COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 11.10.2017

COM(2017) 590 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

relatif à l'évaluation de la norme européenne sur la facturation électronique, conformément à la directive 2014/55/UE

1.Contexte

La directive 2014/55/UE relative à la facturation électronique dans le cadre des marchés publics 1 (ci-après la «directive») a pour objectif d’encourager l’adoption de la facturation électronique dans le cadre des marchés publics en garantissant l’interopérabilité et en améliorant la sécurité juridique. Elle a été adoptée le 16 avril 2014 par le Parlement européen et le Conseil, après un processus d'élaboration approfondi mené par la Commission et ayant associé un grand nombre de parties prenantes.

La directive exige que les pouvoirs adjudicateurs reçoivent et traitent les factures électroniques conformes à une norme européenne sur la facturation électronique. La directive prévoit également que les organismes de normalisation concernés entament une procédure pour définir ladite norme. Cette obligation porte uniquement sur les factures relatives aux marchés publics relevant du champ d’application des directives européennes en matière de marchés publics.

Étant donné que la norme européenne n’était pas disponible au moment de l’adoption de la directive, celle-ci charge (à l’article 3) la Commission de procéder à une évaluation de la norme en ce qui concerne sa fonctionnalité, sa convivialité et ses coûts de mise en œuvre pour l’utilisateur final, avant qu’elle ne soit d’application. La norme européenne a récemment été adoptée par le CEN et le présent rapport expose les résultats de l’évaluation réalisée.

2.Élaboration de la norme européenne de facturation électronique

À la suite de la directive, la Commission a confié un mandat 2 au Comité européen de normalisation (CEN) le 10 décembre 2014 afin que celui-ci élabore la norme européenne sur la facturation électronique et les publications s’y rapportant. Dans le cadre de ce mandat, la Commission a demandé au CEN d’exécuter, en particulier, les tâches suivantes:

-élaborer une norme européenne pour le modèle sémantique de données des éléments essentiels d’une facture électronique;

-définir un nombre limité de syntaxes de facture qui respectent entièrement la norme européenne;

-élaborer des correspondances syntaxiques, à savoir des informations précisant la manière dont le modèle sémantique de données pourrait être représenté dans les syntaxes énumérées et leurs artefacts de validation automatique;

-élaborer des lignes directrices concernant l’interopérabilité des factures électroniques au niveau de la transmission; prendre en compte la nécessité d’assurer l’authenticité de l’origine et l’intégrité du contenu des factures électroniques;

-élaborer des lignes directrices relatives au recours facultatif à des extensions sectorielles ou nationales conjointement avec la norme européenne, y compris une méthodologie à appliquer dans l’environnement réel;

-réaliser un test de la norme européenne quant à son application pratique pour un utilisateur final.

Afin d’exécuter ces tâches, le CEN a mis en place un comité technique spécialisé (TC434) et six groupes de travail (un par thème susmentionné). Le comité technique se compose d’experts techniques en matière de facturation électronique issus des organismes nationaux de normalisation (ONN) de plusieurs États membres. Étaient également associés des experts privés ainsi que des représentants des administrations publiques. Cette large inclusion de nombreuses parties prenantes constitue une solide garantie que la norme européenne est en phase avec les dernières évolutions du marché et les besoins des utilisateurs.

Au terme de ce processus, le CEN a formellement publié la norme et la liste des syntaxes le 28 juin 2017 sous la référence EN 16931.

La principale publication du comité technique est la norme elle-même, décrivant les éléments clés de la facture. En mars 2016, elle a été soumise à une enquête publique impliquant tous les organismes nationaux de normalisation au cours de laquelle 600 commentaires ont été reçus. Le comité technique a ensuite répondu à ces commentaires, avant de finaliser la version provisoire de la norme européenne, qui a été soumise à un vote. Les organismes nationaux de normalisation ont approuvé la norme européenne à l’unanimité. Tous les autres éléments livrables ont également été soumis à un vote. Le dernier vote (portant sur les spécifications techniques des correspondances syntaxiques) s’est déroulé le 29 juin 2017.

Une autre partie importante du travail porte sur la question des syntaxes, représentant les langages de programmation pouvant être utilisés pour mettre en application pratique la norme européenne. La directive, ainsi que le mandat délivré par la Commission, mentionnaient que le CEN devait sélectionner un «nombre limité de syntaxes» étant donné que plusieurs syntaxes sont utilisées comme format de la norme européenne. La grande majorité des membres du comité technique sont parvenus à s’accorder sur un nombre très restreint de syntaxes, à savoir les deux suivantes: UN/CEFACT CII (Cross Industry Invoice) et UBL 2.1.

3.Évaluation de la norme

L’article 3 de la directive 2014/55/UE dispose que, avant l’introduction, dans les États membres, de la norme européenne sur la facturation électronique, il convient de suffisamment évaluer son application pratique. Une telle évaluation devrait être effectuée au cours de l’élaboration de la norme et associer les utilisateurs finaux. Elle devrait, en particulier, s’intéresser aux aspects relatifs à la fonctionnalité et à la convivialité et démontrer que la norme peut être mise en œuvre de manière proportionnée et efficace en termes de coûts.

Le présent rapport expose les résultats de cette évaluation à partir de deux sources principales:

·le rapport technique du CEN réalisé par le WG6 du TC434 intitulé «Essai portant sur la norme européenne concernant sa mise en application pratique pour un utilisateur final», principalement consacré au test des aspects techniques de la norme;

·une étude complémentaire réalisée par un contractant externe (PWC) pour le compte de la Commission entre la fin du mois de mars 2017 et le mois de juillet 2017. L’étude se concentre plutôt sur l’incidence pratique pour les utilisateurs finaux et est disponible sur le site web de la Commission sous DG GROW/ Public procurement/ Studies.

3.1Résultats du test du CEN

Le rapport technique décrit le test auquel a été soumise la norme européenne d’un point de vue sémantique et syntaxique. Il comprend également la méthodologie et le test des artefacts de validation. Ces artefacts de validation sont des éléments et des règles obligatoires prévus par la norme européenne devant figurer dans un code source ouvert et garantissent que la conformité à la norme européenne d’une facture peut être vérifiée automatiquement.

Le rapport comprend trois sections principales. La première porte sur le test sémantique et un aperçu de la méthodologie, le test lui-même et les résultats y sont décrits. De même, la deuxième section couvre la méthodologie, le test et les résultats du test syntaxique. La dernière section se divise en deux sous-chapitres décrivant les tests réalisés afin de garantir que la norme européenne est adaptée aux paiements, d’une part, et au traitement automatique, d’autre part.

Aucun problème majeur n’a été soulevé durant la procédure de test. Il est probable que cette absence de problème soit due au fait que le groupe de travail du CEN en charge de la norme européenne avait déjà mené ses propres tests d’assurance qualité. En outre, les tests ont été menés conjointement à l’élaboration de la norme européenne, de sorte que les problèmes ont pu être soulevés simultanément, sans s’accumuler de manière excessive.

Sur le plan sémantique, la procédure a effectivement amélioré la norme européenne car les notes d’utilisation et les définitions actualisées en découlant aideront les responsables de la mise en œuvre et les utilisateurs finaux à la comprendre plus aisément.

Les tests syntaxiques visaient principalement à garantir que les artefacts de validation étaient aptes à vérifier la conformité. Ils se basaient également sur les leçons tirées du projet CEN WS/BII (atelier du CEN sur les interfaces d’interopérabilité des entreprises pour les marchés publics en Europe). La disponibilité des artefacts de validation est essentielle pour faciliter l’utilisation pratique de la norme européenne par les responsables de la mise en œuvre.

3.2Étude complémentaire sur l’incidence pratique pour un utilisateur final

Dans le but de compléter les résultats techniques des tests du CEN, la Commission a décidé de procéder à une étude supplémentaire, qui a été réalisée par PWC. L’objectif de l’étude menée par PWC était d’évaluer la norme européenne au regard des trois critères principaux exposés dans la directive 2014/55/UE et repris ci-dessous:

A.Fonctionnalité: Ce critère porte sur des éléments tels que l’efficacité, l’utilité et l’aptitude de la norme à être employée dans une situation ou un but spécifique.

B.Convivialité: Ce critère comprend une évaluation de la facilité d’utilisation et de mise en œuvre de la norme, particulièrement en tenant compte de systèmes existants, tels que les systèmes de planification des ressources d’entreprise.

C.Coûts de mise en œuvre: Ce critère se rapporte aux coûts de mise en œuvre devant être supportés par les utilisateurs finaux (pouvoirs adjudicateurs et leurs fournisseurs) pour prendre en charge la norme, en tenant compte de l’ensemble des scénarios répertoriés.

La méthodologie utilisée dans le cadre de cette étude a commencé par définir plusieurs scénarios de mise en œuvre. L’ensemble de scénarios final porte sur six pays: la France, l’Irlande, l’Italie, les Pays-Bas, la Norvège et la Pologne. Ces pays ont été choisis pour une analyse en profondeur visant à refléter la diversité des situations rencontrées dans l’Union européenne, sur la base des domaines suivants:

·domaine 1: niveau de (dé)centralisation de la facturation électronique à l’échelle nationale

·domaine 2: niveau de maturité de la facturation électronique

·domaine 3: utilisation des normes de facturation électronique

La seconde phase de ce projet se concentrait sur la collecte, la consolidation et l’analyse de données nécessaires à l’évaluation de la norme européenne. L’étude est partie des résultats du rapport du CEN, qui abordait l’application pratique (adaptation à l’usage prévu) de la norme européenne d’un point de vue technique. Par ailleurs, des données ont été collectées par voie de recherches documentaires. Ces recherches ont été entreprises afin de clarifier les modèles de facturation électronique en place, les capacités proposées et les modèles d’évaluation.

Enfin, des entretiens ciblés ont été menés avec des représentants du secteur, des autorités régionales et des États membres ainsi qu’avec des prestataires de service et des fournisseurs de logiciels. Au cours de ces entretiens, une série de questions prédéfinies était soumise aux représentants. Ces entrevues ont été enregistrées, retranscrites dans des procès-verbaux de réunion et approuvées par les représentants concernés.

4.Résultats de l’évaluation

Les trois critères mentionnés dans la directive sont abordés un à un ci-dessous.

A.Fonctionnalité

La fonctionnalité de la norme européenne sur la facturation électronique en termes d’adaptation à l’usage prévu a été confirmée par les autorités des États membres et les parties prenantes consultées lors des entretiens. Aucun problème technique majeur n’a été détecté. De plus, la norme européenne a été approuvée à l’unanimité par tous les organismes nationaux de normalisation.

La norme européenne sur la facturation électronique se base sur des normes internationales existantes largement adoptées en Europe. La décision de limiter le nombre de formats dans lesquels peut être mis en œuvre le modèle sémantique de données de la facture électronique de base à UBL 2.1 3 et à UNCEFACT/CII permettra une simplification accrue, étant donné que ces formats sont deux syntaxes déjà très couramment utilisées au sein du marché. La plupart des pouvoirs adjudicateurs consultés dans le cadre de cette étude soutiendront en priorité une seule des syntaxes, à savoir UBL 2.1.

B.Convivialité

Le modèle sémantique de données de la facture électronique de base définit un ensemble commun d’éléments d’information d’une facture qui couvrent la plupart des exigences juridiques et commerciales, ce qui en fait un précieux atout pour la mise en place de systèmes de facturation électronique conviviaux et efficaces en termes de coûts.

Le rôle des fournisseurs de logiciels et de solutions de planification des ressources d’entreprise est considéré comme crucial par les pouvoirs centraux, régionaux et locaux. Plus particulièrement, l’intégration de la norme européenne à leurs solutions depuis le début contribuera à réduire les besoins en matière de conversion de format, diminuant de ce fait nettement les coûts et la complexité pour les utilisateurs finaux.

La norme européenne est considérée comme flexible en raison de la possibilité d’utiliser des éléments facultatifs, des champs de texte libre et des listes de codes inclus. Néanmoins, cet avantage peut entraîner la prolifération excessive de spécifications d’utilisation de la facture de base et d’extensions. Les spécifications d’utilisation de la facture de base sont des spécifications destinées à aider les responsables de la mise en œuvre à surmonter les difficultés pratiques de l’élaboration de systèmes informatiques basés sur la norme européenne. Le recours aux spécifications d’utilisation de la facture de base et aux extensions devrait être contrôlé et limité, éventuellement par le biais d’une initiative européenne coordonnée, afin de préserver l’interopérabilité à l’échelle internationale.

C.Coûts de mise en œuvre éventuels

Au sein de chaque pays, les coûts de mise en œuvre de la facturation électronique dépendent essentiellement de deux variables clés: le niveau de maturité et l’architecture choisie par l’administration publique pour le système de facturation électronique.

La maturité de la facturation électronique au niveau national est déterminée par les taux d’adoption dans les secteurs public et privé, l’existence d’un marché concurrentiel pour les solutions et services de facturation électronique et le niveau de préparation sur les plans de l’organisation et des technologies de l’information. L’incidence de la norme européenne, en termes de coûts et de complexité, sera moindre dans les États membres affichant des niveaux de maturité élevés. Elle sera plus importante dans les États membres dans lesquels la facturation électronique est peu répandue, le nombre de fournisseurs de services et solutions est limité et l’infrastructure informatique à l’échelle nationale n’est que peu développée.

L’influence de la norme européenne dépendra également de la législation, de la politique et des exigences nationales concernées. Il est dans l’intérêt des gouvernements de définir une stratégie de mise en œuvre de la directive 2014/55/UE (allant de la conformité minimale à la directive jusqu’à l’automatisation complète des processus de facturation) et de planifier un lancement national. Plusieurs pays ont enregistré des résultats positifs grâce à de telles stratégies. L’utilisation de la facturation électronique pour les fournisseurs du secteur public peut être rendue obligatoire, y compris l’utilisation de formats spécifiques.

Dans le cadre de l’attribution de marchés publics, l’on recense deux architectures de facturation électronique différentes qui sont déjà d’application dans la plupart des États membres, à savoir:

·une plateforme centrale (ou une combinaison de plusieurs plateformes) recevant toutes les factures électroniques des fournisseurs et les renvoyant à l’entité adjudicatrice/au pouvoir adjudicateur concerné(e) (système centralisé); ou

·un système décentralisé au sein duquel les fournisseurs doivent envoyer les factures électroniques directement à l’entité adjudicatrice/au pouvoir adjudicateur concerné(e) (système décentralisé).

Les États membres affichant un niveau élevé de maturité en matière de facturation électronique se caractérisent par des taux d’adoption élevés, un environnement concurrentiel pour les fournisseurs de services et de solutions de facturation électronique et une bonne préparation informatique et organisationnelle.

Les États membres possédant une architecture de facturation électronique mature et décentralisée devront faire appel à des prestataires de services et de solutions de facturation électronique qui actualiseront leurs systèmes pour qu’ils soient compatibles avec la norme européenne, tout en offrant des solutions concurrentielles aux entités publiques et privées de toutes tailles. Dans ce scénario, les conséquences de la mise en œuvre de la norme européenne devraient être faibles ou modérément faibles, en fonction de la situation. Les coûts de la mise à jour des systèmes seront supportés par les prestataires de services et, donc, par les utilisateurs finaux (pouvoirs adjudicateurs et leurs fournisseurs). Ils seront négligeables si les prestataires de services prennent en charge des normes déjà conformes à la norme européenne mais seront relativement plus élevés dans le cas contraire. Tous les fournisseurs de solutions de planification des ressources d’entreprise et les prestataires de services de facturation électronique consultés dans le cadre de l’étude ont déclaré qu’ils proposeront des solutions conformes à la norme européenne en fonction de la demande du marché. Toutefois, les coûts de mise en œuvre de la norme européenne augmenteront si un grand nombre d’extensions sont utilisées aux niveaux national et sectoriel, ce qui réduirait nettement les avantages d’une norme commune.

Dans les États membres possédant une architecture de facturation électronique mature et centralisée, les répercussions de la mise en œuvre de la norme européenne seront généralement faibles pour les utilisateurs finaux. Toute modification nécessaire à la prise en charge de la norme européenne et les coûts y afférents seront principalement assumés par les entités qui gèrent le système de facturation électronique central. En France, par exemple, le système en vigueur depuis janvier 2017 (Chorus Pro) se base sur la mise en œuvre d’une solution partagée par tous les fournisseurs (tant privés que publics) de la sphère publique. La norme européenne n’aura aucune répercussion sur les (petites) administrations publiques étant donné que Chorus Pro est fourni gratuitement aux administrations ou aux fournisseurs. La norme européenne ne désorganise pas les PME non plus car elles restent libres d’envoyer leurs factures aux administrations publiques au format PDF.

Les petits pouvoirs adjudicateurs décideront du niveau d’investissement et d’automatisation des services et des solutions de facturation électronique qu’ils utiliseront sur la base des exigences nationales et de leur situation commerciale. Les coûts d’achat de la norme européenne auprès du CEN ne constituent pas un problème majeur mais la disponibilité des informations fournies par le MIE et le CEN ayant trait à la norme européenne et à ses publications accessoires à titre gracieux est considérée comme importante.

Les États membres affichant une faible maturité de facturation électronique et adoptant une architecture décentralisée feront face à des difficultés pour l’adoption et la mise en œuvre de la norme européenne. Néanmoins, ces difficultés peuvent être atténuées si le gouvernement fournit des orientations et des règles claires, telles que l’utilisation de normes. Par ailleurs, la sensibilisation, la promotion, le parrainage, les formations, les centres de compétence et les services partagés joueront un rôle central pour favoriser l’utilisation de la norme européenne. Dans ce scénario, les répercussions de la norme européenne et les coûts y afférents devraient être élevés. À moins que les pouvoirs adjudicateurs ne décident d’utiliser des services partagés, ce qui réduirait et répartirait considérablement les coûts, ou d’appliquer une politique de partage et de réutilisation, des répercussions sur leur budget sont inévitables. Dans les États membres affichant une faible maturité de facturation électronique qui ont opté pour une architecture centralisée, les répercussions de la norme européenne dépendront des exigences nationales et du niveau de préparation des secteurs public et privé. Les pays ayant rendu obligatoire l’utilisation de normes déjà conformes à la norme européenne ne seront confrontés à aucun problème technique majeur. Si le niveau de préparation est élevé, le taux d’adoption de la facturation électronique augmentera en conséquence. Les pouvoirs adjudicateurs bénéficieront de soutien et de facilités grâce au système centralisé, tandis que les fournisseurs dépendront des opérateurs commerciaux et, dans certains cas, des services gratuits seront proposés pour un nombre limité de factures. Cependant, afin de concrétiser ces avantages, un investissement non négligeable est requis de la part des autorités centrales afin de mettre en place un tel système central.

5.Incidence sur des parties prenantes spécifiques

Incidence sur les pouvoirs adjudicateurs de petite taille

Les entretiens avec les autorités locales et régionales montrent que:

·l’utilisation de la norme est essentielle pour les autorités locales afin de réduire les coûts;

·la manière la plus courante de mettre en œuvre la norme européenne devrait être via la mise à jour des systèmes de planification des ressources d’entreprise compatibles de base avec la norme;

·pour autant que les extensions puissent être évitées, la mise en œuvre de la norme européenne devrait se faire à bas coûts pour toutes les administrations publiques.

Les avantages en termes de simplification des procédures de paiement sont donc considérés comme l’emportant sur des coûts de mise en œuvre limités.

Comme mentionné précédemment, la directive 2014/55/UE s’applique exclusivement aux contrats d’une valeur supérieure aux seuils définis par l’Union européenne, ce qui limite le nombre de pouvoirs adjudicateurs de petite taille concernés par cette obligation. De manière générale, chaque pouvoir adjudicateur sera libre de décider du niveau d’automatisation et de sophistication informatique de ses systèmes ainsi que de l’investissement qu’il est prêt à effectuer. Cette décision sera prise en fonction de sa situation commerciale et des exigences nationales. Le financement fourni par le programme MIETélécommunications est considéré comme un instrument utile dans le soutien apporté à la mise en œuvre de la norme européenne.

Incidence sur les PME

Aucune obligation découlant de la directive ne contraint les parties du secteur privé à utiliser la facturation électronique, bien que les législations nationales puissent rendre cette utilisation obligatoire. Néanmoins, si les parties du secteur privé décident de recourir à la facturation électronique dans le cadre d’un marché public, la norme européenne aura une incidence positive sur les PME, car elle harmonise les spécifications en matière de facturation électronique émises par les pouvoirs publics de différents pays. Dans certains États membres, les services de facturation électronique sont proposés gratuitement aux PME pour un nombre limité de factures. En Italie, la chambre de commerce fournit ce service, qui comprend également l’archivage électronique.

Enfin, la norme européenne ne prend pas position concernant les signatures électroniques. Dans les États membres où l’utilisation de signatures électroniques est obligatoire, les PME devraient inclure dans leur budget tous les coûts relatifs à l’utilisation de ces signatures dans les procédures de facturation électronique destinée au secteur public.

6.Défis

Les parties prenantes contactées ont avancé un certain nombre de mesures visant à faciliter le lancement de la norme européenne et à en optimiser les avantages. Elles sont reprises ci-dessous par ordre de récurrence:

·l’environnement de test actuel, en accès libre (aucune authentification requise), devrait être amélioré (p. ex. messages d’erreur plus clairs, mises à jour au fur et à mesure de l’évolution des artefacts de validation), en plus de la mise à disposition d’exemples de factures simples et complexes;

·un registre central européen reprenant tous les fournisseurs de services et solutions qui prennent en charge la norme européenne ou les spécifications d’utilisation de la facture de base, en tant qu’élément clé d’un système de gouvernance;

·une documentation claire à propos de la norme européenne et de sa mise en œuvre;

·un service d'assistance technique ayant pour tâche de fournir de l’aide dans la mise en œuvre de la norme européenne;

·des artefacts de validation de la norme européenne accessibles publiquement et des services de test disponibles via une interface de programmation applicative (API) mise en avant auprès d’un public plus large;

·une aide financière accordée aux responsables de la mise en œuvre;

·la possibilité de prendre en considération les vocabulaires de base ISA² et les spécifications sémantiques pertinentes.

Le lancement de la norme européenne nécessitera des services de maintenance et de gouvernance. Par exemple, un système de gouvernance devrait être mis en place pour évaluer les extensions au niveau tant sémantique que syntaxique, ainsi que pour rechercher des points communs entre les pays et entre les secteurs, sur la base d’une procédure contrôlée.

En outre, cela présente des avantages pour les acheteurs publics qui adoptent une «stratégie maximale» fondée sur une automatisation complète des processus. Afin de promouvoir ces mesures, le comité technique et la Commission européenne joueront un rôle central dans la fourniture de l’aide nécessaire.

7.Conclusion

Le présent rapport conclut le travail de préparation de la norme européenne sur la facturation électronique. Les trois critères mentionnés dans la directive elle-même (fonctionnalité, convivialité et coûts de mise en œuvre éventuels) ont été évalués. Selon les deux sources principales (le rapport technique du CEN et l’étude de PWC), la norme européenne est jugée adaptée à l’usage prévu.

Parallèlement à la transmission du présent rapport au Parlement européen et au Conseil, la référence de la norme européenne sera publiée au Journal officiel de l’Union européenne. Conformément à l’article 11 de la directive, cette publication est la date de référence pour le calcul des dates limites fixées à l’article 11, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 2014/55/UE.

(1)

JO L 133 du 6.5.2014, p. 1–11.

(2)

M/528 DÉCISION D’EXÉCUTION DE LA COMMISSION C(2014) 7912 final du 10.12.2014 relative à une demande de normalisation adressée aux organisations européennes de normalisation concernant une norme européenne sur la facturation électronique et un ensemble de publications accessoires en matière de normalisation conformément au règlement (UE) nº 1025/2012 du Parlement européen et du Conseil.

(3)

     Par décision de la Commission, la syntaxe UBL 2.1. a été retenue par la Commission afin qu’elle serve de référence dans la passation des marchés publics. 2014/771/UE: décision d’exécution de la Commission du 31 octobre 2014 relative à l’identification du format «Universal Business Language» version 2.1 afin qu’il serve de référence dans la passation des marchés publics (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE).