52004PC0328

Proposition de DÉCISION-CADRE DU CONSEIL relative à certains droits procéduraux accordés dans le cadre des procédures pénales dans l'Union européenne {SEC(2004) 491}

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

1. La présente proposition de décision-cadre du Conseil vise à définir des normes minimales communes concernant certains droits procéduraux à accorder dans le cadre des procédures pénales dans l'Union européenne.

2. L'article 6 du traité sur l'Union européenne (traité UE) dispose que l'Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres. En outre, en décembre 2000, la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen ont signé conjointement et proclamé solennellement la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

3. Selon les conclusions de la présidence du Conseil européen de Tampere [1], le principe de reconnaissance mutuelle devrait devenir la pierre angulaire de la coopération judiciaire, mais la reconnaissance mutuelle «...et le rapprochement nécessaire des législations faciliteraient [...] la protection judiciaire des droits de la personne» [2]. Le Conseil européen a en outre invité le Conseil et la Commission à poursuivre la mise en oeuvre de mesures de reconnaissance mutuelle «dans le respect des principes fondamentaux du droit des États membres» [3].

[1] 15 et 16 octobre 1999.

[2] Point 33 des conclusions.

[3] Point 37 des conclusions.

4. Selon la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, présentée le 26 juillet 2000 et relative à la reconnaissance mutuelle des décisions finales en matière pénale [4], «il faut donc faire en sorte que non seulement le traitement des suspects et les droits de la défense ne pâtissent pas de l'application du principe [de la reconnaissance mutuelle], mais encore que les sauvegardes soient renforcées tout au long de la procédure».

[4] COM(2000) 495 final du 29.7.2000.

5. Ce point de vue a été entériné dans le programme de mesures destiné à mettre en oeuvre le principe de reconnaissance mutuelle des décisions pénales [5], adopté par le Conseil et la Commission, qui indique que «la reconnaissance mutuelle dépend étroitement de l'existence et du contenu de certains paramètres qui conditionnent l'efficacité de l'exercice».

[5] JO C 12 du 15.1.2001, p. 10.

6. Parmi ces paramètres, citons «les mécanismes de protection des droits des [...] personnes soupçonnées» (paramètre 3) et «la définition des normes minimales communes nécessaires pour faciliter l'application du principe de reconnaissance mutuelle» (paramètre 4). La présente proposition de décision-cadre concrétise l'objectif déclaré, qui est de renforcer la protection des droits de la personne.

7. Elle vise à renforcer de manière générale les droits de tous les suspects et personnes mises en cause. L'octroi d'un niveau équivalent de protection aux suspects et personnes mises en cause à travers l'Union européenne grâce à ces normes minimales communes devrait faciliter l'application du principe de reconnaissance mutuelle ainsi qu'énoncé à la section 5 ci-dessous, intitulée «Le principe de la reconnaissance mutuelle». À Tampere, les chefs d'État avaient d'ailleurs recommandé ce «rapprochement nécessaire des législations».

8. En cherchant à améliorer à titre général les droits garantissant un procès équitable, la présente décision-cadre aura aussi pour effet d'assurer un niveau raisonnable de protection aux suspects et personnes mises en cause d'origine étrangère [6] en particulier, puisque, parmi les mesures prévues, plusieurs leur sont spécifiquement destinées. La hausse du nombre de personnes mises en cause d'origine étrangère, imputable à plusieurs facteurs (mobilité professionnelle accrue, augmentation du nombre de personnes passant leurs vacances à l'étranger, schémas migratoires, croissance du nombre de demandeurs d'asile, de réfugiés et de personnes déplacées présents dans l'Union, etc.), se poursuivra à l'avenir. On a pris davantage conscience de l'existence d'une grande criminalité transfrontalière ces dernières années et les activités criminelles dirigées contre les intérêts financiers de l'Union européenne revêtent une dimension de plus en plus transnationale. Le traité CE permet aux citoyens de l'Union «de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres» [7]. D'après les statistiques, quelque 6 millions de ressortissants de l'UE vivent dans un État membre qui n'est pas leur pays d'origine [8]. En toute logique, le nombre de personnes étrangères impliquées dans des procédures pénales croîtra à mesure qu'augmentera l'exercice de ce droit de circuler et de séjourner librement. Il appartient aux États membres d'assurer une prise en charge adéquate des citoyens de l'UE impliqués dans des procédures pénales dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants.

[6] Les termes «suspects et personnes mises en cause d'origine étrangère» désignent les personnes qui ne sont pas des ressortissants du pays dans lequel elles sont arrêtées. Une distinction supplémentaire doit être établie: certains étrangers sont des ressortissants d'un autre État membre de l'UE, alors que d'autres sont des ressortissants de pays tiers. Sauf indication contraire, la présente proposition s'applique à ces deux catégories de personnes.

[7] Article 18 du traité CE.

[8] Source: selon les statistiques d'Eurostat concernant les flux migratoires en 1998, 1999 et 2000, 5 900 000 ressortissants de l'UE vivent dans un État membre autre que celui dont ils sont ressortissants.

2. La convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (la CEDH)

9. Dans tous les États membres, le système de justice pénale satisfait aux obligations imposées par les articles 5 (Droit à la liberté et à la sûreté) et 6 (Droit à un procès équitable) de la CEDH, grâce à un éventail de garanties procédurales. La présente proposition n'entend pas reproduire inutilement les dispositions de la CEDH, mais vise plutôt à encourager le respect systématique de ces garanties. Une manière d'y parvenir serait de trouver un accord entre les États membres sur une conception d'un «procès équitable» commune à toute l'Union.

10. Le nombre de recours portés devant la Cour européenne des droits de l'homme ainsi que sa jurisprudence prouvent que la CEDH n'est pas universellement respectée. De plus, le volume des requêtes dont la Cour est saisie augmente chaque année [9] et le système est aujourd'hui «sérieusement engorgé» [10] - le nombre de requêtes a crû de plus de 500 % entre 1993 et 2000. Accroître la visibilité des garanties applicables devrait permettre à tous les acteurs des systèmes de justice pénale de mieux connaître les droits prévus et, partant, de faciliter le respect de ces droits.

[9] Rapport du groupe d'évaluation au Comité des Ministres sur la Cour européenne des droits de l'homme (EG(2001)1) du 27 septembre 2001.

[10] Préface du Rapport du groupe d'évaluation au Comité des Ministres sur la Cour européenne des droits de l'homme (voir note 9 ci-dessus).

11. La présente proposition de décision-cadre met l'accent sur certains droits qualifiés de fondamentaux, nombre d'entre eux existant déjà sous une forme ou une autre dans les systèmes de justice pénale des États membres. Parmi ces droits figurent le droit à l'assistance d'un avocat et le droit de comprendre la «nature et la cause de l'accusation», dont découle le droit d'obtenir la traduction de documents et de se faire assister d'un interprète, lorsque la personne mise en cause ne comprend pas la langue de la procédure. S'il convient que chaque État membre définisse son propre système de justice pénale, il faut maintenir au minimum les divergences procédurales relatives à ces droits fondamentaux.

3. La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (la Charte)

12. En décembre 2000, la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen ont signé conjointement et proclamé solennellement la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne [11]. La Charte prévoit les droits civils, politiques, économiques et sociaux des citoyens européens et fait la synthèse des traditions constitutionnelles et des obligations internationales communes aux États membres. L'un des apports majeurs de la Charte réside dans le fait qu'elle affirme que l'Union européenne est une communauté politique et non uniquement une organisation économique. En outre, elle déclare que le respect des droits fondamentaux sera l'un des fondements de tout le droit européen.

[11] Le texte de la Charte peut être consulté à l'adresse suivante:

13. Son chapitre intitulé «Justice» (articles 47 à 50) consacre le droit à un procès équitable (article 47) et prévoit le respect des droits de la défense de toute personne accusée [d'une infraction] (article 48). La Charte prévoit la présomption d'innocence ainsi que la légalité et la proportionnalité des délits et des peines. Elle étend le principe "non bis in idem" à l'intégralité de l'UE.

14. La présente proposition s'inspire de l'esprit de la Charte. Elle contribue à définir la notion de «procès équitable» et à arrêter des normes communes en matière de «droits de la défense», de manière à faciliter à travers l'UE un traitement équivalent dans le cadre des procédures pénales.

4. Contexte dans lequel s'inscrit la présente décision-cadre

15. Conformément aux conclusions du Conseil européen de Tampere, la Commission a pris les dispositions nécessaires pour appliquer le programme de mesures destiné à mettre en oeuvre le principe de reconnaissance mutuelle des décisions pénales et a notamment envisagé les paramètres applicables. Dans son introduction, le programme de mesures relève que «l'étendue de la reconnaissance mutuelle dépend étroitement de l'existence et du contenu de certains paramètres qui conditionnent l'efficacité de l'exercice». Afin de tenir compte des paramètres 3 et 4, mentionnés au point 6 ci-dessus, il s'est avéré nécessaire d'examiner l'opportunité de prendre des mesures concernant les garanties procédurales au niveau de l'UE. La Commission a procédé à une consultation de grande ampleur et à un exercice approfondi d'analyse d'impact.

16. En février 2003, la Commission a publié un Livre vert sur les garanties procédurales accordées aux suspects et aux personnes mises en cause dans des procédures pénales [12]. Le livre vert relevait que les États membres de l'UE sont tous signataires du traité majeur qui définit ces normes, à savoir la CEDH, de même que tous les États adhérents et les pays candidats, de sorte que le mécanisme de la confiance mutuelle est déjà en place. Il expliquait toutefois que l'existence de pratiques divergentes avait jusqu'à ce jour entravé la confiance mutuelle, et que, pour contrecarrer le risque que cette situation perdure, il était justifié que l'Union européenne prenne des mesures relatives aux droits procéduraux au titre de l'article 31 du traité UE.

[12] COM(2003) 75 final du 19.2.2003.

17. La Commission a reçu 78 réponses écrites au livre vert [13], ainsi qu'un certain nombre de réactions par courrier électronique, par téléphone et par d'autres voies. L'immense majorité des réactions souscrivaient à la proposition de la Commission de définir des normes minimales communes en matière de garanties procédurales. Nombre d'entre elles saluaient ses travaux, mais estimaient que ces propositions n'étaient pas suffisamment ambitieuses [14]. Parmi les États membres, l'Irlande, le Luxembourg, l'Autriche, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Finlande, le Danemark, l'Allemagne, la Suède et la France ont répondu par l'intermédiaire de leur ministère de la justice ou d'une autre instance gouvernementale. Les opinions exprimées par ces instances allaient du soutien [15] à l'opposition [16]. Les nouveaux États membres ont également été associés au processus de consultation, la Slovaquie et la République tchèque ayant répondu au livre vert et des représentants de tous les nouveaux États membres ayant participé à des réunions bilatérales ou autres.

[13] Les réponses écrites peuvent être consultées sur le site web de la DG JAI, à l'adresse suivante:

[14] Pour des exemples de réactions positives, il convient de se reporter à la réponse d'Amnesty International: «Amnesty International est favorable à toute mesure destinée à assurer l'accomplissement des obligations existantes des États membres aux termes des traités internationaux relatifs aux droits de l'homme et à garantir les normes les plus élevées possibles en matière de protection de droits de l'homme, y compris les droits à un procès équitable, sans risque d'abaisser les normes et pratiques existantes au plus petit dénominateur commun». Voir également la réponse de la Law Society of England and Wales: «La Law Society se félicite de la publication du Livre vert, qu'elle considère comme une étape importante dans le développement de la confiance mutuelle entre les États membres en matière de protection des personnes». Ainsi que celle de la Cour de cassation française: «Une telle initiative paraît particulièrement opportune dans la mesure où elle s'inscrit dans le cadre de la création d'un véritable espace européen de justice. C'est une initiative d'autant plus intéressante qu'elle est de nature à susciter une plus grande confiance des justiciables dans les différents systèmes juridiques européens, en harmonisant ainsi les garanties procédurales». Les critiques exprimées par Liberty (dont la réaction était généralement positive) sont caractéristiques des nombreuses observations reçues en ce sens: «Ce livre vert présente une faiblesse en ce qu'il n'aborde pas certains droits essentiels, à savoir le droit à la mise en liberté provisoire sous caution; le droit à un traitement équitable en ce qui concerne les éléments de preuve; la symétrie des condamnations; la règle «non bis in idem»; et les procédures par défaut ou par contumace».

[15] Le ministère finlandais de la justice a, par exemple, soutenu l'approche de la Commission: «concernant les domaines proposés dans le livre vert, la Finlande soutient la définition de normes européennes minimales relatives au droit à une assistance juridique et au droit à l'assistance d'un interprète et d'un traducteur, ainsi que la déclaration des droits. Il est particulièrement important de veiller à ce que ces droits soient garantis suffisamment tôt dans la procédure, c'est-à-dire dès l'arrestation du suspect ou au plus tard au moment où commence son interrogatoire».

[16] Pour une réaction négative, voir les observations contenues dans la réponse du Ministre irlandais de la justice, de l'égalité et de la réforme du droit: "[l]e livre vert [...] vise à introduire des obligations qui s'appliqueraient sur le plan interne dans chaque État membre. L'introduction de telles obligations ne relève pas du champ d'application de l'article 31 et est contraire au principe de subsidiarité».

18. En juin 2003, la Commission a organisé une audition sur les garanties procédurales. Toutes les personnes ou instances ayant répondu au livre vert ou manifesté leur intérêt ont été invitées à y participer et ont eu l'occasion de faire valoir leur point de vue verbalement. En outre, tous les États membres ont été invités à y dépêcher un représentant. Il est apparu, lors de cette audition, que les praticiens du droit et les organisations non gouvernementales soutenaient les propositions de la Commission dans une large mesure. Les représentants des États membres présents étaient, quant à eux, partagés par rapport au livre vert. La Slovaquie et la République tchèque ont envoyé des représentants en qualité d'observateurs. Les États membres qui n'y sont pas favorables invoquent, pour justifier leur opposition au livre vert: 1) le principe de subsidiarité, 2) des préoccupations liées à la base juridique, 3) la crainte que l'adoption de «normes minimales communes» puisse entraîner un abaissement général des normes appliquées, 4) le fait que des normes minimales communes ont déjà été définies par la CEDH et qu'il n'est pas nécessaire de prendre des mesures supplémentaires et 5) la crainte que la mise en oeuvre de ces propositions ne s'avère difficile sur le plan technique.

19. Sur le premier point, la Commission estime que, dans ce domaine, seule une action au niveau de l'UE peut réussir à imposer des normes communes. Actuellement, les États membres s'acquittent de leurs obligations relatives à un procès équitable, principalement celles qui découlent de la CEDH, à un niveau national, de sorte qu'il en résulte des écarts entre les niveaux de garanties appliqués dans les différents États membres. Cela donne également lieu à des conjectures quant aux normes qui sont appliquées dans les autres États membres et parfois à des accusations, dans la presse ou les autres médias d'un État membre, sur les lacunes du système de justice pénale d'un autre État membre. L'adoption de normes minimales communes apporterait une solution à ce problème. Par définition, les normes ne peuvent être communes que si elles sont fixées de concert par les États membres, de sorte qu'il n'est pas possible de parvenir à des normes communes et, simultanément, de ne compter que sur une action prise au niveau national.

20. Pour ce qui est de la base juridique, la Commission se fonde sur l'article 31 du traité UE, qui dispose que l'UE peut mener une «action en commun» de manière à assurer, dans la mesure nécessaire à l'amélioration de la coopération, la compatibilité des règles. Le renforcement de la coopération judiciaire, en particulier la reconnaissance mutuelle, rend cette compatibilité nécessaire. C'est pour cette raison que les paramètres du programme de reconnaissance mutuelle comprennent «les mécanismes de protection des droits des [...] personnes soupçonnées» (paramètre 3) et «la définition des normes minimales communes nécessaires pour faciliter l'application du principe de reconnaissance mutuelle» (paramètre 4).

21. Il n'y a pas lieu de craindre que des normes communes puissent entraîner un abaissement des normes. Les États membres restent libres d'appliquer le plus haut niveau de garanties qu'ils considèrent comme approprié, tant qu'ils respectent les normes minimales convenues. En outre, la clause de non-régression prévue à l'article 17 dispose explicitement qu'aucune disposition de la présente décision-cadre ne saurait être interprétée comme «limitant» les droits existants ou y «dérogeant». La proposition prévoit des normes minimales communes. Il est impensable que les États membres, qui sont tenus par l'article 6, paragraphe 2, du traité UE de respecter les droits fondamentaux, puissent se servir de normes communes pour «abaisser» le niveau de protection lorsque les dispositions en vigueur vont au-delà des exigences communautaires.

22. Sur le quatrième point, les études et la consultation menées par la Commission, ainsi que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, montrent que la CEDH est appliquée à des degrés divers dans les États membres et que les violations de la CEDH sont nombreuses. Ces disparités sont préjudiciables à une protection commune des droits procéduraux à l'intérieur de l'Union, mettent en péril la confiance mutuelle et nuisent à une application harmonieuse du principe de la reconnaissance mutuelle. En outre, l'objectif que poursuit la Commission en présentant cette proposition est de rendre plus efficace et plus visible la mise en oeuvre des droits que consacre la CEDH, de sorte qu'au sein du système de justice pénale, chacun y soit davantage sensibilisé, qu'il s'agisse des personnes mises en cause ou des services de police, des avocats, des traducteurs et des interprètes, ainsi que de tous les autres acteurs de ce système. Cela devrait déboucher sur un respect plus strict de la CEDH.

23. En ce qui concerne, en dernier lieu, les difficultés techniques et le coût, la Commission soutient que la présente proposition ne devrait pas avoir pour résultat de faire peser une charge intolérable sur les États membres, puisque sur le fond, les dispositions confirment pour l'essentiel des droits existants, tels que consacrés par la CEDH et la jurisprudence correspondante.

24. La Commission a conclu que le meilleur moyen d'appliquer harmonieusement les mesures définies dans le programme de mesures était de les accompagner de normes minimales communes dans les domaines concernés. Les domaines dans lesquels des normes minimales communes sont proposées au cours de cette première étape sont les suivants:

- accès à l'assistance d'un avocat, avant comme pendant le procès,

- accès gratuit aux services d'un interprète et d'un traducteur,

- garantie pour les personnes incapables de comprendre ou de suivre la procédure de bénéficier d'une attention adéquate,

- droit de communiquer, notamment, avec les autorités consulaires dans le cas de suspects étrangers, et

- information des suspects au sujet de leurs droits (en leur remettant une «déclaration des droits» écrite).

Il a été décidé de présenter des propositions concernant ces cinq droits dès le premier stade parce qu'il s'agit de droits particulièrement importants dans le contexte de la reconnaissance mutuelle, puisqu'ils comportent un élément transnational qui ne caractérise pas les autres droits garantissant un procès équitable, à l'exception du droit à la mise en liberté provisoire sous caution, lequel fait l'objet d'un traitement séparé dans le cadre d'un livre vert qui sera prochainement publié. Une personne mise en cause qui est d'origine étrangère a généralement besoin d'un interprète et peut avoir besoin d'une assistance consulaire. Il y a également moins de chances qu'elle connaisse bien ses droits dans le pays où elle est arrêtée, d'où l'utilité pour elle de disposer d'une déclaration des droits rédigée dans sa langue. Il sera plus facile à tous les suspects de se défendre s'ils disposent d'un avocat, tant il est vrai que celui qui est assisté d'un avocat connaissant bien ces droits et en mesure de s'assurer de leur respect a plus de chances de faire respecter ses autres droits. Pour toutes ces raisons, il était important d'inclure le droit à l'assistance d'un avocat. Les personnes incapables de comprendre ou de suivre la procédure et qui ont besoin d'une attention adéquate constituent une catégorie particulière de personnes mises en cause auxquelles il faut accorder un degré de protection plus élevé. C'est une concrétisation du principe de l'«égalité des armes» qui exige un juste équilibre entre les parties à une procédure judiciaire.

25. La Commission réaffirme que le présent projet de décision-cadre est une première étape et que d'autres mesures seront envisagées dans les toutes prochaines années. Le propos n'est pas de donner l'impression que ces cinq droits seraient plus importants que les autres. Ces droits ont tout simplement une utilité plus immédiate pour la reconnaissance mutuelle et pour résoudre les problèmes qui ont été soulevés jusqu'ici dans les discussions sur les mesures de reconnaissance mutuelle. La Commission a déjà commencé à réfléchir à la nécessité de prévoir des garanties relatives à un traitement équitable concernant l'obtention, le traitement et l'utilisation des éléments de preuve à travers l'UE. Il conviendra aussi d'examiner les droits résultant de la présomption d'innocence (y compris le droit de garder le silence, le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination et les règles relatives à la charge de la preuve). La première évaluation par la Commission de ces travaux, qui ont déjà débuté, sera rendue publique en 2004.

5. Le principe de la reconnaissance mutuelle

26. Lors du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999, il a été convenu que le principe de la reconnaissance mutuelle devait devenir la pierre angulaire de la coopération judiciaire tant civile que pénale. La reconnaissance mutuelle implique que, même si un autre État peut ne pas traiter une affaire donnée de façon identique, voire analogue à son propre État, les résultats sont tels qu'ils sont considérés comme équivalents aux décisions de ce dernier [17].

[17] COM(2000) 495 final du 26.7.2000, p. 4.

27. Le Conseil européen a également invité le Conseil et la Commission à adopter, en décembre 2000 au plus tard, un programme de mesures destiné à mettre en oeuvre le principe de reconnaissance mutuelle des décisions pénales [18].

[18] JO C 12 du 15.1.2001, p. 10.

28. Le programme de mesures comporte vingt-quatre domaines dans lesquels on considère que la reconnaissance mutuelle peut s'appliquer; certains seront fusionnés de sorte qu'entre quinze et vingt propositions seront finalement présentées dans le cadre du programme. Le premier instrument à avoir été adopté dans le domaine de la reconnaissance mutuelle en matière pénale est la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres [19]. Elle a été suivie par une décision-cadre relative à l'exécution des décisions de gel de biens ou d'éléments de preuve [20], et des mesures relatives aux décisions de confiscation, aux sanctions financières et à la transmission d'éléments de preuve et d'extraits du casier judiciaire seront adoptées ultérieurement. Pour que ces mesures et, bien entendu, les autres propositions découlant du programme de mesures soient mises en oeuvre d'une manière satisfaisante, la reconnaissance mutuelle doit être accueillie par les États membres, non seulement au niveau des gouvernements et à l'échelon politique, mais aussi par les personnes qui seront chargées de l'application de ces mesures au quotidien. La reconnaissance mutuelle ne peut être efficace que dans un climat de confiance, qui ne saurait être établi que si les autorités judiciaires, mais aussi tous les acteurs de la procédure pénale, considèrent les décisions des autorités judiciaires des autres États membres comme équivalentes à celles de leur propre État et ne mettent pas en cause leur compétence judiciaire et leur respect des droits garantissant un procès équitable. C'est d'autant plus important si l'on veut favoriser une perception générale positive de la reconnaissance mutuelle, ce qui implique une confiance mutuelle en ce qui concerne «non seulement le caractère approprié des règles des partenaires, mais aussi l'application correcte de ces règles» [21].

[19] JO L 190 du 18.7.2002, p. 1.

[20] Décision-cadre 2003/577/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à l'exécution dans l'Union européenne des décisions de gel de biens ou d'éléments de preuve. JO L 196 du 2.8.2003, p. 45.

[21] COM(2000) 495 final du 26.7.2000, p. 4.

29. Tous les États membres sont parties à la CEDH, et ce fait est parfois invoqué pour justifier la confiance mutuelle. L'expérience a toutefois montré qu'en dépit de la nécessité d'une telle confiance, le crédit accordé aux systèmes de justice pénale des autres États membres n'est pas toujours suffisant, bien que tous les États membres soient signataires de la CEDH [22]. La présente proposition de décision-cadre reconnaît implicitement que ce crédit est insuffisant en ce qu'elle prévoit un mécanisme permettant d'améliorer et d'accroître la confiance mutuelle, à plus forte raison lorsque ce crédit devra exister entre vingt-cinq États membres, voire plus.

[22] Ainsi, dans l'affaire britannique R v. Secretary of State ex parte Ramda (27 juin 2002), la High Court a indiqué que le statut de la France en tant que signataire de la CEDH ne pouvait être invoqué pour répondre totalement aux plaintes relatives au caractère équitable du procès de l'intéressé. De même, dans son arrêt du 16 mai 2003, dans l'affaire Irastorza Dorronsoro, la Cour d'appel de Pau (France) a refusé de faire droit à une demande d'extradition présentée par l'Espagne au motif qu'on soupçonnait qu'un codéfendeur avait été «torturé» par des agents de police espagnols.

30. Les droits proposés seront appliqués de manière à renforcer la confiance mutuelle et à améliorer ainsi la mise en oeuvre de la reconnaissance mutuelle sous toutes ses formes en matière pénale. Une procédure continue d'évaluation et de suivi, si elle fait apparaître que les normes sont respectées et que la situation s'est améliorée dans les domaines actuellement préoccupants, permettra de renforcer cette confiance.

6. Dispositions spécifiques

6.1. Droit à l'assistance d'un avocat

31. Au cours de la période de consultation, la Commission a examiné les différentes modalités appliquées par les États membres. Les dispositions régissant l'accès à une représentation en justice et son organisation varient d'un État membre à l'autre.

32. La présente décision-cadre propose un accord à l'échelon de l'UE en vertu duquel les suspects devraient bénéficier d'un accès à l'assistance d'un avocat qualifié dans les plus brefs délais. À l'heure actuelle, certains États membres fixent des limites à cet accès, prévoient une période initiale au cours de laquelle le suspect ne peut avoir accès à un avocat (la «garde à vue») ou interdisent à l'avocat d'être présent au cours des interrogatoires de police. Certains États membres ne prévoient pas de mécanisme formel d'accès à un avocat 24h/24, de sorte que les personnes arrêtées pendant la nuit ou le week-end se voient également refuser l'accès à un avocat, du moins à titre temporaire. La présente décision-cadre propose que le droit à l'assistance d'un avocat soit garanti pendant toute la durée de toutes les procédures pénales, définies comme étant toutes les procédures se déroulant dans l'Union européenne afin d'établir la culpabilité ou l'innocence d'une personne soupçonnée d'avoir commis une infraction, ou de statuer à la suite d'un plaider-coupable à l'égard d'une accusation pénale.

33. Lorsque le suspect appartient à l'une des catégories prévues - personnes incapables de comprendre ou de suivre la procédure, mineurs d'âge ou personnes faisant l'objet d'un mandat d'arrêt européen ou d'une demande d'extradition ou d'une autre procédure de remise -, l'assistance d'un avocat devrait lui être proposée, sans que cela ne porte atteinte à son droit de se défendre lui-même s'il le souhaite. Il convient que les États membres supportent le coût de l'assistance d'un avocat lorsqu'il constitue une charge excessive pour le suspect ou les personnes à sa charge.

34. La présente décision-cadre propose d'obliger les États membres à mettre en place un système prévoyant le remplacement de l'avocat initialement choisi si son assistance n'est pas effective.

6.2. Droit de bénéficier gratuitement de services d'interprétation et de traduction

35. L'article 6, paragraphe 3, de la CEDH consacre le droit de toute personne mise en cause de se faire assister gratuitement d'un interprète, si elle ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience. Il ressort aussi clairement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme [23] que l'obligation envers la personne mise en cause s'applique également à la traduction de toutes les pièces présentant un intérêt pour la procédure.

[23] Kamasinski c. Autriche (arrêt du 19 décembre 1989, Série A n° 168), point 74.

36. Les recherches de la Commission ont fait apparaître que, si les États membres étaient conscients de cette obligation en théorie, ils ne la respectaient pas totalement en pratique. Au cours des interrogatoires de police, un interprète qualifié n'était pas toujours présent, et il était parfois fait appel aux services de non-professionnels ayant certaines connaissances de la langue de la personne mise en cause. Certaines restrictions étaient appliquées concernant les documents à traduire pour les personnes mises en cause. Alors que l'article 6, paragraphe 3, point e), indique clairement que l'obligation est de fournir «gratuitement» les services d'un interprète à la personne mise en cause qui ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience, les interprètes semblaient parfois être présents dans l'intérêt du juge et/ou du procureur, plutôt que dans celui de la personne mise en cause. Dans certains cas, les déclarations du juge ou du procureur n'étaient pas traduites pour la personne mise en cause et le rôle de l'interprète se limitait à traduire les questions du juge posées directement à la personne mise en cause ainsi que ses réponses au juge, plutôt que de veiller à ce qu'elle puisse comprendre la procédure.

37. La Commission a aussi relevé que les États membres éprouvaient des difficultés à recruter suffisamment de traducteurs et d'interprètes judiciaires. Dans certains États membres, la profession d'interprète ou de traducteur pour un service public jouit d'un statut officiel, la formation est organisée à l'échelon national et l'enregistrement, l'agrément et la formation professionnelle continue sont prévus, mais ce n'est pas le cas dans tous les États membres. La profession souffre de l'absence de statut: il arrive que les traducteurs et les interprètes soient mal rémunérés, qu'ils n'aient droit à aucune prestation sociale (comme des congés de maladie rémunérés ou des droits à pension) et qu'ils se plaignent de ne pas être suffisamment consultés par leurs homologues juristes.

38. C'est une question que la Commission continuera à examiner en espérant trouver une solution. Il est fondamental que, dans chaque État membre, un nombre suffisant de traducteurs et d'interprètes permette de répondre aux besoins des personnes mises en cause d'origine étrangère [24].

[24] Voir la note 6 concernant les personnes mises en cause d'origine étrangère.

6.3. Personnes incapables de comprendre ou de suivre la procédure

39. Certains suspects sont dans une position désavantageuse par rapport à la population moyenne, en raison de leur âge, de leur état physique, mental ou émotionnel, lorsqu'il s'agit de comprendre ou de suivre la procédure. Ces personnes doivent bénéficier d'une attention particulière afin de garantir le respect de leurs droits individuels et d'éviter toute erreur judiciaire.

40. Les agents des services répressifs et judiciaires devraient être sensibilisés aux problèmes des personnes incapables de comprendre ou de suivre la procédure. Ils devraient être tenus d'examiner si le suspect a besoin d'une attention particulière et, le cas échéant, prendre les mesures nécessaires pour offrir à cette personne l'attention qu'elle exige.

41. La nature de cette attention particulière variera selon la situation. Ainsi, les enfants devraient être accompagnés d'un parent ou d'un adulte possédant les qualités appropriées au cours des interrogatoires; les personnes nécessitant une assistance médicale devraient pouvoir bénéficier des services d'un médecin, etc. S'il est impossible de prévoir chaque situation et, pour chacune d'elle, un instrument de ce type, il doit incomber aux États membres de veiller à ce que leur système de justice pénale offre une attention particulière aux personnes mises en cause et aux suspects qui en ont besoin.

6.4. Droit de communiquer

42. Une personne détenue devrait avoir le droit d'obtenir que les membres de sa famille, les personnes assimilées aux membres de sa famille ainsi que son éventuel employeur soient informés de sa détention. Cette information peut se faire en transmettant les renseignements voulus au nom de la personne détenue, si la protection des éléments de preuve pose des difficultés.

43. Lorsque le détenu n'est pas un ressortissant de l'État membre, il peut s'avérer utile d'informer les autorités consulaires de son pays d'origine. Les suspects et personnes mises en cause d'origine étrangère constituent un groupe vulnérable aisément identifiable qui a parfois besoin d'une protection supplémentaire comme celle offerte par la convention de Vienne de 1963 sur les relations consulaires, qui prévoit que tout ressortissant étranger arrêté ou placé en détention a le droit de demander à ce que son consulat soit informé de sa détention et de recevoir des visites des fonctionnaires consulaires.

44. Les ressortissants étrangers peuvent refuser de rencontrer un fonctionnaire consulaire représentant leur gouvernement, par exemple, s'il s'agit de demandeurs d'asile ou de réfugiés fuyant des persécutions dans leur pays d'origine. Les personnes entrant dans cette catégorie peuvent contacter les représentants d'une organisation internationale humanitaire reconnue.

6.5. Information écrite relative aux droits (la «déclaration des droits»)

45. Il peut arriver que les suspects, voire, parfois, les agents des services répressifs qui les interrogent, ne connaissent pas parfaitement les droits applicables. Une information correcte des suspects au sujet de leurs droits au moment de leur arrestation permettrait de réduire les allégations d'erreurs judiciaires et de violations de la CEDH. Une manière simple et peu onéreuse d'assurer un niveau satisfaisant de connaissances est d'exiger des États membres qu'ils élaborent une courte déclaration-type écrite, reprenant les droits fondamentaux (la «déclaration des droits»), et de faire en sorte que tous les suspects reçoivent obligatoirement ce document écrit, dans une langue qu'ils comprennent, le plus tôt possible et en tout état de cause avant l'interrogatoire.

6.6. Évaluation et suivi

46. Puisque le principe de la reconnaissance mutuelle ne peut être mis en oeuvre efficacement que s'il existe une confiance mutuelle, et puisque des normes minimales communes accroîtront la confiance, il est important que les normes acceptées soient respectées et ce, de manière stricte et visible. Pour que chaque État membre puisse être certain que les normes sont respectées dans les autres États membres, il est indispensable de prévoir un mécanisme d'évaluation, sous une forme ou une autre.

47. La confiance mutuelle ne doit pas exister seulement entre les gouvernements des États membres - elle doit aussi être ancrée dans l'esprit des praticiens, des agents des services répressifs et judiciaires et de tous ceux qui rendront chaque jour des décisions fondées sur la reconnaissance mutuelle. Cela ne se fera pas en un jour et ne pourra se faire que s'il existe des moyens fiables de vérifier que les normes minimales communes sont respectées dans toute l'Union européenne. L'évaluation et le suivi doivent se faire sur une base régulière et permanente et les résultats devraient être communiqués. Cela permettra de mettre en place un système garantissant le respect des normes et d'avertir les autres États membres ainsi que les institutions européennes des améliorations et/ou des dégradations éventuelles.

48. Il convient que la Commission, en qualité d'organe chargé de présenter des propositions [25] et, habituellement, d'assurer le suivi de la transposition correcte des décisions-cadres dans les États membres [26], coordonne l'évaluation et le suivi. Les États membres devraient transmettre les renseignements et données nécessaires à la Commission afin que celle-ci puisse les rassembler. Le cas échéant, la Commission chargera un organisme extérieur, comme un groupe d'experts indépendants, d'analyser ces informations.

[25] Article 34, paragraphe 2, du traité UE.

[26] Ordinairement, après l'adoption d'une décision-cadre, les États membres sont tenus d'envoyer à la Commission des renseignements concernant les mesures de transposition et la Commission doit établir un rapport sur la transposition de la décision-cadre et le transmettre au Conseil.

7. Base juridique

49. La base juridique de la présente proposition est l'article 31 du traité sur l'Union européenne (traité UE), modifié par le traité de Nice, qui concerne l'action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale.

50. L'article 31, paragraphe 1, point c), du traité UE dispose ce qui suit: «assurer, dans la mesure nécessaire à l'amélioration de [la] coopération [judiciaire en matière pénale], la compatibilité des règles applicables dans les États membres». Il est possible d'assurer la compatibilité, notamment, en prévoyant un certain rapprochement des règles procédurales minimales des États membres afin d'améliorer la confiance mutuelle.

51. La Commission estime que la présente proposition constitue le complément nécessaire aux mesures de reconnaissance mutuelle destinées à accroître l'efficacité des poursuites. Un ensemble de droits procéduraux arrêtés d'un commun accord et visant à assurer un traitement équivalent des suspects dans toute l'UE devrait permettre l'application de mesures de coopération judiciaire de la manière la plus efficace possible, en particulier celles qui prévoient la remise de personnes ou d'éléments de preuve à un autre État membre. Les éventuelles réticences des autorités d'un État membre à remettre un ressortissant aux autorités judiciaires d'un autre État membre pourraient ainsi être apaisées.

8. Commentaire des articles

52. Adoption d'une terminologie neutre: la terminologie utilisée dans tout le document désigne le suspect ou son avocat, qu'il s'agisse d'hommes ou de femmes.

Article 1er - Champ d'application des droits procéduraux

53. Cet article définit le champ d'application de la décision-cadre, qui s'applique à toutes les personnes soupçonnées d'une infraction dans une procédure visant à établir la culpabilité ou l'innocence d'une personne soupçonnée d'avoir commis une infraction, ou à statuer à la suite d'un plaider-coupable à l'égard d'une accusation pénale ou à la suite d'un recours formé à l'issue de procédures de ce type. Aucune distinction n'est établie entre les ressortissants de l'UE et les ressortissants de pays tiers, puisque le fait d'offrir une meilleure protection à un groupe de personnes pourrait être taxé de discrimination, compromettant ainsi l'objectif de renforcement de la confiance de chaque État membre dans le système de justice pénale des autres États membres.

54. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ayant précisé que l'article 6 de la CEDH doit s'appliquer aux personnes interrogées au sujet d'infractions, mais non encore formellement mises en accusation, les personnes arrêtées ou placées en détention dans le cadre d'une accusation pénale entrent aussi dans le champ d'application de cette disposition. Ces droits commencent à s'appliquer à compter du moment où la personne est informée qu'elle est soupçonnée d'avoir commis une infraction (par exemple, au moment de son arrestation ou lors de son placement en garde à vue).

Article 2 - Droit à l'assistance d'un avocat

55. Cet article définit le droit fondamental à l'assistance d'un avocat dont dispose tout suspect, s'il exprime le souhait d'en bénéficier. Il prévoit que cette assistance doit être fournie le plus rapidement possible. Il est important qu'un suspect bénéficie de l'assistance d'un avocat avant tout interrogatoire au cours duquel il pourrait tenir des propos qu'il pourrait regretter par la suite sans en comprendre les conséquences juridiques.

Article 3 - Obligation de fournir l'assistance d'un avocat

56. L'article 6, paragraphe 3, point c), de la CEDH indique clairement qu'un suspect a le droit de se défendre en personne, ce qui implique qu'il est autorisé à refuser d'être représenté par un avocat. En dépit de ce droit, dans certains cas, il est particulièrement souhaitable que le suspect bénéficie de l'assistance d'un avocat. Ces cas sont énoncés à l'article 3: il s'agit notamment des cas dans lesquels le suspect est placé en détention provisoire avant le procès, ou est officiellement accusé d'avoir commis une infraction s'inscrivant dans une situation complexe de fait ou de droit ou passible d'une peine sévère, notamment lorsque, dans un Etat membre, une peine maximale obligatoire supérieure à un an d'emprisonnement peut être infligée, ou fait l'objet d'un mandat d'arrêt européen ou d'une demande d'extradition ou d'une autre procédure de remise, ou est un mineur d'âge, ou semble ne pas pouvoir comprendre ou suivre le contenu ou la signification de la procédure en raison de son âge ou de son état mental, physique ou émotionnel. Cette disposition oblige les États membres à veiller à ce que tout soit mis en oeuvre pour que ces personnes en particulier bénéficient de l'assistance d'un avocat.

Article 4 - Obligation de garantir l'effectivité de l'assistance d'un avocat

57. Cet article dispose que les États membres doivent veiller à assurer un certain contrôle de l'effectivité de l'assistance d'un avocat qui est accordée.

58. La Commission a choisi de préciser que, dans ce cadre, il est uniquement fait appel aux avocats tels que définis à l'article 1er, paragraphe 2, point a), de la directive 98/5/CE [27] afin de contribuer à garantir l'effectivité de l'assistance fournie. Si l'assistance proposée n'est pas effective, les États membres sont tenus de prévoir une solution de remplacement [28]. Ce droit, découlant de l'article 6, paragraphe 3, point c), de la CEDH, a été explicité dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (dans l'arrêt Artico c. Italie, par exemple).

[27] Directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998.

[28] Artico c. Italie, arrêt du 13 mai 1980, Série A, n° 37.

59. Comme le suspect n'est pas toujours à même d'apprécier l'effectivité de sa représentation juridique, il doit incomber aux États membres de mettre en place un système de vérification.

Article 5 - Droit à l'assistance gratuite d'un avocat

60. Cet article dispose qu'en cas d'application de l'article 3, l'assistance d'un avocat doit être accordée gratuitement au suspect si les frais qu'elle engendre représentent une charge financière excessive pour le suspect ou les personnes à sa charge. Les États membres doivent veiller à l'existence d'un mécanisme permettant de vérifier que le suspect a les moyens de se payer un avocat. Au titre de la CEDH, le défendeur ne doit pas prouver «de manière absolue» qu'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur (Pakelli c. Allemagne [29]). Il convient que les États membres respectent les orientations données par la Cour européenne des droits de l'homme concernant l'appréciation des ressources du justiciable.

[29] Pakelli c. Allemagne, arrêt du 25 avril 1983, Série A n° 64, point 34.

61. Cet article prévoit que l'assistance d'un avocat doit être gratuite si les moyens du suspect sont inférieurs à un seuil donné. Certains États membres appliquent un critère de ressources pour déterminer si la personne mise en cause «n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur». D'autres accordent au contraire à toutes les personnes mises en cause l'assistance gratuite d'un avocat, en partant du principe que le critère des ressources est coûteux à appliquer et qu'il est possible de réclamer à la personne mise en cause le remboursement d'une partie des frais dans certains cas. Les États membre sont libres d'appliquer le système qui leur semble le plus efficace par rapport à son coût pour autant que l'assistance gratuite d'un avocat continue d'être accordée lorsque les intérêts de la justice le réclament.

Article 6 - Droit à l'assistance gratuite d'un interprète

62. L'assistance d'un interprète ou d'un traducteur doit être fournie gratuitement au suspect. Ce droit est consacré par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Dans l'affaire Luedicke, Belkacem et Koç c. Allemagne, la Cour a estimé qu'il découlait de l'article 6, paragraphe 3, point b), que le droit pour quiconque ne parlant ou ne comprenant pas la langue employée à l'audience d'être assisté gratuitement d'un interprète sans pouvoir se voir réclamer après coup le paiement des frais résultant de cette assistance [30] doit être respecté. Dans l'affaire Kamasinski c. Autriche [31], la Cour a dit pour droit que le principe s'étendait aussi à la traduction des «pièces écrites».

[30] Luedicke, Belkacem et Koç c.Allemagne, arrêt du 28 novembre 1978, Série A n° 29, point 46.

[31] Kamasinski c. Autriche (précité).

63. Les États membres ont l'obligation de fournir un interprète dans les meilleurs délais dès qu'il apparaît que le suspect ne comprend pas la langue de la procédure. Ce droit s'étend à toutes les séances d'interrogatoire de police, à toutes les rencontres entre le suspect et son avocat et chaque fois que la présence du prévenu ou de l'accusé est requise à l'audience. Il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme que l'obligation de prévoir un interprète, inscrite dans la CEDH, n'est pas toujours respectée [32]. L'article 6 de la décision-cadre prévoit ce droit, en soulignant qu'il s'applique «pendant toute la procédure».

[32] L'arrêt rendu le 24 septembre 2002 dans l'affaire Cuscani c. Royaume-Uni constitue un bon exemple: la juridiction avait proposé de faire appel au frère du défendeur comme interprète, et la Cour a conclu à une violation de l'article 6.

64. Cet article s'applique aux personnes présentant des troubles de l'audition ou de l'élocution. L'article 6, paragraphe 3, de la CEDH dispose que toute personne accusée d'une infraction a le droit d'être informée de l'accusation portée contre elle de manière à pouvoir comprendre la nature et la cause de cette accusation. Elle a également le droit de se faire assister d'un interprète, si elle ne comprend pas la langue employée à l'audience. Ce droit s'applique aussi dans le cas de suspects sourds ou souffrant de troubles de l'audition ou de l'élocution. Une mauvaise communication peut compromettre les chances d'un suspect de recevoir un traitement équitable lors de son interrogatoire par les agents des services répressifs, ainsi que ses chances d'avoir un procès équitable. Les États membres doivent donc veiller à ce que les commissariats de police et les juridictions fournissent une interprétation spécialisée et adéquate en langue des signes aux suspects malentendants. Les conséquences d'une interprétation médiocre ou insatisfaisante pouvant être graves, il est essentiel que seuls des interprètes qualifiés et expérimentés en langue des signes soient désignés pour les audiences ou les interrogatoires de police.

65. Certains malentendants doivent avoir recours aux services d'un interprète oraliste. Les interprètes oralistes communiquent avec les malentendants qui ne connaissent pas ou n'utilisent pas la langue des signes, mais qui maîtrisent en général la lecture labiale. Cet article prévoit aussi cette possibilité comme solution de remplacement.

Article 7 - Droit à la traduction gratuite des documents utiles

66. Il existe un droit à la traduction des documents utiles, mais il n'est pas illimité. La Cour européenne des droits de l'homme a dit pour droit que l'article 6, paragraphe 3, point e), de la CEDH n'exige pas la traduction écrite de toute preuve documentaire ou pièce officielle du dossier, mais a considéré qu'il convient de traduire les documents que la personne mise en cause «doit comprendre pour bénéficier d'un procès équitable» [33]. Les règles qui fixent le nombre de pièces écrites à traduire diffèrent d'un État membre à l'autre et selon la nature de l'affaire. Ces différences sont acceptables tant que la procédure reste «équitable». Il doit incomber à l'avocat de la défense de demander la traduction de tout document qu'il considère nécessaire, outre les pièces fournies par l'accusation. La ligne de défense étant pour l'essentiel décidée entre la personne mise en cause et son avocat, l'avocat de la défense est la personne la mieux placée pour apprécier quels sont les documents nécessaires. Cet article dispose donc qu'il incombe aux autorités compétentes de décider quels documents seront traduits, mais que l'avocat du suspect a le droit de demander la traduction de documents supplémentaires.

[33] Kamasinski c. Autriche (précité), point 74.

Article 8 - Fidélité de la traduction et de l'interprétation

67. L'interprétation et la traduction doivent être d'une qualité suffisante pour que le suspect puisse comprendre la nature et la cause de l'accusation.

68. Les États membres doivent veiller à mettre en place dans leur ressort un système permettant aux avocats, aux juges, aux personnes mises en cause et à tous les participants à une procédure pénale qui apprennent que le niveau de qualité requis de l'interprétation n'a pas été atteint par un interprète en particulier ou dans une affaire donnée, d'en faire état afin de remplacer le traducteur ou l'interprète.

Article 9 - Enregistrement de la procédure

69. La CEDH exige que la qualité de l'interprétation soit telle qu'elle permette la «participation effective» de la personne mise en cause à la procédure. Si la personne mise en cause forme ensuite un recours devant la Cour européenne des droits de l'homme au motif que l'interprétation n'était pas satisfaisante et a compromis sa participation effective à la procédure, il est important de disposer d'une méthode de vérification de l'interprétation. Il incombe dès lors aux États membres d'assurer l'enregistrement de la procédure afin de le produire en cas de litige.

70. Cette disposition vise à la mise en place d'une méthode de vérification de la fidélité de l'interprétation, et non à contester la procédure à d'autres égards, ce qui conduirait à un traitement préférentiel des suspects qui ont besoin des services d'un interprète. L'enregistrement ne doit donc servir qu'à cette seule fin.

Article 10 - Droit à une attention particulière

71. Cet article dispose que les États membres veillent à ce que toute personne incapable de comprendre ou de suivre la procédure en raison de son âge ou de son état mental, physique ou émotionnel bénéficie de l'attention particulière requise, comme des soins médicaux ou la présence d'un parent dans le cas d'enfants. Cette obligation d'offrir une attention particulière s'applique tout au long de la procédure pénale et vise à favoriser les procès équitables et à éviter les éventuelles erreurs judiciaires dues à la vulnérabilité. Il ressort clairement de la consultation ainsi que des réactions au livre vert qu'il est malaisé d'identifier les suspects vulnérables. Le minimum qu'on puisse exiger est que les agents des services répressifs se posent la question de savoir si le suspect est à même de comprendre ou de suivre la procédure, du fait de son âge ou de son état mental, physique ou émotionnel. Les éventuelles mesures prises en vertu de ce droit devraient être mentionnées dans le dossier.

Article 11 - Droits des suspects fondés à bénéficier d'une attention particulière

72. Cet article précise les mesures à prendre conformément à l'article 10. Afin de s'assurer du suivi des procédures appropriées en cas d'interrogatoire par les agents des services répressifs de personnes incapables de comprendre ou de suivre la procédure, les États membres veillent à ce qu'un enregistrement audio ou vidéo de tout interrogatoire préalable au procès soit réalisé. En cas de litige, il convient de fournir une copie de cet enregistrement à toute partie qui en fait la demande.

73. Une assistance médicale doit être fournie au suspect si nécessaire.

74. Tout suspect fondé à bénéficier d'une attention particulière doit, le cas échéant, être autorisé à obtenir la présence d'un tiers ayant les qualités nécessaires au cours des interrogatoires de police, ce qui constitue une garantie complémentaire du caractère équitable de la procédure.

Article 12 - Droit de communiquer

75. Cet article confère à toute personne placée en détention provisoire le droit d'obtenir que sa famille, des personnes assimilées à sa famille ou son lieu de travail soient informés dès que possible de sa mise en détention.

76. Il est proposé, pour le cas où des contacts directs avec ces personnes seraient contre-indiqués, de les informer par d'autres voies, notamment par le canal des autorités consulaires ou d'une organisation internationale humanitaire.

Article 13 - Droit de communiquer avec les autorités consulaires

77. Cet article réaffirme le droit de communiquer avec les autorités consulaires. Il fait obligation aux États membres de veiller à ce que tous les détenus étrangers qui en expriment le souhait puissent obtenir que les autorités consulaires de leur pays d'origine soient informées de leur mise en détention.

78. Si un suspect placé en détention ne souhaite pas bénéficier de l'assistance des autorités consulaires de son pays d'origine, il doit avoir le droit de se faire assister par une organisation internationale humanitaire. À moins qu'un État membre en décide autrement, l'organisation internationale humanitaire la plus apte à fournir ce type d'assistance est le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), dont les tâches officielles comprennent les visites aux détenus [34]. Les États membres sont invités à choisir les organisations internationales humanitaires qu'ils reconnaissent, de sorte que la notion d'«organisation internationale humanitaire reconnue» puisse être utilisée à bon escient et pour éviter tout recours à des organisations qui n'auraient pas reçu l'autorisation de l'État membre en question.

[34] Extrait du rapport annuel 2002 du CICR: «[En 2002], les délégués du CICR ont visité 448 063 détenus, incarcérés dans 2 007 lieux de détention répartis dans plus de 75 pays. Sur ce nombre, 26 727 détenus ont été enregistrés et visités pour la première fois en 2002. Au total, 47 205 certificats de détention ont été délivrés. Les détenus n'ayant pas fait l'objet d'un suivi individuel mais ayant néanmoins bénéficié de l'assistance du CICR sont compris dans le nombre total de personnes visitées».

79. Les États membres ont un devoir envers leurs résidents de longue durée, ressortissants d'un autre État, en particulier s'il s'agit de réfugiés. Un réfugié qui fuit le régime en place dans son pays d'origine ne veut en aucun cas de l'assistance des autorités consulaires de ce pays. Les réfugiés doivent être en mesure de contacter des représentants d'un autre État ayant accepté de veiller à leurs intérêts [35] ou d'une organisation internationale humanitaire fournissant ce type d'assistance [36]. Cet article propose d'étendre le droit à l'assistance consulaire aux résidents de longue durée dans l'État d'envoi, ressortissants d'un autre État, en particulier s'ils ont le statut de réfugié. Les États membres doivent faire en sorte que le suspect ait la possibilité de bénéficier de ce type d'assistance.

[35] Le point 38 de l'Ensemble de règles minima pour le traitement des détenus, adopté en 1955 par le premier Congrès des Nations unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants, dispose ce qui suit: «1) [...] 2) En ce qui concerne les détenus ressortissants des États qui n'ont pas de représentants diplomatiques ou consulaires dans le pays ainsi que les réfugiés et les apatrides, les mêmes facilités doivent leur être accordées de s'adresser au représentant diplomatique de l'État qui est chargé de leurs intérêts ou à toute autorité nationale ou internationale qui a pour tâche de les protéger.

[36] Le principe 16 de l'Ensemble de principes pour la protection de toutes les personnes soumises à une forme quelconque de détention ou d'emprisonnement, adopté par l'Assemblée générale des Nations unies en 1988, dispose ce qui suit: 1. [...] 2. S'il s'agit d'une personne étrangère, elle sera aussi informée sans délai de son droit de communiquer par des moyens appropriés avec [...] le représentant de l'organisation internationale compétente si cette personne est réfugiée ou est, d'autre façon, sous la protection d'une organisation intergouvernementale.

Article 14 - Obligation d'informer le suspect de ses droits par écrit - Déclaration des droits

80. L'article 14 impose aux États membres l'obligation de veiller à ce que tous les suspects placés en détention ou arrêtés soient informés par écrit de leurs droits fondamentaux. La déclaration des droits devrait être conservée dans les langues officielles de la Communauté, soit sur papier, soit sur support informatique, de manière à pouvoir être imprimée à la demande. Les États membres peuvent apprécier dans quelle mesure la déclaration doit être traduite dans les langues couramment parlées dans la circonscription considérée, et ce sont les autorités compétentes qui sont les mieux placées pour déterminer les langues courantes dans chaque circonscription. La Commission propose la remise d'une «déclaration des droits» aux suspects dès que possible après leur arrestation. L'agent des services répressifs et le suspect doivent, de préférence, signer tous les deux la déclaration des droits, ces signatures étant la preuve que la déclaration a bien été présentée, remise et acceptée. La Commission n'ignore pas, toutefois, les réticences que les suspects peuvent avoir à signer un quelconque document dans les locaux de la police. La déclaration des droits doit être produite en double exemplaire, un exemplaire (signé) étant conservé par l'agent des services répressifs et l'autre exemplaire (signé) étant conservé par le suspect. Il doit être fait mention dans le dossier que la déclaration des droits a été présentée et que le suspect a accepté ou refusé de la signer.

81. L'annexe A contient une proposition de formules communes à utiliser dans cette déclaration des droits. Elle indique la version linguistique, de sorte que la déclaration des droits soit remise au suspect dans une langue qu'il comprend. Elle énonce ensuite les droits fondamentaux à l'assistance d'un avocat, à l'interprétation, à bénéficier d'une attention particulière et à l'assistance consulaire, le cas échéant, ces différentes rubriques devant être complétées par les États membres.

Article 15 - Évaluation et suivi de la bonne application de la décision-cadre

82. Il est essentiel que la présente décision-cadre fasse l'objet d'une évaluation approfondie et d'un suivi approprié. Outre les rapports sur la transposition correcte de ses dispositions dans le droit national, la Commission propose un suivi régulier. C'est d'autant plus important pour une législation conférant certains droits qui n'ont de sens que s'ils sont respectés. Seul un suivi régulier démontrera que les droits ont été pleinement respectés. De surcroît, pour que la décision-cadre atteigne l'objectif de renforcement de la confiance mutuelle qui lui a été assigné, il convient de disposer de statistiques et de rapports, publics et vérifiables, montrant que les droits sont respectés, de sorte que les observateurs d'autres États membres (non seulement des observateurs de l'administration, mais aussi des juristes, des universitaires et des ONG) puissent être certains qu'il n'est porté atteinte aux droits à un procès équitable dans aucun système national. Cet exercice d'évaluation et de suivi doit être réalisé sous le contrôle de la Commission. Une équipe indépendante peut être chargée des recherches et des analyses nécessaires.

83. Dans sa résolution du 5 juillet 2001 sur la situation des droits fondamentaux dans l'Union européenne, le Parlement européen recommandait «la mise en réseau d'experts faisant autorité en matière de droits de l'homme et de juristes de chacun des États membres pour assurer un degré élevé de compétence, et afin que le Parlement puisse se voir présenter une évaluation de la mise en oeuvre de chacun des droits énoncés notamment par la Charte en tenant compte de l'évolution des législations nationales, de la jurisprudence des Cours de Luxembourg et de Strasbourg ainsi que des jurisprudences marquantes des Cours constitutionnelles et des juridictions des États membres» [37]. Un réseau d'experts indépendants en matière de droits fondamentaux (ci-après «le réseau») a été créé et a présenté son premier rapport le 31 mars 2003. Ses tâches incluent la préparation d'un rapport annuel sur la situation des droits fondamentaux dans l'Union européenne. À cet égard, il s'assure du respect des articles 47 et 48 de la Charte [38]. L'article 47 de la Charte dispose que «[t]oute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter. Une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l'effectivité de l'accès à la justice». L'article 48 de la Charte prévoit que «[...] Le respect des droits de la défense est garanti à tout accusé».

[37] Résolution du parlement européen sur la situation des droits fondamentaux dans l'Union européenne (2000) (2000/2231(INI)).

[38] JO C 364 du 18.12.2000.

84. Il pourrait être utile d'exploiter les résultats de l'évaluation réalisée par le réseau en ce qui concerne les articles 47 et 48 de la Charte et de juger de sa valeur en tant que solution à long terme. La Commission pourrait ensuite adopter un autre système d'évaluation et de suivi. Si le réseau devait cesser ses activités ou cesser de fournir les services nécessaires, ou si la Commission décidait de retenir un système d'évaluation et de suivi différent, un autre organe approprié pourrait être désigné afin d'analyser les données et les informations communiquées par les États membres conformément aux dispositions de la présente décision-cadre.

85. L'évaluation et le suivi seront utiles à tous les États membres, en leur permettant de montrer aux pays tiers qu'ils respectent les droits à un procès équitable et de donner l'assurance, pour autant qu'elle soit nécessaire, à ceux qui mettent en oeuvre les mesures du programme de reconnaissance mutuelle dans leur pays d'origine, que les autres États membres accordent effectivement des garanties équivalentes quant à un procès équitable. L'évaluation visera à une appréciation générale, de sorte que l'examen ne portera pas sur la jurisprudence des cours et tribunaux.

Article 16 - Obligation de collecte de données

86. Afin de procéder au suivi de la décision-cadre et de s'assurer de son respect, l'article 16 impose aux États membres l'obligation de collecter les données correspondantes et de les analyser. Les États membres doivent fournir des statistiques en la matière, notamment les suivantes:

(a) le nombre total de personnes interrogées au sujet d'une accusation pénale, le nombre de personnes accusées d'une infraction, le point de savoir si l'assistance d'un avocat a été accordée et le pourcentage d'affaires dans lesquelles cette assistance a été totalement ou partiellement gratuite,

(b) le nombre de personnes interrogées au sujet d'une accusation pénale et dont la compréhension de la langue de la procédure était telle qu'il s'est avéré nécessaire de faire appel aux services d'un interprète au cours des interrogatoires de police. Il convient de prendre acte de la répartition par nationalité et de comptabiliser le nombre de personnes pour lesquelles une interprétation en langue des signes a été nécessaire,

(c) le nombre de personnes interrogées au sujet d'une accusation pénale qui étaient des ressortissants étrangers et pour lesquelles une assistance consulaire a été demandée. Le nombre de suspects étrangers refusant l'offre d'une assistance consulaire doit être comptabilisé. Il convient également de prendre acte de la répartition des suspects par nationalité,

(d) le nombre de personnes accusées d'une infraction pénale et pour lesquelles les services d'un interprète ont été demandés avant le procès, au cours du procès et/ou au cours d'éventuelles procédures en appel. Il convient également de prendre acte de la répartition par nationalité et par langue,

(e) le nombre de personnes accusées d'une infraction pénale et pour lesquelles les services d'un traducteur ont été demandés en vue de la traduction de documents avant le procès, au cours du procès ou au cours d'éventuelles procédures en appel. Il convient également de prendre acte de la répartition par nationalité et par langue, ainsi que du nombre de personnes pour lesquelles un interprète en langue des signes a été nécessaire,

(f) le nombre de personnes interrogées au sujet d'une infraction et/ou accusées d'une infraction qui ont été considérées comme incapables de comprendre ou de suivre le contenu ou la signification de la procédure en raison de leur âge ou de leur état mental, physique ou émotionnel, ainsi que le type d'attention particulière éventuellement accordée,

(g) le nombre de déclarations des droits remises aux suspects et la répartition selon les langues dans lesquelles elles ont été remises.

Article 17 - Clause de non-régression

87. Cet article a pour objectif d'éviter que la décision-cadre ait pour effet d'abaisser les niveaux de protection dans les États membres, des représentants de certains États membres ayant, pendant la phase de consultation, exprimé la crainte que la définition de normes minimales communes entraîne pareil effet. Les États membres conservent toute latitude pour définir des normes plus élevées que celles que prévoit la présente décision-cadre.

Article 18 - Transposition

88. Cet article impose aux États membres de transposer la décision-cadre et d'envoyer au secrétariat général du Conseil et à la Commission le texte des dispositions la transposant dans leur droit national avant le 1er janvier 2006. Six mois après la transposition, la Commission présentera au Parlement européen et au Conseil un rapport visant à déterminer si les États membres ont pris les dispositions nécessaires pour se conformer à la présente décision-cadre; le rapport sera accompagné, le cas échéant, de propositions législatives.

Article 19 - Entrée en vigueur

89. Cet article précise que la décision-cadre entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Annexe A - Formules communes types à utiliser dans la «déclaration des droits»

90. L'annexe A contient les formules communes types à utiliser dans la «déclaration des droits». Elle reprend, sous différentes rubriques, les droits découlant de la présente décision-cadre et considérés par la Commission comme les droits communs fondamentaux qui devraient être accordés à tout suspect lors de son arrestation (droit à l'assistance d'un avocat, droit à un interprète, décision relative au bénéfice d'une attention particulière, droit des étrangers de communiquer avec les autorités consulaires).

2004/0113 (CNS)

Proposition de DÉCISION-CADRE DU CONSEIL relative à certains droits procéduraux accordés dans le cadre des procédures pénales dans l'Union européenne

Le Conseil de l'Union européenne,

vu le traité sur l'Union européenne, et notamment son article 31, paragraphe 1, point c),

vu la proposition de la Commission [39],

[39] JO C [...], [...], p. [...].

vu l'avis du Parlement européen [40],

[40] JO C [...], [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) L'Union européenne s'est donné pour objectif de maintenir et de développer un espace de liberté, de sécurité et de justice. D'après les conclusions du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, et notamment le point 33 de celles-ci, le principe de reconnaissance mutuelle devrait devenir la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière tant civile que pénale au sein de l'Union.

(2) Le 29 novembre 2000, conformément aux conclusions de Tampere, le Conseil a adopté un programme de mesures destiné à mettre en oeuvre le principe de reconnaissance mutuelle des décisions pénales [41]. L'introduction du programme de mesures indique que la reconnaissance mutuelle «doit permettre de renforcer la coopération entre États membres, mais aussi la protection des droits des personnes» [42].

[41] JO C 12 du 15.1.2001, p. 10.

[42] JO C 12 du 15.1.2001, p. 10.

(3) La mise en oeuvre du principe de la reconnaissance mutuelle des décisions en matière pénale présuppose une confiance mutuelle des États membres dans leur système respectif de justice pénale. L'étendue de la reconnaissance mutuelle dépend étroitement de plusieurs paramètres qui conditionnent l'efficacité de l'exercice [43]. Parmi ces paramètres, citons les «mécanismes de protection des droits des [...] personnes soupçonnées» (paramètre 3) et les «normes minimales communes nécessaires pour faciliter l'application du principe de reconnaissance mutuelle».

[43] JO C 12 du 15.1.2001, p. 10.

(4) La reconnaissance mutuelle ne peut être efficace que dans un climat de confiance, qui ne saurait être établi que si les autorités judiciaires, mais aussi tous les acteurs de la procédure pénale, considèrent les décisions des autorités judiciaires des autres États membres comme équivalentes à celles de leur propre État et ne mettent pas en cause leur compétence judiciaire et leur respect des droits garantissant un procès équitable. C'est d'autant plus important si l'on veut favoriser une perception générale positive de la reconnaissance mutuelle, ce qui implique une confiance mutuelle en ce qui concerne «non seulement le caractère approprié des règles des partenaires, mais aussi l'application correcte de ces règles» [44].

[44] COM(2000) 495 final du 26.7.2000, p. 4.

(5) Tous les États membres sont parties à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). L'expérience a toutefois montré qu'en dépit de la nécessité d'une telle confiance, le crédit accordé aux systèmes de justice pénale des autres États membres n'est pas toujours suffisant, bien que tous les États membres soient signataires de la CEDH. Les droits proposés seront appliqués de manière à renforcer la confiance mutuelle et, ainsi, à améliorer la mise en oeuvre de la reconnaissance mutuelle.

(6) La décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre État membres [45] a été la première concrétisation, dans le domaine du droit pénal, du principe de la reconnaissance mutuelle. Elle a été suivie par une décision-cadre relative à l'exécution des décisions de gel de biens ou d'éléments de preuve [46]. Les autres mesures prévues dans le programme précité concernent les décisions de confiscation, les sanctions financières et la transmission d'éléments de preuve et d'extraits du casier judiciaire.

[45] JO L 190 du 18.7.2002, p. 1.

[46] Décision-cadre 2003/577/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à l'exécution dans l'Union européenne des décisions de gel de biens ou d'éléments de preuve. JO L 196 du 2.8.2003, p. 45.

(7) Le principe de reconnaissance mutuelle se fonde sur un degré élevé de confiance entre les États membres. Afin d'accroître cette confiance, la présente décision-cadre prévoit certaines garanties permettant de protéger les droits fondamentaux. Ces garanties tiennent compte de la manière dont les États membres respectent les dispositions de la CEDH selon leurs propres traditions.

(8) Les dispositions proposées ne visent pas à modifier des mesures particulières relatives à la lutte contre certaines formes graves et complexes de criminalité, notamment le terrorisme, en vigueur au niveau national.

(9) L'article 31, paragraphe 1, point c), du traité UE dispose ce qui suit: «assurer, dans la mesure nécessaire à l'amélioration de [la] coopération [judiciaire en matière pénale], la compatibilité des règles applicables dans les États membres». L'application de normes minimales communes aux garanties procédurales fondamentales à travers l'Union européenne permettra d'accroître la confiance dans les systèmes de justice pénale de tous les États membres, ce qui augmentera en conséquence l'efficacité de la coopération judiciaire dans un climat de confiance mutuelle.

(10) Cinq domaines ont été retenus comme étant ceux dans lesquels il conviendrait, dans un premier temps, d'appliquer des normes communes. Il s'agit des domaines suivants: accès à une représentation juridique, accès à l'interprétation et à la traduction, bénéfice d'une attention particulière pour les personnes en ayant besoin car incapables de suivre la procédure, assistance consulaire aux détenus étrangers et information par écrit des suspects et personnes mises en cause au sujet de leurs droits.

(11) Grâce à cet ensemble de mesures, les droits des suspects et personnes mises en cause d'origine étrangère seront protégés, même s'ils ne comprennent pas la langue du pays hôte ou n'ont aucune connaissance de son système de justice pénale. Garantir le respect en bonne et due forme des droits des suspects et personnes mises en cause d'origine étrangère permettra d'améliorer la perception qu'ont les États membres de leur système judiciaire respectif, d'une part, et aura des conséquences en aval pour tous les suspects et personnes mises en cause, d'autre part.

(12) Le droit à l'assistance d'un avocat est consacré par l'article 6 de la CEDH. Les dispositions de la présente décision-cadre n'imposent aux États membres aucune obligation allant au-delà de ce que prévoit la CEDH, mais se bornent à définir des manières communes de respecter son article 6. Elles précisent le moment à partir duquel le droit à l'assistance d'un avocat prend naissance, ainsi que les conditions auxquelles cette assistance doit être accordée gratuitement. Dans certains cas, l'exigence d'un procès équitable impose que la personne mise en cause bénéficie de l'assistance d'un avocat, indépendamment du droit de se défendre soi-même. C'est ce que consacre la décision-cadre, qui indique aussi quelles personnes mises en cause devraient bénéficier de l'assistance d'un avocat et dispose que cette assistance doit être fournie par des professionnels possédant les qualifications nécessaires et que le coût de cette assistance ne doit pas entraîner une charge excessive pour les personnes mises en cause ou les personnes à leur charge. Les États membres doivent donc veiller à ce que les coûts qu'entraîne l'octroi de l'assistance d'un avocat dans ces conditions soient pris en charge en tout ou en partie par leur système de justice pénale.

(13) Le droit à une assistance linguistique - interprétation et traduction - gratuite et fidèle, accordé aux étrangers et, si nécessaire, aux personnes souffrant de troubles de l'audition ou de l'élocution est également inscrit à l'article 6 de la CEDH. Les dispositions de la présente décision-cadre n'imposent aux États membres aucune obligation allant au-delà de ce que prévoit la CEDH, mais se bornent à définir des manières communes de respecter l'article 6 de la CEDH conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, et de vérifier la fidélité de l'interprétation et de la traduction fournies.

(14) L'obligation d'accorder une attention particulière aux suspects incapables de suivre la procédure est à la base d'une bonne administration de la justice. Lorsque le suspect se trouve dans une situation de faiblesse potentielle en raison de son âge ou de son état mental, physique ou émotionnel, le rapport de forces peut être favorable à l'accusation, aux services répressifs et aux services judiciaires. Il convient donc que ces services aient conscience d'une éventuelle vulnérabilité et prennent les mesures appropriées pour contribuer à rétablir l'équilibre. Les dispositions de la décision-cadre visent donc à améliorer la position de ces personnes en définissant certains droits spécifiques.

(15) Le droit des détenus d'obtenir que leur famille, les personnes assimilées aux membres de leur famille et leur employeur soient informés rapidement de leur placement en détention est prévu, pour autant que la transmission de cette information ne compromette pas la procédure. Le droit de pouvoir contacter les éventuelles autorités consulaires compétentes est également inscrit dans la présente décision-cadre. Ces droits s'inscrivent dans le contexte plus large du droit des détenus à avoir accès au monde extérieur.

(16) Le droit à une assistance consulaire découle de l'article 36 de la convention de Vienne de 1963 sur les relations consulaires, qui accorde aux États le droit d'avoir accès à leurs ressortissants. Les dispositions de la présente décision-cadre confèrent ce droit au citoyen européen et non à l'État. Elles en accroissent la visibilité et, partant, l'effectivité. Cela étant, à plus long terme, la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice au sein duquel la confiance entre les États membres est réciproque devrait réduire et, en définitive, supprimer la nécessité de l'assistance consulaire.

(17) Informer par écrit les suspects et personnes mises en cause au sujet de leurs droits fondamentaux constitue un moyen d'améliorer le caractère équitable de la procédure et contribue, dans une certaine mesure, à faire en sorte que toute personne soupçonnée, prévenue ou accusée d'une infraction ait connaissance de ses droits. Si les suspects et personnes mises en cause les ignorent, il leur est plus difficile d'exiger qu'on les leur accorde. Une information par écrit des suspects au sujet de leurs droits, par l'intermédiaire d'une simple «déclaration des droits», résoudra ce problème.

(18) Il convient de mettre en place un mécanisme permettant de vérifier la mise en oeuvre efficace de la présente décision-cadre. Les États membres devraient donc rassembler et consigner des informations en vue d'une évaluation et d'un suivi. Ces informations seront utilisées par la Commission pour établir des rapports qui seront publiés, ce qui accroîtra la confiance mutuelle, puisque chaque État membre saura si les autres États membres respectent les droits garantissant un procès équitable.

(19) Comme l'objectif consistant à parvenir à des normes communes minimales ne peut être atteint par l'action unilatérale des États membres et ne peut être réalisé qu'au niveau de l'Union, le Conseil peut adopter des mesures, conformément au principe de subsidiarité tel que visé à l'article 2 du traité sur l'Union européenne et défini à l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne. Conformément au principe de proportionnalité tel qu'énoncé par ce dernier article, la présente décision-cadre n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(20) La présente décision-cadre vise à renforcer les droits et principes fondamentaux reconnus par l'article 6 du traité sur l'Union européenne et réaffirmés dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, notamment aux articles 47 à 50. Elle ne peut donner lieu à des interprétations jurisprudentielles divergentes des dispositions y afférentes de la CEDH, puisque la référence aux droits fondamentaux à l'article 6 du traité UE suppose nécessairement que soit prise en compte la manière dont la Cour européenne des droits de l'homme les interprète dans sa jurisprudence,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION-CADRE

relative à certains droits procéduraux accordés dans le cadre des procédures pénales dans l'Union européenne:

Article 1

Champ d'application des droits procéduraux

1. La présente décision-cadre définit les règles ci-après concernant les droits procéduraux à accorder dans toutes les procédures se déroulant sur le territoire de l'Union européenne et visant à établir la culpabilité ou l'innocence d'une personne soupçonnée d'avoir commis une infraction, ou à statuer à la suite d'un plaider-coupable à l'égard d'une accusation pénale. Les recours formés à l'issue de ces procédures sont également inclus.

Ces procédures sont dénommées ci-après «procédures pénales».

2. Ces droits s'appliquent à toute personne soupçonnée d'avoir commis une infraction (ci-après, le «suspect») dès le moment où elle est informée par les autorités compétentes d'un État membre qu'elle est soupçonnée d'avoir commis une infraction et jusqu'à son jugement définitif.

Article 2

Droit à l'assistance d'un avocat

1. Tout suspect a droit à l'assistance d'un avocat dans les meilleurs délais et tout au long de la procédure pénale s'il exprime le souhait d'en bénéficier.

2. Tout suspect a le droit de bénéficier de l'assistance d'un avocat avant de répondre à des questions relatives aux accusations dirigées contre lui.

Article 3

Obligation de fournir l'assistance d'un avocat

Nonobstant le droit de tout suspect de refuser l'assistance d'un avocat ou de se défendre en personne dans une procédure, certains suspects doivent se voir proposer l'assistance d'un avocat afin de garantir le caractère équitable de la procédure. Par conséquent, les États membres veillent à ce que l'assistance d'un avocat soit fournie au suspect qui:

- est placé en détention provisoire avant le procès, ou

- est formellement accusé d'avoir commis une infraction s'inscrivant dans une situation complexe de fait ou de droit ou passible d'une sanction sévère, notamment lorsque l'infraction est passible d'une peine obligatoire d'au moins un an d'emprisonnement dans un État membre, ou

- fait l'objet d'un mandat d'arrêt européen ou d'une demande d'extradition ou d'une autre procédure de remise, ou

- est un mineur d'âge, ou

- semble ne pas pouvoir comprendre ou suivre le contenu ou la signification de la procédure en raison de son âge ou de son état mental, physique ou émotionnel.

Article 4

Obligation de garantir l'effectivité de l'assistance d'un avocat

1. Les États membres veillent à ce que seuls les avocats tels que définis à l'article 1er, paragraphe 2, point a), de la directive 98/5/CE [47] aient le droit de fournir l'assistance prévue par la présente décision-cadre.

[47] Directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998.

2. Les États membres veillent à l'existence d'un mécanisme prévoyant un avocat de remplacement s'il s'avère que l'assistance fournie n'est pas effective.

Article 5

Droit à l'assistance gratuite d'un avocat

1. Lorsque l'article 3 s'applique, les frais engendrés par l'assistance d'un avocat sont supportés en tout ou en partie par les États membres si ces frais représentent une charge financière excessive pour le suspect ou les personnes à sa charge.

2. Les États membres peuvent ensuite rechercher si les moyens du suspect lui permettent de contribuer aux frais de l'assistance d'un avocat en vue de récupérer ces derniers en tout ou en partie.

Article 6

Droit à l'assistance gratuite d'un interprète

1. Les États membres veillent à ce que le suspect qui ne comprend pas la langue de la procédure se voie offrir l'assistance gratuite d'un interprète, afin de garantir le caractère équitable de la procédure.

2. Le cas échéant, les États membres font en sorte que le suspect bénéficie de l'assistance gratuite d'un interprète pour les conseils qui lui sont dispensés dans le cadre de l'assistance que lui fournit un avocat pendant toute la procédure pénale.

3. Le droit à l'assistance gratuite d'un interprète s'applique aux personnes présentant des troubles de l'audition ou de l'élocution.

Article 7

Droit à la traduction gratuite des documents utiles

1. Les États membres veillent à ce que le suspect qui ne comprend pas la langue de la procédure bénéficie de la traduction de tous les documents utiles afin de garantir le caractère équitable de la procédure.

2. Les autorités compétentes déterminent les documents à traduire. L'avocat du suspect peut demander la traduction de documents supplémentaires.

Article 8

Fidélité de la traduction et de l'interprétation

1. Les États membres font en sorte que les traducteurs et interprètes auxquels il est fait appel soient suffisamment qualifiés pour assurer une traduction et une interprétation fidèles.

2. Les États membres veillent à l'existence d'un mécanisme prévoyant un interprète ou un traducteur de remplacement si la traduction ou l'interprétation ne s'avèrent pas fidèles.

Article 9

Enregistrement de la procédure

Les États membres font en sorte que, lorsque la procédure se déroule par le truchement d'un interprète, un enregistrement audio ou vidéo de celle-ci soit réalisé afin de garantir le contrôle de la qualité. En cas de litige, une transcription de l'enregistrement est fournie aux parties. Cette transcription ne peut être utilisée que pour vérifier la fidélité de l'interprétation.

Article 10

Droit à une attention particulière

1. Les États membres veillent à ce que tout suspect incapable de comprendre ou de suivre le contenu ou la signification de la procédure en raison de son âge ou de son état mental, physique ou émotionnel bénéficie d'une attention particulière, afin de garantir le caractère équitable de la procédure.

2. Les États membres font en sorte que les autorités compétentes soient tenues d'examiner si le suspect a besoin d'une attention particulière pendant toute la procédure et d'en faire mention dans le dossier, dès lors que certains éléments donnent à penser que le paragraphe 1 s'applique.

3. Les États membres veillent à ce que toute mesure prise en vertu de ce droit soit mentionnée dans le dossier.

Article 11

Droits des suspects fondés à bénéficier d'une attention particulière

1. Les États membres font en sorte que soit effectué un enregistrement audio ou vidéo de tout interrogatoire de suspects fondés à bénéficier d'une attention particulière. En cas de litige, une transcription de l'enregistrement est fournie aux parties.

2. Les États membres veillent à ce qu'une assistance médicale soit fournie si nécessaire.

3. Le cas échéant, le droit à une attention particulière peut comprendre celui d'obtenir la présence d'un tiers au cours de tout interrogatoire par les services répressifs ou judiciaires.

Article 12

Droit de communiquer

1. Tout suspect placé en détention provisoire a le droit d'obtenir que sa famille, des personnes assimilées à sa famille ou son lieu de travail soient informés dès que possible de son placement en détention.

2. Les autorités compétentes peuvent informer les personnes visées au paragraphe 1 par toutes les voies appropriées, y compris par le canal des autorités consulaires si le suspect est ressortissant d'un autre État et en exprime le souhait.

Article 13

Droit de communiquer avec les autorités consulaires

1. Les États membres font en sorte que tout suspect placé en détention qui est ressortissant d'un autre État ait le droit d'obtenir que les autorités consulaires de son pays d'origine soient informées dès que possible de son placement en détention et de communiquer avec elles s'il en exprime le souhait.

2. Les États membres veillent à donner à tout suspect placé en détention qui ne souhaite pas bénéficier de l'assistance des autorités consulaires de son pays d'origine la possibilité de bénéficier de l'assistance d'une organisation internationale humanitaire reconnue.

3. Les États membres font en sorte que tout résident de longue durée d'un État membre de l'Union européenne qui est ressortissant d'un autre État ait le droit de se faire assister par les autorités consulaires de cet État membre au même titre que les ressortissants de ce dernier si cette personne a une raison valable de refuser l'assistance des autorités consulaires de l'État dont elle possède la nationalité.

Article 14

Obligation d'informer le suspect de ses droits par écrit - Déclaration des droits

1. Les États membres veillent à ce que tout suspect soit informé par écrit des droits procéduraux dont il jouit immédiatement. Cette information inclut notamment, mais pas exclusivement, les droits énoncés dans la présente décision-cadre.

2. Les États membres veillent à ce que cette information écrite fasse l'objet d'une traduction type dans toutes les langues officielles de la Communauté. Les traductions doivent être établies à un niveau centralisé et délivrées aux autorités compétentes afin que le texte utilisé sur tout le territoire de l'État membre considéré soit identique.

3. Les États membres veillent à ce que les commissariats de police conservent le texte de cette information écrite dans toutes les langues officielles de la Communauté afin d'être en mesure de remettre à toute personne arrêtée une copie de cette information dans une langue qu'elle comprend.

4. Les États membres rendent obligatoire la signature, tant par l'agent des services répressifs que par le suspect, si ce dernier le souhaite, de la déclaration des droits, ces signatures étant la preuve que la déclaration a bien été présentée, remise et acceptée. La déclaration des droits doit être produite en double exemplaire, un exemplaire (signé) étant conservé par l'agent des services répressifs et l'autre exemplaire (signé) étant conservé par le suspect. Il doit être fait mention dans le dossier que la déclaration des droits a été présentée et que le suspect a accepté ou refusé de la signer.

Article 15

Évaluation et suivi de la bonne application de la décision-cadre

1. Les États membres facilitent la collecte des informations nécessaires à l'évaluation et au suivi de la présente décision-cadre.

2. L'évaluation et le suivi sont réalisés sous le contrôle de la Commission européenne, qui coordonne les rapports d'évaluation et de suivi. Les rapports peuvent être publiés.

Article 16

Obligation de collecte de données

1. Afin de permettre l'évaluation et le suivi des dispositions de la présente décision-cadre, les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer la conservation et la communication des données correspondantes, telles que des statistiques concernant notamment:

(a) le nombre total de personnes interrogées au sujet d'une accusation pénale, le nombre de personnes accusées d'une infraction, le point de savoir si l'assistance d'un avocat a été accordée et le pourcentage d'affaires dans lesquelles cette assistance a été totalement ou partiellement gratuite,

(b) le nombre de personnes interrogées au sujet d'une accusation pénale et dont la compréhension de la langue de la procédure était telle qu'il s'est avéré nécessaire de faire appel aux services d'un interprète au cours des interrogatoires de police. Il convient de prendre acte de la répartition par nationalité et de comptabiliser le nombre de personnes pour lesquelles une interprétation en langue des signes a été nécessaire,

(c) le nombre de personnes interrogées au sujet d'une accusation pénale qui étaient des ressortissants étrangers et pour lesquelles une assistance consulaire a été demandée. Le nombre de suspects étrangers refusant l'offre d'une assistance consulaire doit être comptabilisé. Il convient également de prendre acte de la répartition des suspects par nationalité,

(d) le nombre de personnes accusées d'une infraction pénale et pour lesquelles les services d'un interprète ont été demandés avant le procès, au cours du procès et/ou au cours d'éventuelles procédures en appel. Il convient également de prendre acte de la répartition par nationalité et par langue,

(e) le nombre de personnes accusées d'une infraction pénale et pour lesquelles les services d'un traducteur ont été demandés en vue de la traduction de documents avant le procès, au cours du procès ou au cours d'éventuelles procédures en appel. Il convient également de prendre acte de la répartition par nationalité et par langue, ainsi que du nombre de personnes pour lesquelles un interprète en langue des signes a été nécessaire,

(f) le nombre de personnes interrogées au sujet d'une infraction et/ou accusées d'une infraction qui ont été considérées comme incapables de comprendre ou de suivre le contenu ou la signification de la procédure en raison de leur âge ou de leur état mental, physique ou émotionnel, ainsi que le type d'attention particulière éventuellement accordée,

(g) le nombre de déclarations des droits remises aux suspects et la répartition selon les langues dans lesquelles elles ont été remises.

2. L'évaluation et le suivi ont lieu à intervalles réguliers, grâce à l'analyse des données communiquées à cet effet et collectées par les États membres conformément aux dispositions du présent article.

Article 17

Clause de non-régression

Aucune disposition de la présente décision-cadre ne saurait être interprétée comme limitant les droits et les garanties procédurales qui peuvent être accordés en vertu du droit de tout État membre et procurent un niveau de protection supérieur, ni comme dérogeant à ces droits et à ces garanties procédurales.

Article 18

Transposition

1. Les États membres adoptent les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions de la présente décision-cadre avant le 1er janvier 2006.

2. Les États membres communiquent, avant cette même date, au secrétariat général du Conseil et à la Commission le texte des dispositions transposant dans leur droit national les obligations que leur impose la présente décision-cadre.

3. La Commission présente au Parlement européen et au Conseil, au plus tard le 30 juin 2006, un rapport visant à déterminer si les États membres ont pris les dispositions nécessaires pour se conformer à la présente décision-cadre, ce rapport étant accompagné, le cas échéant, de propositions législatives.

4. Sur la base du rapport de la Commission, le Conseil apprécie dans quelle mesure les États membres se sont conformés aux obligations de transposition prévues par la présente décision-cadre.

5. L'évaluation et le suivi réguliers de l'application des dispositions de la présente décision-cadre sont effectués conformément à l'article 15.

Article 19

Entrée en vigueur

La présente décision-cadre entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le président [...]

Annexe A

exemplaire destiné au suspect/exemplaire à verser au procès-verbal de la détention provisoire

Information relative à vos droits en langue [insérer le nom de la langue]

Vous [insérer le nom], êtes une personne soupçonnée de [l'infraction X].

A. Information relative à vos droits en vertu de la décision-cadre .../.../JAI du Conseil du ...

Le droit de l'Union européenne fait obligation à tous les États membres de l'Union de garantir des normes minimales communes en ce qui concerne certains droits. Ces droits sont énumérés ci-après, avec les règles nationales qui les appliquent et qui, dans certains cas, garantissent une protection supplémentaire.

1. Assistance d'un avocat [voir note de bas de page [48]]

[48] Les États membres doivent insérer leur propre texte indiquant les dispositions de leur législation nationale concernant ce droit, y compris celles qui appliquent la norme commune minimale en vertu de la décision-cadre et toutes dispositions allant au-delà de cette norme minimale.

2. Droit à un interprète [voir note de bas de page]

3. Droit à la traduction des documents utiles [voir note de bas de page]

4. Attention particulière [voir note de bas de page]

5. Communication [voir note de bas de page]

B. Autres droits

Les droits suivants vous sont garantis par le droit national de l'État membre où vous vous trouvez.

[La présente section concerne les droits autres que ceux qui sont énoncés dans la case A. Les États membres doivent y insérer leur propre texte.]

Signature: // .......................... l'agent responsable du placement en détention provisoire

// .......................... la personne arrêtée

date:

La présente déclaration est établie en double exemplaire, l'un étant remis au suspect et l'autre versé au procès-verbal de la détention provisoire.

COMMISSION STAFF WORKING PAPER

Proposal for a Framework decision on certain procedural rights in criminal proceedings throughout the European Union

Extended Impact Assessment {COM(2004)328 final}

1. Introduction

It is important for the judicial authorities of each Member State to have confidence in the judicial systems of the other Member States and in particular in their criminal justice systems. This will be all the more so when there are twenty-five rather than fifteen Member States after 1 May 2004. Faith in procedural safeguards and the fairness of proceedings operate so as to strengthen that confidence. It is therefore desirable to have certain minimum common standards throughout the European Union, although the means of achieving those standards must be left to the individual Member States.

The Commission has spent more than two years carrying out research and consultation on how EU action in this area can improve the situation, leading to the identification of five areas of concern. The consultation process carried out prior to publication consisted of a Consultation Paper posted on DG-JHA's website in January 2002 to which about 100 responses were received, a questionnaire was sent to the Ministries of Justice of the Member States and an experts' meeting was held in October 2002. After adoption of a Green Paper in February 2003, all respondents were invited not only to submit their comments in writing, but also to attend a public hearing held in June 2003. Over 100 people attended, and there were 40 oral presentations, from practising lawyers, academics, representatives of NGOs and delegates from government departments. The following is a discussion of the Commission's assessment of the different options considered for action in this field as well as their relative merits and potential impacts.

It must be noted however that the impact assessment process started relatively late: policy formulation in the area of procedural safeguards had being underway for more than a year when the decision to carry out this extended impact assessment was taken. Consequently, the influence of impact assessment on the choice of the scope and the alternatives to be proposed was quite limited - it did however add value to the policy design process by usefully assisting in the decision on the most appropriate instrument and on the parameters of intervention. Furthermore, the impact assessment did allow for a more careful consideration of the potential social, economic and environmental impacts of the proposal, in the course of the extensive consultations leading to its formulation.

It can therefore be concluded that the impact assessment process has helped in clarifying how could the EU best intervene in this most sensitive area, as well as what results this action would eventually bring about. The issue of where to focus this proposal specifically was influenced by the extended impact assessment to a lesser extent, and had to take other considerations into account.

2. What issue/problem is the policy/proposals expected to tackle?

* What is the issue/problem in a given policy area expressed in economic, social and environmental terms including unsustainable trends?

* What are the risks inherent in the initial situation?

* What is (are) the underlying motive force(s)?

* Who is affected?

The policy proposal is expected to tackle a number of interrelated and complex issues in the field of procedural safeguards. The table in Annexe n° 1 gives an overview of the main issues to be addressed and the related challenges. It identifies a number of unsustainable economic and social trends, affecting both third-country nationals and the EU at large, which require an appropriate response at EU level.

The main challenge is to increase confidence in the criminal justice system of each Member State and to enhance perception of these systems in the eyes of the public, legal practitioners, the media and governments. In view of enlargement, this mutual trust is more important than ever. Indeed, mutual trust is a precondition for all the mutual recognition measures. One example is the introduction of the European Arrest Warrant, since surrendering an own national to another Member State for trial implies a high level of trust in that Member State's judicial system.

Respect for the procedural rights of suspects and defendants in criminal proceedings is an important aspect of mutual trust. The Member States of the EU are all signatories of the principle treaty governing those rights, the European Convention on Human Rights, as are all the acceding countries, so a mechanism for achieving mutual trust is already in place. However, practice shows that within the European Union, there is a lack of consistency in the application of these rights.

In the broader context, the Commission has found it useful to launch a debate on what constitutes a fair trial. Every Member State recognises this principle as a basic right, but the content differs in practice. We have been able to examine what the minimum requirements for a fair trial are in the minds of different actors in the criminal justice system and in the views of Member States.

The specific challenges in the protection of procedural rights can be classified into five major subdivisions. These are (1) the right to legal assistance and representation, (2) the right to interpretation and translation, (3) the protection of certain potentially vulnerable groups, (4) the possibility for detained persons to communicate their whereabouts to the outside world and for foreign defendants to receive consular assistance and (5) the right to written notification of rights to ensure that each suspect/defendant is aware of his rights (the "Letter of Rights"). Evaluation and monitoring of the situation in the Member States is an essential component in order to achieve common minimum standards and to promote trust.

Legal advice

The key issue is probably that of access to legal advice. The suspect or defendant who has a lawyer is in a far better position as regards enforcement of all his other rights, partly because his chances of being informed of those rights is greater and partly because a lawyer will assist him in having his rights respected. The right of access to legal assistance and representation is prescribed by Article 6 ECHR, and yet the case-law of the European Court of Human Rights demonstrates that there are instances where this right is not complied with in the Member States.

In the Commission's questionnaire to the Member States, there was a question about access to legal assistance and representation. The arrangements in the Member States varied considerably. Differences between Member States appear in organisation, level of qualification required and payment of lawyers.

Moreover, in some Member States, legal advice on arrest is given on a pro bono basis, sometimes by junior inexperienced lawyers, sometimes even by trainees. Lawyers giving legal advice in these circumstances must be competent in order for the proceedings to comply with the ECHR. If there are not enough qualified lawyers prepared to undertake this type of work, this could be in part because the remuneration is not attractive enough.

Interpretation and translation

Defendants who do not speak or understand the language of the proceedings (either because they are non-nationals or because they come from a different linguistic region) are clearly at a disadvantage. There is every chance that they do not have any knowledge of the country's legal system or court procedures. Whatever their circumstances, they are vulnerable as a result of not knowing the language. Consequently, the right to interpretation and translation, which is enshrined in the ECHR, strikes the Commission as particularly important. The difficulty is not one of acceptance on the part of the Member States, but one of levels and means of provision, and perhaps most importantly, concern about the costs of implementation.

Ensuring that persons who are not capable of understanding or following the proceedings receive appropriate attention

It is part of the Commission's philosophy to try where possible to assist the most vulnerable members of society and this is reflected in its policies and instruments. In the consultation phase, the Commission asked experts whether it was appropriate to require Member States to provide suspects and defendants who were members of society's most vulnerable groups with a higher degree of protection as far as procedural safeguards were concerned. This suggestion was well received but it presents two substantial difficulties: (1) defining "vulnerable groups" and (2) establishing the mechanisms for offering this higher degree of protection. It was therefore decided to use the concept of "persons who are not capable of understanding or following the proceedings owing to their age or their physical, medical or emotional condition".

Communication and consular assistance

As already seen above in relation to interpreters and translators, one readily identifiable vulnerable group is that of non-nationals, both nationals of other EU Member States and of third countries. Many NGOs identify this group as one that does not always receive equitable treatment. Some considerable protection would be offered by full implementation of the provisions of the 1963 Vienna Convention on Consular Relations (VCCR). Where foreign nationals refuse to see the representative of their government, for example, in the case of asylum seekers and refugees fleeing persecution in their State of origin and who therefore might not expect or want help from their Consulate, a recognised international humanitarian organisation could provide similar assistance.

It was also noted that detained persons should have a limited right of communication even where they were not foreigners in order to inform their family or place of employment about the detention. Accordingly, a "right to communication" should be considered with use being made of consular authorities to assist in that communication where appropriate.

Written notification of right - the "Letter of Rights"

The research and consultation carried out in the course of preparing this initiative clearly pointed to a problem of ensuring that all suspects have actual knowledge of their rights. It was repeatedly stated that if suspects were properly aware of their rights on arrest, during questioning and in all the phases of the procedure up to and including the trial, there would be fewer allegations of miscarriage of justice and violations of the ECHR. The Commission suggested that a simple and inexpensive way to ensure an adequate level of knowledge was to require Member States to produce an easily understood, written statement of basic rights (the "Letter of Rights") and to make it compulsory for all suspects to be given this written notification in a language they understand at the earliest possible opportunity and certainly before any questioning takes place.

The Letter of Rights would include both common "European" rights and also a section where specific national provisions should be listed.

Evaluation and monitoring

A key condition for successful policy implementation is to improve the tools available for monitoring and evaluation. In order to develop or enhance the effectiveness and credibility of strategies to improve the existing procedural safeguards at national and EU-level, monitoring and evaluation are crucial. Without accurate and comparable data and knowledge about the effectiveness of measures and the extent of the costs, the EU and the Member States are not in a position to know if their policies have the desired outcome. The principle that "justice must not only be done, it must be seen to be done" applies here since some Member States will be reassured by data and reports showing that Member States are complying wit their obligations. Experience has shown that even one negative report in the media can prejudice the perception of the whole of a Member State's criminal justice system.

At present there is a growing demand for evaluation of Justice and Home Affairs measures. Several contributions to Working Group X ("Freedom, security and justice") of the Convention on the Future of Europe have called for evaluation and monitoring of the implementation of the Area of Freedom, Security and Justice.

Who does the proposal address?

Given the diversity of the issues to be addressed, a wide range of groups is affected by the proposal, made up of all those who are directly or indirectly involved with the criminal justice system. The main group consists of suspects and defendants, their lawyers and their families, who rely on a fair treatment during the proceedings. Additionally, all the professionals involved in the proceedings will be confronted with the consequences of this policy. This includes police officers, translators and interpreters, judges, prosecutors, social workers, doctors, etc. Witnesses and victims will also be affected indirectly by the proposal. The scope of the policy is very wide, since anyone could be subject to criminal proceedings. Our research disclosed cases where ordinary law-abiding citizens found themselves unwittingly involved in criminal proceedings, occasionally as defendants. Consequently any EU national or national from a third country residing the EU territory is potentially affected, as well as temporary visitors from third countries.

3. What main objectives is the policy/proposals expected to reach?

* What is the overall policy objective in terms of expected impacts?

* Has account been taken of any previously established objectives?

The overall objectives of EU policy in this area are to enable European citizens to know that they can rely on the criminal justice systems of the Member States to offer protection to suspects and defendants by way of specific guarantees. In this respect, the aim is to ensure that throughout the EU, all persons encounter equivalent fair trial standards in the course of criminal proceedings regardless of the Member State in which those proceedings occur.

A more general objective was to launch a debate on what constitutes a fair trial and what sort of standards could be considered common to EU Member States. This objective was achieved during the preparation of this proposal: indeed, the Commission's preparation, research and consultation in this area (by way of a Consultation Paper, Green Paper, experts meeting and other debates in various fora) and the publicity these measures were given have encouraged Member States to reflect on their own criminal justice systems. This consideration may help the Commission to clarify the priorities for the future action.

As described above, the problem to be tackled was split into five main areas for concern: the corresponding five specific objectives targeted by this initiative are set out below.

Legal advice

The Commission supports the idea of having national schemes in the Member States that meet common minimum standards so that the general rules on eligibility are applied uniformly throughout one Member State, although of course the details of the provision remain the responsibility of Member States. This would lead to a more equitable system, since all arresting officers would be familiar with the nationally applicable provisions. If these were also explained in writing to arrested persons (see Part 6 - The Letter of Rights - below), this would lead to a situation of greater transparency and increased general awareness of the right.

In the case of newly qualified lawyers or trainees giving legal assistance to arrested persons, and indeed for all lawyers undertaking this work, there should be some form of quality control. This quality control must apply also to the preparation for trial and the trial itself. It would therefore be desirable for the Member States to establish a mechanism for ensuring effectiveness and a complaints system in the event of poor standards.

The Commission recognises that schemes that provide legal assistance and representation at the State's expense are very costly. Naturally, this begs the question whether the duty extends to those who can afford to pay for some or all of their legal costs and to persons charged with minor offences only. Some Member States apply a means test, such as "earning less than twice the minimum monthly salary" as the threshold for eligibility. Others have no threshold and deem it more expensive to assess the defendant's means than to grant legal aid without a means test. In view of the costs of the system, there might be common standards regarding the level of seriousness of the offence for which free legal representation should be provided, and whether certain trivial offences can be excluded. Then the Member States would retain the discretion to provide assistance that exceeds that agreed common minimum.

Interpretation and translation

In order to comply with the requirements of the ECHR and other international instruments, all Member States should ensure, not only that a competent interpreter is always available where the defendant does not understand the language of the proceedings but also that training, accreditation and registration of legal translators and interpreters is provided.

Cost is often mentioned as a reason why Member States do not fulfil their ECHR obligations in this respect. Member States must make funds available for this purpose. Court interpreters and translators must be offered competitive rates of pay so as to make this career option more attractive. Professional bodies representing translators and interpreters often mentioned the lack of regulation (leading to a lower status for the profession) during the consultation phase. It was deemed important to try to enhance the status of the profession.

Protection of persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

The Commission proposes that there be a general obligation for Member States to ensure that their legal system recognises the higher degree of protection that must be offered to all categories of vulnerable suspects and defendants in criminal proceedings. The Commission acknowledges that the assessment of vulnerability can be difficult to make and that simply using a category-based method is not appropriate. The ECtHR considers the legal aid awarding authorities capable of making an assessment of the "personal situation" of defendants in order to decide whether a person is especially vulnerable. Police and law enforcement officers could also be called upon to make this type of assessment. Examples of potentially vulnerable groups are children, foreigners, elderly persons, physically or mentally handicapped persons, persons with a low IQ etc. but this list is indicative and not exhaustive. The Commission suggests that specific and appropriate attention be offered to persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings. The assessment of the "physical, medical or emotional condition" must be made at all relevant stages of the proceedings from arrest onwards.

Law enforcement officers should consider the question. They should be required to show, by making a written record, that they have assessed the suspect. If a finding that, owing to his age or physical, medical or emotional condition, the suspect cannot understand or follow the proceedings, they should be required to demonstrate that they have taken the appropriate steps (for example obtaining medical assistance, contacting the family, enabling the suspect to inform someone of the detention etc) to provide specific attention. They should be required to make a written note, which can be verified subsequently, of the steps they deemed it necessary to take and confirmation that those steps were actually taken.

Once the suspects is charged with a criminal offence, and becomes a defendant facing trial, any potential vulnerability, such as the need for linguistic or medical assistance, should be noted in the court record of the proceedings and in the defendant's custody record if he is kept in pre-trial detention. If it subsequently comes to light that a defendant's relevant age or physical, medical or emotional condition was either not recorded or that if a record was made, it was not acted upon, the Member State in question should provide for some recourse or remedy for the person concerned.

Communication and consular assistance

In the normal course of events, a detained person should have the right to basic communication with the outside world so that his family, dependants and place of employment are aware of the detention. Where circumstances require that the detention not become public knowledge (for example where there is a risk of alerting an accomplice still at large or that evidence may disappear) the right to communication will be adapted.

Where the suspected person is a foreigner, use should be made of the consular authorities of his home State in order to assist with the communication. Proper implementation of the VCCR could be achieved by Member States appointing a dedicated official in each Consulate to cover cases where nationals are accused of crimes while abroad. This consular official could also assist with victims of crime, since they would be required to know the local law and criminal procedure. The consular official could assist in liasing with the family of the accused, with lawyers, with any potential witnesses, with NGOs that offer assistance to prisoners abroad and if necessary in helping to organise special procedures such as appeals for witnesses.

The attraction of this idea is that it would reduce the burden on the Host State and increase the suspect/defendant's chances of getting assistance, especially assistance in a language he understands. Where foreign nationals refuse to see the representative of their government, it should be possible to contact representatives from another State that has agreed to look after their interests or an international humanitarian organisation for this type of assistance.

A consular official can provide:

* a short but simple note on the local legal system covering, for example, preliminaries to trial, trial procedures and serving sentences,

* a list of local lawyers together with details of the availability of legal aid schemes to foreigners,

* where appropriate, information regarding interpreters and translators, including informing the detainee of their right to the free assistance of an interpreter at court hearings,

* a contact point for families of detainees,

* a note on the prison system;

* details of prisoner transfer schemes, where appropriate;

* details of any relevant NGO that may be able to offer support.

Thereafter, Consular officials could visit detainees to ensure, inter alia, that the person is not being subjected to degrading or inhumane treatment, or being discriminated against because of his or her nationality.

Letter of Rights

It is important for both the investigating authorities and the persons being investigated to be fully aware of what rights exist. The Commission suggests that a scheme be instituted requiring Member States to provide suspects and defendants with a written note of their basic rights - a "Letter of Rights". Since such a measure would significantly improve the position of suspects and defendants, Member States should be required to ensure that they receive a Letter of Rights, and ideally to check that this has been done by way of a written note in the custody record.

The European Parliament has reacted favourably to the suggestion of a Letter of Rights and has proposed that a budget line (within the AGIS budget line) be made available for funding research projects to examine what the content of the Letter of Rights should be. The Commission has its own model "Letter of Rights" but further input at a later stage could be useful. Producing such a document should be inexpensive, especially once the initial costs of drawing it up had been met.

The Letter of Rights should have two parts, one for "European" rights under the proposed Framework Decision, and one part where MS should set out what national provisions exist to safeguard the rights of suspected persons.

Evaluation and monitoring

Justice and Home Affairs Commissioner Antonio Vitorino favours "enhancing[...], evaluation and monitoring mechanisms to check the real application of Union legislation at operational level" [49]. Other suggestions are an early warning mechanism for breaches of fundamental rights [50] and evaluation together with a greater involvement on the part of the ECJ.

[49] Working Group X "Freedom, Security and justice", WD 17, 15 November 2002.

[50] Working Group X "Freedom, Security and Justice", WD 13, 15 November 2002

This initiative must be accompanied with a thorough and reliable method of evaluation and monitoring since without that, and the concomitant reports, Member States cannot be offered the reassurance about other Member States' justice systems that forms the foundation of mutual trust.

4. What are the main policy options available to reach the objective?

* What is the basic approach to reach the objective?

* Which policy instruments have been considered?

* What are the trade-offs associated with the proposed option?

* What "designs" and "stringency levels" have been considered?

* Which options have been discarded at an early stage?

* How are subsidiarity and proportionality taken into account?

Proportionality and subsidiarity

It is appropriate to consider the argument that the principles of subsidiarity and proportionality dictate that Member States should be entitled to exercise autonomy in this area and that action at EU level should not go beyond what is necessary. Article 5 of the Treaty establishing the European Community (which applies here by virtue of Article 2 of the TEU) provides:

"The Community shall act within the limits of the powers conferred upon it by this Treaty and of the objectives assigned to it therein.

In areas which do not fall within its exclusive competence, the Community shall take action, in accordance with the principle of subsidiarity, only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved by the Community.

Any action by the Community shall not go beyond what is necessary to achieve the objectives of this Treaty."

The subsidiarity principle is intended to ensure that decisions are taken as closely as possible to the citizen and that, if action is taken at EU level, it is justified, having regard to the options available at national, regional or local level. This means that the EU should not take action unless to do so would clearly be more effective than action taken at national, regional or local level. It is closely bound up with the principles of proportionality and necessity, which require that any action by the EU should not go beyond what is necessary to achieve the objectives of the Treaty. The measure adopted must be the least restrictive that could be adopted in the circumstances and the ends must justify the means.

The Commission considers that in this area only action at the EU level can be effective in ensuring common standards. To date, the Member States have complied only on a national basis with their fair trial obligations, deriving principally from the ECHR. This has led to discrepancies in the levels of safeguards in operation in the different Member States. It has also led to speculation about standards in other Member States and on occasion, there have been accusations of deficiencies in the criminal justice system of one Member State in the press and media of another. This could be remedied by the adoption of common minimum standards. However, any Commission proposals would take account of national specificities. The Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an Area of Freedom, Security and Justice [51] states that: "the principle of subsidiarity, which applies to all aspects of the Union's action, is of particular relevance to the creation of an area of freedom, security and justice".

[51] OJ C 19/1 of 23.1.1999

Great care will be taken not to encroach on matters that remain best covered at the national or regional level.

As regards the specific objectives of the TEU, which form the legal basis and the justification for this initiative, the relevant provisions are:

Article 31 TEU:

"Common action on judicial cooperation in criminal matters shall include:

(a) facilitating and accelerating cooperation between competent ministries and judicial or equivalent authorities of the Member States in relation to proceedings and the enforcement of decisions;

[..]

(c) ensuring compatibility in rules applicable in the Member States, as may be necessary to improve such co-operation;[...]" which must be balanced against:

Article 33 TEU:

"This Title [Title VI] shall not affect the exercise of the responsibilities incumbent upon the Member States with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security".

The Commission takes the view that "ensuring compatibility" between the Member States is of paramount importance and that this can only be achieved by action at the EU level.

However, some Member States informed the Commission during the consultation phase that they consider that this measure infringes the subsidiarity principle and that the organisation of the criminal justice system remains a matter of sovereignty. The Member States taking that view point to the existence of the ECHR as an instrument that sets the "common minimum standards" and argue that Member States are free to decide how to implement that convention in their domestic legislation. They consider that the European Court of Human Rights offers sufficient remedy to those whose fair trial rights have been violated. Some Member States also contend that setting common minimum standards at EU level will lead to a lowering in standards in some countries as certain countries will interpret EU legislation as authority to treat "minimum standards" as sufficient.

Policy options

1) No policy change

The first option considered would be to do nothing and carry on with the existing, purely nationally based safeguards and the safety net of the ECHR and European Court of Human Rights.

More and more people are travelling, living or studying abroad and are therefore potential suspects and defendants and also potential victims of crimes committed in a country other than their own. Given the tendency towards greater movement of persons, the no-policy change option would lead to the increased involvement of foreigners in criminal proceedings and the concomitant potentially insufficient protection of foreign suspects and defendants. A lack in consistency of procedural safeguards and the lack of a relevant instrument means that the EU would be unable to protect them adequately against unfair treatment. Since any EU citizen or third country national could, even unwittingly, become involved in criminal proceedings while residing in another country, it is important to ensure that he receives treatment equivalent to that received in his home country.

Consequently, the no-policy change option could also have negative economic impact for the EU as whole. People might be deterred from moving to other Member States for employment purposes (or to a lesser extent, tourism) if they risk criminal procedures which they fear would not be equivalent to their own, should they find themselves involved in criminal proceedings. Moreover, the perceived potential negative impacts stemming from the measures in the Mutual Recognition Programme, and the implementation of the European Arrest Warrant in particular, would stay unsolved. (See section 5.1. below.)

The EU has sometimes been accused of being too "prosecution oriented" and of emphasising the "security" side of the equation at the expense of the "justice" side. It is important to dispel this misconception. A no-policy option in this specific field would give the wrong message. It should be noted that this is not a cosmetic exercise to answer the Commission's critics. There has been a very real commitment to a measure of this sort, and to ensuring a fair balance between prosecution and defence since Tampere. This measure has involved a lot of research and consultation, which is why it has taken longer than some "prosecution oriented" measures but this does not illustrate a lesser commitment to protecting defence rights.

Finally, enthusiasm in the media, from practitioners' organisations, the European Parliament and other quarters was such that the no-policy option could have led to charges of the EU, having floated the idea of this measure, defaulting on its duty if the Commission did not follow up with a proposal.

Hence, for all the reasons set out above, the no-policy change scenario was ruled out.

2) A wide-ranging proposal

A second option consists in creating a wide-ranging instrument that covers all the different aspects tackled in the initial Consultation Paper (about 20 different potential components of a "fair trial"). This would embrace the standards to be applied throughout the EU in criminal proceedings, from the moment an individual first becomes a suspect, throughout the investigation, trial and the post-trial period (detention or other sanction, and any appeal). As well as procedural safeguards, it could cover very wide-ranging issues such as the right to bail, fairness in handling evidence, the ne bis in idem principle and the protection of victims.

However, the wide scope of the instrument would make it unwieldy. Owing to the breadth and the potential scope of such a proposal, the necessary policy design and indeed decision-making processes would be extremely lengthy. Moreover, the subjects would be too disparate to unite in one instrument. In the same way that several instruments are needed to implement the prosecution oriented measures of the Mutual Recognition Programme, it is also the case that defence rights need to be tackled in a logical and structured way, taking topics that are related to each other in a single instrument, and topics that stand alone separately. Explaining why action is justified at EU level for each of the different areas of defence rights can involve different arguments. It is therefore politically easier as well as logistically simpler to make the proposals in a series of stages with rights that are consistent with each other presented in a single instrument and unrelated rights presented separately.

Finally, wide-ranging legislation is very difficult for the Member States to implement in one go.

Consequently, it is clear that this is not an option either.

3) Proposal initially limited to "basic" safeguards in the first instance, with a commitment to cover all the areas mentioned in the Consultation Paper as part of a programme over the next few years.

Some of the areas which could have been covered in a wide-ranging proposal warrant separate measures of their own in order to do them justice. These are primarily the right to bail (provisional release pending trial), the right to have evidence handled fairly, the question of jurisdiction and the related ne bis in idem principle and default judgments. Additionally, the protection of victims has already been covered in a separate instrument [52] and in the area of judicial co-operation in civil matters, work is underway on compensation to victims of crime.

[52] Framework Decision of 15 March 2001 on the Standing of Victims in Criminal Proceedings OJ L 82/1 of 22.3.2001

The work on the right to bail (which also covers detention conditions) is an important and substantial area, which requires separate consideration: it was separated from the work on other safeguards at an early stage. It forms the subject-matter of a measure in the Mutual Recognition Programme (measure 10) and would be more appropriately dealt with as a single issue - a Green Paper in this area is forthcoming.

Also expected this year is a Green Paper on approximation, mutual recognition and enforcement of criminal sanctions in the EU. This is designed to ensure equality of treatment for convicted persons throughout the EU so that, for example, those sentenced in a Member State other than their own are not discriminated against by virtue of their foreign nationality.

Fairness in handling evidence actually covers many rights and many aspects of the proceedings. It soon became clear that all evidence based safeguards should be covered together in a separate measure as the subject of evidence was too vast to cover in a Green Paper that already proposed several rights. The Commission therefore decided to devote more time and a specific study to this topic as soon as the first stage of the procedural safeguards work was completed. We have now started work on a study of safeguards in fairness in gathering and handling of evidence. This will cover, inter alia, the right to silence, the right to have witnesses heard, the problem of anonymous witnesses, the right to disclosure of exculpatory evidence, how the presumption of innocence is to be understood (whether there are circumstances where the burden of proof may be reversed) and many other aspects of the law of evidence.

As far as the protection of victims is concerned, several actions have already been carried out. In May 1999, the Commission adopted a Communication entitled 'Crime victims in the European Union - standards and action' to improve access to justice for victims of crime in the European Union and to protect their rights. This Communication deals with the prevention of victimisation, assistance to victims, the standing of victims in the criminal procedure and compensation. On 15 March 2001, the Council adopted a Framework Decision on the Standing of Victims in Criminal Proceedings with a view to harmonising basic rights for victims of crime within the all territory of the EU. On 16 October 2002, the Commission issued a proposal for a Council Directive on compensation to crime victims.

Given the fact that these issues are very substantial, and warrant separate measures owing to the extent of their impact, it makes sense not to deal with them in this proposal.

Another important factor was the limitations imposed by the legal basis for the measure, namely Article 31 TEU which provides as follows:

"Common action on judicial cooperation in criminal matters shall include:

(a)facilitating and accelerating cooperation between competent ministries and judicial or equivalent authorities of the Member States in relation to proceedings and the enforcement of decisions;

(b) facilitating extradition between Member States;

(c) ensuring compatibility in rules applicable in the Member States, as may be necessary to improve such cooperation;

(d) preventing conflicts of jurisdiction between Member States;

(e) progressively adopting measures establishing minimum rules relating to the constituent elements of criminal acts and to penalties in the fields of organised crime, terrorism and illicit drug trafficking."

This provision, upon which the Commission relies as justification for this action, is open to interpretation and it became clear that there was no agreement that this was a sufficient legal basis for a proposal on procedural safeguards. Consequently, the Commission decided to make a fairly modest, realistic proposal that would be more readily acceptable.

The choice was therefore made to start with a proposal covering basic rights that was capable of being the subject of unanimous agreement, and to cover all the other relevant areas piecemeal at a later date.

Within this policy alternative, a choice had to be made between the different instruments foreseen in Article 34 TEU. This question is important in the light of their different levels of constraint (that is to say, how binding are they on Member States?) and mechanisms for ensuring compliance. The Commission's underlying concerns were to achieve a concrete result, in the shortest possible time, which would be consistent with the philosophy of the Area of Freedom, Security and Justice and the Tampere Conclusions.

a Common position

Common positions are binding on the Member States, who "shall ensure that their national policies conform to the common positions". Nevertheless, no enforcement mechanism is foreseen when a Member State neglects its obligations. Moreover, the European Court of Justice has no jurisdiction regarding this type of instrument. Hence, the option to adopt a common position was discarded.

b Convention

When how to achieve adoption of the European Arrest Warrant was considered, the option of using a convention was considered. Likewise, a convention might have been a way to achieve common minimum standards for procedural safeguards. However, since this instrument requires ratification by the Member States, it does not guarantee early implementation, and Member States that do not agree with it could refuse to ratify it. It could take a long time to come into force and might fail to achieve uniformity of standards. Consequently it was deemed inappropriate here.

c Framework Decision

A Framework Decision has the advantage that recourse to the European Court of Justice is possible on the basis of Art. 35 TEU. Secondly, only implementation in national legislation is required. The Commission retains a role in supervising and monitoring the implementation in national legislation.

It also seemed logical to use the same type of instrument as that used for the European Arrest Warrant. The arguments had been rehearsed in the context of the European Arrest Warrant and the Framework Decision was the instrument of choice for that measure.

5. What are the impacts - positive and negative - expected from the different options?

* What are the expected positive and negative impacts of the options selected, particularly in terms of economic, social and environmental consequences, including impacts on management of risks? Are there potential conflicts and inconsistencies between economic, social and environmental impacts that may lead to trade-offs and related policy decisions?

* How large are the additional ('marginal') effects that can be attributed to the policy proposal, i.e. those effects over and above the "no policy change" scenario?

* Are there especially forceful impacts on any social group, economic sector (including size-class of enterprises) or region?

* Are there impacts outside the European Union on the Acceding Countries and/or other countries ("external impacts")?

* What are the impacts over time?

5.1. The impacts of the different policy options

5.1.1. No policy option:

As pointed out in point 4 above, in the context of the implementation of the EAW, concerns about the level of protection of fundamental rights in EU Member States are bound to increase. Indeed, the EAW presupposes a high level of trust between Member States in their criminal justice systems, and ensuring that criminal procedures safeguard individual rights would certainly contribute to increased trust. It can be said therefore that if no proposal was put forward in this area, the implementation of the EAW would be rendered more difficult and could be undermined by lack of trust between Member States.

Moreover, the EU as an area of freedom, security and justice, needs to assure its citizens that their rights will be adequately protected if they are subject to criminal proceedings in other Member States. If no policy is proposed in this field, and different levels of protection between Member States prevail, citizens may perceive the EU more as an area of "security" rather than of "freedom and justice". These negative perceptions could lead to negative reactions to European integration in this area and also generally. Ultimately, it could affect the sense of belonging to the EU and the emergence of a true European citizenship.

Negative perceptions and lack of trust could in turn affect free movement of people across the EU, labour mobility would be constrained and leisure and business travel could decrease. The economic impacts of such phenomena are difficult to assess, but they seem nevertheless to be significant, in particular they could affect the functioning of the Single Market.

Finally, it can be said that the current level of judicial errors (erroneous convictions, miscarriages of justice) could increase in the future, owing to the increasing number of criminal proceedings involving non-nationals in the EU. This increase has been noted in the recent past, brought about by a number of factors (transborder transport and better communication making transnational crime easier to commit, increased travelling, increased numbers of resident non-nationals in every Member State, etc.) - it can therefore be said that the implementation of the EAW might contribute to increased criminal proceedings involving non-nationals. If no policy or initiative is put forward to protect fundamental rights in criminal proceedings, the increase in the number of cases, and the inevitable judicial errors could lead to the malfunctioning of criminal justice systems and to an increased backlog of cases, including appeals. This situation would lead to an overload of national justice systems, affecting their credibility and causing a waste of resources. It would also have a knock-on effect of submerging the already overloaded European Court of Human Rights in Strasbourg with applications.

5.1.2. A wide-ranging proposal, covering all the safeguards

If all the elements identified as safeguarding individual rights were to be addressed by a single proposal, one could consider that it would be an effective manner to design and implement policy in this field. Indeed, coherence and consistency would be easily ensured across the different areas and practitioners would have a single framework to refer to. It would also favour transparency during the decision-making process.

This policy option however would also have negative impacts. As we saw above in point 4, such a proposal would cover a wide range of issues, cutting across different aspects of criminal justice systems. A single proposal would then target a vast subject matter and audience, which would only result in a complex instrument, difficult to understand and implement.

As stated in point 4, the different elements that could have been included in such a wide-ranging proposal are already at various stages of development. Some of them, such as the right to bail, have evolved in recent months; others still require more thought, research, consultation and data collection (e.g. the fair handling of evidence). If the alternative of proposing a single proposal was selected, then action would have to be delayed until all the different aspects had been satisfactorily developed at European level. This alternative would then mean delaying the proposal of such an instrument for a number of months or even years, which would be difficult to achieve so as to be compatible with the schedule for implementation of the EAW. This alternative would risk failing to address the main challenge at the outset.

It can be concluded that the costs associated with proposing a single instrument covering all the safeguards, in terms of decision-making, responding to the challenges identified and actual implementation would certainly outweigh the advantages listed in the first paragraph of this section.

5.1.3. Instrument limited to the basic safeguards

As detailed in point 4, this alternative seems to be the most appropriate and feasible given the challenges to be addressed. Consequently, thorough consideration was given to the potential impacts of such a proposal, at different levels: on the EU economy and society as a whole, on suspects and defendants, including particularly vulnerable groups, on professionals working in the criminal justice systems and finally on victims in criminal proceedings. Economic and social impacts have been identified, both in direct and indirect terms. Adequate descriptors are given whenever possible and available quantitative evidence presented. As regards environmental impacts, it has been difficult to identify them for all the different levels of impact. Indirect impacts in this area have been included whenever relevant.

The tables annexed to this report present a schematic overview of the potential impacts, which are detailed below (section 5.2.). It must be underlined however that assessing impacts of a proposal safeguarding fundamental rights is extremely difficult and more often than not amounts to educated guesses and estimates. To try to pin down these impacts, a number of descriptors are provided, but again quantification is a difficult exercise.

5.2. Levels of impact

The tables enclosed in the report give an overview of the main potential impacts at different levels. These impacts have been identified through a series of consultations with stakeholders and brainstorming meetings - whenever possible descriptors are included, but we would like to highlight that the measurement and quantification of these impacts is rather difficult. On the basis of this conclusion, it has been decided to include the development of methods and tools for measuring impact on the monitoring and evaluation provisions (see point 6), in particular as regards the costs of implementation.

5.2.1. EU economy and society

The proposal is intended to impact at this level in terms of EU citizens' improved perceptions of the degree of protection of individual rights across different Member States, which should lead to more trust in their law enforcement and judicial systems. It is hoped this will trickle down in terms of increased mobility and free movement within the EU, with all the associated benefits in terms of economic activity.

More transparency in the judicial system will on the one hand lead to more efficiency, and on the other contribute to a better protection of individual rights. This can in turn facilitate the creation of an Area of Freedom, Security and Justice which must be supported by a true civic citizenship and which European citizens must believe in.

5.2.2. Suspects and defendants

This target group is directly affected by the proposal in terms of the protection of their individual rights. In particular, the right to legal advice will have immediate impacts for this group, both in terms of a decrease in costs associated with criminal procedures and in terms of a perception of fairer access to justice. Furthermore, this impact can extend to the suspects' and defendants' families: indeed, one of the criterion to decide on granting this legal aid is that paying for legal advice would cause undue financial hardship to the family. It is clear therefore that the proposal can have direct economic impacts on the situation of suspects and defendants and their families. This perception can contribute to a feeling of belonging in the society and can thus limit the sense of exclusion suspects and defendants or even their families often experience.

Another area which will impact significantly on this target group is the provision of full translation and interpretation during criminal proceedings. In cases where suspects and defendants are not own nationals and / or do not master sufficiently the language of the proceedings or the criminal justice system, access to full interpretation and translation is vital to the equitable administration of justice. It has been reported that, on occasion, the defendant's family or acquaintances have been asked to provide interpretation, with all the risks this implies for the accurate representation of the facts and the protection of the interests of the defendant. (See for example the ECtHR case of Cuscani v. UK - judgment of 24 September 2002; where the trial Court relied on the defendant's brother to interpret and which was held to be a violation of Art. 6). If the criminal justice system provides for proper interpretation, it will serve the interests of justice, and it will increase the trust of suspects and defendants, and also of victims, in the criminal justice system. Particularly disadvantaged groups can benefit more from the provision of interpretation and translation. For example, women from certain cultural backgrounds will probably find it easier to address themselves to an interpreter, in particular if the interpreter is also a woman, rather than having to rely on male members of the family for interpretation. When minors are involved, a properly trained interpreter may also be able to interpret more accurately for them than relatives or acquaintances.

5.2.3. Professionals working in the criminal justice system

Will the policy have an impact on the main professional target groups?

>EMPLACEMENT TABLE>

Nature of the impact on the main professional target groups

>EMPLACEMENT TABLE>

+ : increase - : decrease 0 : neutral

From the tables above, it is clear that the Commission considers that the proposed policy will have an impact on the main professions working in the criminal justice systems. It must be noted that these impacts are greater for three groups: translators, interpreters and lawyers. Overall, these impacts are positive: increases in social status and remuneration, for example.

One negative impact must however be underlined: the workload of these professionals will probably increase across the board. This is bound to impact on the capacity of criminal judicial systems on the whole, and may in fact cause some backlog at the start of the implementation of these safeguards. In the long term, this should be absorbed by the system, and it is expected that the added transparency and reduced numbers of judicial mistakes will in fact decrease the judicial backlog.

An additional impact of this proposal in these professional groups will be the increased training needs almost every area.

Given current levels of provision of qualified legal translators and interpreters and the demand for these professionals that this proposal may create, training needs are expected to be greater for these professional groups. These training needs would be at two levels:

- initial training, as the specialised training for legal translator/ interpreter is not always available as part of the standard third-degree diploma;

- continuous professional development and on-the-job training for current professionals to bring them up to standard and to ensure that they keep up to date with changes in legislation and court practices.

It is difficult to provide estimates for the increased costs of training but the monitoring provisions of this proposal will include considering the costs associated with its implementation.

5.2.4. Victims

Impacts of this proposal on victims are harder to assess, given that they will be more indirect in nature. For example, the fact that the proposal contributes to a better application of justice, with fewer appeals and hence shorter proceedings, will impact favourably on victims, who will be released from the burden of the trial earlier. Studies show victims recover from the trauma faster once there is "closure" (after the trial). Shorter proceedings also reduce costs for victims. Another possible positive indirect impact is linked to the better use (and consequent training) of consular officials, which will benefit victims of crimes who are foreigners. The consular official may provide the victim with information about the local legal system, including any compensation scheme, details of any relevant NGO which may be able to offer him support and information regarding interpreters and translators.

It should perhaps be pointed out that the proposal may also have indirect negative impacts on this target group - indeed, in a context of set resources for the criminal justice system, the costs of implementing the different safeguards put forward in this proposal may be to the detriment of the budget allocated to the protection of the interest of victims (opportunity costs). Given the necessary balance between the different interests at stake, this is a very remote possibility, but should however be flagged up.

6. How to monitor and evaluate the results and impacts of the proposals after implementation?

* How will the policy be implemented?

* How will the policy be monitored?

* What are the arrangements for any ex-post evaluation of the policy?

The implementation of the initiative on procedural safeguards for suspects and defendants in criminal proceedings throughout the European Union will take due account of the ECHR - indeed, it is hoped that as a result of this initiative, Member States will achieve better standards of compliance with the ECHR. The ECtHR cannot be relied upon as a safety net to remedy all breaches of the ECHR. This is unrealistic in view of a number of factors. The ECtHR is a court of last resort and additionally the ECtHR itself has expressed concern over its ability to handle its ever-increasing caseload. If there are repeated allegations of violations of the ECHR, the Member States should have the means to remedy them of their own motion, or better still, to reduce the chances of them occurring at all. Since the principle of mutual recognition may only be implemented efficiently where there is mutual trust, it is important that these common minimum standards be complied with for this reason also.

The level of compliance should be demonstrably high. In order for each Member State to be certain of the level of compliance in other Member States, there should be some form of reliable evaluation. Mutual trust must go beyond the perceptions of governments of the Member States - it must also be established in the minds of representatives of the media, practitioners, law enforcement officers and all those that will administer decisions based on mutual recognition on a daily basis. This cannot be achieved overnight, and cannot be achieved at all unless there is some reliable means of assessing compliance with common minimum standards across the European Union. This will be all the more so in the light of enlargement.

The Commission considers it appropriate that it should play a major role in the evaluation and monitoring process. It needs to be informed of how measures are being implemented in practice.

It would therefore seem appropriate for the Commission to extend its task of collecting information on the transposition of EU obligations into national legislation to a regular monitoring exercise on compliance. This should be on the basis of Member States themselves submitting data or statistics compiled by their national authorities and submitted to be collated and analysed by the Commission. The Commission could use the services of independent experts to analyse the data and assist with the drawing up of reports. One possible team of independent experts is the EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights. It was commissioned by DG-Justice and Home Affairs "to assess how each of the rights listed in the Charter of Fundamental Rights of the EU is applied at both national and Community levels...[taking] account of developments in national legislation, the case law of constitutional courts [...] as well as the case law of the Court of Justice of the European Communities and the European Court of Human Rights". The tasks of this network include the production of an annual report summarising the situation of fundamental rights in the context of both European Union law and national legal orders [53]. The network will report to the Commission and to the European Parliament. Since Articles 47 and 48 of the Charter of Fundamental Rights of the EU provide for the right to a fair trial and the rights of the defence, the network is already mandated to consider many of the provisions included in this proposal. In any event, evaluation of common minimum standards for procedural safeguards should be carried out on a continuous basis at regular intervals rather than as a once-off or on an ad hoc basis.

[53] Network of experts on the Charter appointed in July 2002, Unit A5, DG-JHA; its terms of reference are set out in Contract notice 2002/S60 - 046435, OJ S60 of 26.3.2002.

In this way, any persistent breaches will come to light, together with any patterns of standards falling below the agreed minimum.

7. Stakeholder consultation

* Which interested parties were consulted, when in the process, and for what purpose?

* What were the results of the consultation?

For the past two years, the Commission has been carrying out a review of procedural safeguards. To this end, it published a broad Consultation Paper in several languages on the Justice and Home Affairs website in January and February 2002. That paper set out the areas that might become the focus of subsequent measures and asked for comments and responses from interested parties.

At the same time, a questionnaire on various aspects of trial procedures under their own existing domestic system was sent to the Member States, to be answered by their Ministries of Justice. Using the responses to those two documents, the Commission identified the following areas as appropriate for immediate consideration:

- access to legal representation, both before the trial and at trial,

- access to interpretation and translation,

- ensuring that vulnerable suspects and defendants in particular are properly protected,

- consular assistance to foreign detainees,

- notifying suspects and defendants of their rights (the "Letter of Rights").

(The Council of the European Union has sent this questionnaire to acceding countries on its own initiative.)

Additionally the Commission's desk officer attended numerous conferences relating to these topics, both as speaker and listener. In order to get a clear view of the problem, several bilateral meetings were organised with various organisations. The organisations consulted include Amnesty International, the Law Society of England and Wales, JUSTICE, the Bar Council of England and Wales, Fair Trials Abroad, the European Criminal Bar Association, the Council of the Bars and Law Societies of the European Union, several Members of the European Parliament and the UK Liberal Democrat Party. Although it may appear that consultation centred largely on UK based NGOs, the desk officer noted that in any open consultation procedure, UK based NGOs often responded in much greater numbers than their counterparts in other Member States. All relevant bodies who sought an audience were heard and their views noted.

After an experts meeting held on 7 and 8 October 2002 on the appropriateness of EU action in this area, a Green Paper was adopted and published on 19 February 2003, focussing on the five areas mentioned above. The Green Paper listed a number of specific questions and requested comments and observations to be received by 15 May 2003. The Commission ensured that translations into English, French and German were obtained of all the responses received before 16 May 2003. The responses that were sent between 16 May 2003 and 10 June 2003 were translated where possible. Over 70 replies were received and have been published on the JHA website at: .

In June 2003, when the Commission's services had a clearer view of the policy options available and their impacts, a public hearing was organised. All persons and organisations that had responded to the Green Paper were invited to attend, as well as representatives from the Ministries of all Member States and acceding countries. The meeting was publicised on the EU official website, giving anyone the possibility to attend if they so wished. At the hearing, national experts and NGOs concerned made a number of general observations and comments, which have been taken into consideration in the drafting of the proposal.

8. Commission draft proposals and justification

* What is the final policy choice and why?

* Why was a more/less ambitious option not chosen?

* Which are the trade-offs associated to the chosen option?

* If current data or knowledge are of poor quality, why should a decision be taken now rather than be put off until better information is available?

* Have any accompanying measures to maximise positive impacts and minimise negative impacts been taken?

There were many reasons why the European Commission launched an initiative on procedural safeguards. Important ones are freedom of movement, setting standards for an enlarged Europe and perhaps most important of all, facilitating the operation of Mutual Recognition by enhancing the mutual trust in which it is based. The rights of the defence have not suddenly appeared on the Commission's programme. They were explicitly mentioned in the Tampere conclusions [54] and have always been seen as an integral part of the Justice and Home Affairs agenda.

[54] Points 33 and 40, and implicitly in points 35 and 37.

The aim is to achieve an equivalence of protection between the Member States and not the same standards although the starting point will be "common minimum standards" leaving the Member States free to build on those in order to ensure a fair trial system within their jurisdiction. As the Commission indicated in its Communication of 14 July 1998, Towards an Area of Freedom, Security and Justice "procedural rules should respond broadly to the same guarantees ensuring that people will not be treated unevenly according to the jurisdiction dealing with their case".

As regards, freedom of movement - the EU encourages its citizens to move around freely, for work or other reasons. Employment and social security provisions make it easier to find work. European citizens and residents should reasonably be entitled to expect to encounter equivalent standards in respect of safeguards in criminal proceedings wherever they go in the EU.

Options considered included attempting to cover all fair trial rights in one instrument but on reflection, this was deemed too complicated, too unwieldy and less likely to achieve the stated aim. There were also the "third pillar" constraints of putting forward a realistic proposal that could be justified under Art 31 TEU and that would be realistic in view of the unanimity rule. Consequently, a stage by stage approach was adopted, with is proposal being the first of several measures to reach the stage of a draft Framework Decision. It is important to press ahead with this measure now so that agreed safeguards are in place as soon as possible (in view, inter alia, of the timetable for implementation of the European Arrest Warrant). Any follow up and subsequent proposals may be under a new regime if the EU draft Constitution is adopted (affecting the legal basis and unanimity requirements).

To conclude, the Commission sees this measure as necessary in order to ensure the mutual trust which forms the basis of the measures set out in the Mutual Recognition programme, of which the European Arrest Warrant was the first to reach political agreement. However, a common set of minimum standards on safeguards will be necessary for all the Mutual Recognition measures, to allay anxieties about the perceived "lower standards" in other Member States and maybe in the acceding States after enlargement and to counter criticism of certain criminal justice systems in the EU. It will ensure that the fundamental rights of the European citizen are respected uniformly in this important area.

ANNEX 1 -

Problem identification:

Main challenges (not in order of priority):

* Need to build trust between MS in each other's criminal justice systems, especially in the light of the European Arrest Warrant so that law enforcement and judicial authorities respect each other's decisions and procedures

* Need to protect individual rights to a common minimum standard

* Need to take account of right to freedom of movement

* Need to reinforce citizens' trust in other Member States owing to increased mobility including for employment purposes, transport companies (e.g. lorry drivers at risk of unwittingly carrying illegal cargo), tourism (e.g. road accidents and other "innocent activities" can inadvertently lead to criminal proceedings)

* Need to deal with mobility and increasing numbers of third-country nationals in the Member States

* Need to enhance the public understanding of the different criminal justice systems

* Enlargement will introduce 10 new countries into the system - it is harder to have a basic degree of uniformity as regards common standards with 25 than with 15

* ECHR implemented (and interpreted ?) differently in different Member States

* Avoid "naming and shaming" (which already goes on between the 15, especially in the media) but concentrate on agreeing common standards

Related challenges:

1. General

* Launch a debate on what constitutes a fair trial

* Ascertain what common standards already exist

2. Legal advice

* Uneven implementation of the provisions of Article 6 ECHR as regards access to legal representation throughout the EU (not only basic provision of lawyers but when suspect first has access to lawyer - e.g. before or after first police questioning?)

* Differences in access to free legal representation for those who cannot afford to pay

* Differences in how much legal representation is provided (lawyer present for all court appearances? Prison visits from lawyer to prepare case?)

* Substantial differences between Member States in organisation, level of qualification required and payment of lawyers (e.g. reduce reliance on pro bono work, ensure that all defendants represented) NB - different systems of provision may work equally well - e.g. "public defender" system v. own lawyer so not the intention to investigate what system is best, merely to ensure minimum levels of provision

3. Interpretation and translation

* Inadequate provision of competent, qualified language professionals in criminal proceedings in which the defendant is a foreigner and/or doesn't understand the language of the proceedings. Substantial differences between Member States in remuneration of interpreters and translators

* Substantial differences between Member States in training of interpreters and translators

* Insufficient numbers of legal translators and interpreters (especially for the more unusual languages); not "attractive" profession, highly technical, low status (in most MS, translation and interpretation not considered a "profession"), rare for translators and interpreters to be employees - usually employed on a freelance basis so no job security, no holiday or sick pay, no pension and other rights that go with an employment contract

* Many respondents to Green Paper, especially those representing professional organisations of translators and interpreters called for proper training/accreditation/recognition of diplomas/continuous professional education for translators and interpreters - with both language professionals and lawyers/judges involved in the accreditation process.

* Judges and lawyers not trained in how to deal with court translators and interpreters - need to provide for training of judges, lawyers and court personnel

4. Specific attention for persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

* Disadvantaged situation of certain people who are in an especially vulnerable position during criminal proceedings. Suspects who for physical, medical, emotional or other reasons (such as but not limited to age, nationality, race, gender, sexual orientation, state of health, educational level etc) are in a weaker position than the average person.

* Difficulties in identifying these groups of especially vulnerable people - some categories are obvious (e.g. children) but for others the vulnerability is not immediately obvious (e.g. low IQ, certain health problems etc).

* Once a suspect or defendant has been identified as needing specific attention, certain steps have to be taken. For a child, the parents or a social worker must be alerted, for someone with a health problem, a doctor may be needed.

5. Communication and consular assistance

* A detained person should be entitled to have family members, persons assimilated to family members and any employer informed of the detention. This can be achieved by having the relevant information communicated on behalf of the detained person if there are concerns about preserving any evidence.

* Where the detained person is a foreigner, use should be made of the consular authorities to assist with the communication.

* Problems with lack of compliance with the Vienna Convention on Consular Relations - law enforcement officials do not always contact the Consulate of the detained person; some detained persons choose not to have assistance even if it is offered owing to poor perception of the assistance.

6. Knowing of the existence of rights/ a "Letter of Rights"

* Other problems may arise if the detained person is a refugee or asylum seeker fleeing persecution in his home State and does not want assistance from consular officials - entitlement to have the assistance of a representative of an international humanitarian organisation

* Low awareness of the existing rights available to suspects and defendants during criminal proceedings, and as early on as arrest, (e.g. rights during police questioning)

* Difficulty in informing foreign defendants and/or those who do not speak the language of their basic rights, including the important right to a lawyer and an interpreter

* Lack of equivalence between MS in terms of protection of individual rights.

7. Evidence

* The right to be presumed innocent until proved guilty is at stake where the burden of proof is reversed in the definition of offences in a Member State

* The right to have someone informed of the detention is not always respected (anxiety that evidence will be destroyed, that suspect will alert accomplice etc.)

* Substantial differences between Member States in criteria and conditions governing self-incrimination (right to silence varies from one Member State to another)

* Cultural differences can lead to very different uses and interpretations of practices such as plea bargaining or the use of informers (e.g. pentiti in Italy)

* Discrepancies in rules governing admissibility of evidence

* Problems with prosecution failing to disclose all evidence, especially exculpatory evidence - rules vary from one Member State to another

8. Detention

* Substantial differences between Member States in criteria and conditions of bail

* Discrepancies between the Member States in relation to the right for a national of another Member State to serve any period of detention in their own Member State

* High number of persons in pre-trial detention, especially foreign defendants since they are perceived as presenting a higher risk of absconding (no community ties).

9. Ne bis in idem and lis pendens

* Lack of clarity in Article 54 Schengen Implementing Convention

* Disparities between Article 54 Schengen Implementing Convention and Article 50 Charter of Fundamental Rights

* Adapt current rules to the objective of an Area of Freedom, Security and Justice

10. Evaluation and Monitoring

* Difficulties in obtaining accurate, objective information about the actual situation in a country

* Need to have information at regular intervals so that it may be updated, and any improvement or deterioration noted

ANNEX 2

How to overcome these challenges? Objectives of the proposal

Global // * Create specific guarantees to ensure the protection of individual rights

* Ensure that a person encounters equivalent standards in respect of safeguards in criminal proceedings across the EU as those in his or her Member State

* Improve trust between Member States in their criminal justice systems as well as public perceptions thereof

* New instrument will highlight existing rights

Specific // Legal advice

* Create a more equivalent situation as regards legal advice in all the Member States

* Agree common rules about when (at what point in the proceedings) the suspected person should be entitled to legal advice and in which situations that legal advice should be free (in whole or in part)

* Encourage Member States to create a mechanism for ensuring effectiveness of defence lawyers

Interpretation and translation

* Strengthen compliance with ECHR requirements in this field.

* Enhance the social situation of translators and interpreters

* Aim for an equivalent level of training in Member States

* Encourage Member States to create a mechanism for ensuring competence of interpreters and translators

Specific attention for persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

Ensure a higher level of protection by:

* Identifying the suspects who need specific attention

* Raising awareness of the vulnerable position of these people

* Ensuring a better training of the police officers and other actors in the criminal process

* Requiring a written record to be made of what specific attention was needed and record the fact that it was given

Communication and consular assistance

* Agreeing that there should be a basic right to communication with the outside world where a person is detained (unless circumstances dictate that this is not appropriate)

* Ensuring that detained persons have the possibility of communicating with their family, dependants and/or place of employment (if necessary through a third party if direct communication is contraindicated). Where the defendant is a foreigner, ensuring that use is made of the consular authorities to assist with such communication.

* Ensuring that consular officials in each Member State are prepared to offer such assistance and have the necessary knowledge of criminal proceedings in the host State.

* Ensuring an appropriate training of police officers

Knowing of the existence of rights/Letter of Rights

* Would a "Letter of Rights" with equivalent contents throughout the Member States, which police stations would have ready in all languages, present a simple, inexpensive solution? Text of L/R could also be available on internet in numerous languages so readily available

* Require Member States to ensure all suspects receive Letter of Rights

* During the preparatory phase, all interested groups are invited to take part in the debate about what the contents of the Letter of Rights should be (budget available for experts meeting to be held in 2004 so can involve outside experts).

* The Letter of Rights should cover both common "European" and specific national rights where relevant.

Evidence

* To include proposals for safeguards relating to evidence at this stage would be inefficient, as the proposal would be too broad and attempt to cover too many areas. The Commission plans to start work on a separate initiative covering all safeguards relating to evidence in 2004 and will develop a relevant strategy nearer the time

Detention

* Create equivalent standards on pre-trial detention and alternatives to such detention throughout the European Union

* Enable control, supervision or preventive measures ordered by a judicial authority pending the trial to be recognised and immediately enforced in another Member State

* Reduce the number of persons in pre-trial detention by covering alternatives to pre-trial detention

* Commission plans separate Green Paper on this topic, to be adopted late 2003 or early 2004.

Ne bis in idem and lis pendens

* Guarantee that citizens are not prosecuted or tried for the same acts several times

* Avoid duplication of work for prosecuting and law enforcement authorities

Horizontal // Evaluation and Monitoring

Extend the Commission's task of collecting information on the transposition into national legislation of the relevant EU obligations to a regular monitoring exercise on compliance

ANNEX 3. Potential impacts

Expected impact on the EU economy and society if the suggested policy is implemented

Target : EU economy and society

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Indirect

* Enhanced mobility and freedom of movement owing to increased trust on the part of citizens in their freedom to move across Europe, (benefits for employment purposes, transport companies (e.g. lorry drivers), tourism

* More transparency leads to more efficiency (unnecessary appeals and people in custody, reduce backlog in courts, etc.)

* Reduce expense of holding foreign nationals in detention (pre-trial and following conviction) , reduce miscarriages of justice

Negative Direct/Indirect

* Associated implementation costs (to be included in the monitoring and evaluation measure)

* MS with no centralised systems for lawyers and translation will have to set them up; market levels of pay for lawyers and translators; Letter of Rights; training for police officers, consular services, lawyers, translators, social workers...

* Abuses of these guarantees may cause undue delay in procedures.

//

* National motoring and touring organisations report the absence of sufficient procedural safeguards for their members when involved as suspects or defendants in cross border criminal proceedings across the EU

* Negative reports in the press about "unfair" criminal proceedings in other Member States (e.g. "plane-spotters' case)

Social impact:

Positive Direct

* Better respect for fundamental rights - citizens reinforced in their value system and in validity of democracy (important especially in the light of fight against terrorism)

* Increased trust between MS - can lead to more active cooperation in the judicial area, increased social cohesion and a sense of belonging

* More transparency can lead to more respect for fundamental rights, which enhances mutual recognition

* Reduce feelings of helplessness of individuals against a system perceived to be unfair

* Increased faith in channels of communication between actors in the criminal justice system

Indirect

* Increased sense of belonging in society, of being a stakeholder

* Concept of civic citizenship, may bring the EU closer to the citizens

Negative Direct/Indirect

//

Environmental impact:

* More effective judicial systems will lead to more efficient use of resources.

* More fluent functioning of the criminal justice system leads to a greater efficiency in the prosecution of environmental crimes.

//

Expected impact on suspects and defendants if the suggested policy is implemented

Target group: suspects and defendants

NB: All these potential impacts apply to own nationals and foreigners alike. However, it must be noted that some aspects of the proposal target mainly foreign suspects and defendants, and hence impacts on this subgroup are multiplied.

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Ensure better representation hence lower costs for suspects, automatic right to free assistance of translators and interpreters

* Reduce miscarriages of justice whereby innocent person wrongly convicted - economic costs (e.g. loss of job, loss of trust from employers)

Positive Indirect

* Increased awareness of rights not only on the part of suspects and defendants but also increased awareness on the part of all actors in the criminal justice system

* Better knowledge of rights and better compliance with them may lead to speedier procedures

Negative Direct/Indirect

//

Social impact:

Positive Direct

* Equal access to justice in the broad sense (e.g. financial, linguistic, medical, etc.)

* Awareness of their existing rights: better protection of their fundamental rights

* Increase of independence of suspects/defendants with regards to their family

* Reduce miscarriages of justice

Negative

* Ability for suspect or defendant in bad faith to misuse the guarantees provided

* Abuses of the system may cause undue delay in procedures

//

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on suspects and defendants' families if the suggested policy is implemented

Target group: suspects' and defendants' families

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Increased faith in the criminal justice systems of all Member States so more trust both at home and abroad - reduced need to employ lawyer privately or to pay for translator or other assistance

* Fewer miscarriages of justice will lead to fewer people in prison for offences they did not commit - therefore fewer families losing potentially main breadwinner

* Legal aid: should be granted where the legal costs would cause the family undue financial hardship

Positive Indirect

* Greater labour mobility may be achieved, people more prepared to look for work abroad

Negative Direct/Indirect

* Costs of implementing the measures may lead to increased taxes or changes in financial priorities which could have a negative impact on families of suspects and defendants

//

Social impact:

Positive Direct

* Increased faith in the criminal justice system

* Increased trust in the criminal justice systems of other Member States

Negative

* //

* Family members may be asked to assist, for example to stand surety for bail , to help trace witnesses, even to translate and bear other burdens during the proceedings

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on professionals working in the criminal justice system if the suggested policy is implemented

Target group: translators/interpreters/police officers/lawyers/court officers/judges/social workers etc.

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Enhanced social status

* Greater recognition of qualifications of translators and interpreters and assistance with obtaining continuous professional development

* Greater recognition for the work of translators and interpreters

Positive Indirect:

* Better remuneration for lawyers working under criminal legal aid schemes

* Better remuneration for legal translators and interpreters

* Increased number of qualified lawyers willing to accept pro bono cases

* Increased numbers of legal translators and interpreters available to courts and police stations

Negative:

* Increased costs in terms of training.

* Increased workload for all actors in the criminal justice system

//

* In some Member States legal advice on arrest is given on a pro bono basis by trainees and students, or under the "commis d'office" system

* The GROTIUS Programme PROJECT 2001/GRP/015 has pointed out the lack of legal interpreters and translators because of the comparative unattractiveness and low status of these professions

Social impact:

Positive Direct

* Reduced criticism of criminal justice will improve the morale of all those working in the system

* Efficient working of the judicial system in and out of court as a consequence of an appropriate training and awareness of courts and legal services to interpreters and translators during interdisciplinary training

Positive Indirect

* Higher social status for translators and interpreters working in the criminal justice system

Negative Direct

//

* See above GROTIUS Programme PROJECT 2001/GRP/015

* The International Federation of Interpreters reports that judges and lawyers are unfamiliar or not trained to work with interpreters and translators which can slow down the procedure

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on victims in the criminal justice system if the suggested policy is implemented

Target group: victims and related pressure groups

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct/Indirect

* Better justice leads to fewer contested decisions. Fewer appeals lead to a quicker procedure which can help victims recover and reduce tangential costs for the victim

Negative Direct

* The costs of implementing the policy is chargeable to the justice budget - spending priorities relating to suspects and defendants means less available for compensation to victims

Negative Indirect

* The budget invested in the suggested policy will not be used for other victim centred purposes (opportunity costs)

//

Social impact:

Positive Direct/Indirect

* Fewer appeals (see above) should lead to more expeditious procedures. This has a positive impact on the situation of the victim who is released from the burden of the trial. Studies show victims recover from the trauma faster once there is "closure" (after the trial)

* The proposal raises awareness of the situation of victims

* The proposals for making better use of consular officials will also be to the advantage of victims of crimes who are foreigners. The consular official may provide the victim with information about the local legal system, including any compensation scheme, details of any relevant NGO that may be able to offer him support and information regarding interpreters and translators.

Negative Direct

//

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable