52018AE2235

EUR-Lex

Access to European Union law

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

EUROPA
EUR-Lex home
EUR-Lex - 52018AE2235 - EN

Help

Search tips

Need more search options? Use the Advanced search

Document 52018AE2235

Avis du Comité économique et social européen sur «La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la commercialisation et l’utilisation de précurseurs d’explosifs, modifiant l’annexe XVII du règlement (CE) n° 1907/2006 et abrogeant le règlement (UE) n° 98/2013 sur la commercialisation et l’utilisation de précurseurs d’explosifs [COM(2018) 209 final — 2018/0103 (COD)]

EESC 2018/02235

JO C 367 du 10.10.2018, p. 35–38 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

Date of document:: 11/07/2018; date du vote
Date of vote:: 11/07/2018
Date lodged:: 28/05/2018

Author:: Comité économique et social européen
Responsible body:: EESC_INT
Form:: Avis
Term of office:: 2015-2020
Internal reference:: AVIS-SECTION 2018/2235 FIN, INT/850
Session:: 536

Procedure number:

Link

European Parliament - Legislative observatory

Treaty:

Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Legal basis:

12016E114

Link

Select all documents mentioning this document

Earlier related instruments:

52018PC0209 ESC Opinion

Instruments cited:

Link

EUROVOC descriptor:

Subject matter:

Marché intérieur - Principes

Directory code:

HTML

PDF

Official Journal

10.10.2018

Journal officiel de l'Union européenne

C 367/35

Avis du Comité économique et social européen sur «La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la commercialisation et l’utilisation de précurseurs d’explosifs, modifiant l’annexe XVII du règlement (CE) no 1907/2006 et abrogeant le règlement (UE) no 98/2013 sur la commercialisation et l’utilisation de précurseurs d’explosifs

[COM(2018) 209 final — 2018/0103 (COD)]

(2018/C 367/07)

Rapporteur:

David SEARS

Consultation	Parlement européen, 28.5.2018 Conseil, 31.5.2018
Base juridique	Article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section spécialisée «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section spécialisée	7.6.2018
Adoption en session plénière	11.7.2018
Session plénière no	536
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	128/0/1

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE se félicite de la proposition de règlement. Ce texte s’appuie sur et remplace le règlement existant, à propos duquel le Comité s’est exprimé en janvier 2011 (1), et tente de tirer les enseignements des expériences accumulées à l’échelle nationale et européenne depuis qu’il est entré en vigueur en 2013, et a pris (ou devait prendre) pleinement effet en septembre 2014.

1.2.

Le CESE relève que le délai accordé pour l’élaboration du nouveau règlement a été limité par des facteurs liés à la procédure, notamment le court laps de temps restant avant la fin du mandat actuel de la Commission et du Parlement européen. Nous ne pouvons que déplorer cette situation étant donné la brièveté de la durée d’application et la lenteur de la mise en œuvre du règlement actuel, ainsi que la nécessité de pouvoir disposer d’un réel soutien et engagement de la part des États membres et de tous les acteurs de la chaîne d’approvisionnement en vue de son remplacement. Les raisons de cette lenteur dans la mise en œuvre, en particulier par les grands pays confrontés à des actes de terrorisme contre leur propre population, doivent faire l’objet d’un examen plus attentif.

1.3.

Le CESE relève un certain nombre de domaines pour lesquels il conviendrait de clarifier la portée et la mise en œuvre du règlement. Ceci devrait également être débattu en détail avec les États membres au cours des prochains mois. Pour être réellement efficaces, les dispositions relatives à la vente en ligne doivent faire l’objet d’une réflexion plus poussée. En effet, il est peu probable qu’elles soient suivies d’effet si elles se limitent à l’échelon national.

1.4.

Enfin, le CESE s’interroge une fois de plus sur l’efficacité du regroupement de substances aussi disparates sous un régime réglementaire unique. En effet, cela rend la législation difficile à élaborer et encore plus difficile à mettre en œuvre et à appréhender en tant qu’utilisateur professionnel ou simple citoyen. Il est donc préférable d’adopter une approche spécifique pour chaque substance. La législation de l’Union européenne en matière de précurseurs de drogues constitue un modèle adéquat à cet effet (2).

2. Introduction

2.1.

Les engins explosifs improvisés comportant une variété d’explosifs de fabrication artisanale sont utilisés par les terroristes et autres acteurs non étatiques pour mener des attaques statiques faisant intervenir un véhicule ou un être humain contre des objectifs militaires et économiques, et ce, essentiellement dans le but de semer la terreur dans les populations civiles, au nom d’idéaux politiques ou religieux.

2.2.

Les connaissances requises pour fabriquer, entreposer et fournir ces dispositifs peuvent facilement être acquises sur l’internet. Les matières premières peuvent être des produits d’usage courant (farine, sucre, diesel, engrais). Les explosifs et détonateurs plus puissants (TATP, PETN, HMTD) requièrent une synthèse chimique à partir d’autres substances disponibles sur le marché de détail à des fins légitimes. Les explosifs commercialisés (y compris la dynamite, la poudre noire et le TNT) sont déjà soumis à un contrôle strict et ne sont plus utilisés que rarement, du moins dans les pays développés.

2.3.

La majorité des actes terroristes ont lieu dans les pays les moins développés, souvent sur une base quotidienne, et ne sont pas nécessairement rapportés par les médias. Cela concerne près de 99 % de l’ensemble des décès liés au terrorisme. Toutefois, les pays plus riches — plus stables et mieux protégés — constituent également des cibles et lorsque les attentats aboutissent, leurs effets sont dévastateurs, comme peuvent désormais en témoigner les citoyens d’un certain nombre de grandes villes de l’Union européenne (et des États-Unis).

2.4.

Malgré cela, le risque réel au quotidien reste faible (du moins en comparaison avec d’autres risques naturels ou acceptés de manière générale) et les réactions des gouvernements tendent à varier en fonction de leur expérience locale et de leurs pratiques nationales. Naturellement, les régimes autoritaires ne font pas (encore) l’objet d’attaques. Les États plus libéraux sont certes plus souvent touchés mais cherchent à préserver les droits de l’homme. Comme pour tout, la solution n’est pas simple.

2.5.

Ces questions ont été abordées dans de précédents avis du CESE: en 2008 (3), sur la commercialisation et l’utilisation de «certaines substances dangereuses», notamment le nitrate d’ammonium, utilisé en grandes quantités dans les engrais à base d’azote, ainsi que comme composant efficace et bon marché pour la fabrication d’explosifs commerciaux ou artisanaux, et en 2011 (4), sur le premier règlement relatif au contrôle des précurseurs d’explosifs, qui doit à présent être abrogé et remplacé à la lumière de l’expérience acquise. Les précurseurs de drogues illicites et le détournement de leur usage légitime ont également été abordés, et la législation y afférente pourrait constituer un modèle utile en l’espèce.

3. Propositions de la Commission

3.1.

La proposition de nouveau règlement relatif au contrôle des précurseurs d’explosifs (16 pages) est accompagnée d’une introduction (19 pages), de trois annexes (4 pages au total) et d’une analyse d’impact (AI) (188 pages). Elle se fonde sur l’article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatif au fonctionnement du marché intérieur. Elle impose de nouvelles obligations aux États membres et à toutes les personnes participant au commerce des substances énumérées aux annexes I (précurseurs «faisant l’objet de restrictions») et II (précurseurs «devant faire l’objet d’un signalement») et établit le modèle des licences destinées aux «utilisateurs professionnels» à l’annexe III. Le règlement devrait entrer en vigueur vingt jours après sa publication au Journal officiel et être mis en application un an plus tard.

3.2.

Par conséquent, l’approche générale reste inchangée. Un certain nombre de substances (neuf) font l’objet d’une restriction en termes de concentration (et dès lors de valeur et d’usage dans le cadre de la fabrication d’explosifs artisanaux) lors de la vente au grand public. Un autre ensemble de substances (neuf également) peuvent être vendues librement, mais les transactions «suspectes» doivent être signalées aux points de contact nationaux désignés.

3.3.

Le nitrate d’ammonium a été transféré de la seconde à la première liste (entraînant une modification équivalente de l’annexe XVII du règlement REACH relatif à l’enregistrement des substances chimiques) et trois nouvelles substances ou nouveaux groupes, qui ont été ajoutés au moyen d’actes délégués de la Commission en novembre 2016, ont été intégrés à la seconde liste (poudres d’aluminium, poudres de magnésium et nitrate de magnésium hexahydraté). Les quatorze autres substances déjà répertoriées restent inchangées. L’analyse d’impact explique la raison de ces modifications. (Bien que ces trois ajouts ne soient pas examinés dans le détail et qu’une information ne soit pas fournie ici, ou dans le cadre des actes délégués, quant aux chaînes de valeurs concernées, aux impacts potentiels sur le marché ou aux quantités susceptibles d’être achetées soit par les utilisateurs professionnels soit par les particuliers).

3.4.

Le règlement apporte en outre la nécessaire clarification sur les différents rôles au sein des diverses chaînes d’approvisionnement, et en particulier, définit clairement ce que sont les «opérateurs économiques», les «utilisateurs professionnels», «les agriculteurs» et «les membres du grand public».

3.5.

Étant donné que le règlement actuel relève du champ d’application du programme REFIT de la Commission, la nouvelle proposition vise à réduire les coûts et à gagner en efficacité en réduisant le nombre d’options à la disposition des États membres. Les particuliers (utilisateurs non professionnels) seront tenus d’obtenir une licence pour pouvoir utiliser les précurseurs faisant l’objet d’une restriction, dont les concentrations sont supérieures aux valeurs limites précisées à l’annexe 1, et la procédure plus souple d’auto-enregistrement actuellement en vigueur ne suffira plus. Les licences existantes ne pourront être renouvelées que si l’on estime que les utilisateurs satisfont aux exigences du nouveau règlement.

3.6.

La proposition de règlement reconnaît qu’il est nécessaire d’informer et de sensibiliser aux nouvelles mesures toutes les personnes intervenant dans les chaînes d’approvisionnement physiques et en ligne, mais ne précise pas comment procéder. Les fiches de données de sécurité, par exemple, sont censées permettre une manipulation sûre des substances par les travailleurs et les consommateurs et non empêcher leur utilisation illégale. Les valeurs limites indispensables mentionnées à l’annexe 1 sont difficiles à interpréter pour certaines substances apparaissant dans la liste et devront peut-être faire l’objet d’une révision, étant donné en particulier que chacune renvoie à une chaîne de valeur et à un ensemble d’opérateurs économiques différents. S’il existe de bonnes pratiques à cet égard à l’échelle de l’État membre, il convient évidemment de les diffuser le plus largement possible.

3.7.

Les États membres peuvent proposer des contrôles plus rigoureux (y compris des taux de concentration inférieurs ou des interdictions totales) et la Commission peut ajouter de nouvelles substances aux listes fournies en annexe, si cela s’avère nécessaire dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

3.8.

Les États membres sont tenus de rapporter annuellement à la Commission le nombre de transactions suspectes, les demandes de licence et les motifs de refus, les actions de sensibilisation, ainsi que les détails des contrôles des activités en ligne et hors ligne.

3.9.

Enfin, au plus tôt six ans après la date de mise en application, la Commission procédera à un examen et rendra compte de l’efficacité du règlement au Parlement européen, au Conseil et au CESE.

4. Observations générales et spécifiques

4.1.

Le CESE se félicite de la proposition de nouveau règlement et soutient sans réserve les objectifs visés. Les substances réglementées sont globalement conformes aux listes prioritaires établies dans d’autres parties du monde développé. Les nouvelles définitions devraient clarifier la situation pour ceux qui essaient de se tenir informés. Cela entraînera des coûts supplémentaires pour les pouvoirs publics, mais ceux-ci semblent proportionnels aux bénéfices liés à la baisse continue des activités terroristes. Un régime réglementaire commun à tous les États membres devrait profiter aux fournisseurs et aux autres opérateurs économiques. Un certain équilibre semble avoir été trouvé entre la nécessité de réduire les risques encourus par le grand public (et d’autres citoyens, tels que les personnalités, les policiers et les militaires) et la garantie de libre circulation des marchandises à des fins légitimes.

4.2.

En outre, le CESE convient de la nécessité d’une action urgente et coordonnée par les États membres et partage les préoccupations de la Commission quant à la lenteur et l’hétérogénéité des réactions dans le cadre du règlement existant.

4.3.

Toutefois, cela pose question quant aux procédures suivies en vue de son remplacement, notamment en ce qui concerne le contenu et la qualité des documents d’appui. L’analyse d’impact, élaborée par la Commission sur la base des travaux menés par les consultants Ernst & Young, repose en majeure partie sur des statistiques publiques à l’échelle de l’Union européenne dont on ne peut garantir qu’elles sont adéquates ou complètes. Le format, conforme aux lignes directrices internes, ne contribue pas à la lisibilité ou la clarté du contenu. La consultation publique n’a permis de recueillir que 83 réponses d’importance variable. Toutes deux ont été réalisées dans un délai serré, incluant Noël et le Nouvel An 2017-18, sans disposer du temps nécessaire pour combler les lacunes dans les données présentées. La disponibilité des produits en ligne a été contrôlée dans le cadre de recherches menées par Amazon. Il n’est fait aucune mention de sources plus opaques sur le dark web.

4.4.

Le CESE comprend que la question centrale du champ d’application du règlement, à savoir quels produits contrôler, a été réexaminée par la Commission à un stade précoce, mais ce n’est pas mentionné explicitement dans l’analyse d’impact. Comme cela a déjà été précisé, il semblerait qu’il n’y ait pas d’analyse de marché pour les trois substances ajoutées en 2016 au moyen d’actes délégués. L’acide chlorhydrique, qui a été inclus dans l’analyse d’impact préparée pour le règlement en objet mais rayé sans explication de la liste existante au dernier moment, n’est pas contrôlé. D’autres précurseurs de priorité moyenne, y compris le permanganate de potassium, le nitrite de sodium, l’urée et la poudre de zinc figurant sur d’autres listes de produits potentiellement à double usage devraient au moins faire l’objet d’une discussion. Il serait judicieux de s’atteler à établir une liste mondialement reconnue, du moins dans les pays développés.

4.5.

Le CESE marque son accord avec la liste des mesures de contrôle possibles qui ont été écartées à un stade précoce. Toutefois, le choix limité de contrôles proposés aujourd’hui est préoccupant, étant donné en particulier que les produits concernés sont très disparates. La dimension de l’emballage, le code-barres et l’insistance sur le fait que le paiement doit être effectué par carte traçable ou par virement bancaire à partir d’un compte personnel ou de société peuvent tous jouer un rôle dans la limitation ou le suivi des ventes. Les pratiques actuelles des États membres peuvent différer, mais cela ne semble pas constituer un argument décisif dans la guerre contre le terrorisme.

4.6.

Les divergences dans la mise en œuvre du règlement existant auront toutefois une incidence sur les coûts encourus par certains États membres et par les intervenants dans la distribution et l’utilisation légales des produits faisant l’objet d’une restriction. Étant donné qu’un certain nombre de procédures d’infraction ont été requises pour prendre des mesures dans le cadre du régime actuel, il pourrait y avoir une certaine réticence à accepter l’approche exclusive de la licence, quels qu’en soient les bénéfices à long terme. Les contrôles des ventes en ligne sont mentionnés mais ne sont pas détaillés étant donné qu’ils relèvent de la compétence des États membres.

4.7.

La proposition comporte une longue analyse de sa compatibilité et de sa légalité au regard d’autres actes législatifs de l’Union européenne, y compris celui qui porte sur le règlement général sur la protection des données (RGPD), qui vient tout juste d’entrer en vigueur. Les limites du système actuel de codes de la nomenclature combinée, qui servent à détecter les mouvements transfrontaliers de substances et de mélanges, font également l’objet d’une discussion, tout comme elles le furent il y a huit ans, lors de l’élaboration du précédent avis. Étant donné que la liste ne comporte actuellement que dix-huit substances, et qu’il est probable que tout au plus douze autres pourraient y être ajoutées, il devrait être possible d’établir des codes douaniers spécifiques au titre de ce règlement et de veiller à ce que d’autres actes législatifs de l’Union européenne conçus à des fins différentes ne soient pas contradictoires avec les objectifs fondamentaux de sûreté et de sécurité des citoyens de l’Union européenne.

4.8.

Le CESE note également que les produits apparaissant dans la liste sont très différents en termes de volumes de production, de chaînes d’approvisionnement et d’utilisation finale légitime, tant pour les utilisateurs professionnels que le grand public. Leur seul point commun, c’est leur utilité potentielle pour les terroristes. La législation vise donc à entraver ces chaînes d’approvisionnement non souhaitées en prenant toutes les mesures disponibles.

4.9.

Ces mesures varieront selon le produit: les soumettre à un système de contrôle unique ne sera vraisemblablement pas suffisamment efficace. L’approche à privilégier serait une directive cadre définissant les grands objectifs, et prévoyant des consultations, analyses, AI et réglementations spécifiques pour chaque substance figurant dans la liste. D’une manière générale, cela permettrait de gagner du temps et de sauver des vies et, sans aucun doute, de mieux répondre aux exigences du programme REFIT.

4.10.

Cela permettrait également de renforcer à long terme la coopération et l’échange d’informations avec les fabricants et autres intervenants concernés, qui soutiennent toutes les mesures visant à limiter le détournement de leurs produits. Les volumes détournés à des fins illégales sont insignifiants en comparaison avec une atteinte à la réputation ou le risque de restrictions plus larges. Les efforts consentis au niveau mondial en vue de contrôler les très petites quantités d’anhydride acétique nécessaires pour la fabrication de drogues illicites, notamment l’héroïne, donnent une idée de ce qui peut être réalisé dans ce domaine. Le CESE a publié son avis sur la proposition relative aux précurseurs de drogues en janvier 2013 (5). De nombreuses idées envisagées alors s’appliquent également aux précurseurs d’explosifs faisant l’objet d’une restriction ou d’un signalement au titre de la présente proposition.

4.11.

Enfin, le CESE se félicite de poursuivre sa participation à l’élaboration et à l’application de ce règlement mais, compte tenu en particulier des calendriers serrés à respecter au cours de la phase d’élaboration de la proposition, estime que toute révision ultérieure par la Commission devrait être effectuée au plus tard, et non au plus tôt, six ans après sa date de mise en application.

Bruxelles, le 11 juillet 2018.

Le président du Comité économique et social européen

Luca JAHIER

(1) JO C 84 du 17.3.2011, p. 25.

(2) JO C 76 du 14.3.2013, p. 54.

(3) JO C 204 du 9.8.2008, p. 13.

(4) JO C 84 du 17.3.2011, p. 25.

(5) JO C 76 du 14.3.2013, p. 54.

Top