Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement

[COM(2020) 642 final — 2020/0289(COD)]

(2021/C 123/10)

Rapporteur:	Arnaud SCHWARTZ
Corapporteure:	Isabel CAÑO AGUILAR

Consultations	Parlement européen, 19.10.2020 Conseil, 20.10.2020
Base juridique	Article 192, paragraphe 1, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Décision du bureau	28.10.2020
Compétence	Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	11.1.2021
Adoption en session plénière	27.1.2021
Session plénière no	557
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	254/2/7

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission (1) visant à renforcer le mécanisme de réexamen interne prévu par le règlement Aarhus (2) et apprécie son potentiel.

1.2.

Le CESE soutient les quatre actions prioritaires énumérées dans la communication de la Commission, à savoir: l’obligation pour les États membres de transposer intégralement et correctement les exigences en matière d’accès à la justice découlant du droit dérivé de l’Union; la nécessité pour les colégislateurs d’inclure des dispositions relatives à l’accès à la justice dans la législation européenne nouvelle et révisée en matière d’environnement; le réexamen par les États membres de leurs propres dispositions législatives et réglementaires nationales qui empêchent ou compromettent l’accès à la justice; et l’obligation des juridictions nationales de garantir aux particuliers et aux ONG le droit à un recours effectif en droit de l’Union.

1.3.

Néanmoins, le CESE attire l’attention de la Commission sur le fait que sa proposition comporte des lacunes qui risquent d’être utilisées par les institutions pour se dégager de leur responsabilité.

1.4.

Ainsi, le CESE n’approuve pas la proposition de la Commission d’exclure les actes de l’Union qui comportent des «mesures d’exécution nationales», car le risque est bien réel de voir cette exclusion réduire la proposition de la Commission à néant ou la vider de sa substance.

1.5.

Le CESE redoute également que le fait de permettre aux organisations de la société civile (OSC) de demander un réexamen uniquement quand les mesures d’exécution ont été adoptées n’exclue de nombreux actes et omissions de l’Union, si ce n’est la plupart d’entre eux, du réexamen interne.

1.6.

Malgré les arguments avancés par la Commission, le CESE observe que les actes de l’Union juridiquement non contraignants peuvent produire des effets significatifs tant sur l’application de la législation européenne que sur son interprétation par la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «Cour de justice»).

1.7.

Les partenaires sociaux sont des acteurs essentiels dans le domaine de l’environnement, et le CESE plaide dès lors pour qu’ils soient expressément reconnus comme tels pour ce qui est de l’accès à la justice.

1.8.

Le CESE souligne que le nouveau règlement devrait permettre un réexamen interne des décisions de la Commission en matière d’aides d’État.

1.9.

Le CESE estime que les OSC doivent être dûment protégées contre un surcroît de charges (comme des coûts et des mesures administratives supplémentaires), tant au niveau national qu’européen, afin que le contrôle juridictionnel soit accessible en pratique.

2.   Contexte

2.1.   Introduction relative à la convention d’Aarhus et à la proposition législative de la Commission

2.1.1.

La convention de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU) sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après dénommée «convention d’Aarhus») a été adoptée le 25 juin 1998 (3). La convention prévoit un certain nombre de droits pour le public (les particuliers et leurs associations) en matière d’environnement. Elle repose sur trois piliers: — le droit de toute personne d’obtenir des informations environnementales détenues par les autorités publiques («accès à l’information sur l’environnement»). Ce droit peut inclure des informations sur l’état de l’environnement, mais également sur les politiques ou les mesures adoptées, ou sur l’état de santé de l’homme et sa sécurité dans la mesure où ces éléments sont ou risquent d’être altérés par l’état de l’environnement. Les demandeurs sont en droit d’obtenir ces informations dans un délai d’un mois à compter de la date de la demande et sans devoir justifier les raisons qui la sous-tendent. En outre, les autorités publiques sont tenues, en vertu de la convention, de diffuser activement les informations environnementales en leur possession, — le droit de participer au processus décisionnel en matière d’environnement. Les autorités publiques sont tenues de prendre des dispositions pour permettre au public et aux organisations non gouvernementales actives dans le domaine de l’environnement de faire des observations, par exemple, sur les propositions de projets ayant une incidence sur l’environnement ou sur des plans et programmes relatifs à l’environnement, pour prendre dûment en considération ces observations dans la prise de décision et pour fournir des informations sur les décisions finales et les motifs sur lesquels elles sont fondées («participation du public au processus décisionnel en matière d’environnement»), — le droit de former un recours contre les décisions publiques prises en violation des deux droits susmentionnés ou du droit de l’environnement en général («accès à la justice»).

2.1.2.

L’Union européenne est partie à la convention d’Aarhus. Le règlement Aarhus a été adopté en 2006 (4), il contribue à la mise en œuvre des obligations découlant de la convention pour les institutions et organes de l’Union européenne.

2.1.3.

Dans la communication sur le pacte vert pour l’Europe (5), la Commission s’est engagée à «[envisager] de réviser le règlement Aarhus afin d’améliorer l’accès au contrôle administratif et juridictionnel au niveau de l’Union pour les citoyens et les ONG qui ont des doutes sur la légalité des décisions ayant des incidences sur l’environnement» et à «[prendre] […] des mesures pour améliorer leur accès à la justice devant les juridictions nationales de tous les États membres».

2.1.4.

Le 14 octobre 2020, la Commission européenne a adopté une proposition législative modifiant le règlement Aarhus (6) dont l’objectif déclaré est d’«améliorer la mise en œuvre de la convention d’Aarhus» en révisant le mécanisme de réexamen interne «au profit des ONG en ce qui concerne les actes et les omissions de nature administrative des institutions et organes de l’UE».

2.1.5.

La Commission européenne cite dans sa proposition des arrêts de la Cour de justice concernant la pertinence de la convention d’Aarhus dans l’ordre juridique de l’Union, pour souligner que les procédures judiciaires et administratives concernant l’accès à la justice en matière de droit de l’environnement relèvent «essentiellement» du droit des États membres. Par conséquent, toute amélioration de l’accès au contrôle administratif et juridictionnel au niveau de l’Union est complémentaire à l’accès à la justice en matière d’environnement dans l’Union au niveau des juridictions nationales des États membres.

2.1.6.

Les juridictions nationales sont tenues d’accorder l’accès à la justice en matière d’environnement en vertu de l’article 9, paragraphes 2 et 3, de la convention, également lors de la mise en œuvre du droit de l’Union en matière d’environnement. Toutefois, si, au niveau national, les ONG concernées découvrent des défauts dans les procédures administratives adoptées, elles devraient d’abord demander réparation à la juridiction nationale compétente de l’État membre concerné. Les ONG ont ensuite accès à la Cour de justice dans le cadre de la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE. Cette procédure peut également porter sur la légalité des actes adoptés par les institutions de l’Union.

2.2.   Contenu essentiel du document de la Commission

2.2.1.

Les modifications proposées par la Commission visent en particulier à améliorer les possibilités pour les ONG environnementales de demander aux institutions de l’Union de réexaminer des actes susceptibles, selon ces ONG, de porter atteinte au droit de l’Union en matière d’environnement.

2.2.2.

Ces améliorations devraient favoriser l’ouverture et la responsabilisation en matière de protection de l’environnement, contribuer à une plus grande transparence et à la poursuite plus efficace des objectifs environnementaux de l’Union et, partant, concourir à réaliser les changements sociétaux systémiques requis par le pacte vert pour l’Europe.

2.2.3.

La proposition modifie le règlement (CE) no 1367/2006 qui a été adopté par le Parlement européen et le Conseil en 2006, à la suite de la ratification par l’Union européenne de la convention d’Aarhus en 2005.

2.2.4.

En 2017, le comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus a estimé que l’Union européenne ne respectait pas pleinement ses obligations relatives à l’accès à la justice en matière d’environnement. La proposition législative de la Commission vise à remédier aux problèmes constatés.

2.2.5.

La proposition législative s’accompagne d’une communication de la Commission (7) visant à faciliter l’accès à la justice en matière d’environnement pour les particuliers et les ONG dans les États membres de l’Union européenne.

2.2.6.

Les autorités nationales et locales prennent de nombreuses décisions importantes lorsqu’elles appliquent la législation de l’Union en matière d’environnement, par exemple lorsqu’elles octroient des permis à des projets d’infrastructure ou à des installations industrielles susceptibles de polluer la nature et les sols, l’air ou l’eau.

2.2.7.

Il importe d’améliorer le contrôle public de ces décisions-là également. La Commission prendra des mesures pour aider les États membres à améliorer leurs systèmes, sous la forme de formations, de partage d’informations et de renforcement des capacités, mais elle est également disposée à engager des poursuites en cas d’infraction au droit de l’Union.

2.3.   Prochaines étapes

2.3.1.

Il appartient désormais au Parlement européen et au Conseil de débattre de la proposition de la Commission et de l’adopter. La Commission coopérera de manière constructive avec les deux institutions pour faciliter l’adoption du règlement Aarhus révisé avant la réunion des parties à la convention d’Aarhus prévue en octobre 2021.

3.   Observations générales

3.1.

Le CESE rappelle les conclusions de son précédent avis sur L’accès à la justice au niveau national en rapport avec les mesures d’application du droit environnemental de l’UE (8), à savoir qu’il:

3.1.1.

reconnaît que la cohérence dans l’accès à la justice au sein de l’Union européenne est un facteur essentiel qui sous-tend le marché unique et une application uniforme des droits consacrés par la législation européenne dans l’Union et qu’elle offre la clarté et la sécurité nécessaires aux marchés comme aux investisseurs;

3.1.2.

approuve la convention d’Aarhus et sa pleine mise en œuvre par et au sein de l’Union européenne. Il est donc toujours essentiel que les parties souscrivent pleinement aux conclusions formulées en la matière par le comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus qu’elles ont elles-mêmes désigné;

3.1.3.

dans un contexte mondial de harcèlement et de persécution à l’encontre des défenseurs de l’environnement, demande à l’Union européenne d’être un chef de file s’agissant de faciliter l’accès à la justice;

3.1.4.

estime qu’il est important de donner la priorité, en collaboration avec les ONG actives dans le domaine de la protection de l’environnement et la société civile, à une approche étendue et ambitieuse sur la manière et les domaines dans lesquels l’Union européenne pourrait améliorer l’application de la convention et l’accès à la justice, par l’intermédiaire de ses institutions et au sein de celles-ci. Il y a lieu également d’envisager d’adopter une démarche parallèle et complémentaire en faveur de l’accès à la justice dans et par les institutions de l’Union et de prévoir des activités de conseil et de diffusion correspondantes.

3.2.

Le CESE rappelle également sa position exprimée dans l’avis sur les Actions de l’Union européenne destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale (9), selon laquelle les manquements actuels sapent la confiance des citoyens à l’égard de l’efficacité de la législation de l’Union, et demande aux États membres et à la Commission de mobiliser d’importants financements destinés à l’embauche de personnel supplémentaire, afin de contrôler la mise en œuvre de la gouvernance et de la législation environnementales.

3.3.

Le CESE, se référant à son avis sur Un rôle plus constructif pour la société civile dans la mise en œuvre du droit de l’environnement (10), invite une fois encore la Commission:

3.3.1.

à œuvrer à améliorer l’accès de la société civile à la justice, par exemple en accordant le droit aux OSC de saisir la Cour de justice de l’Union européenne et en s’assurant qu’il existe des juges et des procureurs spécialisés aux échelons européen, national et local;

3.3.2.

à faire en sorte que les citoyens puissent s’adresser directement à la Cour de justice de l’Union européenne, comme c’est le cas pour la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), lorsque la transposition du droit de l’Union dans la législation nationale est en jeu et que les voies de recours nationales ont été épuisées;

3.3.3.

à envisager la mise en place d’une injonction en matière d’environnement pour les questions autres que les situations d’urgence, à laquelle les États membres doivent obtempérer et qui prévoit la suspension des travaux dans l’attente d’une décision du Tribunal de première instance en cas de préjudice immédiat pour l’environnement;

3.3.4.

à créer un mécanisme approprié de sorte que les amendes payées pour dommages causés à l’environnement soient investies dans des actions visant à soutenir la protection de celui-ci.

4.   Observations spécifiques

4.1.

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission visant à renforcer le mécanisme de réexamen interne prévu par le règlement Aarhus et apprécie son potentiel.

4.2.

Le CESE soutient les quatre actions prioritaires énumérées dans la communication de la Commission, à savoir: l’obligation pour les États membres de transposer intégralement et correctement les exigences en matière d’accès à la justice découlant du droit dérivé de l’Union; la nécessité pour les colégislateurs d’inclure des dispositions relatives à l’accès à la justice dans la législation européenne nouvelle et révisée en matière d’environnement; de réexaminer les dispositions législatives et réglementaires nationales qui empêchent l’accès à la justice; et l’obligation des juridictions nationales de garantir aux particuliers et aux ONG le droit à un recours effectif en droit de l’Union.

4.3.

Le CESE insiste toutefois sur le fait que ces actions ne remplacent pas un accès adéquat à la Cour de justice par l’intermédiaire de la demande de réexamen interne, ou la nécessité d’une directive horizontale réglementant l’accès à la justice au niveau des États membres.

4.4.

Le CESE souscrit à l’avis de la Commission selon lequel les États membres et les institutions de l’Union doivent mettre en œuvre et appliquer le droit européen de l’environnement pour que le pacte vert tienne ses promesses et réalise ses objectifs.

4.5.

Le CESE met en garde la Commission sur le fait que la proposition à l’examen présente des lacunes problématiques qui risquent d’être utilisées par les institutions pour se dégager de toute responsabilité.

4.6.

Le CESE rappelle à la Commission que les organisations de la société civile (OSC), y compris tous les partenaires sociaux, demandent à l’Union européenne de mettre en place des mécanismes de contrôle solides qui leur permettent de demander des comptes aux institutions de l’Union si et quand celles-ci ne parviennent pas à atteindre certains résultats en matière d’environnement et de santé humaine.

4.7.

À défaut de modifications appropriées, le CESE estime que cette proposition ne garantira pas la responsabilité des institutions européennes ni le respect des engagements internationaux de l’Union.

4.8.

Le CESE n’approuve pas la proposition de la Commission d’exclure les actes de l’Union qui comportent des «mesures d’exécution nationales». Le risque est bien réel de voir cette exclusion réduire la proposition de la Commission à néant ou la vider de sa substance.

4.9.

Étant donné qu’il est souvent difficile de savoir quels actes de l’Union nécessiteront des mesures d’exécution, le CESE estime qu’il serait possible d’éviter les délais excessifs et l’insécurité juridique si la proposition n’ouvrait pas la possibilité pour les OSC de demander la révision de ces actes uniquement lorsque les mesures d’exécution ont été adoptées. Le CESE craint que la formulation de la proposition n’exclue de nombreux actes et omissions de l’Union, si ce n’est la plupart d’entre eux, du réexamen interne. Il souligne à cet égard que l’accès aux juridictions nationales au moyen d’un éventuel renvoi préjudiciel ne remplace pas l’accès au mécanisme de réexamen interne.

4.10.

Le CESE est d’avis que la définition des actes administratifs devrait être alignée sur la jurisprudence constante de la Cour de justice, de sorte que tous les actes «juridiquement contraignants» soient couverts par le mécanisme de réexamen interne, y compris les actes préparatoires qui constituent la base de la réglementation, et que le principe de précaution, qui est fondamental pour les litiges en matière environnementale, soit ainsi respecté.

4.11.

Le CESE estime également que la définition des actes administratifs soumis au contrôle administratif et juridictionnel n’est pas complète et nécessite une clarification expresse afin que tous les actes administratifs relatifs à l’environnement puissent être examinés.

4.12.

Le CESE considère en outre que les actes de l’Union juridiquement non contraignants peuvent produire des effets significatifs tant sur l’application de la législation européenne que sur son interprétation par la Cour de justice. Ce type d’actes devrait donc également être soumis au mécanisme de réexamen interne.

4.13.

Le CESE souligne également que la proposition devrait permettre un réexamen interne des décisions de la Commission en matière d’aides d’État. Comme l’a confirmé la Cour de justice (11), la Commission doit se conformer au droit européen de l’environnement lorsqu’elle adopte des décisions en matière d’aides d’État et il est donc essentiel que ces décisions puissent être contestées par des OSC si celles-ci estiment que la Commission n’a pas respecté cette exigence.

4.14.

Le CESE estime que les OSC doivent être dûment protégées contre un surcroît de charges (comme des coûts et des mesures administratives supplémentaires), tant au niveau national qu’européen, afin que le contrôle juridictionnel soit accessible en pratique.

4.15.

Il conviendrait de préciser dans le règlement Aarhus que le contrôle juridictionnel exercé par la Cour de justice sur une décision de réexamen interne doit porter sur la légalité de la décision quant au fond et à la forme.

4.16.

Le CESE souligne la nécessité d’une réglementation cohérente. Ainsi, tout délai de procédure pour le contrôle administratif et/ou juridictionnel ne commence à courir qu’une fois qu’est connu le contenu de l’acte administratif contesté quant à l’intérêt public majeur protégé par le droit de l’environnement et à l’irréversibilité des dommages écologiques. Cette condition est nécessaire pour éviter des pratiques qui pourraient être contraires à l’article 9 de la convention d’Aarhus ainsi qu’à la jurisprudence de la Cour de justice (voir l’arrêt C-261/18, Commission/Irlande (12)), une situation qui serait source d’arbitraire.

4.17.

Dernier point important: les partenaires sociaux sont des acteurs essentiels dans le domaine de l’environnement, et le CESE demande donc qu’ils soient expressément reconnus comme tels pour ce qui est de l’accès à la justice. Le CESE estime que l’article 11 du règlement Aarhus est actuellement incompatible avec l’article 2, paragraphe 5, de la convention d’Aarhus, et qu’il convient de le modifier de sorte que l’accès des OSC à la justice ne soit pas restreint, dès lors que la protection de l’environnement figure parmi les objectifs poursuivis par une organisation non gouvernementale.

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(1)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0642&qid=1607511966110&from=FR

(2)  Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264 du 25.9.2006, p. 13).

(3)  Texte de la convention d’Aarhus: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43f.pdf

(4)  Règlement (CE) no 1367/2006.

(5)  Communication de la Commission, Le pacte vert pour l’Europe, COM(2019) 640 final.

(6)  COM(2020) 642 final — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0642&from=EN

(7)  COM(2020) 643 final — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0643&qid=1607512957780&from=FR

(8)  NAT/716 — L’accès à la justice au niveau national en rapport avec les mesures d’application du droit environnemental de l’UE (communication), rapporteur: M. Lohan, corapporteur: M. Curtis (JO C 129 du 11.4.2018, p. 65).

(9)  NAT/730 — Actions de l’Union européenne destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale (communication), rapporteur: M. Schwartz (JO C 283 du 10.8.2018, p. 83).

(10)  NAT/759 — Un rôle plus constructif pour la société civile dans la mise en œuvre du droit de l’environnement, rapporteur: M. Schwartz (JO C 47 du 11.2.2020, p. 50).

(11)  Arrêt de la Cour de justice du 22 septembre 2020, Autriche/Commission, C-594/18 P, ECLI:EU:C:2020:742, points 42 à 46.

(12)  Arrêt de la Cour de justice du 12 novembre 2019, Commission/Irlande (Parc éolien de Derrybrien), C-261/18, ECLI:EU:C:2019:955, points 80 et 95.