14.8.2015   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 268/33

Rapporteur:

David CROUGHAN

Corapporteur:

Carmelo CEDRONE

1.1.

Les règles de gouvernance économique de l’Union européenne, conçues en période de crise, ont joué un rôle important dans le cadre de l’assainissement budgétaire, de la coordination des politiques économiques et, avec l’introduction du projet d’évaluation budgétaire, de la poursuite de l’intégration budgétaire. Toutefois, le CESE est préoccupé par le fait que le coût est élevé en matière de croissance et d’emploi et que l’Union européenne a mis plus de temps que les autres économies avancées à sortir de la crise économique, et souligne les échecs politiques, qui sont liés dans une large mesure à la nature incomplète de la gouvernance économique au sein d’une Union économique et monétaire.

1.2.

Les mesures mises en place au titre du semestre européen ont marqué le début du processus d’assainissement budgétaire et de rétablissement de la crédibilité, mais l’approche fondée sur les règles, bien qu’elle convienne en temps normal, constitue désormais un élément du problème. Les États membres en difficulté ont besoin de plus de ressources pour sortir de l’impasse de la récession et garantir la croissance et la création d’emplois et, grâce à la croissance, un assainissement budgétaire durable.

1.3.

Le CESE estime qu’il ne peut être laissé à l’initiative de la seule Banque centrale européenne de lutter contre la récession actuelle dans la zone euro. Les mesures de QE (quantitative easing — assouplissement quantitatif) désormais engagées par la BCE doivent aller de pair avec des initiatives politiques de plus grande envergure de la part des États membres, allant au-delà du plan d’investissement pour l’Europe annoncé par la Commission.

1.4.

Les différences de compétitivité relative entre les États membres d’une Union économique et monétaire, qui auraient autrefois été équilibrées grâce aux ajustements à la hausse et à la baisse des devises, ne sauraient être simplement traitées au moyen d’injonctions, de menaces de sanction, ou de recommandations et de réformes ne concernant que les seuls États membres jugés non compétitifs.

1.5.

Il faut mettre en place de toute urgence des mécanismes et des instruments concrets pour coordonner une politique économique bien conçue, menant à la convergence et à la solidarité. Ce processus ne devrait pas entraîner, dans un premier temps, de modification du traité mais le CESE est d’avis qu’à long terme, une telle modification sera nécessaire.

1.6.

Dans le cadre de la révision du cadre financier pluriannuel en 2016, il est nécessaire de soutenir des réformes structurelles urgentes présentant un intérêt commun pour l’Union européenne, y compris un rééquilibrage macroéconomique, moyennant une certaine forme de capacité budgétaire, comme l’instrument de convergence et de compétitivité décrit dans le projet détaillé.

1.7.

Le CESE est préoccupé par le fait que l’équilibre structurel, une variable non observable reposant sur des calculs théoriques et contestés de l’écart de rendement, et sujette à d’importantes révisions, joue un rôle aussi essentiel dans les volets préventif et correctif de la procédure concernant les déficits excessifs.

1.8.

Dans le processus du semestre européen, des réductions du déficit annuel national se voient attribuer bien plus d’importance pour remédier au ratio dette/PIB élevé que les mesures plus efficaces visant à augmenter la croissance du PIB. La Commission devrait non seulement contrôler la mise en œuvre des recommandations par pays, mais aussi procéder à une analyse ex post de ses recommandations en vue de parvenir à une augmentation de la production, de la croissance et des emplois de qualité dans l’État membre concerné.

1.9.

Le Comité se félicite de l’attention portée au recours à la flexibilité dans les règles du pacte de stabilité et de croissance, en vertu de laquelle la Commission tiendra compte de certains investissements publics lors du calcul du déficit budgétaire, mais il estime qu’il s’agit d’une mesure limitée et incomplète. Un écart raisonnable par rapport au paramètre des 3 % devrait être considéré comme une exception temporaire pendant un certain nombre d’années et ne pas être automatiquement passible de sanction.

1.10.

Le déficit démocratique résultant du fait que des organes non élus ont un droit de regard important dans la gouvernance entraîne un risque de faible degré d’appropriation des recommandations et d’hostilité au projet européen. Le manque de mise en œuvre des recommandations par pays pourrait être contrecarré par une véritable participation de la société civile et des partenaires sociaux à l’élaboration de ces recommandations.

1.11.

Le Parlement européen devrait jouer un rôle de premier plan dans l’établissement des priorités économiques de chaque semestre ainsi qu’en ce qui concerne le contrôle parlementaire des recommandations spécifiques par pays. Le processus du semestre européen devrait bénéficier d’une plus large publicité par les États membres et la Commission afin de garantir une meilleure compréhension par les citoyens.

2.1.

Le semestre européen, introduit en 2011, est allé de pair avec le renforcement du pacte de stabilité et de croissance (PSC), qui est entré en vigueur le 13 décembre 2011, avec un nouvel ensemble de règles en matière de surveillance économique et budgétaire, se composant de cinq règlements et d’une directive — ensemble connu sous le nom de «six-pack». Le 30 mai 2013, deux autres règlements, connus sous le nom de «two-pack», ont été ajoutés afin de renforcer encore l’intégration économique et la convergence entre les États membres de la zone euro. Le réexamen concerne l’efficacité des sept règlements et l’évolution future de la situation. Il porte de manière générale sur trois volets de la gouvernance économique au niveau de l’Union européenne: la surveillance budgétaire (1), les déséquilibres macroéconomiques (2) et le contrôle et la surveillance des pays de la zone euro rencontrant des difficultés en matière de stabilité financière (3).

3.1.1.

Le Comité se félicite de l’accent mis sur l’examen annuel de la croissance 2015, publié en même temps que le réexamen de la gouvernance économique, qui met en avant la rationalisation et le renforcement du semestre, obtenus en simplifiant les différentes étapes et leurs résultats, comme recommandé par l’avis du CESE sur l’examen annuel de la croissance 2014 (4).

3.1.2.

Le CESE estime que le semestre joue un rôle crucial dans le processus de convergence et d’ajustement. Le Comité a en outre appelé au lancement conjoint d’une stratégie de communication et de simplification, par la Commission, le Parlement européen, les États membres et la société civile (5).

3.1.3.

Le Comité se félicite de la poursuite de l’intégration budgétaire mise en œuvre par l’établissement d’un calendrier commun pour les États membres en vue de la présentation et de la publication de leurs projets de plans budgétaires, moyennant le contrôle d’organismes nationaux indépendants, pour être soumis à la mi-octobre de chaque année aux commentaires de la Commission, avant leur adoption finale par les gouvernements des États membres. Le processus devrait être plus démocratique et plus transparent, et bénéficier d’une plus large publicité de la part des États membres et de la Commission afin de garantir une meilleure compréhension par les citoyens. Le Comité souhaiterait que la Commission procède à une évaluation du rôle et de la qualité des organes nationaux indépendants.

3.1.4.

Le Comité observe que, d’après les projets de plan budgétaire pour 2015, la réduction de l’effort budgétaire en 2015 entraînera un effet globalement neutre dans la zone euro. Il note également que, sur les sept pays qui présentent un risque de non-conformité, trois pourraient devoir prendre des mesures en mars, au titre de la procédure relative aux déficits excessifs (PDE). Cette procédure exigerait également une plus grande transparence, une consultation avec les gouvernements nationaux et la société civile, en particulier les partenaires sociaux, et un contrôle par le Parlement européen.

3.1.5.

Sur la courte période de révision, le Comité estime que les règles budgétaires de l’Union européenne, révisées dans le cadre de la réglementation pertinente sur la surveillance budgétaire, ont sans aucun doute joué un rôle en matière d’assainissement budgétaire, comme en témoigne le déficit de l’EU-28, passé de 4,5 % du PIB en 2011 à 3 % en 2014.

3.1.6.

Le coût est toutefois élevé pour un succès très limité, ce qui met en évidence des défaillances de la politique de l’UE en matière de contribution à la croissance économique et à l’emploi. En revanche, au cours de la même période, le déficit des États-Unis est passé de 10,6 % à 4,9 %, la croissance du PIB américain s’accélérant et passant de 1,6 % à 2,4 % (contre une décélération de 1,7 % à 1,3 % dans l’UE); le chômage aux États-Unis a diminué de 8,9 % à 6,2 % (contre une augmentation de 9,6 % à 10,2 % dans l’UE) et, élément important, le taux d’emploi outre-Atlantique augmentait de 6,3 % alors que celui de l’UE stagnait à — 0,1 %.

3.1.7.

Le CESE est beaucoup moins confiant que la Commission dans le fait que les objectifs de déficit structurel au titre de la PDE permettent des conseils stratégiques plus précis et plus transparents. Bien que le Comité reconnaisse que cette mesure, après suppression des distorsions du cycle économique et des mesures budgétaires ponctuelles, offre l’occasion d’améliorer la transparence, il s’agit néanmoins d’une variable non observable, reposant sur des calculs théoriques et contestés des écarts potentiels de production, qui est sujette à des révisions substantielles, et susceptible, dans certains cas, d’engendrer des solutions politiques peu adaptées.

3.1.8.

Le ratio dette/PIB est un élément important de la viabilité budgétaire. Il se compose de deux éléments, le montant de la dette et la hauteur du PIB, dont aucun ne peut être envisagé sans tenir compte de son impact sur l’autre. Une approche reposant sur une réduction trop rapide du déficit, dans le but de réduire encore le niveau de la dette, aura, si elle aboutit à freiner ou à réduire le PIB, un effet contre-productif en ce qui concerne l’objectif de réduction du ratio dette/PIB.

3.1.9.

Le Comité se félicite de l’accent mis sur l’utilisation de la flexibilité dans le cadre des règles du pacte de stabilité et de croissance, dans l’optique de laquelle la Commission prendra en compte (au moment de déterminer la viabilité de la situation budgétaire d’un État membre): a) les investissements publics dans le plan d’investissement pour l’Europe; b) les investissements liés à un cofinancement au titre des Fonds structurels; c) les réformes qui ont des incidences à long terme sur la viabilité des finances publiques; et d) les conditions cycliques (6). De l’avis du CESE, il s’agit là toutefois d’une mesure limitée et incomplète.

3.1.10.

Le CESE met en garde contre le fait qu’en dépit d’un dialogue renforcé avec le Parlement européen et d’une coopération accrue avec les parlements nationaux, par des missions sur place et la surveillance des projets budgétaires dans la zone euro, le déficit démocratique subsiste au cœur du processus, les institutions de l’Union européenne restant largement exemptées de toute responsabilité et ayant une influence notable sur la prise de décisions au niveau national.

3.1.11.

Un déficit en amont (lorsqu’il n’y a pas de réelle participation nationale à la prise de décision) qui n’est pas compensé par une légitimité des bons résultats (c’est-à-dire de bons résultats dans la solution des problèmes économiques) se traduit par un manque d’enthousiasme au niveau de l’appropriation des programmes économiques et une hostilité croissante à l’égard du projet européen, comme en témoignent les résultats des élections européennes (7).

3.1.12.

La Commission devrait non seulement procéder à des évaluations ex post de la mise en œuvre de ses recommandations politiques par les États membres, mais également vérifier si ces recommandations ont effectivement favorisé le retour de l’économie sur une trajectoire durable, pas uniquement sous la forme d’un ajustement financier et budgétaire, mais aussi en termes de croissance économique, de développement et de création d’emplois de qualité.

3.2.1.

Le Comité reconnaît et approuve la nécessité que la PDM, en sa qualité de système de surveillance des principales variables non budgétaires, puisse identifier les éventuelles tendances négatives, avant qu’elles ne s’installent. La crise n’a que trop bien montré l’échec du pacte de stabilité et de croissance qui n’a permis le suivi que des seuls équilibres budgétaires, tandis que les questions de développement et d’emploi ont continué à être ignorées ou traitées uniquement de façon marginale.

3.2.2.

Le Parlement européen devrait jouer un rôle de premier plan dans l’établissement des priorités économiques de chaque semestre ainsi qu’en ce qui concerne le contrôle parlementaire des recommandations spécifiques par pays (8).

3.2.3.

L’approche unilatérale de la correction des déséquilibres macroéconomiques est un sujet qui préoccupe fortement le Comité. Ce problème est entièrement perçu comme un d’ordre national, l’accent étant presque exclusivement mis sur la correction des déficits nuisibles et une vision optimiste des excédents. Pour y répondre de manière adéquate, une évaluation des déséquilibres et de leur impact sur l’économie à l’échelle européenne est nécessaire.

3.2.4.

Afin d’éviter que la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques et, par voie de conséquence, le projet Europe 2020 ne reproduisent l’échec de la stratégie de Lisbonne, la Commission doit mettre en place une meilleure méthode pour évaluer la qualité de la mise en œuvre des recommandations par pays et être prête à assurer le suivi de ce processus et à encourager les États membres (flexibilité, règles d’or, etc.) avant de recourir aux sanctions, en dernier ressort.

3.2.5.

Contrairement à la surveillance budgétaire, dont les résultats sont généralement facilement quantifiables à court terme, les recommandations politiques, qui représentent une part importante des recommandations par pays, font référence à des politiques et des résultats plus souples tels que la compétitivité, ou différents aspects de l’environnement des affaires, ou encore les réformes du système de protection sociale, dont le niveau de mise en œuvre ou les incidences peuvent être difficilement mesurables.

3.2.6.

Dans le cadre de la révision du CFP en 2016, il est nécessaire de soutenir les réformes structurelles urgentes présentant un intérêt commun pour l’Union européenne, y compris un rééquilibrage macroéconomique, avec une certaine forme de capacité budgétaire. Le CESE invite instamment à prendre en considération les instruments pouvant être utilisés: l’instrument de convergence et de compétitivité pour permettre aux économies en situation difficile d’entreprendre des réformes structurelles urgentes présentant un intérêt commun pour l’Union européenne, comme décrit dans six pages du projet détaillé pour une UEM véritable et approfondie, et présenté dans une communication (9); un réexamen du livre vert sur les obligations de stabilité tel que demandé dans le règlement (UE) no 1173/2011, actuellement en cours de révision dans le cadre du présent avis, et une certaine forme de régime minimum de couverture sociale qui permettrait de soutenir les économies en difficulté.

3.2.7.

La Commission déclare que les bilans approfondis constituent la base de la PDM, dont les recommandations de politique aboutissent aux recommandations par pays. Le CESE approuve cette pratique qui a le potentiel de produire des analyses plus instructives en ce sens qu’elles comprennent des missions sur place, ce qui améliore fortement la connaissance de l’économie en question, et qui dispose également de la valeur ajoutée qu’apportent les fonctionnaires des finances nationaux et de la Commission en établissant des relations de travail utiles.

3.2.8.

Les réformes au titre de la PDM offrant des avantages à long terme, il est à craindre que les gouvernements nationaux ne les considèrent pas comme prioritaires et n’accordent qu’un intérêt de pure forme à leur mise en œuvre. Une partie essentielle des recommandations par pays destinées à corriger les déséquilibres devrait se concentrer sur l’achèvement du marché intérieur.

3.2.9.

Une réelle participation de la société civile et des partenaires sociaux à cet aspect du semestre européen constituerait un excellent moyen d’assurer la conformité ainsi que d’en augmenter la visibilité politique et l’appropriation au niveau national.

3.2.10.

Le CESE suggère que des enseignements sur la manière dont la Commission et les États membres pourraient interagir au mieux soient tirés de l’expérience des pays en cours d’ajustement, dans lesquels une surveillance continue et approfondie a été exercée.

3.2.11.

Un document de travail de la DG ECFIN suggère que 41 % des recommandations spécifiques par pays, soit une part relativement faible, ont été mises en œuvre au cours de la période 2012-2013 (en deux ans), et qu’il y a eu une légère détérioration d’une année à l’autre (10), ce qui peut constituer un signal interpellant. Il y a lieu d’évaluer les raisons de l’écart existant entre les recommandations et leur mise en œuvre.

3.2.12.

Le CESE tient à rappeler que l’approche du tableau de bord, qui se concentre sur le passé et constitue un outil important de justification des bilans approfondis, ne permet pas nécessairement de détecter l’accumulation de déséquilibres portant sur les réserves, susceptible d’entraîner une crise. Il existe donc un risque que les décideurs politiques ne disposent pas de bases solides pour prendre des mesures efficaces (11) et que leur attention soit même détournée d’une nécessité politique plus importante.

3.3.1.

Le CESE reconnaît la nécessité de soutenir, au moyen d’une surveillance ciblée, les pays qui soit 1) connaissent ou risquent de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière ou de la viabilité de leurs finances publiques, soit 2) demandent ou reçoivent une aide financière des institutions de l’Union européenne, d’autres États membres ou du FMI.

3.3.2.

Le CESE approuve pleinement que, dans le cas de l’introduction d’un programme d’ajustement macroéconomique, toutes les autres obligations, y compris le semestre européen, soient suspendues et que les États membres concernés fassent l’objet d’une surveillance post-programme permanente.

3.3.3.

La procédure couvrant la période au cours de laquelle un État membre cherche à demander une assistance financière n’a pas encore été testée, étant donné que ce règlement n’est entré en vigueur qu’après que les quatre pays bénéficiant d’un programme ont entamé leur participation à un programme d’ajustement.

3.3.4.

Le CESE invite la Commission à réaliser et à publier une étude sur les résultats des programmes d’ajustement dans ces quatre pays, en particulier afin de déterminer si les résultats apparemment moins favorables de l’un d’eux auraient pu être atténués par une approche différente de la Commission.

4.1.

L’Union européenne compte parmi les puissances économiques les plus grandes et les plus prospères au monde ayant jusqu’ici survécu en dépit d’un système de gouvernance économique dysfonctionnel, résultant de la décision de former une union économique et monétaire disposant d’une seule monnaie et d’une seule politique monétaire, tout en maintenant, dans le même temps, des politiques budgétaires et économiques nationales.

4.2.

Le CESE estime qu’il ne peut être laissé à l’initiative de la seule Banque centrale européenne de lutter contre la récession actuelle dans la zone euro. Les mesures de QE (quantitative easing — assouplissement quantitatif) désormais engagées par la BCE doivent aller de pair avec des initiatives politiques plus considérables de la part des États membres. Le plan d’investissement pour l’Europe annoncé par la Commission est une étape nécessaire mais insuffisante dans la bonne direction. Sans une plus grande intégration budgétaire, l’approche de type national de coordination économique dans le cadre du semestre européen empêche la zone euro de poursuivre une orientation budgétaire appropriée.

4.3.

La crise a révélé de profondes failles soumettant l’euro à un risque existentiel. Elle a contraint à de grandes réformes de la gouvernance économique, élaborées à la hâte et mises en œuvre dans le cadre d’accords intergouvernementaux plutôt que de la méthode communautaire. Les différences de compétitivité relative entre les États membres d’une Union économique et monétaire, qui auraient autrefois été équilibrées grâce aux ajustements à la hausse et à la baisse des monnaies, ne sauraient être simplement traitées au moyen d’injonctions, de menaces de sanction, ou de recommandations et réformes ne concernant que les seuls États membres jugés non compétitifs.

4.4.

Les mesures mises en place au titre du semestre européen ont marqué le début du processus d’assainissement budgétaire et de rétablissement de la crédibilité, mais l’approche fondée sur les règles, bien qu’elle convienne en temps normal, constitue désormais un élément du problème. Le CESE estime que la gouvernance économique (en particulier de la zone euro) ne peut plus être confiée uniquement aux règlements faisant actuellement l’objet d’un réexamen. Les États membres en difficulté ont besoin de plus de ressources pour sortir de l’impasse de la récession et garantir la croissance et la création d’emplois et, grâce à la croissance, un assainissement budgétaire durable.

4.5.

Le CESE partage les inquiétudes suscitées par le rapport annuel sur l’évolution de la situation sociale dans l’Union européenne publié récemment par la Commission (12), qui indique que les mesures mises en œuvre pour remédier à la crise ont «augmenté les niveaux de détresse et d’endettement financiers parmi les ménages, exacerbé la pauvreté et l’exclusion sociale» et que «la détérioration de la situation sociale pour une période prolongée a eu un impact négatif sur la confiance du public en la capacité des gouvernements et des institutions à résoudre ces défis». Les données figurant dans le rapport de la Commission qui concernent la qualité du travail (temps partiel, insécurité et instabilité de l’emploi) et le chômage, particulièrement chez les jeunes, sont impressionnantes.

4.6.

Le CESE demande que les indicateurs sociaux (13) occupent une place plus importante dans le tableau de bord et soient utilisés pour réguler les politiques budgétaires, à commencer par le semestre européen, afin de ne pas compromettre les principes fondamentaux de l’Union européenne — un développement économique harmonieux et équilibré, une croissance durable et respectueuse de l’environnement, un niveau élevé de convergence économique, un taux d’emploi et un niveau de protection sociale élevés, une cohésion économique et sociale, et la solidarité entre les États membres — qui ont été définis par les traités de Rome, puis inscrits dans les traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Lisbonne, mais insuffisamment pris en compte par le pacte budgétaire et tous les documents connexes.

4.7.

Si nous voulons redonner du sens à l’intégration des États membres, et en particulier à l’intégration des pays de la zone euro, nous devons proposer une approche de gouvernance européenne permettant aux pays les plus endettés et dont la croissance du PIB est nulle ou négative de procéder aux investissements nécessaires pour rendre leurs systèmes de production à nouveau compétitifs et relancer le développement. Une telle approche devrait prendre en considération les principes de cohésion économique et sociale inscrits dans les traités fondateurs de l’Union européenne.

4.8.

Un écart raisonnable dans tout État membre par rapport au paramètre des 3 % pourrait être considéré comme une exception temporaire pendant un certain nombre d’années et ne serait donc pas automatiquement passible de sanction. Dans le cadre de cette nouvelle approche de gouvernance, la Commission doit examiner soigneusement les besoins exprimés par les pays en difficulté, évaluer si le plan d’investissement proposé par l’État membre est adéquat et réalisable au regard des engagements pris (programmes de stabilité ou de convergence et programmes nationaux de réforme) au titre du semestre européen, et l’approuver sous la surveillance du Parlement européen.

4.9.

Les paramètres utilisés pour élaborer les budgets et interpréter les données doivent être uniformes et harmonisés, et doivent s’appliquer à tous les pays et à leurs administrations, dans le cadre d’une procédure transparente, compréhensible et connue du public. Un seul règlement unique, posant des règles claires et simples, suffit. Il doit prévoir la participation de la société civile, des partenaires sociaux et des parlements nationaux.

4.10.

Grâce à cette approche, le semestre européen deviendrait une opportunité majeure pour l’UEM en vue de rétablir la confiance mutuelle et la mise en œuvre d’un processus commun, tant en ce qui concerne les réformes structurelles (qui doivent être convenues pour tous les pays de la zone euro) qu’en matière de budget. Le cadre réglementaire devrait évoluer vers un nouveau budget de la zone euro, mettant à l’épreuve une procédure commune de développement dont les maîtres mots pour l’opinion publique seraient transparence et véracité maximales.