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Document 52013DC0213
GREEN PAPER on the insurance of natural and man-made disasters
LIVRE VERT sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine
LIVRE VERT sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine
/* COM/2013/0213 final */
LIVRE VERT sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine /* COM/2013/0213 final */
LIVRE VERT sur les assurances contre les catastrophes d'origine
naturelle et humaine 1. Introduction Comme de nombreuses régions dans le monde, l’Union
européenne est exposée à la plupart des types de catastrophes naturelles,
lesquelles provoquent non seulement des pertes humaines mais aussi des dommages
estimés à plusieurs milliards d'euros chaque année, portant ainsi atteinte à la
stabilité et à la croissance économiques. Ces catastrophes peuvent avoir des
effets transfrontières et potentiellement menacer des zones entières dans les
pays voisins de ceux dans lesquels elles se produisent. Lorsque les coûts liés
à des catastrophes majeures – même essentiellement locales - ne sont pas
couverts de manière adéquate par des assurances, de lourdes charges budgétaires
peuvent alors peser sur les États membres, susceptibles d’entraîner des
déséquilibres internes et externes. Il s'agit donc là d'une question
importante, qui concerne à la fois les personnes, les entreprises et les États
au sein de l'Union. En 2010, le Conseil a invité la Commission à faire une
évaluation et à rendre compte du potentiel dont l'UE dispose pour faciliter et
appuyer, par le transfert de connaissances, la coopération ou le financement
d'amorçage, le renforcement de la couverture des services d'assurance
appropriés contre les risques de catastrophe et des marchés de transfert du
risque financier, ainsi que la mutualisation régionale des assurances[1].
Par la suite, la Commission a organisé une conférence sur la prévention et les
assurances en matière de catastrophes naturelles[2]
et a conduit une étude intitulée «Natural Catastrophes: Risk Relevance and
Insurance Coverage in the European Union»[3].
Le présent livre vert soulève un certain nombre de questions
concernant l’adéquation et la disponibilité de services d’assurance appropriés
contre les catastrophes; il accompagne la communication intitulée «Stratégie de
l’UE relative à l’adaptation au changement climatique». L’objectif est de faire
mieux connaître le sujet et d’apprécier la pertinence ou la nécessité d'une
action au niveau de l’UE destinée à améliorer le fonctionnement du marché des
assurances contre les catastrophes dans l’Union européenne. Enfin, d'une
manière générale, ce processus permettra d'élargir le socle de connaissances, de
promouvoir les services d’assurance en tant qu’instrument de gestion des
catastrophes et, partant, de contribuer à opérer une transition vers une
culture générale de la prévention et de l'atténuation des risques de
catastrophes, ainsi que d'intégrer de nouvelles données et informations. Les graphiques suivants donnent un aperçu de la fréquence
des catastrophes naturelles et d’origine humaine dans l’Union européenne au
cours des dernières années. Graphique n° 1: Catastrophes naturelles dans
les pays de l’EEE (1980-2011) Source: «Climate change, impacts and vulnerability in Europe
2012, An indicator-based report», rapport de l’Agence européenne pour
l’environnement, n° 12/2012. Les ondes de tempête, les inondations dues aux crues et les
crues soudaines figurent parmi les principaux risques de catastrophe naturelle
auxquels l’Europe est exposée (voir les inondations de 2012 au Royaume-Uni, en
Irlande et en Roumanie et celles qui ont touché toute l'Europe en 2002, 2005 et
2010). Graphique n° 2: Inondations — pertes maximales
historiques Source: «Natural catastrophes: Risk relevance and
insurance coverage in the EU», rapport élaboré sur la base des données
disponibles par le Centre commun de recherche, Commission européenne (2012) (en
anglais).[4]. Les incendies sauvages de forêt constituent également un
risque auquel les États membres sont confrontés chaque année. La vague de
chaleur de 2003 a fait tomber certains records de chaleur enregistrés en Europe
depuis l'an 1500[5],
si ce n'est plus. Ces dernières années, plusieurs tempêtes et ouragans ont
aussi causé de graves dommages dans les pays européens. Graphique n° 3: Tempêtes — pertes maximales
historiques Source: «Natural catastrophes: Risk relevance and insurance
coverage in the EU», rapport élaboré sur la base des données disponibles par
le Centre commun de recherche, Commission européenne (2012) (en anglais). Les tremblements de terre qui se sont produits à L’Aquila en
2009 et en Émilie-Romagne en 2012 ont fait des morts et des blessés et détruit
des biens résidentiels et commerciaux. En Europe, les séismes peuvent aussi
provoquer des tsunamis (comme ce fut le cas en 1908 à Messine et en 1755 à
Lisbonne). Graphique n° 4: Tremblements de terre — pertes
maximales historiques Source: «Natural catastrophes: Risk relevance and
insurance coverage in the EU», rapport élaboré sur la base des données
disponibles par le Centre commun de recherche, Commission européenne (2012) (en
anglais). L’éruption du volcan Eyjafjallajökull en mars 2010 a montré
qu'une catastrophe naturelle pouvait avoir des effets d'une portée
considérable. L’expérience a révélé qu'un événement aussi improbable pouvait
affecter gravement et durablement d’autres régions en Europe et dans le monde. Entre 1980 et 2011, le tribut en pertes économiques payé aux
catastrophes naturelles dans l’ensemble de l’Europe a avoisiné les 445
milliards d’EUR en valeur de 2011. Environ la moitié des pertes occasionnées
est imputable à un petit nombre de phénomènes majeurs tels que des tempêtes,
comme Lothar en 1999, Kyrill en 2007 et Xynthia en 2010, et aux inondations
survenues en Europe centrale en 2002 et au Royaume-Uni en 2007. Le coût des
dommages causés par des phénomènes météorologiques extrêmes dans les pays de
l’espace économique européen (EEE) s'est accru pour passer de 9 milliards d’EUR
dans les années 1980 à plus de 13 milliards d’EUR dans les années 2000 (valeurs
ajustées compte tenu de l'inflation de 2011)[6].
Graphique n° 5: Catastrophes naturelles dans
les pays de l’EEE — événements générateurs de pertes, décès et pertes (de 1980
à 2011) Source: «Climate change, impacts and vulnerability in
Europe 2012, An indicator-based report», rapport de l’Agence européenne
pour l’environnement, n° 12/2012. Avec le changement climatique, les services d'assurance
devront couvrir des sinistres dont la fréquence et l'intensité vont croissant.
Les changements climatiques, l'évolution et la concentration démographiques,
l'augmentation du nombre de zones exposées aux catastrophes et l'accroissement
des richesses et de la valeur des biens sont des facteurs qui accentuent, d'une
part, l'exposition et la vulnérabilité des biens économiques et, d'autre part,
la gravité des pertes[7].
À court terme, les effets du changement climatique sur les assurances
pourraient ne pas être très importants. À long terme, cependant, en particulier
dans les secteurs ou les zones dans lesquels le recours à l’assurance n'est pas
habituel, le changement climatique pourrait avoir une incidence sur la
disponibilité de services d'assurance à un prix abordable. Les pertes
potentielles sont largement fonction de l'évolution du degré d'exposition et de
vulnérabilité. Dans l’ensemble, la probabilité d'occurrence de la plupart des
types de phénomènes météorologiques extrêmes devrait augmenter sensiblement[8].
Avec l’accroissement des risques, les assurances pourraient ne plus être
disponibles ou devenir inabordables dans certaines zones. L'absence d'offre
d'assurance, un des facteurs de vulnérabilité, peut exacerber la sensibilité de
la société, mettant ainsi les pouvoirs publics face à des risques financiers
potentiellement élevés. Les catastrophes d’origine humaine, tels que les accidents
industriels impliquant des substances dangereuses, peuvent également avoir des
effets transfrontières de grande ampleur (comme l'accident survenu en 2010 sur
une plateforme d'extraction pétrolière en mer située dans le golfe du Mexique
ou comme la rupture du réservoir d'une usine de bauxite-aluminium qui s'est
produite en 2011 à Ajka, en Hongrie). De surcroît, les catastrophes et risques
naturels, tels que la foudre, le froid ou les séismes, peuvent déclencher des
catastrophes anthropiques (appelées catastrophes «natech» ou Natural Hazard
Triggering Technological Disasters — accident industriel provoqué par un
aléa naturel), telles que les rejets dans l'atmosphère, les déversements de
liquides ou les incendies[9]
(comme la catastrophe nucléaire de Fukushima survenue en 2011 au Japon). Ces
catastrophes mixtes de type «natech» peuvent survenir plus fréquemment du fait
de l'augmentation de la fréquence des phénomènes naturels extrêmes et de la
complexité et de l'interdépendance accrues des systèmes industriels. Graphique n° 6: accidents industriels survenus
dans les pays de l’EEE et notifiés au système de notification des accidents
majeurs Source: «Mapping
the impacts of natural hazards and technological accidents in Europe»,
rapport technique de l’Agence européenne pour l’environnement,
n° 13/2010. Le secteur des assurances privées peut répondre à un certain
nombre de préoccupations dans ce domaine et contribuer à la viabilité des
finances publiques[10].
L’assurance, tout comme la prévention des risques, la préparation et les
mesures d’intervention, est un instrument de gestion des risques de
catastrophes: un système d’assurance contre les risques de catastrophes
performant, qui aille au-delà du partage des risques, peut être appliqué à tous
les stades du cycle de gestion des risques, de la mise en évidence et de la
modélisation des risques jusqu'au transfert de risques et à la reprise.
L'assurance a une fonction spécifique: elle n'empêche pas les pertes humaines
ou financières mais contribue à limiter l'incidence économique et facilite la
reprise après une catastrophe. Une police d’assurance bien conçue peut
également être utilisée comme un instrument fondé sur le marché destiné à
décourager les comportements à risque, à promouvoir la sensibilisation aux
risques et à intégrer la protection contre les catastrophes dans les décisions
économiques et financières. 2. Pénétration sur le marché des assurances
contre les catastrophes naturelles Les catastrophes naturelles majeures ont des conséquences
négatives importantes sur l’activité économique, à moyen terme et à long terme.
Ce sont surtout les sinistres non assurés qui déterminent le coût
macroéconomique qui en découle, alors que les événements suffisamment assurés
ont une influence négligeable en termes de production sacrifiée[11].
Selon de récentes recherches analytiques entreprises par le
Centre commun de recherche, les données disponibles montrent que les polices
d'assurance couvrant les catastrophes ont un taux de pénétration sur le marché
généralement faible pour le moment dans certains États membres[12].
Il ressort de ces analyses que les risques d'inondation, de tempête et de tremblement
de terre sont, comme on pouvait s'y attendre, différents d'un État à un autre.
D'après les informations disponibles cependant, dans certains cas, le marché
des assurances contre les catastrophes ne semble pas répondre à tous les
risques existants. Les études disponibles montrent que, pour les tempêtes, les
taux de pénétration sont élevés dans la plupart des États membres. En revanche,
pour les inondations et les tremblements de terre, les taux de pénétration ne
sont élevés que lorsque ces risques sont couverts conjointement avec d'autres
risques. Graphique n° 7: Catastrophes naturelles dans
les pays de l’EEE (de 1980 à 2011) — pertes globales et pertes assurées Source: «Climate change, impacts and vulnerability in
Europe 2012, An indicator-based report», rapport de l’Agence européenne
pour l’environnement, n° 12/2012. (1) Questions (1) Que pensez-vous du taux de pénétration des assurances contre les catastrophes dans l’Union européenne? Veuillez fournir des informations détaillées et des données à l’appui de vos arguments. Faut-il effectuer d'autres recherches pour prendre la mesure des éventuelles disparités en matière d'offre et de demande d'assurance, de disponibilité des contrats d'assurance et de couverture d’assurance? 2.1. L’offre liée de produits L’assurance redistribue et diminue les risques financiers
associés aux phénomènes défavorables, soit en partageant les coûts entre les
individus, soit en les échelonnant dans le temps. L'assurance transfère les
risques individuels vers un portefeuille géré par un assureur. En agrégeant ou
en regroupant les risques, il est possible de faire baisser le coût des
catastrophes pour toute période donnée. La couverture offerte par le marché de l’assurance privée
est financée par les primes, qui sont complétées par les fonds propres afin de
faire face aux écarts éventuels par rapport aux pertes prévues. Une prime
d’assurance est calculée sur la base du montant attendu du sinistre pour la
personne assurée et tient compte de la marge d'incertitude applicable au
domaine d'assurance concerné, de la rémunération des apporteurs, des frais de
chargement, c’est-à-dire les frais de gestion et autres coûts associés à la
souscription de polices d’assurance, et de la marge bénéficiaire. Les primes
sont investies sur les marchés financiers, où les risques de placement ne
doivent pas être corrélés avec le risque de souscription, ou sont réassurées de
manière à absorber une partie du risque. De cette manière, l'assurance répartit
les risques de pertes économiques au sein de la société et entre les régions. La particularité des catastrophes réside dans le fait
qu'elles peuvent endommager simultanément un grand nombre de biens concentrés
en un lieu; ainsi, les séismes se produisent le long des failles, les
inondations ont lieu dans les zones de faible élévation et les tempêtes sont
très souvent orientées vers les côtes. Ce n'est pas le cas des autres types de
risques couverts par les assurances sur les biens, tels que le vol ou
l’incendie. Il est en effet peu probable, mais pas impossible, que les
habitations d'un quartier entier soient cambriolées en même temps. Il existe deux techniques principales pour permettre aux
assurances de gérer les risques corrélés. La première consiste à élargir le
portefeuille de façon à limiter les possibilités d'une forte corrélation de
risques individuels à la faveur d'une catastrophe éventuelle. L'autre technique
communément appliquée regroupe, au sein d'une même police d'assurance,
plusieurs types de risques non corrélés, tels que les incendies et les inondations,
les tempêtes ou les tremblements de terre[13].
Chaque risque étant indépendant des autres risques couverts par la police
d'assurance, la technique de l'offre groupée limite le cumul des risques de
catastrophes dans une police. L’offre liée de produits symbolise la solidarité générale
entre les consommateurs. Elle s'effectue donc parfois à travers l'extension
obligatoire d'une police simple (assurance incendie, assurance auto, etc.) aux
catastrophes naturelles. Idéalement, le système devrait permettre, au moyen par
exemple de réductions de prime, de rendre compte du fait que certains assurés
ne présentent pas ou peu de risques par rapport à ceux situés dans des zones à
risque. Questions (2) Quelles autres mesures pourrait-on envisager dans ce domaine? Le fait de rendre obligatoire l’offre de produits liés serait-il un moyen efficace d'accroître la couverture contre les risques de catastrophe? Existe-t-il d'autres moyens moins restrictifs, en dehors de la vente liée obligatoire, qui permettraient d'accroître la couverture contre les risques de catastrophe? 2.2. Assurance obligatoire contre les
catastrophes Les consommateurs ne sont pas toujours enclins à se prémunir
contre des risques qu'ils sont peu susceptibles de courir à titre personnel.
Les particuliers et les entreprises ont tendance à sous-estimer les risques
réels de catastrophe auxquels ils sont exposés (perception myope du risque) et
ne sont pas bien préparés pour faire face aux conséquences financières qui y
sont associées. Ils comptent sur les réseaux sociaux ou l'aide publique. L'autre problème susceptible de se poser est celui de
l'«antisélection». Il s’agit, dans le domaine de l'assurance, du phénomène
selon lequel les groupes de personnes qui estiment courir un risque plus élevé
contractent une assurance dans une large mesure, alors que ceux qui ne
perçoivent pas un tel degré de risque n'en ressentent pas le besoin. Le
problème de l'antisélection est plus gênant encore dans le cas des assurances
contre les catastrophes. Si seuls les groupes très exposés contractaient une
assurance, le montant de la prime serait prohibitif et le fonds trop petit pour
faire face aux catastrophes en l'absence d'autres membres du fonds non touchés
par la catastrophe susceptibles de jouer le rôle de tampon. L'obligation de souscrire une assurance contre les
catastrophes pourrait permettre de remédier à ces problèmes. Elle a pour effet
d'assurer un taux élevé de pénétration du marché et de créer un vaste réservoir
d’assurés, ce qui favorise la répartition des risques et réduit les coûts
administratifs par police tout en limitant le niveau de l'aide publique. Questions (3) Quels types d'assurance obligatoire contre les catastrophes existe-t-il, le cas échéant, dans les États membres? Ces produits d’assurance sont-ils généralement combinés avec d'autres produits dans le cadre d'un groupage obligatoire ou liés à une obligation faite aux assureurs de couvrir ces risques? L'assurance obligatoire contre les catastrophes s'accompagne-t-elle généralement du droit pour le consommateur d'exclure de la couverture certains risques de catastrophes? Quels sont les avantages et inconvénients possibles? Une action au niveau de l’UE serait-elle utile dans ce domaine? 2.3. Les groupements d'assurances contre les
catastrophes La capacité d'absorption des
risques du marché de l'assurance peut être accrue par les groupements
d'assurances contre les catastrophes. Ces derniers peuvent offrir une
couverture contre des expositions et des risques globaux jugés non assurables
en raison de l’aléa moral, de la taille réduite du marché donné ou du coût
excessif des demandes d'indemnité. Les groupements peuvent compléter les
systèmes d'assurance par la subordination obligatoire de produits ou
l'assurance obligatoire. La Commission a reconduit, moyennant quelques modifications,
l'exemption dont bénéficient les groupements de coassurance ou de coréassurance
prévue dans le règlement (UE) n° 264/2010 relatif à l'exemption par
catégorie dans le secteur des assurances[14].
Elle a reconnu que, pour certains types de risques que les compagnies
d’assurances sont peu désireuses ou incapables de couvrir intégralement à elles
seules, le partage des risques était indispensable pour garantir la couverture
de l'ensemble de ces risques. Le règlement n’autorise la coopération par l'intermédiaire
de groupements que dans certaines conditions. En outre, il est limité aux
accords ne donnant pas aux entreprises intéressées la possibilité d’éliminer la
concurrence pour une partie substantielle des produits en cause. Les
groupements qui n'entrent pas dans le champ d'application du fait de la
détention de parts de marché élevées ne sont pas interdits; ils doivent
néanmoins être soumis à une autoévaluation en vertu des règles de concurrence,
car ils pourraient comporter des avantages de nature à justifier une exemption
en application de l’article 101, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement
de l’Union européenne. 2.4. L'État, (ré) assureur et (ré) assureur en
dernier ressort Les autorités publiques peuvent jouer le rôle d'assureur ou
soutenir des groupements d'assurance contre les catastrophes imposés par
l’État. Ce type de programmes d'assurance peut contribuer à atténuer la
pression politique exercée aux fins de l'affectation d’importantes ressources
publiques à la suite d’une catastrophe naturelle. Il convient toutefois de
prévoir un cadre qui permette de surmonter le problème de l’aléa moral,
certains preneurs d’assurance pouvant en effet être incités à se comporter de
manière plus risquée dès lors qu’ils savent qu’ils seront couverts par des
fonds publics, qu'ils aient ou non pris les dispositions nécessaires pour se
prémunir. Par l'intermédiaire de partenariats public-privé, les
assureurs peuvent offrir leurs compétences et leurs instruments (tels que les
plateformes d’information sur les risques) pour évaluer les risques, vendre des
polices et, dans certains cas, conseiller les autorités publiques en ce qui
concerne leurs décisions d’investissement. Les assureurs peuvent également être
appelés à couvrir des sinistres de moyenne ampleur; l'État limite ainsi son
exposition et les assureurs supportent un niveau de risque qui cadre avec leurs
capacités. Les États peuvent également gérer des programmes de
réassurance. Ils peuvent exiger que le marché privé assume et finance une part
du risque dans le cadre d'un «contrat en quote-part». Les États peuvent jouer le rôle de (ré)assureurs en dernier
ressort en prenant en charge les risques au-delà d'un certain seuil de dommages
résultant de catastrophes: c'est la «réassurance en excédent de perte». Cette
approche combine la capacité potentielle de l'État de répartir les risques avec
la capacité du marché d’appliquer les principes de l’assurance et d'utiliser sa
capacité administrative en matière de collecte de primes, de commercialisation de
produits et de traitement des sinistres. Les programmes publics d'assurance
peuvent donc couvrir les niveaux de risque les plus élevés, le marché privé se
consacrant à tout ou partie des niveaux inférieurs de risque. Questions (4) Comment les programmes d'assurance ou de réassurance des catastrophes, publics ou imposés par l’État, doivent-ils être conçus et financés pour éviter le problème de l'aléa moral? 2.5. Assurances paramétriques fondées sur un
indice météorologique et autres solutions innovantes 2.5.1. Assurances paramétriques fondées sur un
indice météorologique Dans les régimes traditionnels d’assurance intempéries, tels
que les assurances sur les biens ou l’assurance responsabilité civile,
l'indemnité est versée après l'évaluation du sinistre subi par l'assuré. Une
fois l'évaluation du sinistre achevée et approuvée, l’assuré perçoit une
indemnité. Dans un régime d'assurance paramétrique fondée sur un indice
météorologique, les sinistres donnent lieu à une indemnisation lorsqu’un indice
météorologique prédéfini s’écarte de la moyenne historique, quel que soit le
préjudice réellement subi. Ce type d’assurance est basé sur la mesure d'un
indice objectif et indépendant, fortement corrélé avec le préjudice réellement
subi. Il est possible de combiner l'assurance traditionnelle, qui obéit à un
principe indemnitaire, et l’assurance paramétrique. À la lumière des enseignements et de l’expérience tirés de
différentes initiatives régionales[15],
l’assurance paramétrique pourrait être considérée comme une solution tant pour
le secteur privé que pour le secteur public, par exemple pour les
infrastructures publiques critiques. Elle peut contribuer à rendre l'assurance
plus abordable par la réduction des coûts administratifs, car elle ne comporte
pas de processus de règlement de sinistre. De plus, elle accélère les délais
d'indemnisation et peut être associée à des contrats d’assurance plus simples.
L'assurance paramétrique peut contribuer à réduire les disparités dans
l'information des assureurs et des clients. Elle présente toutefois un risque
de base important, à savoir que le montant versé à l'assuré peut ne pas
correspondre au préjudice réel subi, sans que les décideurs ne soient toujours
en mesure de l'apprécier. L’assurance est une condition déterminante pour le développement,
car des dommages non assurés peuvent prolonger le cycle de la pauvreté et
entraver la croissance économique. D’autres instruments, simplifiés, de
transfert des risques tels que les produits de micro‑assurance sont
actuellement élaborés dans les pays en développement. Des programmes
d’assurance paramétrique, soutenus par la Commission, ont été également mis en
place dans des pays tiers qui sont particulièrement exposés à des risques liés
au climat et aux catastrophes tels que les sécheresses, les tremblements de
terre et les tempêtes[16]. 2.5.2. Recherche météorologique La complexité de la conception paramétrique et le risque de
base peuvent constituer des obstacles de taille à la généralisation de ces
programmes. La recherche météorologique doit définir des indices fiables. La
couverture à plus grande échelle ne peut être envisagée que si elle est
systématique sur le territoire considéré, avec des stations météorologiques
suffisamment proches des assurés et des zones de risque cartographiés. Outre le
fait d'assurer la présence physique de stations météorologiques, il est
nécessaire de collecter, de conserver, de partager et d'archiver les données
relatives aux événements assurés, et de les rendre facilement accessibles.
L’utilisation de données satellitaires en combinaison avec des analyses et des
prévisions numériques a déjà permis d'accroître de manière continue les
compétences nécessaires pour l'élaboration de prévisions météorologiques. De la même manière, il convient d'explorer les possibilités
qu'offrent les indices basés sur les données satellitaires qui utilisent la
télédétection. De nombreux secteurs économiques sont sensibles aux conditions
climatiques et, partant, au changement climatique. Aussi le fait d'investir
dans des infrastructures météorologiques permettra-t-il non seulement de
développer des produits d’assurance basés sur des indices, mais également des
produits forestiers et agricoles. La Commission procède actuellement à des
consultations dans la perspective de la création d’un service de suivi du
changement climatique dans le cadre du programme européen de surveillance de la
Terre (GMES)[17]. 2.5.3. Les titres-risque Les titres-risque, tels que des obligations catastrophe ou
d’autres instruments de transfert des risques, peuvent être considérés comme un
moyen efficace d'accroître les capacités d’assurance en ce qui concerne les
phénomènes de catastrophe naturelle très improbables, de faible fréquence et à
fort impact. Pour les assureurs, les réassureurs et les entreprises, les
obligations offrent une protection pluriannuelle contre les catastrophes
naturelles, avec un risque de crédit de la contrepartie très limité. Pour les
investisseurs, elles leur permettent de répartir et de limiter les risques de
portefeuille, étant donné l'absence de corrélation entre les défauts de
paiement des obligations et les défauts de paiement de la plupart des autres
titres. Questions (5) Existe-t-il, selon vous, des difficultés, barrières ou limitations en ce qui concerne l’utilisation d'informations permettant de mettre au point des assurances paramétriques? Quels facteurs pourraient accroître la promotion et l'adoption de ce type de solutions d’assurance innovantes? 3. Sensibilisation aux risques de
catastropheS, prevention et atténuation de ces risques Au sein de l’Union européenne, la sensibilisation au niveau
politique est forte quant à la nécessité d’élaborer et de mettre en œuvre, en
matière de gestion des risques de catastrophes (GRC), des politiques
courageuses visant à renforcer la résilience aux catastrophes et à en atténuer
les effets les plus graves[18]
tant à l’intérieur de l’Union que dans le cadre de son action extérieure. Au niveau international, la résilience et la réduction des
risques de catastrophes ont été un thème de discussion majeur lors des sommets
internationaux tels que le sommet de Rio sur le développement durable en 2012,
ou dans le cadre des initiatives du G20 sur la gestion des risques de
catastrophes et l’élaboration d’un cadre méthodologique destinées à aider les
gouvernements à concevoir des stratégies plus efficaces en matière de GRC, en
particulier en matière financière, en faisant fond sur le renforcement de
l’évaluation des risques et de leur financement[19].
Par ailleurs, le processus engagé pour mettre en place un nouveau cadre
international pour la réduction des risques de catastrophes (cadre d’action de
Hyogo après 2015) insiste sur les aspects financiers de la gestion des risques
de catastrophes et les coûts économiques de ces dernières. La gestion des risques de catastrophes naturelles est
indissociable d’une amélioration de la gestion de l’exposition aux risques
naturels, par des politiques d’urbanisme et d’aménagement du territoire. Une
politique de gestion des catastrophes doit englober la prévention, la
résilience et la réduction de la vulnérabilité individuelle ainsi que le
renforcement des écosystèmes. Dans des zones exposées aux catastrophes, les
propriétaires de biens fonciers devront investir encore davantage dans des
mesures de réduction des risques liés à ces biens. La gestion des risques de catastrophes peut contribuer à
promouvoir un développement économique et une prospérité qui ne sont pas
affectés par des perturbations: ·
à court terme, l’investissement dans la gestion des risques peut
constituer un moyen d’accélérer les actions en faveur de la croissance et de
l’emploi (nouvelles technologies, recherche et développement, bâtiments et
infrastructures résistants, instruments financiers innovants); ·
à moyen terme, en améliorant l’évaluation des risques de
catastrophes et la résilience face à ces dernières, on contribue à privilégier
la viabilité structurelle des finances publiques et privées, et à renforcer la
stabilité macroéconomique par une réduction des incidences négatives des
catastrophes d’origine naturelle ou humaine sur la croissance et sur les
budgets publics et privés; ·
dans une perspective à long terme, l’investissement dans la
gestion des risques procure un rendement élevé et contribue au développement
économique durable. L’évaluation des risques (y compris l’analyse de
l’exposition et de la vulnérabilité) est une étape importante et fondamentale
pour éclairer les décisions à prendre en matière de gestion des risques de
catastrophes et de planification et allouer les ressources financières. Des
évaluations multirisques qui tiennent compte des éventuelles interactions entre
les risques et la vulnérabilité peuvent également être utiles pour traiter les
risques associés et les effets d’entraînement. Le renforcement de la résilience est une démarche de longue
haleine qui doit être intégrée dans les politiques et les stratégies de
planification nationales: la résilience fait également partie du processus de
développement et alimente différentes politiques à long terme, notamment
l’adaptation au changement climatique et la sécurité alimentaire. 3.1. La tarification des assurances en tant que
mesure incitative fondée sur le marché pour promouvoir la sensibilisation aux
risques, ainsi que leur prévention et atténuation Les gouvernements pourraient continuer à prendre en charge
une part importante des coûts d’atténuation et des indemnisations publiques en
continuant à dédommager généreusement les victimes. Cela risque toutefois
d’exacerber les difficultés budgétaires des États et d’encourager une évolution
non souhaitable dans les zones exposées aux catastrophes. Une autre solution
consisterait, pour les autorités publiques, à retirer des ressources de ce
domaine, à contrôler le développement des zones à risque et à s’appuyer
davantage sur les forces du marché pour encourager la responsabilité
individuelle afin de réduire les sinistres et couvrir les risques y afférents. Afin de prévenir les risques, les assureurs peuvent proposer
des incitations fondées sur le marché. Une tarification fondée sur les risques
peut encourager les personnes assurées à prendre individuellement des mesures
pour diminuer la vulnérabilité de leurs biens. Si la prime reflète
équitablement le niveau de risque et s’accompagne, pour les assurés qui
investissent dans la réduction des sinistres, de réductions adaptées aux
risques, ces derniers sont incités à prendre des mesures pour diminuer ces
risques. Souvent, toutefois, il n’est pas économique pour les particuliers de
réduire les risques ex ante par rapport au simple fait de s’assurer contre les
risques en question ou de prendre des mesures de prévention des risques au
niveau collectif. Si les primes d’assurance correspondaient aux risques réels,
un comportement à haut risque aurait un coût prohibitif. Il convient donc de
toujours tenir compte des rôles respectifs des secteurs privé et public dans
les actions de prévention des risques. Selon une jurisprudence constante, les assureurs sont libres
de fixer le montant des primes d’assurance[20].
Une tarification en fonction du risque[21]
nécessite une procédure de souscription sophistiquée. Elle exige un niveau
d’information élevé et entraîne des coûts administratifs pour les assureurs. Ce
type de tarification peut dissuader les personnes de vivre dans les zones à
risque, ou nécessite une intervention des pouvoirs publics. La pratique qui
consiste à différencier les primes en fonction du risque génère aussi des coûts
administratifs, mais permet probablement de faire l’économie de demandes de
réparation futures puisque les primes incitent à réduire les risques de
catastrophes. La tarification fondée sur les risques peut toutefois
pénaliser certains groupes à haut risque. Il peut exister des risques qui ne
sont pas assurables ou qui rendraient nécessaire une augmentation du montant de
la prime, le cas échéant, à un niveau inabordable. La prise en considération de la responsabilité privée pour
les risques de catastrophes peut également inciter financièrement les
particuliers à prendre des mesures pour prévenir les sinistres et décourager
l’expansion des zones à haut risque. Des questions fondamentales d’équité et de
solidarité sociale se posent au moment de répartir les responsabilités, en
particulier dans les régions pauvres et vulnérables. Les pouvoirs publics peuvent décider d’imposer le recours à
des primes d’assurance communes ou forfaitaires, ce qui entraîne un
subventionnement croisé par les personnes vivant dans des zones à faible
risque. La tarification peut augmenter le taux de couverture relatif parmi les
consommateurs provenant des zones à risque. Toutefois, cette tarification
exacerbe les externalités liées à l’aménagement du territoire: dans le cas de
primes forfaitaires, les assurés ne paient pas pour le risque qu’ils génèrent
en vivant dans des zones exposées. Les ménages assument des frais d’assurances
identiques à partir du moment où ils sont installés dans des endroits
autorisés. En associant la solidarité à des restrictions et normes strictes en
matière de construction, l’internalisation imparfaite des risques est
partiellement corrigée et l’efficacité accrue. La tarification de l’assurance
peut également faire la distinction entre les zones à risque, ce qui permet une
reconnaissance partielle des différents niveaux de risque. Questions (6) Une tarification fondée sur le risque pourrait ‑elle inciter les consommateurs et les assureurs à prendre des mesures de réduction et de gestion des risques? L’incidence d’une tarification fondée sur le risque serait‑elle différente si l’assurance contre les catastrophes était obligatoire? D'une manière générale, les assureurs adaptent‑ils le montant des primes une fois que des mesures de prévention des risques ont été mises en œuvre? (7) Existe-t-il des catastrophes spécifiques pour lesquelles des primes forfaitaires devraient être proposées? Les primes forfaitaires devraient‑elles être couplées à des plafonds d’indemnisation? (8) Quelles solutions de remplacement pourraient être proposées aux consommateurs à faibles revenus qui, sinon, risquent d’être exclus des produits d’assurance contre les catastrophes? 3.2. Contrats d’assurance à long terme contre
les catastrophes Les risques de catastrophes naturelles sont, en principe,
couverts par des contrats annuels. En leur permettant de faire jouer la
concurrence entre différents assureurs et produits, ce type de contrat annuel
offre aux consommateurs une certaine souplesse et une liberté de choix. Un contrat d’assurance à long terme dont la tarification
fondée sur les risques et les remises de primes accordées en cas de réduction
des risques seraient transparentes pourrait renforcer les incitations
économiques car, dans ce cas, les deux parties contractantes (assureur et
assuré) auraient intérêt à investir dans la réduction des risques. Un contrat à
long terme, à un prix garanti, ou à un prix dont les conditions sont prédéfinies
quant aux plafonds ou aux corrections périodiques en fonction de l’inflation,
pourrait garantir aux assurés une sécurité financière et contractuelle. Étant
donné qu’il ne serait pas nécessaire de renégocier les contrats chaque année,
cela permettrait également d’abaisser les coûts administratifs et les coûts de
transaction pour les deux parties. En revanche, l’incertitude et l’ambiguïté concernant les
risques sous-jacents pourraient s’accroître. Il semble probable que la prime
d’assurance annuelle d’un contrat pluriannuel sera plus élevée que la prime
d’un contrat annuel équivalent. En conséquence, les exigences de fonds propres
et la rentabilité du capital réclamée par les investisseurs seront également
plus importantes. D’autre part, en vertu du régime Solvabilité II, les contrats
d’assurance à long terme augmentent le capital de l’assureur, car le bénéfice
escompté sur la durée totale du contrat est comptabilisé dès le départ. À l’heure actuelle, les assureurs proposent des contrats à
long terme dans le domaine de l’assurance‑vie ou de l’assurance‑maladie. Il
n’est pas encore certain, cependant, que des contrats d’assurance sur les biens
puissent être conclus à long terme tout en offrant une couverture à un prix
abordable. Questions (9) Est‑il approprié de promouvoir des contrats d’assurance à long terme pour couvrir les risques de catastrophes? Quels en seraient les avantages/inconvénients pour les assureurs et les assurés? 3.3. Exigences en matière d’information
précontractuelle et contractuelle Les consommateurs doivent
comprendre précisément de quel type de couverture ils bénéficient, comment
celle‑ci fonctionnerait en cas de catastrophe et être conscients que leur
police d’assurance prend en charge les retombées inhabituelles, pas les
sinistres ordinaires. La recherche menée récemment par le Centre commun de
recherche donne à penser que les consommateurs ne souscrivent généralement pas
d’assurances contre les catastrophes pour se prémunir contre des événements
graves ayant une faible probabilité[22].
La situation financière délicate dans laquelle se trouvent de nombreux ménages
dans plusieurs États membres risque également d'inciter ces derniers à ne pas
acheter d'assurance contre les catastrophes. Contrairement à la directive
2002/83/CE concernant l’assurance directe sur la vie[23],
les première, deuxième et troisième directives sur l'assurance non‑vie,
respectivement 73/239/CEE[24],
88/357/CEE[25]
et 92/49/CEE[26],
ne contiennent pas de règles relatives à l’information précontractuelle ou
contractuelle des preneurs d’assurance. De même, la directive 2009/138/CE
Solvabilité II[27]
ne prévoit pas non plus de telles dispositions pour les risques couverts par
l’assurance non-vie. Par conséquent, dans le secteur
de l’assurance non-vie, les obligations auxquelles sont soumis les assureurs en
matière d’information en vue de protéger les consommateurs sont très variables.
Il est essentiel de renforcer la confiance des consommateurs en fixant des
règles précises et en éliminant les incertitudes juridiques. Un marché de
l’assurance où les consommateurs sont bien informés oblige les assureurs à se
livrer concurrence afin de les attirer et de les conserver. L’existence
d'obligations harmonisées en matière d’information précontractuelle et
contractuelle renforcerait également la confiance du consommateur et
l’encouragerait à acheter des assurances en toute sécurité dans l’ensemble de
l’Union européenne. Questions (10) Pensez-vous qu’il est nécessaire d’harmoniser les obligations en matière d’information précontractuelle et contractuelle au niveau de l’UE? Dans l’affirmative, l’harmonisation devrait‑elle être totale ou minimale? Quelles sont les informations qui devraient figurer dans l’engagement, par exemple: – nature des risques couverts, – mesures d’adaptation et de prévention pour réduire autant que possible les risques couverts, – caractéristiques et avantages (tels que l’indemnisation de la totalité des coûts de remplacement, ou la valeur d’usage des actifs), – exclusions ou restrictions, – modalités d’une déclaration de sinistre, par exemple, si le sinistre et sa déclaration doivent tous deux avoir lieu pendant la période contractuelle, – indication de la partie qui supporte les coûts d’examen et de constatation du sinistre, et dans quelle mesure, – conséquences contractuelles du non‑respect par l’assureur de l’obligation de fournir les informations en cause, – recours, coûts et procédures liés à l’exercice du droit de rétractation, – renouvellement du contrat, – traitement des réclamations? 3.4. Conditions d’assurance L’aléa moral correspond à un changement de comportement de
la personne qui, une fois assurée, est moins incitée à prévenir la survenance
d'un sinistre; la probabilité que les conséquences négatives de l’événement
assuré se produisent pourrait alors de ce fait augmenter. Cette situation
serait exacerbée en l’absence de mécanisme destiné à rendre compte des
sinistres dans les primes ultérieures. Pour atténuer les effets de l’aléa moral, les contrats
d’assurance prévoient différents types de conditions et d’exclusions — visant à
susciter un comportement caractérisé par l’atténuation du risque. Les franchises obligent les assurés à prendre en charge
eux-mêmes une part du dommage, car un montant déterminé est déduit de la
demande d'indemnité. Ces franchises ont pour objet d'éliminer les demandes
portant sur de faibles montants. La coassurance est un dispositif qui prévoit
que l’assuré et l’assureur partagent la perte subie suivant un pourcentage
fixé. Les contrats peuvent également inclure des limitations de couverture
(soit une limite supérieure, soit l’exclusion de certains éléments vulnérables,
par exemple, les constructions peu solides). Il est possible que les dispositions contractuelles exposées
ci‑dessus aillent au-delà de la capacité, de la maîtrise et la responsabilité
de l’assuré et qu’elles ne soient ni appropriées ni efficaces pour encourager
des mesures de réduction des risques. De même, si on augmente le montant des
franchises et des primes de coassurance pour prendre en charge les risques
supplémentaires de catastrophes, cela pourrait avoir des répercussions
négatives sur les assurés à faible revenu qui demandent une indemnisation pour
des dommages «négligeables». Questions (11) Les franchises, la coassurance et autres exclusions sont‑elles efficaces pour prévenir l’aléa moral? Quelles seraient les autres conditions qui pourraient être adaptées aux assurances contre les catastrophes, étant entendu que l’assuré peut ne pas être à même de prendre des mesures efficaces pour réduire les risques de catastrophe? 3.5. Données, recherche et information Avant de proposer la couverture d’un risque d’événement
incertain, les assureurs doivent identifier et quantifier la probabilité que
celui‑ci survienne et ses conséquences. S’il est certain ou quasiment certain
qu’un sinistre donné se produira au cours d’une période donnée dans une région
donnée, l’élément de risque est absent et, partant, non assurable. De même, les
événements se produisant à une fréquence extrêmement faible peuvent également
être considérés comme difficilement assurables ou non assurables en totalité,
car il se peut que les assureurs ne disposent pas des données nécessaires pour
évaluer correctement les risques y afférents. L’asymétrie de l’information entre l’assuré et l’assureur
détermine la procédure de souscription. Les assureurs doivent obtenir des
informations adéquates pour définir correctement les groupes à risque et éviter
ainsi le phénomène d'antisélection. S’il manque des informations pertinentes
concernant le risque, il est difficile de calculer des primes fondées sur les
risques. L’absence de données en général et leur ambiguïté font obstacle au
développement de l’assurance contre les catastrophes. Une information de meilleure qualité contribuerait à réduire
les incertitudes. Les organismes du secteur public pourraient fournir aux
parties prenantes, notamment aux assureurs, un accès abordable à des données
fiables et précises sur les catastrophes naturelles passées et futures; il
pourrait par exemple, s'agir de données fournies au titre d’un bien public par
les instituts météorologiques, les organismes chargés de la gestion des risques
d'inondations ou les observatoires des catastrophes nationaux. Il importe, pour les chercheurs et les organismes du secteur
public, telles que les agences de gestion des risques d’inondations, d’avoir un
meilleur accès aux technologies et réseaux clés, de disposer d’un personnel
qualifié et d'accéder à des données, comparables, relatives aux sinistres
assurés (et non assurés) occasionnés par les catastrophes passées. Cela
contribuera à améliorer la recherche sur les conséquences des risques naturels
passés et futurs et peut aider à renforcer les stratégies de gestion des
risques de catastrophes et les actions élaborées et mises en œuvre par les
organismes du secteur public. Des données agrégées comparables sur les
sinistres, collectées auprès du secteur de l’assurance (y compris des outils de
visualisation ou des plateformes d’information sur les risques) peuvent
également être partagées avec les organismes du secteur public, ainsi que le
secteur privé, afin d’améliorer l’évaluation des risques. Les consommateurs éprouvent également des difficultés cet
égard. L’une d’elles est liée à la mauvaise qualité ou à l’absence
d’informations — par manque de sensibilisation aux risques réels, une
personne peut percevoir un risque d’une manière qui ne correspond pas au
risque effectif. Un grand nombre de particuliers estiment que la probabilité
qu’une catastrophe se produise et occasionne des dommages à leurs biens est
suffisamment faible pour qu’il ne soit pas justifié d’investir dans
l’atténuation des risques. Lorsqu’ils prennent des décisions qui entraînent des
dépenses, les consommateurs ont besoin de prendre en considération les
avantages potentiels qu'ils peuvent retirer de l’investissement sur une longue
période. La mise à disposition dans un format facilement lisible d’informations
sur les aléas et les risques, telles que des données cartographiques sur les
aléas ou risques pour une zone donnée, des matrices de risques ou des courbes
de risques faisant apparaître les événements possibles et leur probabilité, les
effets escomptés et le niveau d’exposition, peut éduquer et sensibiliser les
consommateurs. Il est donc nécessaire de divulguer des informations sur les
risques climatiques et météorologiques afin que les investisseurs et les
consommateurs puissent intégrer des informations supplémentaires dans leurs
décisions d’achat et d’investissement. Outre des informations de meilleure
qualité et un accès plus large aux données, une normalisation plus poussée des
données (définitions communes par exemple) améliorerait la qualité des
analyses. La plate-forme européenne d’adaptation au changement
climatique (CLIMATE-ADAPT)[28]
pourrait être utilisée pour collecter et mettre à disposition des informations
sur les régimes d’assurance intempéries ou les approches en matière
d’évaluation des risques dans les États membres. Une autre stratégie pourrait
consister à intégrer ces informations à un ensemble complet d’informations sur
la gestion des catastrophes. Les assureurs pourraient élaborer des orientations destinées
aux décideurs et aux promoteurs et gestionnaires de projets sur la manière
d’utiliser les assurances pour faciliter l’adaptation aux catastrophes et leur
gestion. Ces orientations pourraient comprendre une description de la manière
dont il convient d’utiliser les assurances dans la stratégie de gestion des
risques, c’est-à-dire comment quantifier et définir les risques dont il est
possible d'empêcher la réalisation et ceux qu’il est possible d'assurer au meilleur
coût, et selon quelles modalités. Il serait ainsi possible d’améliorer
l’efficacité économique globale de l’élaboration des politiques, de la
planification et de la gestion de projets. Questions (12) Comment améliorer les données sur les effets des catastrophes passées (par exemple, en utilisant des formats standard; en améliorant l’accès aux données des assureurs et d’autres organisations et la comparabilité de ces données)? (13) Comment pourrait‑on améliorer la cartographie des risques actuels et futurs/escomptés de catastrophes (p. ex. par les approches actuelles de l’UE concernant la cartographie des risques d’inondation au titre de la directive 2007/60/CE[29] sur les inondations, la coopération en matière de protection civile[30] et la promotion d'orientations de l’UE en matière de risques[31])? (14) Comment peut‑on encourager une amélioration du partage des données, de l’analyse des risques et des méthodes de modélisation des risques? Les données disponibles devraient‑elles être rendues publiques? L’UE devrait-elle prendre des initiatives dans ce domaine? Comment peut‑on encourager la poursuite du dialogue entre le secteur de l’assurance et les décideurs dans ce domaine? 3.6. Promouvoir les initiatives en matière de
financement des risques dans le cadre de la politique de coopération au
développement de l’UE À l’échelle internationale, les assurances jouent un rôle
important pour aider les pays et les régions qui sont particulièrement
vulnérables aux catastrophes à créer des mécanismes d’intervention financière
efficaces pour faire face à l’accroissement des coûts économiques des
catastrophes et des chocs mondiaux. D’autres instruments, simplifiés, de transfert des risques
tels que les produits de micro‑assurance sont actuellement élaborés dans les
pays en développement. Les programmes d’assurance paramétrique, soutenus par la
Commission, ont été également mis en place dans des pays tiers qui sont
particulièrement exposés à des risques liés au climat et aux catastrophes tels
que les sécheresses, les tremblements de terre et les tempêtes. Il conviendrait en particulier de renforcer la coopération
avec des partenaires internationaux de premier plan (Banque mondiale, Société
financière internationale par exemple) et d’accroître l’aide extérieure de
l’Union en faveur pays en développement pour mettre au point des solutions de
financement des risques innovantes par l’assurance, la réassurance ou des
obligations catastrophe. La Commission a récemment proposé de mettre en place un plan
d’action sur les mesures à prendre pour améliorer la résilience des pays en
développement, qui englobe également des approches innovantes de la gestion des
risques, et d’intensifier les bonnes pratiques existantes dans ce domaine[32]. Questions (15) Comment l’Union peut-elle aider plus efficacement les pays en développement à élaborer des solutions pour se protéger financièrement contre les catastrophes et les chocs et quelles mesures devrait‑elle prendre en priorité? Quels types de partenariats devrait‑on s’efforcer de réaliser avec le secteur privé et les institutions internationales à cette fin? 4. Les catastrophes d’origine humaine Les risques industriels eux aussi évoluent, non seulement en
raison des avancées technologiques, mais du fait également de l’évolution des
risques naturels. Des risques et catastrophes naturels peuvent provoquer des
accidents «NaTech». Les catastrophes d’origine naturelle et humaine peuvent
s’additionner ou peuvent s’aggraver mutuellement. 4.1. Responsabilité environnementale et
sinistres liés aux accidents industriels La directive 2004/35/CE sur la responsabilité
environnementale[33]
encourage mais n’oblige pas les exploitants industriels à détenir des garanties
financières en vue de réparer les dommages environnementaux occasionnés par
leurs activités. La Commission pourrait réexaminer la possibilité d’instaurer
un système de garantie financière obligatoire au cours du réexamen de la
directive prévu pour 2014, en liaison avec le rapport de la Commission
conformément à l’article 18, paragraphe 2, de la directive 2004/35/CE
sur la responsabilité environnementale[34].
Toutefois, la directive ne couvre pas les dommages environnementaux causés par
«un phénomène naturel de nature exceptionnelle, inévitable et irrésistible.» La
directive ne s'applique pas non plus aux dommages causés à l’environnement par
une mesure prescrite dans le but d’assurer la protection contre les
catastrophes naturelles. Une assurance est un des moyens d’obtenir une garantie
financière. Toutefois, les produits ne couvrent souvent pas l’intégralité des
responsabilités prévues par la directive et, dans la pratique, ils n’offrent
pas de couverture illimitée. Il reste également difficile pour les assureurs de
mettre au point des produits spécifiques, car les informations sur les
incidents ayant provoqué des dommages et les coûts de réparation qui en
résultent ne sont pas encore largement diffusées[35].
Il se peut également que les exploitants industriels ignorent l’ampleur
possible des dommages. Questions (16) Quels sont les aspects les plus importants à examiner lorsqu’il s’agira de concevoir une garantie financière et une assurance au titre de la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale? (17) Les données et instruments disponibles sont‑ils suffisants pour procéder à une analyse intégrée des risques industriels pertinents et émergents? Comment peut‑on garantir la disponibilité et le partage des données et la transparence des instruments? Comment peut‑on renforcer la coopération entre les assureurs, les entreprises et les autorités compétentes afin d’améliorer la base de connaissances sur les responsabilités et les sinistres découlant des accidents industriels? 4.2. Assurance de responsabilité civile dans le
domaine nucléaire L’article 98 sur du traité Euratom dispose que les
États membres doivent prendre «toutes mesures nécessaires afin de faciliter la
conclusion de contrats d'assurance relatifs à la couverture du risque
atomique.» La cohérence juridique dans l’Union européenne est nécessaire pour
réduire l’aléa moral, traiter le problème de la protection des victimes dans
les différents États membres et celui des conséquences sur le fonctionnement du
marché intérieur; en effet les responsabilités des exploitants nucléaires
divergent, ce qui peut entraîner une distorsion de concurrence. Il existe actuellement au sein de l’Union européenne de
multiples réglementations différentes sur la responsabilité civile nucléaire.
La plupart des pays de l’UE-15 fondent leurs dispositions sur la convention de
Paris sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire et la
Convention complémentaire de Bruxelles conclues sous l’égide de l’Organisation
de coopération et de développement économiques (OCDE). Toutefois, la plupart
des États membres de l’UE-12 sont parties à la convention de Vienne relative à
la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires conclue sous l’égide
de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA). Certains États membres
ne sont parties à aucune convention sur la responsabilité nucléaire. La
Commission a, pour cette raison, proposé récemment d’adopter une approche
européenne en matière de régimes de responsabilité nucléaire[36]. Les assurances contre les accidents nucléaires sont
actuellement organisées au sein de groupements d’assurance nationaux (ou par un
groupement d’opérateurs nationaux). Les assureurs peuvent estimer qu’il est
difficile d’assurer les exploitants nucléaires au-delà de certains montants
limités, pour certaines catégories de dommages (les dommages environnementaux
par exemple), ou pour de longues périodes de prescription (par exemple, 30 ans
pour les dommages à la vie et à la santé). Les assurances nationales ou les
groupements d’exploitants nationaux sont également le premier point de contact
des victimes d’un accident nucléaire. La Commission poursuit actuellement son analyse de cette
question et lancera prochainement une consultation publique. Sur la base des
conclusions de cette analyse, on déterminera si de nouvelles étapes sont
nécessaires pour améliorer l'indemnisation des victimes d'accidents nucléaires
et réduire les écarts entre les montants des assurances couvrant les centrales
nucléaires dans les différents États membres. 4.3. Assurance responsabilité civile des
producteurs de pétrole et de gaz en mer La directive 94/22/CE[37]
sur les autorisations d'exploitation des hydrocarbures définit les conditions
d’octroi et d’exercice des autorisations de prospecter, d’exploiter et
d’extraire des hydrocarbures. La directive instaure également pour les entités
opérationnelles des conditions objectives et non discriminatoires en matière de
capacité financière. Ces exigences définissent des principes généraux destinés
à garantir une concurrence équitable au stade de l’autorisation, mais ne
mettent pas l’accent sur la gestion des risques, la sécurité ou la protection
de l’environnement. La Commission a, par conséquent, proposé d’imposer des
exigences supplémentaires aux concessionnaires et aux exploitants en matière de
gestion des risques, responsabilité environnementale et de capacité financière[38]. L’industrie pétrolière et gazière offshore a mis au point
différents dispositifs permettant d’assurer et de démontrer que les capacités
financières des exploitants sont suffisantes et adéquates. Ces mécanismes
prennent diverses formes, allant des assurances privées et auto-assurances à
des mécanismes de sécurité tels que le dispositif de l’Offshore Pollution
Liability Association[39]
(OPOL) dans la zone de l’Atlantique Nord-Est. D’après les premières
consultations avec l’industrie pétrolière et gazière offshore el les assureurs,
il n’existe actuellement aucune formule pouvant convenir à tous les opérateurs
de pétrole et de gaz dans le monde. Il semble que les produits d'assurance dans
l'Union européenne[40]
ne puissent couvrir les accidents majeurs occasionnant des sinistres d’une
valeur de plusieurs milliards d’euros[41].
Il apparaît également que les grands exploitants pourraient privilégier
l’auto-assurance par une entité captive et avoir les moyens de la financer
tandis que les petits opérateurs pourraient être dans l'incapacité financière
de mettre en œuvre cette solution. Il n’existe donc pas d’approche universelle en matière de
financement des risques dans ce secteur. Les solutions internes et externes
actuellement proposées pour couvrir les risques de ce type et de cette
importance sont très récentes. Toutefois, certains acteurs des marchés
financiers et des assurances innovent rapidement. Des questions subsistent
quant à l’adéquation et au caractère approprié de ces mécanismes et à la
manière dont le secteur pétrolier et gazier en mer réagirait à l’offre de
nouveaux produits d’assurance éventuels et les utiliserait (produits propres à
une opération par exemple). La puissance financière de l’exploitant de pétrole
et de gaz en mer est un élément essentiel pour décider quels seraient les mécanismes
les plus appropriés. Quelle que soit l’approche retenue, la solution devrait
tenir compte dans toutes ses composantes des aléas moraux éventuels et garantir
le principe du pollueur-payeur. Questions (18) Eu égard aux spécificités de l’industrie pétrolière et gazière offshore, quels seraient les types de mécanismes d’assurance innovants susceptibles être appropriés? Existe-t-il des moyens qui permettraient au secteur de l’assurance de réduire l’incertitude liée à l’évaluation des risques et au calcul des primes Quel type d’informations devraient être accessibles au grand public pour encourager le développement de produits d’assurance destinés à couvrir les risques d'accidents majeurs? 4.4. Droits d’information des victimes de
catastrophes d’origine humaine Les sinistres résultant de catastrophes naturelles sont
couverts par l’assurance au premier tiers; tandis que les catastrophes
d’origine humaine sont couvertes par une assurance responsabilité civile. La
première catégorie d’assurance est normalement souscrite par les propriétaires
particuliers, la seconde par des entreprises industrielles individuelles. Si l’assuré est tenu responsable vis‑à‑vis d’un tiers, le
tiers lésé est normalement en mesure de prendre contact avec la partie
responsable, suite à quoi l’assureur prendra en charge la responsabilité. La
gestion des sinistres pourrait cependant être plus pragmatique: la partie lésée
pourrait introduire directement une demande d’indemnisation auprès de
l’assureur. À cette fin, la partie lésée devrait avoir le droit d'exiger que
l’assuré divulgue certaines informations. Les assurés pourraient donc être
tenus, légalement, de fournir des informations détaillées concernant leur
couverture d’assurance. En vertu de la directive sur la responsabilité environnementale,
toute personne physique ou morale peut soumettre à l’autorité compétente des
informations et observations liées à la survenance de dommages environnementaux
résultant d’une catastrophe d’origine humaine, et demander une action en
réparation. L’autorité compétente doit ensuite informer ces personnes des
mesures prises, ou elle peut refuser, mais doit alors motiver son refus[42].
Ces informations et les observations peuvent inclure des données sur les coûts
des dommages, les assurances disponibles pour financer la réparation, etc. La
directive Seveso III 2012/18/UE[43]
adoptée récemment oblige les opérateurs à inclure dans leurs rapports de
sécurité une description de toute mesure technique et non technique utile pour
la réduction des conséquences d’un accident majeur. Ces rapports pourraient
également comprendre des informations sur les assurances. La directive dispose
en outre que le rapport de sécurité est mis à la disposition du public sur
demande. Questions (19) Les conditions contractuelles d’une assurance de responsabilité civile devraient‑elles être divulguées à des tiers en cas de catastrophes d’origine humaine? Si oui, selon quelles modalités? 5. Liquidation des sinistres Les activités et la profession d’experts sont actuellement
exclues du champ d’application de la directive 2002/92/CE[44]
sur l’intermédiation en assurance. La proposition de révision de la directive[45]
les inclut dans son champ d’application et établit une procédure de contrôle
simplifiée. La liquidation des sinistres à
la suite d’une catastrophe exige une action rapide et coordonnée. La capacité
de traiter rapidement un nombre considérable de sinistres et de demandeurs,
dont beaucoup d’entre eux ont subi des dommages corporels, est essentielle. La
liquidation de sinistres liée à des catastrophes d’origine humaine présente une
dimension supplémentaire puisque qu’elle est du ressort de la compagnie
d’assurance de la personne responsable ou de ses représentants qui sont, par
définition, établis dans un autre État membre. Questions (20) Une harmonisation plus poussée serait‑elle bénéfique pour certains aspects spécifiques de la liquidation qui des sinistres? Si oui, lesquelles? Les experts sont‑ils confrontés à des difficultés pratiques lorsqu’ils exercent leurs activités à l’étranger? 6. Remarques générales Question (21) Le présent document aborde les aspects spécifiques liés à la prévention et à l’assurance des catastrophes d'origine naturelle et humaine. L’une ou l’autre question importante a-t-elle été omise ou insuffisamment traitée? Si oui, lesquelles? 7. Quelles sont les prochaines étapes? La Commission invite les parties intéressées à lui
transmettre leurs commentaires sur tous les aspects traités dans le présent
livre vert et à répondre à l’une quelconque ou à la totalité des questions
ci-dessus. Sur la base des résultats de cette consultation, la
Commission décidera de la meilleure marche à suivre sur les questions
présentées dans le présent livre vert, y compris, le cas échéant, l’adoption de
mesures législatives. Sauf demande expresse de confidentialité, les réponses
reçues seront publiées sur le site web de la Commission, qui publiera en outre
une synthèse des résultats de la consultation. Les parties intéressées sont invitées à envoyer leurs
commentaires avant le 30 juin 2013 à l'adresse électronique suivante: markt-consultation-disasterinsurance@ec.europa.eu. [1] Conclusions
du Conseil sur des solutions innovantes pour le financement des actions en
matière de prévention des catastrophes (3043e session du Conseil qui
s'est tenue à Bruxelles les 8 et 9 novembre 2010). [2] http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/consumer/natural-catastrophes/index_fr.htm.
[3] «Natural
catastrophes: Risk relevance and insurance coverage in the EU», Centre commun
de recherche, Commission européenne (2012) (en anglais). [4] Selon
le Centre commun de recherche, la principale source pour les données relatives
aux pertes totales historiques est la base de données EM-DAT (Emergency Events
Database), qui contient des données de base essentielles sur la survenance et
les effets de plus de 18 000 catastrophes de masse, tant naturelles
que technologiques, survenues dans le monde entre 1900 et aujourd'hui. Toutefois,
les événements consignés ne sont pas tous documentés: par exemple, dans la
série de données extraites, les pertes économiques ne sont indiquées que pour
318 événements (inondations, tempêtes, tremblements de terre et sécheresses)
sur les 561 enregistrés entre 1990 et 2010. [5] Luterbacher,
J., Dietrich, D., Xoplaki, E., Grosjean, M., Wanner, H. (2004), «European
seasonal and annual temperature vari ability, trends, and extremes since 1500»,
Science, 303, 1499–1503. [6] «Climate
change, impacts and vulnerability in Europe 2012, An indicator-based report»,
rapport de l’Agence européenne pour l’environnement, n° 12/2012. [7] «Évolution
des extrêmes climatiques et de leurs effets sur l’environnement physique
naturel» dans «Gestion des risques de catastrophes et de
phénomènes extrêmes pour les besoins de l'adaptation au changement climatique»,
rapport publié en 2012 par le Groupe d'experts intergouvernemental sur
l’évolution du climat; «Mapping the impacts of natural hazards and
technological accidents in Europe, an overview of the last decade», rapport
publié en 2010 par l'Agence européenne pour l'environnement. [8] «Évolution
des extrêmes climatiques et de leurs effets sur l’environnement physique naturel»
dans «Gestion des risques de catastrophes et de phénomènes extrêmes pour les
besoins de l'adaptation au changement climatique», rapport publié en 2012 par
le Groupe d'experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, chapitre 3. [9] «Analysis
of Natech risk reduction in EU Member States using a questionnaire survey»,
Centre commun de recherche, Commission européenne (2010). [10] «Insuring
Public Finances Against Natural Disasters—A Survey of Options and Recent
Initiatives», document de travail n° WP/06/199 (2006) du Fonds
monétaire international . [11] «Unmitigated
disasters? New evidence on the macroeconomic cost of natural catastrophes»,
document de travail n° 394 (2012) de la Banque des règlements
internationaux. [12] Centre
commun de recherche (2012). [13] L'annexe
A de la première directive du Conseil sur l'assurance non-vie (73/239/CEE)
introduit la classification des risques par branche d'assurance, les branches
déterminant, en particulier, le champ de l'autorisation accordée à un assureur
et de ses lignes de produits. La branche n° 8 «Indendie et éléments
naturels» concerne les dommages aux biens causés par différents risques, à
savoir l'incendie, l'explosion, la tempête, les éléments naturels autres que la
tempête, l'énergie nucléaire et l'affaissement de terrain. La branche
n° 9 «Autres dommage aux biens» couvre tous les dommages aux biens causés
par la grêle ou la gelée. [14] Règlement
(UE) n° 267/2010 de la Commission du 24 mars 2010 concernant l'application
de l'article 101, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne à certaines catégories d'accords, de décisions et de pratiques
concertées dans le secteur des assurances (JO L 83 du 30.3.2010, p. 1). [15] Par
exemple, le mécanisme d’assurance contre les risques de catastrophe dans les Caraïbes
(Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility ou CCRIF) et l'initiative
de gestion et de financement des risques de catastrophe dans le Pacifique (Pacific
Catastrophe Risk Assessment and Financing initiative ou PCRAFI). [16] Par
exemple, le mécanisme mondial d'assurance basé sur un indice (Global Index
Insurance Facility ou GIIF) établi par la Banque mondiale. [17] Règlement
(UE) n° 911/2010 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2010
concernant le programme européen de surveillance de la Terre (GMES) et sa mise
en œuvre initiale (2011-2013) (JO L 276 du 20.10.2010, p. 1). [18] Communication
de la Commission intitulée «Une approche communautaire de la prévention des
catastrophes naturelles ou d'origine humaine» [COM(2009) 82 final]. Conclusions
du Conseil sur un cadre communautaire en matière de prévention des catastrophes
dans l’UE (2979e réunion du Conseil, Bruxelles, 30 novembre 2009) et
communication de la Commission intitulée «Stratégie de l’UE pour le soutien à
la réduction des risques de catastrophes dans les pays en développement» [COM
(2009) 84 final]. [19] Cadre
méthodologique G20/OCDE sur l’évaluation des risques de catastrophes et le
financement de ces risques. [20] Arrêt
du 29 janvier 2003 dans l'affaire C-59/01, Commission/Italie,
Recueil 1998, p. I-1759. Dans l’arrêt du 7 septembre 2004
dans l’affaire C-347/02, Commission/France, Recueil 2004, p.I-7557, la
Cour précise qu’un système dans lequel les assureurs restent libres de fixer la
hauteur de la prime de base est compatible avec le principe de fixation des
primes d’assurance. Dans l’arrêt du 28 avril 2009 dans l’affaire
C-518/06, Commission/Italie, Recueil 2009, p. I-3491, la Cour
explique en outre que, si la législation nationale dessine un cadre technique
dans lequel les assureurs doivent calculer leurs primes, une telle limitation
de la liberté tarifaire n’est pas interdite par la troisième directive
92/49/CEE sur l’assurance non‑vie. [21] Selon
le Centre commun de recherche (2012), les primes fondées sur les risques ne
sont pas appliquées à grande échelle; de fait, elles sont systématiquement
utilisées pour les assurances‑inondations dans six États membres seulement,
pour les assurances contre la tempête dans cinq États membres et pour les
assurances contre les tremblements de terre dans quatre États membres. [22] Centre
commun de recherche (2012). [23] Directive
2002/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 novembre 2002 concernant
l’assurance directe sur la vie (JO L 345 du 19.12.2002, p. 1). [24] Première
directive 73/239/CEE du Conseil du 24 juillet 1973 portant coordination des
dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès
à l’activité de l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie, et son
exercice (JO L 228 du 16.8.1973, p. 3). [25] Deuxième directive 88/357/CEE du Conseil du
22 juin 1988 portant coordination des dispositions législatives,
réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que
l'assurance sur la vie, fixant les dispositions destinées à faciliter l'exercice
effectif de la libre prestation de services et modifiant la
directive 73/239/CEE (JO L 172 du 4.7.1988, p. 1). [26] Directive 92/49/CEE du Conseil du 18 juin 1992
portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et
administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie
et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive
«assurance non vie») (JO L 228 du 11.8.1992, p. 1). [27] Directive
2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l’accès
aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité
II) (JO L 335 du 17.12.2009, p. 1). [28] http://climate-adapt.eea.europa.eu/
[29] Directive
2007/60/CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à
l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation (JO L 288 du
6.11.2007, p. 27). [30] Proposition
de décision du Parlement européen et du Conseil relative au mécanisme de
protection civile de l’Union COM(2011)934 final. [31] Document
de travail des services de la Commission «Risk Assessment and Mapping
Guidelines for Disaster Management» (Orientations pour l’évaluation et la
cartographie des risques en vue de la gestion des catastrophes) (SEC(2010) 1626
final). [32] Par
exemple le mécanisme d’assurance contre les risques de catastrophe dans les
Caraïbes (12,5 millions d’euros) et le mécanisme mondial d'assurance basé sur
un indice (Global Index Insurance Facility) (24,5 millions d’euros). [33] Directive
2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la
responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la
réparation des dommages environnementaux (JO L 143 du 30.4.2004, p. 56). [34] Rapport
de la Commission conformément à l’article 14, paragraphe 2, de la directive
2004/35/CE sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la
prévention et la réparation des dommages environnementaux [COM (2010) 0581
final]. [35] COM(2010) 0581 final et http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/index.htm. [36] Communication
de la Commission «Énergie 2020 - Stratégie pour une énergie compétitive,
durable et sûre», [COM(2010) 0639]; Communication de la Commission relative au
rapport intermédiaire sur les évaluations complètes du risque et de la sûreté
(«tests de résistance») des centrales nucléaires en service dans l’Union
européenne [COM (2011) 0784 final], communication de la Commission concernant
les évaluations globales des risques et de la sûreté («tests de résistance»)
des centrales nucléaires dans l’Union européenne et les activités y afférentes
[COM (2012) 571 final]. [37] Directive
94/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 1994 sur les conditions
d'octroi et d'exercice des autorisations de prospecter, d'exploiter et
d'extraire des hydrocarbures (JO L 164, 30.06.1994, p. 3); Voir également http://ec.europa.eu/energy/oil/licensing_fr.htm. [38] «Proposition
de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la sécurisation des
activités de prospection, d'exploration et de production pétrolières et
gazières en mer» [COM(2011) 0688 final]. [39] http://www.opol.org.uk/ [40] Dans
le golfe du Mexique, il existe actuellement une couverture d’assurance à
hauteur de 10 milliards de dollars US pour les marées noires imprévues. Dans
les autres parties du monde, les assurances offshore traditionnelles assurent
une couverture jusqu’à 1 ou 2 milliards de dollars US. [41] La
Commission réalise actuellement une étude sur la faisabilité de la création
d’un fonds destiné à couvrir la responsabilité environnementale et les
sinistres résultant des accidents industriels. [42] Voir
l'article 12 de la directive 2004/35/CE. [43] Directive
2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012
concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des
substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du
Conseil (JO L 197 du 24.7.2012, p. 1). [44] Directive
2002/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 décembre 2002 sur
l’intermédiation en assurance, JO L 9 du 15.1.2003, p. 3. [45] Proposition
de directive du Parlement Européen et du Conseil sur l'intermédiation en
assurance (refonte) [COM(2012) 360 final]