COMMISSION EUROPÉENNE

Strasbourg, le 2.2.2016

COM(2016) 50 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

relative à un plan d'action destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme

Les récents attentats perpétrés dans l'Union européenne et ailleurs dans le monde ont montré la nécessité pour l'UE de mobiliser ses forces dans tous les domaines d'action pour prévenir et combattre le terrorisme. Les terroristes et les organisations terroristes ont besoin d'argent – pour entretenir leurs réseaux, recruter, s'équiper et commettre les attentats eux-mêmes. Tarir leurs sources de financement, faire en sorte qu'ils aient du mal à échapper à la détection lors de l'utilisation de ces fonds et exploiter au mieux toutes les informations liées au processus de financement sont, ainsi, autant de mesures qui peuvent contribuer fortement à la lutte contre le terrorisme.

Le financement du terrorisme n'est pas un problème nouveau. Les principales caractéristiques de ce financement, tel son lien étroit avec les réseaux de criminalité organisée, sont connues depuis longtemps et les lois pénales de l'UE, la coopération policière ainsi que la législation visant à prévenir et à combattre le blanchiment des capitaux jouent déjà un rôle important. Toutefois, de nouvelles tendances sont apparues, comme en témoignent en particulier les organisations criminelles telles que Daech et le rôle joué par les combattants terroristes étrangers retournant dans leur pays d'origine.

Les défis sécuritaires qui se posent aujourd'hui requièrent une action résolue, rapide et collective pour moderniser la législation applicable, veiller à sa mise en œuvre intégrale, coopérer plus efficacement et échanger des informations essentielles. Pour ce faire, il y a lieu d'agir au niveau de l'UE et au-delà.

Le programme européen en matière de sécurité 1 a souligné la nécessité de prendre des mesures pour s'attaquer au financement du terrorisme de manière plus efficace et plus globale. Il a insisté sur les liens avec la criminalité organisée, qui alimente le terrorisme entre autres en lui procurant des armes et de l’argent provenant du trafic de drogue, et sur l'infiltration des marchés financiers. Le programme européen en matière de sécurité a été salué par le Parlement européen 2 . Les conseils JAI et ECOFIN ainsi que le Conseil européen du 18 décembre 2015 ont également recommandé, dans leurs conclusions une nouvelle intensification des efforts. Le Conseil des affaires étrangères s'est également penché sur la question le 14 décembre 2015, tandis que, plus tôt dans le mois, la Commission a présenté une proposition de directive relative à la lutte contre le terrorisme introduisant une infraction pénale générale pour financement du terrorisme 3 .

Au niveau international, les travaux en cours, menés en particulier par les Nations unies et le Groupe d'action financière (GAFI) 4 constituent une bonne base sur laquelle s'appuyer. Un consensus général important sur la nécessité d'agir contre le financement du terrorisme s'est dégagé au sein du Conseil de sécurité des Nations unies. En 2014, ce dernier a imposé de nouvelles obligations en termes d'incrimination du financement du terrorisme 5 , ce qui a conduit à l'adoption du Protocole additionnel à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme – que la Commission a signé en octobre 2015. Une autre résolution a été adoptée par le Conseil de sécurité en décembre 2015; il s'agissait plus spécifiquement de cibler le financement de Daech et d'étendre l'ancien régime de sanctions appliqué à AlQaida.

La présente communication expose un plan d'action destiné à encore intensifier la lutte contre le financement du terrorisme, en s'appuyant sur les règles de l'UE existantes pour s'adapter aux nouvelles menaces et en actualisant la stratégie et les pratiques de l'Union pour les conformer aux normes internationales. Il existe aussi de nombreux moyens par lesquels les États membres ont la possibilité d'agir dès maintenant pour mieux tirer parti du cadre existant.

Deux grands volets d'action ont été définis:

comment renforcer la détection et la prévention des mouvements de fonds et d'autres actifs opérés par les organisations terroristes et ceux qui les soutiennent et comment faire en sorte que les mouvements financiers puissent, lorsque cela s'y prête, aider les services répressifs à traquer les terroristes et à les empêcher de commettre leurs crimes;

comment désorganiser davantage les sources de financement des organisations terroristes, en s'attaquant à leur capacité de lever des fonds à la racine.

Pour être efficace, l'action ne doit pas se contenter de cibler les organisations terroristes en tant que telles. Elle doit viser également leurs complices, tels que les combattants terroristes étrangers, les bailleurs de fonds et les collecteurs de fonds, de même que toute personne contribuant sciemment à des activités terroristes. Il s'agit en outre d'agir tant au sein de l'UE que dans le cadre des relations extérieures: à cet égard, il est particulièrement important de s'inspirer des travaux du GAFI.

La lutte contre le financement du terrorisme est cruciale pour la sécurité des citoyens. Mais l'adoption de nouvelles mesures pour couper les voies de financement du terrorisme peut également avoir des répercussions sur la vie et l'activité économique des citoyens et des entreprises dans toute l'Union. Conformément aux principes du mieux-légiférer, la Commission procédera à des analyses d'impact afin d'élaborer les actions législatives définies dans le présent plan d'action. Elle tiendra compte de l'équilibre entre la nécessité d'accroître la sécurité et celle de protéger les droits fondamentaux (notamment la protection des données) et les libertés économiques.

1.    Prévenir les mouvements de fonds et repérer le financement du terrorisme

Les réseaux terroristes exercent leurs activités dans divers pays et sont très tributaires de leur capacité à financer, à partir d'un pays, des attentats commis dans un autre. Limiter les opérations financières et les surveiller peut bloquer les mouvements de fonds qui leur sont nécessaires pour financer leurs activités – et contribuer à repérer les réseaux terroristes et à mener des enquêtes après la perpétration d'attentats afin d'arrêter les auteurs et leurs complices.

L'innovation dans les services financiers et les avancées technologiques, malgré les avantages qu'elles procurent, créent de nouvelles possibilités qui peuvent parfois être utilisées à mauvais escient pour camoufler des opérations de financement du terrorisme. L'apparition de nouveaux outils financiers, tels que les monnaies virtuelles, pose de nouveaux problèmes en termes de lutte contre le financement du terrorisme. Les criminels dotés d'une très grande polyvalence sont prompts à se tourner vers de nouveaux canaux lorsque ceux qui existent deviennent trop dangereux. En ce qui concerne les outils financiers innovants, il est crucial d'être capable de gérer les risques liés à l'utilisation anonyme de ceux-ci, comme dans le cas des monnaies virtuelles. Le point critique à cet égard n'est pas tant les formes de paiement elles-mêmes que le fait qu'elles puissent être utilisées de manière anonyme. Pour cette raison, la Commission a déjà entamé la réalisation d'évaluations périodiques des risques connus, mais aussi des risques nouveaux, liés au blanchiment des capitaux et au financement du terrorisme 6 . Ces travaux permettent à l'UE d'évaluer en continu et d'atténuer les risques nouveaux qui menacent le marché intérieur, mais aussi la sécurité de l'Union.

Les travaux menés au niveau de l'UE, ainsi que dans des enceintes internationales telles que le GAFI, ont permis de repérer des lacunes ou des manquements possibles. Les informations recueillies par les enquêteurs après les attentats ont aussi constitué une source d'information essentielle, qui a permis de recenser les grands domaines qui sont récemment apparus comme présentant un risque potentiel.

Pour la détection de mouvements de fonds par des transactions financières ou l'identification de réseaux terroristes et de leurs complices, les cellules de renseignement financier (CRF) et les services de surveillance tels que le programme UE-États-Unis de surveillance du financement du terrorisme (TFTP) constituent des instruments essentiels. Toutefois, les capacités existantes peuvent être renforcées et doivent être concentrées à la fois sur les opérations de financement complexes et de grande envergure et sur les opérations terroristes à faible coût, qui peuvent néanmoins avoir un effet dévastateur et qui recourent à de nouveaux modes de paiement dont il est difficile de suivre la trace. La vitesse de réaction est également déterminante, car les services financiers actuels permettent aux terroristes de transférer rapidement des fonds d'un endroit à un autre, ce qui souligne aussi la nécessité d'améliorer la coopération et les échanges de renseignements financiers et d'informations en possession des services répressifs.

1.1    Actions immédiates pouvant être prises dans le cadre juridique existant

Plusieurs voies sont possibles pour intensifier sans tarder la lutte contre le financement du terrorisme dans le cadre juridique existant.

La quatrième directive anti-blanchiment a été adoptée le 20 mai 2015. Elle a pour objectif prioritaire de prévenir l'utilisation du système financier de l'Union aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. De ce fait, sa transposition et sa mise en œuvre rapides constituent la première grande mesure à prendre. La Commission invite les États membres à s'entendre pour que la date de transposition et d'entrée en vigueur effectives soit avancée à la fin 2016 au plus tard. La Commission est disposée à aider les États membres dans leurs efforts de transposition, ainsi que lors de l'intégration des normes internationales en droit interne.

La Commission accélérera ses travaux dans le cadre de la directive anti-blanchiment pour permettre le recensement des pays tiers présentant des carences stratégiques dans le domaine de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme 7 . Comme cette directive le prévoit déjà, les États membres devraient appliquer des mesures de vigilance renforcées à l'égard des flux financiers en provenance ou à destination des pays ainsi désignés. La Commission présentera la liste de ces pays au plus tard en juin 8 .

Les États membres devraient améliorer l'échange de renseignements financiers entre les CRF européennes et celles de pays tiers, et entre les CRF et le secteur privé, conformément aux recommandations et aux bonnes pratiques du Groupe d'action financière. La Commission européenne contactera les CRF du groupe Egmont afin d'encourager la coopération internationale dans ce domaine.

1.2    Nouvelles actions de lutte contre l’utilisation abusive du système financier à des fins de financement du terrorisme

La Commission proposera d’apporter des modifications à la 4e directive anti-blanchiment sur les points suivants:

Effet concret à donner à la «liste des pays tiers à haut risque» de l’UE 

En vertu de la 4e directive anti-blanchiment, une fois qu’un pays sera recensé parmi les pays dont les dispositifs de lutte contre le blanchiment de capitaux ou le financement du terrorisme présentent des carences stratégiques, les entités assujetties de l’UE devront déjà renforcer le degré et la nature du contrôle des transactions financières (autrement dit appliquer des mesures de vigilance renforcées) avec les opérateurs économiques provenant de ce pays. Toutefois, à l’heure actuelle, la nature exacte de ces mesures n’est pas explicitement définie dans le texte juridique. Afin de clarifier cette obligation, la Commission propose d’intégrer des dispositions détaillées, fondées sur les normes du GAFI, précisant les mesures et les contre-mesures de vigilance renforcées qu’il convient d’appliquer concrètement. Cette clarification permettra de faire en sorte que ces mesures et ces contre-mesures de vigilance renforcées fassent l’objet d’une coordination et d’une harmonisation au niveau de l’UE, propres à garantir des conditions égales pour tous.

Plateformes de change de monnaies virtuelles 9 : il existe un risque que des organisations terroristes recourent à des transferts de monnaies virtuelles pour dissimuler des mouvements financiers, étant donné que les transactions en monnaies virtuelles sont enregistrées, mais ne font pas l’objet d’un mécanisme de déclaration équivalant à celui mis en place dans le système bancaire traditionnel pour détecter les activités suspectes 10 . À l’heure actuelle, les monnaies virtuelles ne sont pas réglementées au niveau de l’UE. Dans un premier temps, la Commission proposera de placer les opérations de change anonymes sous le contrôle des autorités compétentes, en étendant le champ d’application de la directive anti-blanchiment aux plateformes de change de monnaies virtuelles 11 et en soumettant ces opérations à une surveillance exercée en vertu des législations nationales relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme. En outre, l’application, aux plateformes de change de monnaies virtuelles, des règles prévues en matière d’agrément et de surveillance par la directive sur les services de paiement (DSP) 12 favoriserait un meilleur contrôle et une meilleure compréhension du marché. La Commission se penchera de façon plus approfondie sur cette possibilité. Elle examinera également s’il y a lieu d’inclure les «fournisseurs de portefeuilles» de monnaie virtuelle 13 .

Instruments prépayés (tels que les cartes prépayées): des cartes prépayées ont été utilisées par des terroristes pour financer anonymement la logistique d’attentats terroristes 14 . Il y a lieu d’apporter une réponse adéquate et mesurée à ce problème car les instruments prépayés présentent également une valeur sociale. Les cartes prépayées permettent à des personnes vulnérables sur le plan économique ou exclues financièrement de disposer d’un moyen de paiement utilisable hors ligne (comme de l’argent liquide) et, surtout, en ligne, pour acheter des biens et des services sur l’internet. Certaines personnes emploient des cartes prépayées pour limiter le risque de fraude lors d’achats sur l’internet, leur exposition étant limitée au montant de monnaie électronique présent sur la carte. Plusieurs États membres ont recours à ces instruments pour verser les prestations sociales. Par ailleurs, certaines personnes considèrent l’anonymat que certaines cartes prépayées confèrent à leur titulaire comme un moyen avantageux de protéger leur vie privée – problématique qui prend de l’ampleur en ce qui concerne les opérations effectuées sur le web – bien que l’anonymat ait également été recherché ou utilisé à mauvais escient pour réaliser des actions illégales.

Le risque de financement du terrorisme que posent les cartes prépayées est essentiellement lié aux cartes prépayées (rechargeables ou non) anonymes qui fonctionnent dans le cadre de mécanismes nationaux ou internationaux. Toute la question est de savoir comment répondre aux préoccupations inhérentes à l’anonymat que procurent ces cartes à usage général sans réduire à néant les avantages présentés par ces instruments dans le cadre de leur utilisation normale.

Les émetteurs d’instruments prépayés sont déjà visés par la législation de l’UE, y compris les dispositions en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Afin de répondre aux préoccupations mentionnées ci-dessus, la Commission présentera de nouvelles modifications à apporter à la directive anti-blanchiment, qui pourraient être axées en particulier sur la réduction des dérogations existantes, telles que les seuils en dessous desquels une identification n’est pas requise, notamment pour les cartes utilisées en face à face, et qui nécessitent l’identification des clients et la vérification de leur identité au moment de l’activation en ligne des cartes prépayées. La Commission étudie actuellement la conception détaillée de ces mesures, compte tenu de leur incidence et du besoin de proportionnalité.

Registres centralisés des comptes bancaires et des comptes de paiement et systèmes centraux de recherche de données: l’existence de registres centralisés au niveau national, qui indiquent tous les comptes bancaires nationaux détenus par une personne, ou d’autres mécanismes souples tels que des systèmes centraux de recherche est souvent citée par les autorités répressives comme un moyen de faciliter les enquêtes financières, y compris dans le cas d’un éventuel financement du terrorisme. À l’heure actuelle, tous les États membres ne disposent pas d’un registre de ce type et la législation de l’UE ne les y contraint pas 15 . L’existence d’un tel registre centralisé ou de tels systèmes centraux de recherche dans tous les États membres apporterait un appui opérationnel direct aux cellules de renseignement financier (CRF). Dans un premier temps, cette question a été un sujet de débats dans de nombreux États membres, dans le contexte de la problématique plus générale de la collecte et du stockage des données, mais il ressort de consultations récentes qu’un tel instrument recueille maintenant une plus large adhésion.

En conséquence, la Commission proposera, par une modification de la directive anti-blanchiment, l’établissement de registres centralisés des comptes bancaires et des comptes de paiement ou de systèmes électroniques de recherche de données, visant à doter les CRF et les autres autorités compétentes d’un accès aux informations relatives aux comptes bancaires et aux comptes de paiement.

Parallèlement, la Commission étudiera la possibilité de mettre en place un instrument juridique autonome distinct permettant d’élargir l’accès à ces registres centralisés des comptes bancaires et des comptes de paiement. Un tel instrument permettrait, en particulier, la consultation de ces registres aux fins d’autres enquêtes (par exemple celles menées par les services répressifs, y compris en ce qui concerne le recouvrement des avoirs et les infractions fiscales) et par d’autres autorités (par exemple les autorités fiscales, les bureaux de recouvrement des avoirs, d’autres services répressifs, les autorités chargées de la lutte contre la corruption). Toute initiative devra être assortie de garde-fous appropriés, notamment en ce qui concerne la protection des données et les conditions d’accès.

Amélioration de la coopération en matière de renseignement financier

Le programme européen en matière de sécurité prévoit une série d’actions destinées à faciliter la coopération entre les cellules de renseignement financier (CRF). La mise en œuvre de ces actions peut être accélérée dans différents domaines:

La première étape consistera à aligner les règles en matière d’accès à l’information par les cellules de renseignement financier sur les normes internationales les plus récentes: les cellules de renseignement financier (CRF) contribuent dans une large mesure à repérer les opérations financières des réseaux terroristes par-delà les frontières et à débusquer leurs bailleurs de fonds. Les normes internationales soulignent désormais l’importance d’étendre la portée des informations accessibles aux CRF ainsi que l’accès à ces informations (celui-ci est actuellement limité dans certains États membres, en raison de l’obligation d’établir au préalable une déclaration de transaction suspecte): il sera satisfait à cette exigence par une modification de la directive anti-blanchiment.

La deuxième étape consistera à inventorier et à éliminer les obstacles concernant l’accès aux informations pertinentes, l’échange et l’utilisation des informations et la coopération opérationnelle: un inventaire est en cours de réalisation au sein de la plateforme des CRF en vue de recenser les obstacles concrets concernant l’accès aux informations, l’échange et l’utilisation des informations, ainsi que la coopération opérationnelle; les résultats de ce processus devraient être disponibles avant la fin de l’année 2016. On attendra également des CRF qu’elles interagissent étroitement avec d’autres autorités répressives. Dans ce contexte, la Commission se penchera aussi plus avant sur les moyens de soutenir l’analyse conjointe des affaires transfrontières par les CRF et sur les solutions permettant d’améliorer le niveau de renseignement financier. Comme il ressort des débats en cours à l’échelle internationale, les CRF devront peut-être évoluer et passer d’un système de divulgation fondé sur des suspicions à un système de divulgation davantage basé sur le renseignement. En fonction des résultats de cet inventaire, la Commission décidera de l’opportunité de prendre des mesures et du type de mesures nécessaires pour remédier aux différences de statut organisationnel entre les CRF et pour s’attaquer aux éventuels obstacles à une bonne coopération et à un échange d’informations efficace.

De surcroît, la Commission procède actuellement à une évaluation supranationale des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, comme le prévoit la directive anti-blanchiment. Les évaluations périodiques des risques fournissent un cadre général approprié pour détecter les angles morts et réagir au caractère évolutif du financement du terrorisme et aux risques qui y sont liés, par des mesures d’atténuation à la fois fondées sur des données probantes et adaptées aux risques réels. Les mesures d’atténuation peuvent consister en la formulation de recommandations adressées aux États membres (selon le principe «appliquer ou expliquer») ou en l’élaboration de nouvelles initiatives stratégiques au niveau de l’UE. La volonté politique des États membres à l’égard de ce processus revêtira une importance particulière en ce qui concerne les mesures d’atténuation qu’ils seront invités à prendre par l’intermédiaire de ces recommandations.

Coopération visant à tracer et à geler le financement du terrorisme

Une autre composante essentielle de la lutte contre le terrorisme est l’amélioration de l’efficacité des mesures de gel des avoirs fondées sur les listes des Nations unies. Il convient d’appliquer ces listes (de manière générale, mais aussi en ce qui concerne certaines organisations comme Al-Qaida et Daech) le plus rapidement possible, afin d’en maximiser les effets et de réduire le risque que les personnes et les entités y figurant puissent retirer des fonds avant l’entrée en vigueur des mesures restrictives. Au regard du droit de l’Union, les mesures restrictives décidées au niveau des Nations unies doivent être transposées dans le droit de l’Union au moyen d’actes juridiques de l’UE, lesquels comportent certaines garanties procédurales en faveur des personnes inscrites sur les listes et certaines obligations afférentes à la manière dont la Commission prend ses décisions. La Commission transpose la liste des Nations unies relevant du régime Al-Qaida et Daech dans le droit de l’Union en modifiant la liste établie dans le règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil du 27 mai 2002 16 . Lorsque la Commission est informée de nouvelles inscriptions sur la liste décidées par le Comité des sanctions 1267, après avoir procédé aux contrôles préliminaires nécessaires pour s’assurer du respect de certaines garanties procédurales essentielles, elle doit passer par les étapes obligatoires de rédaction, de consultation interne et de traduction dans toutes les langues officielles de l’UE avant que les mesures puissent être adoptées et publiées au Journal officiel. Les mesures deviennent alors directement applicables aux personnes, aux établissements financiers et aux opérateurs économiques de l’UE au regard du droit de l’Union. Actuellement, ce processus prend environ cinq jours ouvrables. Bien que la procédure ait déjà été rationalisée, le délai qu’elle implique suscite les critiques du GAFI. De nouvelles mesures, au niveau de l’UE et des Nations unies, comprenant une meilleure coordination et le partage préalable d’informations, permettront à la Commission d’être prête à lancer immédiatement les procédures lorsque de nouvelles inscriptions seront décidées, et contribueront à accélérer le processus de transposition.

Dans ce contexte et à titre de mesure supplémentaire, la Commission œuvre à ce que les établissements financiers et les opérateurs économiques de l’UE aient accès aux nouvelles inscriptions sur les listes des Nations unies immédiatement après leur publication, avant leur transposition au niveau de l’UE, et elle tente de faciliter l’application des mesures de vigilance prévues par la directive anti-blanchiment avant même l’entrée en vigueur des actes juridiques de l’UE. Il s’agira notamment de charger les nouvelles inscriptions sur les listes des Nations unies dans la base de données des sanctions financières de l’UE, de sorte que les établissements financiers et les opérateurs économiques de l’UE puissent y accéder immédiatement 17 . À moyen et à plus long terme, les services de la Commission œuvreront avec les acteurs des Nations unies à l’élaboration d’un système commun de partage de données, afin que les nouvelles inscriptions puissent être publiées dans un format commun téléchargeable compatible avec la base de données de l’UE. Cette démarche contribuera aux efforts déployés par les établissements financiers de l’UE pour prendre les mesures de vigilance appropriées, en conformité avec les exigences de la directive anti-blanchiment, afin d’atténuer les risques de fuite d’avoirs avant l’entrée en vigueur des actes juridiques de l’Union.

1.3    Autres initiatives visant à compléter le cadre juridique existant

Harmoniser les infractions pénales et les sanctions liées au blanchiment de capitaux

Les terroristes utilisent souvent les produits du crime pour financer leurs activités et se servent de systèmes de blanchiment de capitaux pour convertir, dissimuler ou acquérir ces produits. Renforcer le cadre juridique de l’UE en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux permet donc de s’attaquer plus efficacement au financement du terrorisme. Tant la recommandation du GAFI à ce sujet que la convention n° 198 du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme appellent à l’introduction d’infractions pénales de blanchiment de capitaux, mais la législation de l’UE n’a pas encore été complètement adaptée en conséquence. Tous les États membres ont érigé le blanchiment de capitaux en infraction, mais il existe des divergences entre eux en ce qui concerne la définition du blanchiment et les sanctions appliquées. Ces divergences font obstacle à la coopération judiciaire et policière transfrontière en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et touchent directement à l’action menée contre le financement du terrorisme. Conformément à l’article 83 du TFUE, la Commission proposera une directive sur les infractions pénales et les sanctions liées au blanchiment de capitaux. L’objectif sera d’introduire des règles minimales relatives à la définition de l’infraction pénale de blanchiment de capitaux (en l’appliquant aux infractions terroristes et à d’autres infractions pénales graves) et de rapprocher les sanctions.

Lutter contre les mouvements illicites d’argent liquide

Les paiements en espèces sont très répandus dans le cadre du financement d’activités terroristes 18 . La législation de l’UE prévoit des contrôles sur les personnes qui entrent dans l’UE ou qui en sortent avec 10 000 EUR ou plus en argent liquide 19 . Une évaluation effectuée par la Commission 20 a souligné la nécessité d’étendre le champ d’application du règlement en question afin d’y inclure l’argent liquide envoyé par la poste ou par fret et de permettre aux autorités d’agir à l’égard de montants plus faibles d’argent liquide en cas de soupçons d’activité illicite. Des mesures pourraient également être prises afin d’inclure dans le champ d’application du règlement les métaux précieux, voire d’autres marchandises de grande valeur très liquides. Dans ce contexte, l’utilité de soumettre les paiements en espèces à des plafonds pourrait également être étudiée. Dans plusieurs États membres, les paiements en espèces sont interdits au-dessus d’un certain montant.

Au-delà de l’utilisation d’espèces en général, les autorités répressives signalent que l’utilisation de billets de banque de valeur élevée, en particulier les coupures de 500 EUR, pose problème 21 . Ces billets sont très prisés par les criminels qui se livrent au transport physique d’argent liquide, en raison de leur valeur élevée et de leur faible volume. La Commission se penchera sur cette question avec la Banque centrale européenne, Europol et les autres parties concernées.

Compléter le cadre de l’UE pour tracer et geler les avoirs des terroristes

Les Nations unies disposent de plusieurs régimes pour geler les avoirs des personnes ayant des liens avec le terrorisme. Au sein de l’UE, de telles mesures de gel sont actuellement mises en œuvre en vertu de la politique étrangère et de sécurité commune et de l’article 215 du TFUE. Le TFUE prévoit également, à son article 75, la possibilité, sous certaines conditions, de prendre des mesures administratives pour atteindre les objectifs visés à son article 67 en ce qui concerne la prévention du terrorisme et la lutte contre ce phénomène. L’objectif de telles mesures administratives serait de faire obstacle au financement du terrorisme et de dissuader les partisans, comme les collecteurs de fonds, au moyen de mesures à l’échelle de l’UE. Ces mesures établiraient des normes communes concernant les avoirs à geler, les acteurs impliqués et les voies de recours et garanties applicables, notamment sur le plan des droits fondamentaux. L’UE est déjà pourvue d’un dispositif efficace, aligné sur le système des Nations unies, pour geler les avoirs des personnes ayant des liens avec le terrorisme international, mais l’article 75 du TFUE constitue une base juridique qui s’appliquerait également aux personnes ayant des liens avec le terrorisme qui ne font pas partie des groupes internationaux figurant sur les listes des Nations unies.

Dans le cadre des premiers travaux d’analyse d’impact effectués en 2013 au sujet de l’application de l’article 75, plusieurs options ont été examinées, dont un régime d’inscription sur des listes et de gel des avoirs au niveau de l’UE en complément des régimes nationaux, la possibilité d’obliger les États membres à établir des régimes nationaux de gel des avoirs, ainsi que différentes manières de garantir la reconnaissance mutuelle des décisions d’inscription et de gel. La Commission reverra cette analyse à la lumière de l’évolution récente de la situation et des défis actuels, en tenant compte de la portée des régimes de gel existants à la suite des résolutions récentes du Conseil de sécurité des Nations unies, de la portée et de la valeur ajoutée d’un régime de l’UE au titre de l’article 75, ainsi que de sa complémentarité avec les régimes existants au niveau de l’UE et au niveau national, et de la nécessité de trouver un juste équilibre entre la sauvegarde des droits fondamentaux et l’efficacité. Dans le cadre de l’analyse de la possibilité de mettre en place un régime de l’UE pour geler les avoirs des terroristes en vertu de l’article 75 du TFUE, la Commission étudie aussi actuellement des mesures de reconnaissance mutuelle des décisions nationales de gel (au moyen d’une décision européenne de gel des avoirs, par exemple).

Par ailleurs, la reconnaissance mutuelle des jugements et des décisions judiciaires en matière pénale est également un élément clé du cadre de sécurité 22 . Pour que la lutte contre le financement du terrorisme porte ses fruits, une série d’approches complémentaires doivent être appliquées. Outre l’analyse de la possibilité de mettre en place un régime de l’UE pour geler les avoirs des terroristes en vertu de l’article 75 du TFUE, la Commission s’efforcera de veiller à ce que les criminels qui financent le terrorisme soient privés de leurs avoirs. Afin de porter un coup d’arrêt aux activités relevant de la criminalité organisée qui financent le terrorisme, il est essentiel de priver les criminels en question des produits du crime. En plus de constituer une sanction, la confiscation des avoirs d’origine criminelle est aussi un outil de prévention. À cette fin, la Commission souhaite faire en sorte que tous les types de décisions de gel et de confiscation dans le domaine de la grande criminalité disponibles dans les États membres soient exécutés dans toute la mesure du possible dans l’ensemble de l’UE, grâce à l’application du principe de reconnaissance mutuelle prévu à l’article 82 du TFUE. Toute initiative portant sur des instruments de reconnaissance mutuelle tiendra dûment compte des droits fondamentaux des personnes faisant l’objet de décisions de gel et de confiscation.

Le suivi des transactions internationales en application de l’accord entre l’Union européenne et les États-Unis concernant le programme de surveillance du financement du terrorisme (TFTP) semble fonctionner de manière efficace. À la suite d’une analyse d’impact, la Commission a conclu, dans une communication de novembre 2013, que la mise en place d’un système basé dans l’UE (dénommé «système de surveillance du financement du terrorisme» ou SSFT) sur le modèle du TFTP ne serait ni proportionnée ni porteuse de valeur ajoutée. Toutefois, il serait utile d’analyser l’éventuelle nécessité de mécanismes complémentaires au TFTP pour combler de possibles lacunes (par exemple, les transactions auxquelles l’accord entre l’UE et les États-Unis sur le TFTP ne s’applique pas – notamment les paiements en euros à l’intérieur de l’Union – et qu’il pourrait être impossible de tracer autrement).

2.    Cibler les sources de financement

Les modes de financement du terrorisme sont très variés. Les fonds peuvent provenir d’une utilisation abusive d’organisations légitimes sans but lucratif 23 (telles que des associations caritatives), d’entreprises légales ou de collectes de fonds. Le terrorisme peut également être financé par des activités criminelles, par des États commanditaires, par des activités menées dans des États défaillants ainsi que par une utilisation illégitime du système commercial international 24 . Cette situation n’est certes pas nouvelle, mais la menace terroriste que fait actuellement peser Daech a mis en lumière certains problèmes particuliers. Selon le Groupe d’action financière, les principales sources de revenus de l’organisation terroriste sont les produits illicites provenant de son occupation du territoire. Parmi ces sources figurent le pillage des banques, l’extorsion de fonds, le contrôle des gisements de pétrole et des raffineries, le vol des biens économiques, les enlèvements contre rançon, la contrebande d’argent liquide et le financement au niveau local.

Bien que le cadre existant en matière de lutte contre le financement du terrorisme (tel que présenté dans les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies et prévu dans la proposition de directive relative à la lutte contre le terrorisme) comporte une interdiction de mettre toute ressource économique ou financière à la disposition des personnes et des entités figurant sur une liste, les instruments de l’UE en vigueur ne sont pas adaptés pour permettre aux autorités douanières d’intervenir efficacement elles-mêmes. Les terroristes peuvent se procurer des fonds provenant tant de moyens illégaux (dissimulation d’opérations commerciales, représentation trompeuse de la valeur des marchandises, émission de factures fictives, contrebande, etc.) que du commerce de biens licites. La Commission examinera la possibilité d’établir une base juridique explicite visant à permettre la rétention provisoire des marchandises et la réalisation des enquêtes nécessaires, notamment par les cellules de renseignement financier (CRF).

Les images de la destruction de sites archéologiques par Daech, considérée par nombre de personnes comme des crimes de guerre contre le patrimoine culturel, sont fréquentes dans nos médias. Il apparaît toutefois clairement que Daech, en plus de causer des dégâts considérables, utilise les biens culturels 25 issus des fouilles illicites de sites archéologiques comme source de revenus. Les biens culturels sortis d’Iraq et de Syrie de manière illicite peuvent constituer une source de revenus non négligeable pour les terroristes. Pour les revenus qui proviennent de produits sur les marchés européens, le fait de localiser ce commerce et d’y mettre fin pourrait avoir une incidence réelle sur une importante source de financement des activités terroristes.

À l’heure actuelle, deux règlements imposent des restrictions commerciales sur les biens culturels sortis d’Iraq et de Syrie de manière illicite 26 et constituent une base juridique pour les contrôles à l’importation. Leur efficacité est cependant limitée. Ces restrictions commerciales dépendent de la poursuite des régimes de sanctions spécifiques et ne fournissent qu’une réponse partielle; de plus, la charge de la preuve requise pour que les douanes puissent établir l’origine de ces biens est élevée. La Commission examinera la possibilité d’apporter une réponse plus large à la lutte contre le financement du terrorisme au moyen du trafic de biens culturels (quel qu’en soit le pays de provenance) afin de remédier à certains de ces problèmes. L’introduction d’un système de certification pour l’importation de biens culturels dans l’UE, ainsi que l’élaboration d’orientations destinées à des parties prenantes telles que les musées et le marché de l’art, figurent parmi les possibilités envisagées.

Le trafic illégal d’espèces sauvages est de plus en plus reconnu comme une source de financement supplémentaire des activités terroristes et connexes. La Commission présentera prochainement un plan d’action de l’UE visant à lutter contre les flux financiers illicites liés à ce trafic.

3.    La dimension extérieure

En raison de la nature même de la menace terroriste actuelle, la distinction entre le terrorisme intérieur endogène et le terrorisme organisé par des groupes internationaux est souvent floue, bien qu’il existe des groupes opérant exclusivement dans l’UE 27 . En particulier, le financement et l’acquisition d’armes comportent souvent une dimension internationale.

Pour cette raison, il est essentiel que l’UE joue un rôle actif dans la lutte contre le financement du terrorisme sur la scène internationale, notamment par l’intermédiaire des organisations internationales compétentes. L’UE soutient activement la stratégie antiterroriste mondiale des Nations unies ainsi que la mise en œuvre des résolutions en la matière du Conseil de sécurité des Nations unies. Elle participe aussi activement au Forum mondial de lutte contre le terrorisme, dont les activités portent notamment sur le financement du terrorisme 28 , et a encouragé les travaux du G20 visant à souligner l’importance de couper les flux financiers liés au terrorisme 29 .

La Commission est membre du Groupe d’action financière (GAFI) et contribue activement à ses travaux ainsi qu’à la mise en œuvre de ses recommandations dans l’UE. Nous avons tout à gagner en veillant à ce que l’Europe parle d’une seule voix au sein de ce groupe. Les résolutions des Nations unies et les instruments du Conseil de l’Europe pertinents, tels que la convention n° 198 du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme 30 , jouent un rôle important à cet effet et la Commission soutient les États membres de l’UE dans leur mise en œuvre. Comme expliqué précédemment, l’échange d’informations entre l’UE et les Nations unies sur le gel des avoirs sera également optimisé.

Par ailleurs, l’UE doit impérativement aider ses partenaires, et tout particulièrement les pays voisins, qui sont confrontés à des menaces émanant des mêmes groupes que ceux qui ont attaqué l’Union. La lutte contre le financement du terrorisme pourrait s’inscrire dans le cadre d’efforts plus larges visant à aider les gouvernements des pays tiers à se conformer aux résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies et aux recommandations du GAFI, afin de renforcer leur capacité à lutter contre cette problématique ainsi qu’à coopérer avec les États membres et les agences de l’UE 31 . L’UE peut aussi soutenir ses partenaires dans les efforts qu’ils déploient pour combattre les formes graves de criminalité, comme le trafic de stupéfiants ou d’armes à feu, qui constituent une source de financement du terrorisme.

Dans ce contexte, la Commission et la haute représentante renforceront la coopération avec les pays tiers en vue de l’inscription des entités terroristes sur une liste et de la mise à jour de celle-ci, lorsque les listes arrêtées par les autorités nationales compétentes des pays tiers servent de base pour l’inscription des entités terroristes sur les listes de l’UE. L’action menée à cet égard visera également à poursuivre les contacts avec les pays tiers en vue de l’alignement des mesures restrictives existantes de lutte contre le terrorisme. Les dialogues avec les partenaires dans le cadre de la lutte contre le terrorisme constituent le cadre le plus efficace pour débattre de l’alignement des mesures restrictives ou de leur mise en œuvre.

Un soutien pourrait également être apporté aux pays tiers pour leur permettre de lutter contre le commerce illicite de biens culturels et son utilisation à des fins de financement du terrorisme. Pour ce faire, les priorités fixées pour soutenir le renforcement des capacités pourraient être redéfinies (par exemple dans la région du Proche-Orient et de l’Afrique du Nord) afin qu’une attention particulière soit accordée à la protection du patrimoine culturel de ces pays et au renforcement de la coopération policière internationale dans le domaine de la lutte contre le trafic de biens culturels.

Enfin, les actions menées nécessitent une perspective globale, où la sécurité constitue l’une des grandes priorités extérieures de l’Union. Il existe un large consensus mondial sur la nécessité d’agir ensemble et l’UE devrait prendre la tête des efforts déployés pour garantir que les initiatives mondiales visant à lutter contre le financement du terrorisme sont efficaces et que les mesures adoptées par l’UE sont en phase avec l’évolution de la situation.

4.    La voie à suivre

Le programme européen en matière de sécurité a souligné que l’ensemble des acteurs devaient œuvrer de concert pour garantir un niveau élevé de sécurité intérieure dans l’UE. Des actions des institutions de l’UE, des États membres et des agences de l’UE sont requises, mais une coopération accrue, notamment l’échange d’informations entre les autorités compétentes, est également nécessaire. Les États membres devraient utiliser tous les outils dont ils disposent et garantir la mise en œuvre rapide des actions arrêtées par l’UE. La Commission invite également les colégislateurs à mener à bien en temps utile leurs travaux sur les propositions de la Commission à venir.

Par ailleurs, dans le cadre de leur collaboration, l’UE et les États membres doivent approfondir leur dialogue avec les institutions financières et les opérateurs économiques de l’UE, afin de comprendre les problèmes auxquels ces derniers sont confrontés dans la mise en œuvre des normes internationales en matière de lutte contre le financement du terrorisme, et d’évaluer la manière dont les politiques et les pratiques peuvent être renforcées pour faire face aux risques dans un environnement en mutation rapide.

La Commission suivra les progrès réalisés dans le cadre du plan d’action et en fera régulièrement état au Parlement européen et au Conseil.

(1)

     COM(2015) 185 final.

(2)

     Résolution du Parlement européen sur le programme européen en matière de sécurité [2015/2697(RSP)].

(3)

     COM(2015) 625 final.

(4)

     Le Groupe d'action financière (GAFI) est un organisme intergouvernemental dont l'objectif est d'élaborer des normes et de favoriser la mise en œuvre effective de mesures législatives, réglementaires et opérationnelles en vue de lutter contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et d'autres menaces similaires qui pèsent sur l'intégrité du système financier international. Plusieurs États membres de l'UE en sont membres et la Commission y participe également. Parmi les principales normes figurent celles énumérées dans la liste des 40 recommandations du GAFI pour lutter contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération:

http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/Recommandations_GAFI.pdf

(5)

     Résolution 2178(2014).

(6)

     Dans le cadre de la quatrième directive anti-blanchiment: directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO L 141 du 5.6.2015, p. 73).

(7)

     Au moyen d'actes délégués, à adopter par la Commission sur la base de la directive antiblanchiment.

(8)

     Une telle liste noire de l'UE pourrait aussi être utile pour gérer les risques dans d'autres domaines d'action, comme les douanes.

(9)

     Les plateformes de change de monnaies virtuelles peuvent être considérées comme des bureaux de change «électroniques» qui échangent des monnaies virtuelles contre des monnaies à cours forcé. Les fournisseurs de portefeuilles de monnaie virtuelle détiennent des comptes en monnaie virtuelle au nom de leurs clients. Dans le monde des monnaies virtuelles, ils sont l’équivalent d’une banque proposant un compte courant sur lequel peuvent être effectués des dépôts de monnaie à cours forcé. Ils stockent les monnaies virtuelles et autorisent leur transfert vers d’autres portefeuilles de monnaie virtuelle/comptes en monnaie virtuelle.

(10)

     Analyse du financement du terrorisme établie par IHS Consulting, 15 septembre 2015; avis de l'Autorité bancaire européenne sur les monnaies virtuelles, 4 juillet 2014; orientations du GAFI relatives à une approche fondée sur les risques concernant les monnaies virtuelles, juin 2015.

(11)

     Qui sont des fournisseurs de services de change entre monnaies virtuelles et monnaies «à cours forcé».

(12)

     Directive (UE) 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les directives 2002/65/CE, 2009/110/CE, 2013/36/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010, et abrogeant la directive 2007/64/CE (JO L 337 du 23.12.2015, p. 35).

(13)

     Un fournisseur de portefeuille est une entité qui fournit des moyens (application logicielle ou autre mécanisme/support) de détenir, de stocker et de transférer des bitcoins ou toute autre monnaie virtuelle (rapport du GAFI sur les monnaies virtuelles).

(14)

     Par exemple, les terroristes qui ont commis les attentats de Paris le 13 novembre 2015 auraient utilisé des cartes prépayées pour régler les chambres d’hôtel.

(15)

     Cela étant, de nombreux États membres ont déjà mis en place un tel registre ou sont en train d’adopter de tels mécanismes centralisés.

(16)

     Règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil du 27 mai 2002 instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, et abrogeant le règlement (CE) n° 467/2001 du Conseil interdisant l’exportation de certaines marchandises et de certains services vers l’Afghanistan, renforçant l’interdiction des vols et étendant le gel des fonds et autres ressources financières décidées à l’encontre des Taliban d’Afghanistan (JO L 139 du 29.5.2002, p. 9).

(17)

     La Commission examinera les aspects techniques liés au développement de la base de données sur les services financiers en vue de permettre un meilleur partage des informations relatives aux mesures nationales de gel des avoirs entre les États membres et les établissements financiers.

(18)

     https://www.europol.europa.eu/content/why-cash-still-king-strategic-report-use-cash-criminal-groups-facilitator-money-laundering

(19)

     Règlement (CE) n° 1889/2005, JO L 309 du 25.11.2005.

(20)

     Les problèmes posés par le règlement actuel et les principales options envisageables dans le cadre d’une révision ont déjà été définis dans un document d’évaluation et une consultation publique ouverte a permis de recueillir l’avis des personnes intéressées: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/consultations/customs/cash_survey_summary_report_en.pdf

(21)

     Voir le rapport d’Europol susmentionné, selon lequel le fait que le billet de 500 EUR ne soit pas utilisé couramment comme moyen de paiement, mais représente un tiers de la valeur de l’ensemble des billets en circulation, soulève des questions quant aux fins auxquelles il est utilisé.

(22)

     COM(2015) 185 final.

(23)

     http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/BPP-combating-abuse-non-profit-organisations.pdf.

(24)

     http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Trade%20Based%20Money%20Laundering.pdf.

(25)

     Tels que définis dans le règlement (CE) n° 116/2009 du Conseil du 18 décembre 2008 concernant l’exportation de biens culturels (JO L 39 du 10.2.2009, p. 1).

(26)

     Règlement (UE) n° 36/2012 du Conseil du 18 janvier 2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement (UE) n° 442/2011 (JO L 16 du 19.1.2011); règlement (CE) n° 1210/2003 du Conseil du 7 juillet 2003 concernant certaines restrictions spécifiques applicables aux relations économiques et financières avec l’Iraq et abrogeant le règlement (CE) n° 2465/1996 (JO L 169 du 8.7.2003, p. 6).

(27)

   Voir notamment le rapport d'Europol sur la situation et les tendances du terrorisme en Europe (TE-SAT): https://www.europol.europa.eu/content/european-union-terrorism-situation-and-trend-report-2015.

(28)

     https://www.thegctf.org/focus-areas.

(29)

     http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2015/11/16-g20-summit-antalya-communique/.

(30)

     http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/cop198/default_FR.asp?

(31)

     Cette aide pourrait notamment porter sur le renforcement des capacités de la justice pénale et des parties prenantes du secteur financier au sens large, sur le soutien fourni aux pays partenaires pour qu'ils modifient et mettent à jour la législation conformément aux bonnes pratiques internationales, ainsi que sur la promotion de la coopération régionale. L’UE a mis en œuvre cette approche en matière de lutte contre le financement du terrorisme principalement dans la région de la Corne de l’Afrique (Djibouti, Érythrée, Éthiopie, Kenya, Ouganda, Somalie, Soudan, Soudan du Sud et Yémen). Elle est en train d'élaborer un programme global dans le cadre de l’instrument contribuant à la stabilité et à la paix pour lutter contre le financement du terrorisme et le blanchiment de capitaux (l'enveloppe prévue s'élève à 16 000 000 EUR). Le champ d’application géographique des actions sera le suivant: les régions du Proche-Orient et de l’Afrique du Nord ainsi que les pays d’Asie du Sud-Est.

COMMISSION EUROPÉENNE

Strasbourg, le 2.2.2016

COM(2016) 50 final

ANNEXE

Plan d'action destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme

à la

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil

ANNEXE I: PLAN D’ACTION DESTINÉ À RENFORCER LA LUTTE CONTRE LE FINANCEMENT DU TERRORISME