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Document 52014DC0554
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Council Framework Decision 2008/919/JHA of 28 November 2008 amending Framework Decision 2002/475/JHA on combating terrorism
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la mise en oeuvre de la décision-cadre 2008/919/JAI du Conseil du 28 novembre 2008 modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la mise en oeuvre de la décision-cadre 2008/919/JAI du Conseil du 28 novembre 2008 modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme
/* COM/2014/0554 final */
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la mise en oeuvre de la décision-cadre 2008/919/JAI du Conseil du 28 novembre 2008 modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme /* COM/2014/0554 final */
TABLE DES MATIÈRES 1............ Introduction. 3 1.1......... Contexte. 3 1.2......... Composantes et objectifs principaux de la
décision-cadre de 2008. 3 1.3......... Portée du rapport de mise en œuvre. 4 2............ Transposition par les États membres. 5 2.1......... Criminalisation des nouvelles infractions
de provocation publique, de recrutement et d’entraînement pour le terrorisme. 5 2.1.1...... Provocation publique. 6 2.1.2...... Recrutement pour le terrorisme. 7 2.1.3...... Entraînement pour le terrorisme. 8 2.2......... Infractions auxiliaires. 10 2.2.1...... Complicité. 10 2.2.2...... Tentative. 10 2.3......... Peines pour les personnes physiques. 11 3............ Observations finales. 11 RAPPORT
DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la
mise en œuvre de la décision-cadre 2008/919/JAI du Conseil du
28 novembre 2008 modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI
relative à la lutte contre le terrorisme
1.
Introduction
1.1.
Contexte
La décision-cadre 2002/475/JAI
relative à la lutte contre le terrorisme (« décision-cadre de 2002 »[1])
a posé les fondements du rapprochement des dispositions de droit pénal
relatives aux infractions terroristes. En réaction aux menaces croissantes de
radicalisation, de recrutement et de terrorisme, de nouvelles infractions
concernant la provocation publique, le recrutement et l’entraînement pour le
terrorisme ont été introduites par la décision-cadre 2008/919/JAI (« décision-cadre
de 2008 »[2]).
Des infractions terroristes similaires avaient déjà été créées par la
convention du Conseil de l’Europe de 2005 pour la prévention du terrorisme. De
même, les Nations unies avaient invité les États à explorer les voies et les
moyens permettant de faire obstacle à l’incitation à des actes terroristes
ainsi qu’aux manifestations terroristes sur l’internet.[3] Les États membres étaient
tenus d’adopter et de notifier des mesures d’exécution avant le 9 décembre
2010. La Commission devait rédiger un rapport sur la base de ces informations.
À ce stade, le Conseil devait avoir vérifié, avant le 9 décembre 2011, si
les États membres avaient pris les mesures nécessaires pour se conformer à la décision-cadre
de 2008.[4]
À
partir du 1er décembre 2014, la Commission sera habilitée à
apprécier le respect de ses dispositions par les États membres et à ouvrir des
procédures d’infraction le cas échéant.
1.2.
Composantes et objectifs principaux de la
décision-cadre de 2008
La décision-cadre
de 2008 a créé trois nouvelles infractions liées au terrorisme, à savoir la « provocation
publique à commettre une infraction terroriste », le « recrutement
pour le terrorisme » et l’« entraînement pour le terrorisme »[5].
Les États membres sont tenus d’ériger en infraction pénale le fait d’être
complice des nouvelles infractions[6].
Les États membres ont la faculté de rendre punissable les tentatives de
recrutement ou d’entraînement pour le terrorisme[7]. La décision-cadre de 2008
vise à réduire la diffusion des messages et des documents susceptibles d’inciter
des personnes à perpétrer des attentats terroristes[8] et à
adapter la législation actuelle aux modifications du mode opératoire des
militants et des sympathisants terroristes. Parmi celles-ci figurent le
remplacement de groupes structurés et hiérarchisés par des cellules
semi-autonomes ou des acteurs isolés ainsi que l’utilisation accrue de l’internet
pour inspirer, mobiliser, former et entraîner des réseaux ou des individus
terroristes au niveau local.[9]
Les dispositions en vigueur visant à mettre en œuvre la décision-cadre de 2002
ont été jugées insuffisantes en ce sens que des actes tels que la diffusion de
messages de provocation publique qui n’incitaient pas réellement une personne
en particulier à commettre une infraction terroriste, de messages encourageant
des personnes à devenir des terroristes sans aucune référence à une infraction
terroriste spécifique ou de compétences en matière de terrorisme sur l’internet
sans viser le soutien à des activités d’un groupe terroriste spécifique, n’ont
pas nécessairement été érigés en infractions pénales. La décision-cadre de 2008
a été conçue pour combler cet écart, encourager l’application des lois et
améliorer la coopération policière et judiciaire. L’article 2
de la décision-cadre de 2008 précise que cette dernière n’aura pas pour effet d’obliger
les États membres à prendre des mesures contraires notamment aux principes
fondamentaux relatifs à la liberté d’expression. L’article 3,
paragraphe 1, rappelle aux États membres la nécessité de veiller à ce que l’incrimination
soit proportionnelle aux buts légitimes qui sont poursuivis et nécessaires dans
une société démocratique, et excluent toute
forme d’arbitraire ou de traitement discriminatoire. Ces dispositions
traduisent les sauvegardes énoncées à l’article 12 de la convention du
Conseil de l’Europe. En outre, les nouvelles infractions n’ont pas pour
objectif d’inclure la diffusion de documents à des fins scientifiques,
académiques ou de rapport ni l’expression d’opinions polémiques ou
controversées au sein du débat public concernant des sujets politiques
sensibles, qui est garantie par le droit à la liberté d’expression.
1.3.
Portée du rapport de mise
en œuvre
La description et l’analyse
figurant dans le présent rapport reposent essentiellement sur les informations
fournies par les États membres, complétées par les informations et les
résultats d’une étude externe accessibles au public. Le rapport concerne
principalement les mesures que les États membres ont prises à ce jour afin de
mettre en œuvre les dispositions relatives aux nouvelles infractions, notamment
les infractions auxiliaires connexes et les sanctions correspondantes[10].
Il vise à établir si les États membres ont mis en œuvre la décision-cadre de 2008
dans le délai prescrit, s’ils ont satisfait aux exigences de clarté et de
sécurité juridique et s’ils réalisent les objectifs de la décision-cadre de 2008.
La portée et la possibilité de poursuites fructueuses au titre de ces
infractions dépendent également de la transposition correcte des dispositions
(inchangées) énoncées dans la décision-cadre de 2002. Le
présent rapport ne (ré-) examine pas le respect de ces dispositions[11],
mais il attire toutefois l’attention sur les résultats de précédents rapports d’exécution
et sur les lacunes qui y sont recensées.[12] Si elles
ne sont pas comblées, ces lacunes affecteront la portée des nouvelles
infractions de provocation publique, de recrutement et d’entraînement pour le
terrorisme.
2.
Transposition par les États membres
2.1.
Incrimination des nouvelles infractions de
provocation publique, de recrutement et d’entraînement pour le terrorisme
La plupart des
États membres ont érigé en infraction pénale la provocation publique, le
recrutement et l’entraînement à des fins de terrorisme, même si dans certains
cas, la portée des dispositions est plus limitée que prévu par la décision-cadre
de 2008. La plupart des
États membres ont dû arrêter des dispositions spécifiques puisque le
comportement préparatoire ou virtuel n’avait pas été explicitement incriminé et
ne relevait pas des dispositions générales relatives à la participation et à la
tentative. À la suite de l’adoption de la convention du Conseil de l’Europe
pour la prévention du terrorisme de 2005, plusieurs États membres avaient déjà
adopté des mesures visant à incriminer les trois nouvelles infractions (DK,
EE, IT, LV, MT, FI et UK). [13]
Seul un petit nombre d’États membres a indiqué que les dispositions générales
en vigueur étaient de nature à englober le comportement en question. La majorité des
États membres ont transposé la décision-cadre de 2008 en modifiant ou en introduisant
des dispositions dans le code pénal, tandis qu’un plus petit nombre d’entre eux
ont adopté ou modifié des actes spéciaux relatifs à la lutte contre le
terrorisme (IE, CY, PT, RO, SE, UK), ou se sont fondés sur d’autres instruments,
comme la loi sur la liberté de la presse de 1881 (FR).[14] Parmi ceux qui
devaient adopter des mesures, un nombre relativement faible l’a fait dans les
délais prévus (DE, ES, CY, NL, SI, SK, SE). Les autres États membres n’ont
transposé la décision-cadre de 2008 qu’en 2011 (BG, CZ, AT, PL, PT), 2012
(FR, LU, RO) ou 2013 (BE, HR, LT, HU). Deux États membres n’ont
pas encore adopté la législation nécessaire (IE, EL)[15].
2.1.1.
Provocation publique
L’article 3,
paragraphe 1, point a) de la décision-cadre de 2002 telle que
modifiée définit la provocation publique comme « […] la diffusion ou
toute autre forme de mise à la disposition du public d’un message, avec l’intention
d’inciter à la commission d’une des infractions énumérées à l’article 1er,
paragraphe 1, points a) à h), lorsqu’un tel comportement, qu’il
préconise directement ou non la commission d’infractions terroristes, crée le
risque qu’une ou plusieurs de ces infractions puissent être commises […] » Moins de la moitié des
États membres ont arrêté des dispositions spécifiques qui incriminent explicitement
la diffusion de messages au public avec l’intention d’encourager les
infractions terroristes, en suivant étroitement la formulation de la décision-cadre
de 2008 (BE, DE, IE, ES, HR, CY, LU,
RO, SI, FI, UK). Les autres États membres choisissent
de recourir aux dispositions incriminant de manière plus générale la « provocation »
(BG, DK, MT, PL, PT, SK, SE), « l’incitation » (EE,
FR, IT, LV, LT, HU) ou la facilitation ou le soutien d’infractions
terroristes (CZ, NL, AT, PL). En se limitant aux dispositions
qui traitent de manière plus générale de l’incitation ou de la provocation
publiques au lieu de se fonder sur l’intention simple d’inciter à la commission
d’infractions terroristes, comme le prévoit la décision-cadre de 2008, on risque
de n’incriminer que la « provocation directe »[16], sans
tenir compte de la « provocation indirecte », ce qui comporte un risque
qu’une ou plusieurs infractions soient commises (BG, EE, FR, où la
disposition se limite explicitement à la provocation directe, IT, LT, HU,
MT). Il est toujours possible que la provocation « indirecte »
soit couverte à condition que les dispositions nationales couvrent
effectivement le comportement préparatoire ou facilitant (comme cela semble
être le cas en CZ, EE, NL, AT, PL, PT), qu’elles
concernent le comportement qui engendre simplement un risque qu’une infraction
terroriste ou une tentative d’infraction terroriste soit commise (comme cela
semble être le cas en LV, AT, SK), indépendamment des infractions
terroristes ou tentatives commises (CZ, SE), ou qu’elles soient
appliquées par les tribunaux nationaux au comportement que l’on peut qualifier
de provocation indirecte (comme cela semble être le cas au DK). Certains États membres
précisent explicitement que la provocation publique est punissable, que la
personne ait été effectivement encouragée (par ex., UK) ou que l’infraction
terroriste ait été commise ou non (par ex., IE, CY, LU), et également
dans les cas où le comportement encourage les infractions terroristes de
manière générale (UK). Certains États membres
incriminent non seulement la provocation à commettre des infractions
terroristes, mais également la provocation à préparer et à déclencher ces
infractions (UK) ou l’incitation à dispenser ou suivre un entraînement (RO).
Certains États membres incriminent non seulement l’acte de diffuser, mais aussi
celui d’acquérir ou de posséder du matériel destiné à la propagande terroriste
(DE, UK). La plupart des États membres incriminent uniquement le
comportement intentionnel, mais au moins un État membre érige également en
infraction pénale le comportement imprudent (UK). Enfin, certains États
membres ont créé des infractions plus spécifiques, comme l’infraction de
diffusion publique de propagande terroriste en plus de celle d’incitation au
terrorisme (UK), de glorification, de promotion ou d’approbation
publiques du terrorisme (DK, ES, LT AT, SI, SK) ou d’humiliation
et de mépris des victimes du terrorisme (ES, LT). Par ailleurs, dans quelques
cas, certaines des infractions terroristes énoncées à l’article 1er
de la décision-cadre de 2002 semblent ne pas être couvertes (DE).
2.1.2.
Recrutement pour le terrorisme
Le recrutement pour le
terrorisme est défini à l’article 3, paragraphe 1, point b), tel
que modifié, comme « le fait de solliciter une autre personne pour
commettre l’une des infractions énumérées à l’article 1er,
paragraphe 1, points a) à h), ou à l’article 2,
paragraphe 2 […] ». La plupart des États
membres ont arrêté des dispositions spécifiques incriminant l’acte de
solliciter une autre personne pour commettre une infraction terroriste et pour
participer aux activités d’un groupe terroriste. Le recrutement pour commettre
des infractions terroristes (au sens de l’article 1er de la décision-cadre
de 2002) et le recrutement dans un groupe terroriste (au sens de l’article 2
de la décision-cadre de 2002) sont intégrés dans une seule et même disposition
dans un peu moins de la moitié des États membres (BE, CZ, DK, ES, HR, LT,
LU, HU, NL, SI, FI). Plusieurs autres États membres possèdent des
dispositions distinctes pour ces deux formes de recrutement (DE, FR, AT, UK).
Dans certains États membres, seul le recrutement pour commettre des infractions
terroristes semble être punissable, et non le recrutement pour participer aux
activités de groupes terroristes, tel que défini à l’article 2,
paragraphe 2, de la décision-cadre de 2002 (BG, EE, IE, MT, PT,
RO, SK, SE ; à CY et en LV il n’est pas
certain que la mention d’actes terroristes comprenne également la participation
dans un groupe terroriste). Parmi les États membres
qui ont arrêté de nouvelles dispositions spécifiques afin de couvrir les
nouvelles infractions, peu ont utilisé le terme « solliciter » dans
leur définition du recrutement (HR, LU, SK « demander »,
MT : « solliciter » ou « recruter »). La
plupart des États membres semblent avoir choisi le terme « recruter »
(BE, BG, DE, EE IE, IT, ES, LV, LT, MT : « solliciter »
ou « recruter », PT, TO, SI : « conscription »,
FI) ou d’autres termes comme « chercher à persuader » (SE),
« inciter » ou « provoquer » (NL), « instigation »
(HU) ou « encouragement » (CY). Certains États membres
font valoir que le terme « recruter » impliquerait une forme de plan
ou un cadre institutionnel minimal auquel la personne recrutée est supposée
adhérer (PT). Cela peut susciter des interrogations quant à l’incrimination
effective au titre des dispositions nationales du comportement qui consiste à encourager
un « acteur isolé » à commettre des actes terroristes. Tandis que la plupart
des États membres parlent de recrutement (ou de synonymes) en termes généraux,
un petit nombre précise de manière plus détaillée le comportement punissable
(en FR, la définition mentionne les cadeaux ou d’autres avantages offerts
pour menacer ou mettre sous pression une personne afin qu’elle commette une
infraction terroriste). Cela peut restreindre indûment la portée de la
disposition en ce sens qu’elle ne couvrirait pas les cas dans lesquels une
personne est encouragée d’une autre manière. Quelques États membres
établissent explicitement le caractère punissable du recrutement même si la
personne ne consent pas à commettre l’infraction terroriste (CY, LU). Certains États membres
invoquent des dispositions existantes ou générales couvrant différentes formes
de participation à une infraction terroriste (par ex., CZ, AT), la
facilitation d’une infraction terroriste (par ex., PL), le soutien à un
groupe terroriste (par ex., CZ, DE, AT), l’incitation à commettre des
infractions terroristes ou à appartenir à un groupe prohibé (par ex., UK),
la tentative de participation, la conspiration (DE, FR : « association
de malfaiteurs ») ou d’autres activités de préparation (par ex., HU,
UK). Les dispositions relatives au soutien à des organisations
terroristes ou la participation à une conspiration risqueraient de ne pas englober
le recrutement d’« acteurs isolés » (par ex., CZ, DE, FR, UK).
Le fait qu’aucune autre disposition n’incrimine ce comportement pourrait être
problématique. Le recours à des dispositions générales peut également soulever
des doutes quant à l’incrimination effective des infractions non commises. Cela
dépendra de l’interprétation et de l’application de concepts tels que la
facilitation ou la préparation d’infractions terroristes. Dans certains cas, il
semble que le recrutement ne couvre pas toutes les infractions énoncées à l’article 1er,
paragraphe 1, points a) à h), de la décision-cadre de 2002 (IT) ;
d’autres États membres criminalisent cependant non seulement le recrutement
pour commettre une infraction terroriste, mais également le recrutement pour
faciliter (DK) ou préparer (FI) une infraction terroriste, ou
pour y participer (LT, SI, SK). Dans certains États membres, la
définition du recrutement englobe le financement du terrorisme (DK).
Dans plusieurs États membres, toute personne qui a connaissance que son
activité encourage des infractions terroristes est passible de sanctions (FI).
Depuis peu, certains pays incriminent également le fait de se laisser recruter
(par ex., DK).
2.1.3.
Entraînement pour le terrorisme
L’entraînement
pour le terrorisme est défini à l’article 3, paragraphe 1,
point c), tel que modifié, comme « le fait de fournir des
instructions pour la fabrication ou l’utilisation d’explosifs, d’armes à feu, d’autres
armes ou de substances nocives ou dangereuses, ou pour d’autres méthodes ou
techniques spécifiques, aux fins de commettre l’une des infractions énumérées à
l’article 1er, paragraphe 1, points a) à h), en
sachant que la formation dispensée a pour but de servir à la réalisation d’un
tel objectif. » La plupart des
États membres ont arrêté des dispositions spécifiques qui incriminent
explicitement la formation à des méthodes ou techniques aux fins de commettre
des infractions terroristes, rédigées de manière très similaire à la décision-cadre
de 2008 (BE, DE, IE, HR, IT, CY, LU, MT,
AT, PT, RO, SI, SK, FI, SE, UK). Certains États
membres prévoient de manière plus générale l'« entraînement à commettre
une infraction terroriste » (BG, DK, EE, ES, LV)
ou la « fourniture d’informations, de connaissances ou de compétences pour
commettre une infraction terroriste » (LT, NL), sans mentionner les
compétences spécifiques énoncées à l’article 3 de la décision-cadre de 2008
(même si, dans certains cas, des précisions supplémentaires semblent être
données dans les notes explicatives de la loi, par ex. au DK). Dans la mesure
où des États membres utilisent les dispositions générales existantes concernant
la participation, la préparation, la facilitation ou le soutien d’infractions
terroristes (CZ, HU, PL), il est difficile de déterminer avec certitude
si le droit interne incrimine la fourniture d’un entraînement dans les cas où
aucune infraction terroriste n’a été commise ou tentée. Cela dépendra en
dernier ressort de l’interprétation et de l’application de ces concepts en
droit interne. En outre, il n’apparaît pas clairement que la notion de
conspiration (par ex., l’association de malfaiteurs en FR) englobe la simple
diffusion de matériel d’entraînement sans lien établi avec un groupe
terroriste. La plupart des
États membres incriminent tant l’entraînement que la formation (par ex., BE,
DK qui mentionnent aussi l'« enseignement », IE, IT,
MT, AT, PT, RO, UK), tandis que d’autres ne
parlent que d’entraînement (BG, EE, ES, LV, FI) ou d’une forme de
formation (DE, HR et CY : « fournir des instructions »,
LU, NL : « fournir des informations » et « apprendre »,
SI, SK : « fournir des compétences », SE). Si le
terme « entraînement » peut sous-entendre une certaine forme de
relation entre l’entraîneur et le destinataire de l'entraînement, la « formation »
couvre quant à elle la diffusion d’informations aux fins d’autoapprentissage
(par ex., IT, AT). Certaines
dispositions nationales sont plus explicites en prévoyant, par exemple, que l’entraînement
est punissable s’il est dispensé à une ou plusieurs personnes en particulier (BG,
UK) ou de manière générale (UK), ou si les compétences peuvent être
utilisées pour des actes de terrorisme déjà précisés ou des infractions
terroristes en général (UK), ou si l’entraînement est punissable même si
son destinataire ne commet ou ne participe à aucun attentat terroriste (DK,
LU). L’intention est généralement
nécessaire pour que les actes constituent des infractions, mais dans certains
États membres, le fait de savoir que la formation dispensée encourage des personnes
à commettre des infractions terroristes (FI) ou la négligence (UK,
si l’on participe à des camps d’entraînement) suffisent. Dans d’autres cas, l’intention
nécessaire semble être présumée dans le chef de la partie défenderesse, qui
assume la charge de la preuve que la formation ou l’entraînement dispensés ou
reçus étaient licites (IE, UL). Bien que, dans
certains États membres, les infractions terroristes pour lesquelles un
entraînement est dispensé n’incluent pas toutes les infractions énumérées à l’article 1er,
paragraphe 1, de la décision-cadre de 2002 (par ex., DE, IT), d’autres
États membres vont au-delà des exigences en prévoyant, par exemple, que l’entraînement
est également incriminé dans le cadre du financement du terrorisme (DK)
ou quand les compétences sont utilisées par une organisation terroriste (CY).
Dans certains États membres, l’entraînement n’est pas uniquement punissable s’il
est dispensé aux fins de commettre une infraction terroriste, mais également si
le but est de participer à ce type d’actes (SI) ou de commettre des
délits afin de préparer ou de faciliter un délit terroriste (NL, FI, UK)
ou d’assister la commission ou la préparation par d’autres d’actes terroristes
(UK). De surcroît, plusieurs États membres incriminent le fait de
recevoir un entraînement ou une formation, également appelée « entraînement
passif » (BE, DK, DE, IE, NL, AT,
RO, UK). Certains États membres ont arrêté des dispositions
spécifiques qui érigent en infraction le fait de participer à des camps d’entraînement
(par ex., UK).
2.2.
Infractions auxiliaires
2.2.1.
Complicité
L’article 4,
paragraphe 1, de la décision-cadre de 2002, telle que modifiée, exige des
États membres qu’ils prennent les mesures nécessaires pour que soit rendu
punissable le fait de se rendre complice des nouvelles infractions définies à l’article 3.
Pratiquement tous les États membres ont érigé en infraction pénale le fait de
se rendre complice des nouvelles infractions. Dans la plupart des États
membres, des dispositions générales relatives à la complicité s’appliquent
automatiquement aux nouvelles infractions. Seul CY a explicitement
indiqué dans les dispositions pertinentes que le fait de se rendre complice des
nouvelles infractions ne constitue pas une infraction.
2.2.2.
Tentative
En vertu de l’article 4,
paragraphe 4, de la décision-cadre de 2002, telle que modifiée, les États
membres ont la faculté d’incriminer les tentatives d’entraînement ou de
recrutement pour le terrorisme. Dans la plupart des États membres, les règles
générales sur la tentative s’appliquent sans autre distinction ou qualification
à tous les délits ou infractions, et partant aux nouvelles infractions
terroristes également. En conséquence, la plupart des États membres ont érigé
en infraction pénale la tentative de recruter ou d’entraîner une personne à des
fins terroristes ainsi que la tentative de provocation publique (BE, BG,
CZ, EE, ES, HU, LV, LT, MT, NL, AT, PL,).
Dans certains États membres, la jurisprudence semblerait toutefois considérer
que les dispositions générales relatives à la tentative ne s’appliquent pas aux
infractions non commises (par ex., IT). Dans plusieurs
États membres, la tentative est uniquement punissable dans le cas des crimes,
des infractions pénales, des délits « passibles de certaines sanctions
minimales » et pas dans le cas d’infractions moins graves. Dans certains
États membres, les trois nouvelles infractions sont classées parmi ces délits (DK,
HR, PT), mais dans d’autres, ce n’est pas le cas. La tentative n’est donc
pas punissable (DE ; SI incertain). Dans d’autres
États membres, la tentative est punissable si elle est explicitement prévue.
Certains États membres ont explicitement érigé en infraction la tentative de
commettre l’une des trois infractions (IE, SE, UK). Certains ont
uniquement incriminé la tentative d’entraîner ou de recruter une personne à des
fins terroristes (LU, SK, FI) et d’autres n’incriminent que la tentative
(CY : où il est explicitement exclu de sanctionner la tentative
concernant les nouvelles infractions, RO).
2.3.
Peines pour les personnes physiques
Le niveau des
peines varie fortement parmi les États membres.[17]
La peine d’emprisonnement minimale s’étend de moins d’un an à 20 ans de
réclusion. De même, la peine maximale varie entre deux ans et 25 ans ou l’emprisonnement
à perpétuité. Les amendes peuvent être utilisées comme solution subsidiaire (DK,
DE, IE, LU, NL, UK) ou venir s’ajouter à la peine d’emprisonnement (BE,
IE, FR, LU, UK). Plus de la
moitié des États membres infligent la même peine pour les trois nouvelles
infractions (BE, BG, CZ, EE, IE, HR, LU, HU, MT, PL, SI, SK, SE). Dans
les États membres prévoyant des peines différentes pour les trois nouvelles
infractions, les peines pour la provocation publique sont en général plus
clémentes que pour les deux autres infractions (DK, DE, ES, IT, CY, LV, LT,
PT, RO, FI, UK). Lorsque les
États membres incriminent le fait d’être recruté ou de recevoir un entraînement
ou une formation ainsi que le recrutement et le fait de dispenser un
entraînement ou une formation, la même fourchette de peines s’applique dans la
plupart des cas (DK, DE, IE, NL, AT). Dans d’autres cas, participer à
une formation est une infraction pénale passible d’une peine plus faible que la
dispense d’un entraînement (RO). De même, lorsque les États membres
incriminent non seulement la diffusion mais aussi le fait d’obtenir ou de
posséder de la propagande terroriste, les mêmes peines s’appliquent aux deux
infractions (DE, UK). Lorsqu’une distinction est opérée entre la
provocation et l’apologie/la glorification du terrorisme, certains États
membres prévoient des peines plus faibles pour l’apologie du terrorisme (DK,
ES), tandis que d’autres appliquent la même peine (DK, AT, SI, SK, UK).
Dans la plupart des cas, si les États membres incriminent l’entraînement et la
formation, la même peine est appliquée aux deux infractions. Dans d’autres
États membres, la peine en cas de formation est cependant plus faible que celle
prévue dans le cas de l’entraînement (AT). Plusieurs États membres
appliquent des peines différentes si le recrutement est réalisé pour le compte d’un
groupe terroriste, auquel cas des peines plus sévères sont infligées (DK,
HU, AT).
3.
Observations finales
La plupart des
États membres ont arrêté des mesures destinées à ériger en infraction la
provocation publique, le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme,
conformément à la décision-cadre de 2008. La Commission observe que deux États
membres (IE et EL) n’ont pas encore transposé la décision-cadre
de 2008 et les invite instamment à adopter sans délai les mesures législatives
nécessaires. La plupart des États membres respectent largement la décision-cadre
de 2008, mais plusieurs problèmes pourraient survenir, notamment concernant l’incrimination
au titre des dispositions nationales relatives à la « provocation indirecte »
et au recrutement d’« acteurs isolés ». Les États membres sont
invités à fournir à la Commission des explications et des informations
supplémentaires afin de lui permettre d’achever son évaluation. Les débats
concernant l’incidence de la législation antiterroriste sur les droits
fondamentaux ont principalement porté sur l’adoption de mesures mettant en œuvre
la décision-cadre de 2002 et, dans une moindre mesure, sur les nouvelles
infractions[18].
Si les inquiétudes liées aux droits fondamentaux peuvent jouer un rôle dans l’interprétation
et l’application des dispositions nationales établissant les trois nouvelles
infractions, elles ne semblent pas avoir rendu nécessaire la restriction de la
portée des dispositions juridiques pertinentes en droit interne.[19] La Commission prend
acte du fait que les parties prenantes plaident en faveur d’échanges accrus d’expériences
et de pratiques entre les procureurs et les juges, et qu’elles constatent la
nécessité d’intégrer les efforts en matière de répression dans une approche
plus globale qui devrait inclure la prévention précoce de la radicalisation et
du recrutement pour le terrorisme. La Commission
encourage les États membres à assurer un suivi et une évaluation de l’application
des dispositions de droit pénal relatives au terrorisme dans la pratique. Ce
faisant, il convient de prendre en considération la protection des droits
fondamentaux et d’envisager une approche politique plus large pour s’attaquer à
la radicalisation et au recrutement pour le terrorisme. La Commission
continuera de suivre l’efficacité et l’impact de la décision-cadre sur le
terrorisme. [1] JO L 164 du 22.6.2002, p. 3 à 7. [2] JO L 330 du 9.12.2008, p. 21 à 23. [3] Voir résolution 1624(2005) du Conseil de sécurité
des Nations unies ainsi que la Stratégie antiterroriste mondiale adoptée par
les Nations unies en 2006. [4] Voir article 3, paragraphes 1 et 2, de la
décision-cadre de 2008. [5] Voir article 1er, paragraphe 1, de
la décision-cadre de 2008 modifiant l'article 3. Les infractions
liées aux activités terroristes visées à l'article 3 de la décision-cadre
de 2002 ne comprenaient que le vol aggravé, le chantage et l'établissement
de faux documents administratifs en vue de commettre des infractions
terroristes. Les nouvelles infractions ont été ajoutées et ont remplacé
l'ancien article 3, paragraphe 1, points a) à c), qui est
devenu l'article 3, paragraphe 1, points d) à f). [6] Voir article 1er, paragraphe 2, de
la décision-cadre de 2008 modifiant l'article 4, paragraphe 1,
de la décision-cadre de 2002. [7] Voir article 1er, paragraphe 2, de
la décision-cadre de 2008 modifiant l'article 4, paragraphe 4,
de la décision-cadre de 2002. [8] Voir considérant 7 de la décision-cadre de 2008. [9] Voir notamment les considérants 4 et 5 de la décision-cadre
de 2008. Voir également le dernier rapport de l'Union européenne sur la
situation et les tendances du terrorisme 2014 publié par Europol, qui
souligne notamment que l'utilisation de l'internet et des réseaux sociaux à des
fins de planification, de financement, de recrutement, de communication, de
formation, d’entraînement et de propagande pourrait avoir contribué à
l'accélération de la radicalisation (ou de l'auto-radicalisation) des citoyens
de l'UE. [10] Voir également le considérant 11 de la décision-cadre
de 2008. [11] Dans la plupart des cas, les États membres ne fournissent
que les informations nécessaires à l'évaluation du respect des articles 3
et 4 modifiés de la décision-cadre. [12] Voir le premier rapport de mise en œuvre du 8 juin 2004
[COM(2004) 409 final et SEC(2004) 688] ainsi que le deuxième
rapport de mise en œuvre du 6 novembre 2007 [COM(2007) 681 final
et SEC(2007) 1463]. Il ressort de ces rapports de mise en œuvre qu'il
existe des lacunes dans la mise en œuvre des dispositions liées aux infractions
terroristes fondamentales (voir l'article 1er de la décision-cadre
de 2002), la responsabilité des personnes morales (voir les articles 7
et 8 de la décision-cadre de 2002) ainsi que les règles de compétence
(voir les articles 9 et 10 de la décision-cadre de 2002). [13] Tous les États membres (à l'exception de CZ) ont
signé la convention. Plusieurs États membres ne l'ont pas encore ratifiée (BE,
CZ, IE, EL, IT, LT, MT, PT, UK). [14] Pour obtenir un aperçu détaillé des mesures législatives
adoptées par les États membres, consultez le tableau 1 du document de
travail des services de la Commission [SWD(2014) xxx]. [15] En 2012, le gouvernement irlandais a soumis le projet
de loi (modification) relatif à la justice pénale (infractions terroristes) et
a informé la Commission qu'il serait prochainement présenté devant le
Parlement. La description du présent rapport repose sur ce projet de loi. Le
gouvernement grec a informé la Commission qu'il préparait un projet de loi
intitulé «Ratification de la convention européenne pour la prévention du
terrorisme et du protocole portant modification de la convention européenne
pour la répression du terrorisme et la législation connexe», mais il ne l'a pas
présenté. [16] La «provocation directe» décrit les cas dans lesquels
l'incitation a poussé une personne à commettre ou à tenter de commettre une
infraction terroriste et dans lesquels l'incitation était liée à une infraction
terroriste spécifique. [17] Un aperçu détaillé des peines applicables est fourni dans le
tableau 2 du document de travail des services de la Commission. [18] Les débats portaient notamment sur la sécurité juridique,
le respect du principe de proportionnalité des sanctions pour des infractions
de nature préparatoire et le conflit éventuel entre la liberté d'expression et
l'infraction de provocation publique. [19] Dans leurs notifications adressées à la Commission, les
États membres n'ont pas invoqué l'article 2 ou l'article 3 de la décision-cadre
de 2008 pour limiter la portée des nouvelles infractions terroristes ni confirmé
les inquiétudes concernant les droits fondamentaux pour justifier l'absence de
mise en œuvre des nouvelles infractions.