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Document 52016AE6465

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Appel à témoignages: cadre réglementaire applicable aux services financiers dans l’Union européenne» [COM(2016) 855 final]

OJ C 209, 30.6.2017, p. 43–48 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

30.6.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 209/43


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Appel à témoignages: cadre réglementaire applicable aux services financiers dans l’Union européenne»

[COM(2016) 855 final]

(2017/C 209/07)

Rapporteure:

Milena ANGELOVA

Consultation

Commission, 23 novembre 2016

Base juridique

Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Compétence

Section spécialisée «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»

Adoption en section spécialisée

8 mars 2017

Adoption en session plénière

29 mars 2017

Session plénière no

524

Résultat du vote

(pour/contre/abstentions)

226/4/5

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite que pour la première fois, un appel à témoignages soit lancé, s’agissant d’un instrument novateur, instructif et bénéfique pour évaluer l’impact produit à l’échelon de l’Union européenne par les initiatives législatives, et il espère que cette approche deviendra la pratique usuelle pour l’avenir.

1.2.

Le CESE soutient pleinement les conclusions de l’appel à témoignages, qui soulignent que dans l’ensemble, les principes fondamentaux des récentes réformes financières ne sauraient être contestés et que les nouvelles règles ont renforcé la stabilité et la résilience du système financier. Le CESE insiste sur l’importance que revêt le cadre réglementaire applicable aux services financiers dans l’Union européenne pour accélérer le parachèvement de l’union des marchés des capitaux (UMC).

1.3.

Se plaçant sous l’angle de la proportionnalité, le CESE adhère à l’approche qui resitue la réforme dans le cadre de la visée plus large d’assurer un meilleur équilibre entre les objectifs de stabilité financière et de croissance. Il presse les États membres de ne pas imposer de charges et restrictions inutiles lorsqu’ils procèdent à la transposition des règles de l’Union européenne. Il rappelle à l’Union européenne comme aux législateurs nationaux qu’il conviendrait de prévoir des échéances raisonnables pour l’entrée en vigueur et l’application de la nouvelle législation, de manière que toutes les parties prenantes soient à même de s’adapter.

1.4.

Le CESE recommande, en particulier pour ce qui concerne le cadre réglementaire applicable aux services financiers, que les éléments de la transposition qui sont laissés à l’appréciation des États membres fassent l’objet d’un suivi serré et que la mise en œuvre soit soumise à des contrôles appropriés, dans le but de garantir que la concurrence s’exerce à armes égales et de contribuer à ce que l’union des marchés de capitaux poursuive son développement.

1.5.

Le CESE convient qu’une attention particulière doit être portée aux banques, car elles fournissent au grand public d’importants services d’intérêt général et représentent la principale source de financement pour les PME. Les banques universelles étant prédominantes dans le système financier de l’Union européenne, la tâche des législateurs s’en trouve fort compliquée, dans la mesure où il s’impose constamment de tenir soigneusement la balance égale entre, d’une part, la liberté d’entreprendre et la prise de risques dans ce secteur et, d’autre part, l’impératif de la stabilité.

1.6.

En conséquence, le CESE appelle les décideurs européens à accélérer la réforme structurelle du secteur bancaire de l’Union européenne, y compris en apportant une solution à ce volet de la proposition législative de la Commission (1) qui est actuellement enlisée dans la procédure de codécision. Le CESE rappelle que légiférer ne représente pas toujours la réponse politique la plus appropriée et il invite la Commission à opter, chaque fois que possible, pour des solutions non législatives et fondées sur le marché.

2.   Observations générales

2.1.

Le CESE salue l’appel lancé par la Commission pour rassembler des témoignages avant de présenter des propositions de réglementation dans le domaine des services financiers et recommande que cette approche devienne une pratique usuelle dans le processus législatif. C’est la première fois qu’une telle approche est adoptée et le Comité est d’avis qu’il faudrait y voir une bonne pratique, qu’il conviendra de suivre à l’avenir. Le CESE se félicite également que cette démarche soit en outre fermement soutenue par le Parlement européen (2).

2.2.

Le CESE se réjouit qu’en lançant un appel à témoignage, la Commission ait fait franchir un pas supplémentaire à sa méthodologie réglementaire, en passant en revue l’ensemble de sa réglementation relative aux services financiers et en examinant comment les différents éléments de la législation influent les uns sur les autres. Il invite la Commission à envisager d’étendre le recours à cette approche dans ses futures initiatives législatives. Une telle démarche s’inscrit dans l’esprit des programmes REFIT (3) et «Mieux légiférer» (4).

2.3.

Le CESE voit d’un œil favorable les efforts déployés par la Commission à propos du rôle des législateurs, s’agissant de créer une base appropriée pour le développement du secteur bancaire (et, plus largement, financier), le but étant qu’il soit à même de jouer le rôle important et irremplaçable qui est le sien pour soutenir une croissance économique durable et la création d’emplois.

2.4.

Afin de capitaliser efficacement sur les résultats déjà obtenus et de ne pas briser l’élan actuel, le CESE encourage la Commission européenne à poursuivre son analyse et à l’approfondir, concernant les exemples déjà recueillis d’incohérences, de chevauchements et d’interférences non voulues entre les différents actes législatifs.

2.5.

Compte tenu du besoin urgent de rétablir et de stimuler la croissance dans l’Union européenne, le Comité encourage les efforts qui sont déployés pour que les objectifs prudentiels soient réalisés d’une manière qui se prête davantage à la stimuler. Le crédit bancaire restant la principale source de financement pour la grande majorité des entreprises de l’Union, les PME en particulier, la priorité des priorités, lors de l’élaboration des nouvelles règles, devrait consister à éviter de ralentir les flux financiers qui irriguent l’économie.

2.6.

Se plaçant sous l’angle de la proportionnalité, le CESE adhère à l’approche qui resitue la réforme dans le cadre de la visée plus large d’assurer un meilleur équilibre entre les objectifs de stabilité financière et de croissance. Le CESE souligne que des efforts doivent être consentis pour garantir que ce principe soit également respecté au niveau des États membres et que ceux-ci, lorsqu’ils procèdent à la transposition des règles de l’Union européenne, n’imposent pas de charges et restrictions inutiles. Cette démarche s’inscrit dans la logique des efforts destinés à supprimer les pesanteurs qui découlent des chevauchements et des incohérences entre les différentes dispositions réglementaires. Il convient de trouver le bon équilibre entre le besoin d’harmonisation et la nécessité de reconnaître la diversité, d’assurer une réglementation proportionnée et d’encourager un recours approprié au pouvoir d’appréciation.

2.7.

Le CESE invite la Commission à prendre en considération, quand elle élabore des propositions concernant des directives, les divergences qui existent dans la manière dont les différents États membres transposent celles-ci. Certains pays effectuent cette transposition de manière trop stricte et littérale, si bien qu’ils se privent de la marge de manœuvre prévue par la directive concernée et imposent eux-mêmes à leur économie nationale des conditions bien plus restrictives que d’autres États. D’autres privilégient leur pouvoir discrétionnaire et ne s’inscrivent guère dans l’esprit de la législation concernée. Il en résulte que la concurrence s’exerce sur un terrain inégal et que l’une des intentions premières du législateur se trouve ainsi battue en brèche. Aussi le CESE suggère-t-il qu’un suivi très serré soit exercé sur les disparités de la transposition et que les contrôles requis soient menés concernant la manière dont la législation est mise en œuvre.

2.8.

Sur le principe, le CESE soutient les mesures de suivi que la Commission propose dans sa communication (5) et l’invite à soumettre aux parties prenantes des secteurs concernés, dès qu’ils seront prêts, les actes législatifs afférents, afin de procéder à une vaste consultation.

2.9.

Dans le cadre de son suivi complémentaire, la Commission devrait prendre en compte que dans bien des cas, les délais de transposition dans le domaine des services financiers sont liés à l’adoption de la législation-cadre (niveau 1). Toutefois, pour garantir une mise en œuvre correcte, il est également nécessaire de disposer du détail des mesures d’exécution précises (niveau 2). De ce fait, les délais de transposition liés à la législation du niveau 1 sont souvent trop courts. Il importe dès lors que les dates-butoirs de transposition soient liées à l’adoption des mesures d’exécution détaillées et définitives (niveau 2). Le CESE se félicite de la coopération que la Commission mène avec les États membres pour élaborer une feuille de route concernant la transposition et est désireux de suivre de près les développements en la matière.

3.   Observations générales sur les actions de suivi

3.1.    Réduire les contraintes réglementaires inutiles qui pèsent sur le financement de l’économie

3.1.1.

Le CESE se félicite des ajustements proposés dans des domaines essentiels du règlement sur les exigences de fonds propres (train de mesures CRR2), le but étant de préserver la capacité des banques à financer l’économie (6).

3.1.1.1.

Le CESE considère très pertinente l’idée d’ajuster le ratio de levier afin de prendre en compte la diversité du secteur financier européen et de préserver l’accès aux mécanismes de compensation et le financement du développement public.

3.1.1.2.

Le CESE accueille favorablement la proposition que le ratio de financement stable net soit introduit de manière progressive et affiné, pour assurer le bon fonctionnement des activités de crédit commercial, des marchés des produits dérivés et de celui des mises en pension dans l’Union européenne.

3.1.2.

Les PME de toute l’Europe continuent de considérer que le crédit bancaire représente leur principale source de financement (7). Le CESE apprécie l’intention qu’affiche la Commission d’élargir aux prêts dépassant 1,5 million d’euros le champ d’application du facteur supplétif pour les PME (8). Dans le même temps, il appelle la Commission à s’attacher tout particulièrement à évaluer si le financement bancaire est suffisant et à prendre les mesures nécessaires pour qu’il soit ciblé plus efficacement, afin qu’il rencontre les besoins spécifiques des PME, en fonction du profil de risque, du niveau de développement, de la situation industrielle, etc. qui sont propres à chacune d’entre elles. Le CESE suggère également que la Commission envisage la possibilité d’appliquer le facteur supplétif pour les PME aux éventuelles augmentations des exigences de fonds propres en cas de risques anticycliques ou systémiques, étant donné qu’à défaut, les prêts qui leur sont consentis pourraient s’en trouver restreints.

3.1.3.

Le CESE serait très favorable à une forte réduction de la distorsion du traitement de la dette, dans un souci d’améliorer la capacité de rebond de l’économie et l’allocation des capitaux, en rendant ainsi les fonds propres plus attrayants pour les émetteurs et les investisseurs.

3.1.4.

Dans la perspective de la création d’une union des marchés des capitaux (9), le CESE souligne que les entreprises devraient avoir accès à différents types de marché dans l’ensemble de l’Union, suivant leur taille, leur domaine d’activité et leurs caractéristiques spécifiques.

3.1.5.

Le cadre réglementaire de l’Union européenne applicable aux services financiers offre une occasion incontournable de mieux répondre au besoin de diversité dans les choix des investisseurs et des consommateurs et de créer un environnement qui stimulera l’innovation en matière de produits financiers.

3.2.    Renforcer la proportionnalité des règles sans compromettre les objectifs prudentiels

3.2.1.

Le CESE souligne qu’il y a lieu d’avancer, étape après étape, vers la réalisation de l’union bancaire et relève qu’il est nécessaire à cet égard que la législation soit mise en œuvre intégralement et dans les délais requis.

3.2.2.

Le CESE invite la Commission à poursuivre ses efforts visant à mener à bien le règlement sur la réforme structurelle du secteur bancaire. Le Comité insiste sur la nécessité de rationaliser le contenu et la fréquence des exigences en matière de déclaration et d’examiner quelles sont les données réellement nécessaires, d’harmoniser les modèles, de proposer des simplifications et, chaque fois que faire se peut, de prévoir des exemptions pour les PME.

3.2.3.

Le CESE invite la Commission à examiner, lors de la révision du règlement sur les infrastructures de marché européennes (EMIR), les conséquences que la diminution de la qualité des garanties acceptées par les contreparties centrales pourrait avoir sur la résilience de celles-ci et à déterminer si certains acteurs des marchés, tels que les fonds de pension, pourraient être définitivement exemptés de l’obligation de compensation par contrepartie centrale dans le cas où leur participation affaiblirait la stabilité du système financier général en raison de l’acceptation de garanties substitutives autres qu’en espèces.

3.2.4.

Conformément au principe de proportionnalité, le CESE émet les suggestions suivantes:

plutôt que de se borner à réduire la fréquence des déclarations exigées, il serait opportun d’exempter de certaines obligations en la matière les petites banques et les autres établissements financiers de taille modeste, jusqu’à un certain seuil: à défaut, les coûts induits par la réglementation pour les petites institutions pourraient provoquer des distorsions du marché en faveur de certaines formes spécifiques d’organisation et des grandes entreprises;

les petites banques et, plus généralement, les institutions financières de taille modeste ne devraient pas être surchargées d’exigences administratives dès lors qu’elles respectent certaines normes, lesquelles devraient faire l’objet d’un contrôle strict, sans lequel on assisterait à une perte de confiance.

3.3.    Alléger la charge réglementaire excessive

3.3.1.

Le CESE est fermement convaincu que si l’union des marchés des capitaux est menée à bien, les entreprises européennes, de toutes tailles, dans tous les secteurs et à tous les stades de leur cycle de vie devraient être en mesure d’accéder au marché des capitaux de l’Union européenne d’une manière conviviale, simplement et dans des conditions abordables. Le CESE espère qu’un acte législatif efficace de niveau 2 viendra accompagner la directive sur les prospectus, qui devrait favoriser la cotation en bourse, notamment pour les PME, et mettre en place un régime plus favorable à la levée de fonds.

3.3.2.

Tout en reconnaissant que les autorités nationales de surveillance sont mieux informées des caractéristiques de leur marché local, le CESE tient à faire remarquer que cette connaissance ne peut en aucun cas être invoquée pour imposer une réglementation excessive et que les prescriptions au niveau national ne devraient pas être plus strictes que les dispositions législatives européennes.

3.3.3.

Le CESE exprime sa préoccupation quant à la complexité croissante de la législation, qui se traduit par une augmentation de son volume, de sa minutie et du nombre des échelons de réglementation et de surveillance à tous les niveaux, international, européen et national. Le Comité reconnaît bien évidemment que les marchés financiers présentent une forte complexité, qui nécessite donc une réglementation plus élaborée, mais il met en garde contre l’incidence négative que cette évolution pourrait avoir sur les investissements. Le CESE estime que légiférer ne représente pas toujours la réponse politique la plus appropriée et il invite la Commission à opter, chaque fois que possible, pour des solutions non législatives et fondées sur le marché.

3.4.    Rendre le cadre réglementaire plus cohérent et tourné vers l’avenir

3.4.1.

Le CESE appelle de ses vœux une approche de la réglementation qui soit fondée sur les risques, dans le cadre de laquelle ce seraient les mêmes règles qui, pour un risque donné, seraient d’application. À cet égard, il souligne les avantages qui découlent d’une diversification des actifs — du point de vue de leur classe comme de leur origine -, en tant qu’elle offre le moyen de mieux diversifier les risques et d’épouser les besoins des investisseurs.

3.4.2.

Le CESE attire l’attention sur la nécessité de mettre rapidement en œuvre, au niveau de l’Union européenne, des initiatives qui visent à renforcer et à améliorer l’éducation financière (10), en tenant compte des besoins spécifiques de chaque État membre. Il importe ici de mettre tout particulièrement l’accent sur les PME, s’agissant notamment de mieux exploiter les possibilités offertes par les marchés de capitaux.

3.4.3.

Les instances intermédiaires, notamment les associations d’entreprises, ont un rôle très important à jouer pour orienter le financement vers l’économie réelle et des écosystèmes locaux bien développés.

3.4.4.

Conformément aux conclusions d’un de ses avis antérieurs (11), le CESE souligne que la base de la consultation relative aux services financiers de détail était trop large et il préconise d’adopter une approche plus ciblée pour le plan d’action sur les services financiers de détail prévu, de manière à obtenir des résultats plus concrets. Il juge également qu’il conviendrait d’élaborer ce plan d’action en mettant particulièrement l’accent sur la protection des consommateurs.

3.4.5.

Le CESE soutient pleinement la priorité qui, dans la conception de la future réglementation, est accordée à la prise en compte de l’évolution des technologies. Dans cette entreprise, il invite toutefois instamment la Commission à faire également preuve de prudence concernant les menaces pour la cybersécurité. Il souligne qu’en matière de parachèvement de l’union des marchés des capitaux, une approche intégrée devrait se concentrer sur le développement du marché unique numérique et sur les réformes en cours dans le domaine du droit des sociétés et de la gouvernance d’entreprise.

3.4.6.

Le CESE suggère d’inclure dans le cadre des mesures de suivi une nouvelle révision de la directive sur la transparence, qui porterait principalement sur la notification des participations importantes, pour laquelle la situation varie d’un État membre à l’autre, voire, dans certains cas, d’une entreprise cotée à l’autre. Ces variations imposent aux investisseurs une charge inutile, dont il conviendrait de faire l’économie grâce à une harmonisation complète, car elle constitue un obstacle à la mise en place d’une union des marchés des capitaux.

3.4.7.

D’une manière plus générale, l’investissement transfrontière souffre de ce que les investisseurs sont obligés de prendre en considération 28 régimes réglementaires distincts lorsqu’ils investissent dans des sociétés cotées qui ont leur siège dans l’un des 28 États membres. Une réglementation détaillée — en lieu et place de directives — représenterait une avancée importante sur la voie de la création d’une union des marchés des capitaux. Elle devrait être complétée par un dispositif européen de supervision et d’exécution.

4.   Prochaines étapes

4.1.

Le CESE encourage à intégrer pleinement dans l’union bancaire les États membres qui ne font pas partie de la zone euro.

4.2.

Conformément aux conclusions de l’avis qu’il a récemment publié (12), le CESE souligne que la révision de la directive «prospectus» devrait avoir pour visée de réduire les coûts et de simplifier les procédures pour les PME, tout en assurant un bon équilibre sur le plan de la protection des investisseurs. Le Comité fait observer que l’analyse d’impact et celle des coûts et avantages devront inclure des évaluations complètes concernant les effets des mesures de niveau 2, qui représentent une part importante du cadre de régulation financière de l’Union européenne.

4.3.

Le CESE invite la Commission européenne et les autorités de surveillance compétentes à se pencher sur l’interaction entre les normes internationales d’information financière et les exigences prudentielles et à étudier les effets de la comptabilité fiscale sur les fonds propres.

4.4.

En parallèle, le CESE souhaite relever, à l’attention de la Commission, que la réglementation change parfois si fréquemment qu’il en résulte une confusion dont l’effet est que les institutions et les particuliers éprouvent bien des difficultés à la respecter, voire sont dans l’impossibilité de le faire. L’adaptation des procédures et des formulaires requérant un calendrier adéquat, la Commission devrait ménager un certain laps de temps avant d’introduire de nouvelles modifications.

4.5.

La Commission doit s’assurer que, même lorsque l’Autorité européenne de surveillance est consultée dans le cadre du processus d’élaboration de la législation de niveau 2, il est prévu suffisamment de temps pour la bonne mise en œuvre de la législation à l’échelon national. Si tel n’est pas le cas, les délais de mise en œuvre doivent être prolongés — il en va ainsi, par exemple, pour les produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance (PRIIP) —, sans quoi, dans la pire hypothèse, les entreprises et leur personnel ne disposeront pas d’un laps de temps suffisant pour se familiariser avec la nouvelle législation avant de devoir s’y conformer.

4.6.

Le Comité est fermement convaincu que, parallèlement aux efforts réglementaires, un changement de culture et de comportement s’impose dans le secteur financier. Aussi invite-t-il toutes les parties prenantes à déployer des efforts constants pour réussir à mieux respecter les règles, pratiquer une gestion plus réactive et transparente, et parvenir à ce que tous les acteurs du marché aient une attitude davantage tournée vers le long terme.

4.7.

Pour stimuler la concurrence dans un marché très concentré, le CESE souhaite que l’on favorise l’émergence de nouveaux fournisseurs de notation, qui contribuerait à réduire les frais excessifs que doivent supporter les PME pour obtenir une notation externe de crédit. Par ailleurs, le Comité invite la Commission à étudier plus avant comment les PME pourraient être notées de manière comparable et à un coût abordable.

4.8.

Dans le but d’assurer une mise en œuvre rapide et efficace et conformément aux priorités définies dans le programme de travail de la Commission pour 2017 (13), le CESE recommande que des mesures soient prises pour garantir que les États membres s’engagent pleinement à respecter les délais de transposition des directives et garantir qu’elles soient pleinement mises en œuvre.

4.9.

Dans la logique de l’initiative «Mieux légiférer», le CESE invite la Commission à œuvrer à ce que tous les acteurs concernés, dont les groupes d’experts et les instances consultatives, soient associés au processus à un stade précoce, de manière à garantir une participation équilibrée aux consultations, qui reflète la diversité des parties prenantes.

Bruxelles, le 29 mars 2017.

Le président du Comité économique et social européen

Georges DASSIS


(1)  Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l’Union européenne [COM(2014) 43 final].

(2)  http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0006&language=FR

(3)  http://ec.europa.eu/info/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less_en

(4)  Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions «Améliorer la réglementation pour obtenir de meilleurs résultats — Un enjeu prioritaire pour l’Union européenne» [COM(2015) 215 final].

(5)  Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Appel à témoignages — Cadre réglementaire applicable aux services financiers de l’Union européenne» [COM(2016) 855 final].

(6)  COM(2016) 850 final.

(7)  Rapport d’information du CESE sur le thème Accès au financement pour les PME et entreprises de capitalisation moyenne au cours de la période 2014-2020: opportunités et défis.

(8)  Règlement sur les exigences de fonds propres (CCR), article 501 (JO L 176 du 27.6.2013, p. 1).

(9)  JO C 383 du 17.11.2015, p. 64.

(10)  JO C 318 du 29.10.2011, p. 24.

(11)  JO C 264 du 20.7.2016, p. 35.

(12)  JO C 177 du 18.5.2016, p. 9.

(13)  COM(2016) 710 final.


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