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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Questions liées à la poursuite de l'émission de pièces de 1 et 2 cents

1.           Introduction

L'introduction de l'euro en 1999 était une étape importante de la construction européenne. Depuis le 1er janvier 2002, l'euro existe physiquement, sous forme de pièces et de billets, désormais pour quelque 330 millions de citoyens dans 17 des États membres de l'UE qui en ont fait leur monnaie. L'éventail des valeurs unitaires des billets et des pièces (1, 2, 5, 10, 20, 50 cents, 1 euro et 2 euros) est resté inchangé depuis l'adoption de la monnaie unique.

Les pièces en euros sont émises par les États membres, mais c'est le Conseil qui est compétent pour l'harmonisation de leurs valeurs unitaires et de leurs spécifications techniques. Les valeurs unitaires et les spécifications techniques des pièces en euros destinées à la circulation sont définies dans le règlement (CE) n° 975/98 du Conseil. Conformément au règlement (CE) n° 974/98 du Conseil, les pièces libellées en euros et en cents conformément aux valeurs unitaires et spécifications techniques définies par le Conseil sont les seules pièces ayant cours légal dans tous les États membres dont la monnaie est l'euro.

En 2012, le Parlement européen et le Conseil ont demandé aux institutions compétentes d'examiner l'utilisation des différentes valeurs unitaires pour les pièces et les billets en euros en fonction des critères de coût et d'acceptation par le public[1].

L'article 2 du règlement concernant l'émission des pièces en euros dispose que la Commission européenne évalue «la poursuite de l'émission des pièces de 1 et 2 cents », (…) notamment au moyen d'une «analyse coût-bénéfice qui tient compte des coûts réels de production desdites pièces par rapport à leur valeur et aux avantages qu'elles procurent».

Cette analyse devrait être menée dans le contexte du débat concernant l'utilité des deux plus petites valeurs unitaires des pièces en euros depuis leur introduction. Les principaux éléments de ce débat concernent les coûts élevés de production et de manutention des pièces de 1 et 2 cents par rapport à leur valeur faciale, le retrait significatif (pertes importantes) de la circulation de ces pièces[2], et la diminution du pouvoir d'achat de ces deux petites valeurs unitaires. Le débat porte également sur l'inflation ou l'inflation ressentie, dans un contexte où le public craint que la cessation éventuelle de l'émission de pièces combinée au retrait des pièces en circulation donne lieu à une augmentation des prix à la consommation.

L'évaluation demandée a été menée sur la base d'une consultation des parties concernées dans le cadre d'une vaste procédure de consultation[3]. La présente communication expose quatre grandes options politiques (depuis le maintien du statu quo jusqu'au retrait des pièces de 1 et 2 cents), et met en lumière leurs principales caractéristiques, leurs avantages et leurs inconvénients. Le document de travail des services de la Commission, joint en annexe, contient des éléments plus détaillés.

2.           Quatre scénarios possibles pour les pièces de 1 et 2 cents

En principe, il y a deux scénarios à examiner, à savoir la poursuite de l'émission de pièces de 1 et 2 cents ou leur retrait. Néanmoins, compte tenu des résultats des questionnaires et de la procédure de consultation, on peut identifier quatre scénarios: la poursuite de l'émission et le retrait sont les deux principaux, et présentent chacun une variante.

Le premier scénario de base est la poursuite de l'émission des pièces de 1 et 2 cents dans les conditions actuelles, sans modifier le contexte juridique ou matériel («scénario du statu quo»). Les pièces conservent leur cours légal et continuent d'être produites conformément aux spécifications techniques actuelles (métal, poids et taille notamment), sans modification des processus de fabrication et d'émission[4]. Une variante consisterait à poursuivre l'émission tout en réduisant les coûts, dans l'hypothèse où l'on pourrait réduire les coûts d'émission en modifiant la composition matérielle de la pièce, en améliorant l'efficience de la production, ou en intervenant sur ces deux aspects («scénario de l'émission à coûts réduits»).

Le second scénario de base vise à supprimer les pièces de 1 et 2 cents («scénario du retrait rapide»). Dans ce scénario, on cesserait d'émettre ces valeurs unitaires et les pièces seraient retirées de la circulation principalement par les détaillants, les supermarchés et les banques, durant une courte période prédéterminée. De nouvelles règles d'arrondi contraignantes s'appliqueraient dès le premier jour de la période de retrait, et les pièces cesseraient d'avoir cours légal à la fin de l'exercice de retrait de la circulation.

Ce scénario du retrait rapide comporte une variante, le «scénario de la suppression progressive», qui aurait l'effet d'un retrait, mais selon d'autres modalités. Les pièces ne seraient plus produites et les règles d'arrondi contraignantes s'appliqueraient également dans ce scénario, mais les pièces conserveraient leur cours légal. On pourrait encore utiliser les pièces de 1 et 2 cents, mais uniquement pour le paiement de la somme finale arrondie. Dès lors que l'on ne pourrait plus émettre de nouvelles pièces, ces pièces disparaîtraient progressivement de la circulation en raison du taux de perte élevé et de leur manque d'attrait en tant que moyen de paiement.

3.           Deux scénarios pour la poursuite de l'émission de pièces de 1 et 2 cents

3.1.        Scénario de la poursuite de l'émission dans des conditions inchangées («scénario du statu quo»)

Ce scénario est par nature la référence par rapport à laquelle il y a lieu d'évaluer les trois autres.

3.1.1.     Une émission en croissance constante en raison du taux élevé de perte

Le nombre de pièces de 1 et 2 cents émises depuis l'introduction de l'euro en 2002 dépasse les 46 milliards de pièces. En dix ans, le nombre de ces pièces a augmenté d'environ 74 %. Aujourd'hui, près d'une pièce en euros sur deux mises en circulation est une pièce de 1 ou 2 cents. Alors que le nombre total de pièces de 1 et 2 cents fabriquées est très élevé, la valeur totale de ces pièces n'est que de 714 millions d'euros environ.

L'augmentation importante du nombre de pièces de 1 et 2 cents est due principalement au taux élevé de pertes pour ces valeurs unitaires, qui va de 25 % à près de 100 %.

Les consommateurs n'utilisent pas souvent les pièces de 1 et 2 cents pour leurs paiements, mais ils les reçoivent des détaillants comme monnaie pour leurs transactions. Le public semble considérer que ces pièces n'ont pas de valeur, et a tendance à les thésauriser plutôt qu'à les réutiliser.

Bien que l'inflation soit restée très faible depuis le lancement de l'euro, le pouvoir d'achat des pièces de 1 et 2 cents s'est considérablement érodé, pour tomber à environ 0,81 cent en moyenne pour les pièces de 1 cent.

3.1.2.     Une activité en perte

Les frais généraux liés à l'émission de pièces sont difficiles à estimer dès lors qu'ils englobent les coûts de production, de conditionnement, de transport, de stockage, de distribution et de remise en circulation pour les banques et les détaillants.

Trois éléments importants doivent être pris en considération pour estimer les coûts de production des pièces: 1) le coût de la matière première utilisée pour les flans (la pièce de métal sur laquelle la pièce est frappée); 2) les coûts de production des flans; 3) les coûts de la production finale (frappe) des pièces. Il n'est pas facile d'obtenir des informations détaillées sur les différents éléments de coûts mentionnés ci-dessus, dès lors que les principaux acteurs du processus de fabrication (les fabricants des flans et les instituts d'émission) estiment généralement que ces éléments sont sensibles et donc couverts par le secret commercial.

Cela étant, les coûts de production et d'émission des pièces de 1 et 2 cents sont généralement élevés. La plupart des États membres sont confrontés à des coûts d'acquisition qui dépassent le quadruple de la valeur faciale des pièces elles-mêmes, ce qui conduit à une recette de seigneuriage négative. Sur la base des indications fournies par 5 États membres, le prix d'acquisition moyen non pondéré de ces pièces pour les Trésors respectifs représente environ 150 % de leur valeur faciale, tandis que le prix moyen pondéré est proche des 300 % (en raison des coûts relativement élevés enregistrés par un grand État membre).

Les réponses au questionnaire ne fournissaient pas d'informations détaillées systématiques sur les différentes composantes des coûts de production, mais on peut néanmoins déduire certaines grandes indications préliminaires:

– les coûts des flans semblent représenter 50-60 % de la valeur faciale de la pièce, avec un coût relatif généralement moindre pour la pièce de 2 cents que pour la pièce de 1 cent. Ces coûts élevés sont dus à l'achat de la matière première (métaux); le secteur de la fabrication des pièces a connu un processus d'intégration verticale, certains instituts d'émission s'étant rapprochés des fabricants de flans afin d'accroître leur rentabilité dans une activité qui se caractérise par de gros volumes et de petites marges;

– selon les premières conclusions, le coût des matières premières ne constitue qu'une proportion relativement limitée du coût total d'acquisition du produit fini par les Trésors nationaux; les variations substantielles des coûts de production des pièces ne peuvent donc pas s'expliquer par les coûts des matières premières ou du processus de fabrication du flan, mais plutôt par le processus de production finale des pièces (frappe) par les instituts nationaux d'émission de la zone euro;

– il faudrait poursuivre l'analyse pour déterminer si la variation des coûts entre les instituts nationaux d'émission de la zone euro résulte de différences entre les coûts de main-d'œuvre et/ou des capitaux ou si elle est liée à des manques d'efficacité dans le processus de production; les différences de coûts substantielles entre les instituts nationaux d'émission pourraient également s'expliquer par la position monopolistique des Monnaies dans leurs pays respectifs.

Au niveau de la zone euro, le ratio (pondéré) entre le prix d'acquisition et la valeur faciale des pièces émises conduirait à estimer le coût net cumulé total de l'émission, soit le seigneuriage négatif, des pièces de 1 et 2 cents, à 1,4 milliard d'EUR.

3.1.3.     Les utilisateurs sont généralement satisfaits

En ce qui concerne l'acceptation par le public, les citoyens sont généralement favorables à la poursuite de l'émission. Les éléments qui ressortent de l'étude Eurobaromètre menée par la Commission montrent que d'une manière générale, les citoyens sont satisfaits des valeurs unitaires actuelles des pièces, avec une légère restriction pour les pièces de 1 et 2 cents.

Les instituts d'émission préconisent la poursuite de l'émission de ces pièces, ne serait-ce que parce que leur production représente une part substantielle de leur activité. De leur côté, les fédérations bancaires ne se prononcent pas sur la question. Il convient de souligner que les instituts d'émission et les banques peuvent répercuter les coûts liés à la production de ces pièces sur leurs clients, au moyen des coûts d'acquisition et des frais de manutention respectivement.

Le secteur des distributeurs automatiques n'est pas concerné par les pièces de 1 et 2 cents, puisque les appareils ne les acceptent pas. Les organisations de détaillants sont partagées sur la question de l'utilité des pièces de 1 et 2 cents, dès lors qu'elles sont confrontées à des frais de manutention importants (ainsi par exemple, un rouleau de cinquante pièces de 1 cent peut parfois présenter un coût de manutention de 40 cents), mais elles estiment par ailleurs que ces pièces sont utiles pour les opérations de paiement au détail.

3.2.        Scénario de la poursuite de l'émission à coûts réduits («scénario de l'émission à coûts réduits»)

Le scénario de l'émission à coûts réduits est une variante du scénario du statu quo et implique la poursuite de l'émission des plus petites valeurs unitaires, mais en recherchant des solutions permettant de réduire les coûts actuellement trop élevés de l'émission. Il existe deux possibilités pour réduire les coûts d'acquisition des pièces de 1 et 2 cents, qui ne sont pas nécessairement incompatibles: changer la composition de la pièce et/ou changer le processus de fabrication de la pièce.

3.2.1.     Changer la composition de la pièce

La première mesure consisterait à modifier la composition des pièces et à optimiser les tolérances de fabrication actuelles ou à utiliser un métal moins cher, tel que l'acier inoxydable, tout en conservant la taille des pièces. Cela pourrait se faire moyennant une modification du règlement (CE) n° 975/98 du Conseil.

Dans certains cas, l'utilisation d'un métal moins précieux pourrait entraîner un changement de couleur des nouvelles pièces.

Si les points de vue divergent quant aux possibilités de modifier la composition des pièces de 1 et 2 cents (acier inoxydable, aluminium, zinc) et quant à l'ampleur des réductions de coûts possibles, la possibilité de réduire les coûts ne fait aucun doute.

Toutefois, comme cela a été indiqué plus haut, le coût des matières premières ne représente qu'une petite partie du coût total du produit fini. L'écart entre les coûts d'acquisition et la valeur faciale de ces pièces – ainsi que la variation importante de cet écart entre les États membres de la zone euro – ne sont pas dus aux coûts des matières premières, mais au processus de fabrication des pièces.

3.2.2.     Améliorer l'efficience du processus de fabrication

Il faudrait affiner l'analyse pour déterminer si la variation des coûts entre les instituts nationaux d'émission de la zone euro (ainsi par exemple, un institut d'émission parvient à produire des pièces de 1 cent pour un coût inférieur à leur valeur faciale tandis qu'un autre les vend au Trésor au quadruple de leur valeur faciale) résulte de différences de coûts de main-d'œuvre et/ou de capitaux pour la production de la pièce finale ou si elle est liée à d'éventuelles inefficacités dans le processus de fabrication. Il incomberait aux États membres de corriger ces éventuelles inefficacités.

L'application des deux séries de mesures tout en continuant à émettre les pièces de 1 et 2 cents permettrait de réaliser des économies significatives. Les autres coûts d'émission (liés à la manutention brute notamment) resteraient inchangés et la surproduction liée à un taux de perte élevé continuerait, mais le seigneuriage négatif pourrait être réduit de manière significative, voire éliminé.

4.           Deux scénarios pour le retrait des pièces de 1 et 2 cents

4.1.        Retrait avec perte rapide du cours légal («scénario du retrait rapide»)

Le deuxième scénario de base est le retrait des pièces avec perte du cours légal.

Dans ce scénario, l'émission de pièces de 1 et 2 cents cesserait et les pièces perdraient presque immédiatement leur cours légal. Cela impliquerait une modification du règlement (CE) n° 975/98 du Conseil. Des règles d'arrondi juridiquement contraignantes (arrondi aux 5 cents les plus proches) seraient probablement nécessaires[5] et les pièces seraient activement retirées de la circulation.

4.1.1.     Implications économiques: incidence positive sur le seigneuriage mais le public craint l'inflation

La possibilité de réaliser des économies constitue un aspect important du scénario du retrait. Les coûts de production substantiels de ces petites pièces seraient éliminés, tout comme le seigneuriage négatif lié à l'émission des pièces dans la plupart des États membres. Les entreprises, les supermarchés et les commerces de détail, en particulier, ne devraient plus se soucier de la manutention coûteuse et lourde des petites pièces[6], dont ils répercutent les coûts sur leurs clients par des adaptations de leurs honoraires ou de leurs prix.

Les parties concernées estiment que par rapport aux économies attendues, les coûts ponctuels liés au retrait des pièces revêtent une importance secondaire. L'incidence pourrait même être positive sur les recettes de l'État, compte tenu de l'élimination potentielle des coûts de production mentionnés. De plus, la suppression des deux plus petites pièces pourrait accroître légèrement la demande de pièces de 5 et probablement de 10 cents, avec une incidence positive attendue sur le seigneuriage.

Par ailleurs, le public craint que le scénario du retrait rapide accroisse l'inflation. La suppression des pièces de 1 et 2 cents laisse craindre des augmentations de prix malgré l'application des règles d'arrondi. L'arrondi des sommes finales ou des prix individuels pourrait également faire craindre aux consommateurs un arrondi vers le haut ou même des augmentations de prix à l'avenir. Cette préoccupation concerne notamment les cas où l'arrondi porte sur des articles achetés souvent et généralement payés en espèces, ce qui pourrait influencer les perspectives d'inflation. Pourtant, le retrait de ces pièces ne devrait pas entraîner d'impact significatif sur la stabilité des prix pour un certain nombre de raisons:

– tout d'abord, un certain nombre d'études ont démontré que le cas échéant, les effets inflationnistes seraient très limités; en Slovaquie, par exemple, une étude concernant les incidences inflationnistes du retrait des pièces de 10 et 20 Haller a conclu que la cessation de la production de ces pièces et les règles d'arrondi liées n'auraient qu'un impact limité sur l'inflation, avec des effets de moins de 0,01 %;

– ensuite, l'expérience des règles d'arrondi en Finlande et aux Pays-Bas a montré que l'incidence sur l'inflation était minimale ou nulle;

– enfin, les règles d'arrondi ne s'appliqueraient qu'à la transaction finale et pas aux prix individuels, ce qui en limiterait l'impact potentiel.

Ce retrait ne devrait pas avoir d'incidence notable sur l'inflation, mais l'expérience de l'adoption de l'euro fiduciaire montre néanmoins que cela pourrait contribuer à une distorsion des perceptions d'inflation (une perception de hausse des prix qui ne correspond pas aux données de l'IPCH) et mécontenter les citoyens. Durant la procédure de consultation, de nombreuses parties concernées ont souligné que les citoyens sont actuellement très sensibles aux projets et initiatives qui pourraient être perçus comme de nature à influencer leur situation financière, notamment dans le contexte économique difficile que nous connaissons. Si un tel scénario était appliqué, il devrait donc s'accompagner d'une vaste campagne d'information du public sur les modalités du retrait des pièces et sur les règles d'arrondi à appliquer.

4.1.2.     Point de vue des citoyens et des États membres au sujet d'un retrait des petites pièces

L'étude Eurobaromètre menée par la Commission montre que de manière générale, les citoyens sont satisfaits de l'éventail des pièces en euros. La minorité qui n'est pas satisfaite de la structure actuelle des valeurs unitaires exprime généralement le souhait de voir disparaître les pièces de 1 et 2 cents.

Lorsqu'il leur a été demandé, dans le cadre de la consultation formelle, s'ils préféraient poursuivre l'émission des pièces de 1 et 2 cents ou retirer ces pièces, la majorité des États membres n'ont pas répondu, tandis qu'un petit nombre d'entre eux se sont prononcés en faveur du retrait de ces pièces. On ne peut tirer aucune conclusion solide de ce résultat partiel.

4.2.        Retrait au terme d'une période transitoire

Le scénario de la suppression progressive aurait le même effet qu'un retrait, mais par le biais d'une décision commune des États membres de cesser d'émettre des pièces de 1 et 2 cents combinée à l'application des règles d'arrondi. Ces pièces resteraient en circulation avec cours légal, mais elles disparaîtraient progressivement en raison du taux de perte élevé et de la cessation de l'émission. Ces pièces n'auraient plus cours légal une fois que leur circulation deviendrait purement résiduelle.

4.2.1.     Nécessité de règles d'arrondi

Des règles d'arrondi devraient probablement être introduites pour compenser la pénurie croissante de pièces de 1 et 2 cents, sans pour autant empêcher leur utilisation (ces pièces pourraient toujours être utilisées pour arriver aux 5 cents, comme c'est le cas en Finlande ou aux Pays-Bas). Une campagne d'information serait nécessaire pour expliquer la période transitoire et les règles d'arrondi.

4.2.2.     La circulation deviendrait marginale après quelques années

Il est impossible de prédire avec précision le rythme exact de l'opération, puisqu'il n'existe pas de données empiriques sur des scénarios de disparation progressive dans les États membres ou dans d'autres pays.

Le calcul ci-dessous simule les effets d'une période de transition fondée sur le taux de perte moyen (environ 60 %), dans l'hypothèse où il reste stable au fil du temps. La plupart des pièces cesseraient de circuler après 4 ou 5 ans. Leur circulation deviendrait purement marginale vers 2020, stade auquel on pourrait prendre la décision de mettre fin à leur cours légal.

Pièces de 1 cent Taux de perte annuel de 60 % || || Pièces de 2 cents Taux de perte annuel de 60 %

2013 || 2015 || 2017 || 2019 || 2021 || 2023 || 2025 || 2013 || 2015 || 2017 || 2019 || 2021 || 2023 || 2025

26,260 || 4,202 || 672 || 108 || 17 || 3 || 0 || 20,606 || 3,297 || 528 || 84 || 14 || 2 || 0

Dans ce scénario, la circulation des pièces diminuerait rapidement, mais les banques, les supermarchés et autres détaillants continueraient à supporter les coûts liés à la manutention des pièces restantes. En revanche, il ne faudrait consentir aucun effort pour le retrait actif.

5.           Conclusion

Les résultats de la consultation des parties prenantes et l'analyse qui précède permettent de tirer un certain nombre de conclusions concernant la poursuite de l'émission des pièces de 1 et 2 cents.

– La production des pièces de 1 et 2 cents est clairement une activité menée à perte dans la zone euro. Chacun des quatre scénarios envisagés pour résoudre ces problèmes pourrait s'appliquer de la même manière aux pièces de 1 et 2 cents. L'analyse n'a montré aucune indication d'appliquer les scénarios à une valeur unitaire plutôt qu'à l'autre (pièces de 1 ou 2 cents).

– L'attitude du public à l'égard des pièces de 1 et 2 cents est paradoxale: les citoyens semblent attachés à ces petites pièces et craignent un risque d'inflation lié à leur disparition, mais ils les considèrent comme des pièces sans valeur qu'ils ne recyclent pas dans leurs paiements. Il en résulte un taux de perte élevé qui, combiné à l'existence de prix psychologiques, entraîne une demande croissante pour l'émission de petites pièces.

– Les caractéristiques de l'émission des pièces de 1 et 2 cents plaident en faveur de la cessation de la production. Cela étant, les éléments de coûts sont nuancés par d'autres considérations, notamment la réaction négative du public que des règles d'arrondi pourraient susciter. Ces éléments doivent être replacés dans le contexte de la crise économique actuelle.

– Des discussions doivent avoir lieu entre les parties prenantes sur la base des quatre scénarios décrits ci-dessus. Si une préférence se dégage nettement, la Commission présentera les propositions législatives nécessaires.

[1]               Considérant 7 du règlement (UE) n° 651/2012 concernant l'émission des pièces en euros (JO L 201 du 27.7.2012, p. 135).

[2]               L'ampleur des pertes peut être décrite par un taux de perte, calculé de la manière suivante: un moins le taux de circulation, ce dernier étant le nombre de pièces qui rentrent à la banque centrale divisé par le nombre de pièces mises en circulation.

[3]               Un groupe d'acteurs importants a été consulté en août et septembre 2012 au moyen de questionnaires portant sur les deux principaux scénarios pour les pièces de 1 et 2 cents, c'est-à-dire la poursuite de l'émission et le retrait éventuel des pièces. Ces parties prenantes ont été identifiées et divisées en deux groupes principaux: les principales parties concernées du secteur public des États membres de l'UE (administrations nationales, instituts nationaux d'émission et banques centrales) ainsi que la BCE, et les parties prenantes du secteur privé provenant d'associations et d'entreprises européennes (associations bancaires, secteur du transport de liquidités, associations de consommateurs et de détaillants).

[4]               Voir l'article 1er du règlement (CE) n° 975/98 (JO L 139 du 11.5.1998, p. 6) tel que modifié par le règlement (CE) n° 423/1999 du Conseil.

[5]               Le cadre d'émission et d'utilisation des pièces de 1 et 2 cents en Finlande et aux Pays-Bas est différent de celui des autres pays de la zone euro. Peu de temps après l'introduction de l'euro, la Finlande a réduit l'émission des pièces de 1 et 2 cents pour la ramener à des montants résiduels. Les Pays-Bas ont fait de même en septembre 2004. Ces deux pays ont maintenu le volume des pièces de 1 et 2 cents en circulation à un niveau limité grâce à des règles d'arrondi. En Finlande, les règles d'arrondi aux 5 cents les plus proches sont inscrites dans la loi pour les paiements en espèces, et des règles similaires sont appliquées aux Pays-Bas depuis septembre 2004 sur la base d'un accord intervenu entre le secteur du commerce de détail et les associations de consommateurs.

[6]               Ces deux aspects étaient les principaux éléments à la base de la suppression récente des plus petites pièces en Suède en 2010 (une pièce de 50 ore = environ 5,5 cents) et au Canada en 2013 (une pièce de 1 cent = environ 0,7 cent d'euro).