(1)

Afin de remédier au problème des changements indirects dans l'affectation des sols («CIAS»), la directive (UE) 2018/2001 fait obligation à la Commission d'adopter un acte délégué pour établir des dispositions qui fixent les critères servant à déterminer les matières premières présentant un risque CIAS élevé dont la zone de production gagne nettement sur les terres présentant un important stock de carbone, ainsi que les critères pour la certification de biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse présentant un risque CIAS faible. Ces dispositions devraient accompagner le rapport sur l'expansion, à l'échelle mondiale, de la production des cultures destinées à l'alimentation humaine ou animale concernées (ci-après le «rapport sur l'expansion des matières premières»), présenté au Parlement européen et au Conseil à cette date.

(2)

Un changement indirect dans l'affectation des sols peut se produire lorsque des terres précédemment consacrées à la production de denrées alimentaires ou d'aliments pour animaux sont ensuite exploitées aux fins de la production de biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse. Le cas échéant, il faut continuer de satisfaire la demande de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux, ce qui peut entraîner une extension des terres agricoles vers des zones présentant un important stock de carbone, telles que les forêts, les zones humides et les tourbières, provoquant à son tour un surcroît d'émissions de gaz à effet de serre.

(3)

Les critères de durabilité et de réduction des émissions de gaz à effet de serre énoncés dans la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil (2) et dans la directive (UE) 2018/2001 ne tiennent pas compte des émissions liées aux CIAS.

(4)

La directive (UE) 2015/1513 du Parlement européen et du Conseil (3) a reconnu non seulement l'existence des émissions liées aux CIAS mais aussi, en dépit de l'incertitude liée au calcul de ces émissions, le fait que leur ampleur est susceptible d'annuler, en partie ou en totalité, les réductions d'émissions de gaz à effet de serre obtenues grâce aux différents biocarburants, au sens de ladite directive, et aux bioliquides. Elle a donc introduit une limite globale à la quantité de carburants produits à partir de céréales et d'autres plantes riches en amidon, sucrières et oléagineuses et à partir de cultures cultivées en tant que cultures principales essentiellement à des fins de production d'énergie sur des terres agricoles qui peut être comptabilisée aux fins de la réalisation des objectifs énoncés dans la directive 2009/28/CE. La contribution maximale de ces carburants est ainsi limitée à 7 % de la consommation finale d'énergie dans les transports ferroviaires et routiers de chaque État membre.

(5)

La directive (UE) 2018/2001 maintient la limite applicable aux biocarburants et aux carburants issus de la biomasse produits à partir de cultures destinées à l'alimentation humaine ou animale consommés dans le secteur des transports et la renforce en introduisant, à l'échelle nationale, des limites spéciales à la contribution totale de ces carburants à l'objectif de l'Union en matière d'énergies renouvelables à l'horizon 2030. Ces limites sont déterminées par la part que représentent ces carburants en 2020 à l'échelle nationale par rapport à la consommation finale d'énergie dans le transport ferroviaire et routier dans chaque État membre, avec la possibilité de les augmenter d'un point de pourcentage, jusqu'à un maximum de 7 %.

(6)

La directive (UE) 2018/2001 prévoit également une limite spécifique pour les biocarburants, les bioliquides et les combustibles issus de la biomasse produits à partir de cultures destinées à l'alimentation humaine ou animale présentant un risque CIAS élevé et pour lesquels on observe une expansion importante de leur zone de production de matières premières sur des terres présentant un important stock de carbone, à concurrence de leur niveau de consommation dans chaque État membre en 2019. À partir du 31 décembre 2023, cette contribution doit diminuer progressivement pour s'établir à 0 % pour 2030 au plus tard.

(7)

S'il est largement admis qu'il existe des risques liés aux CIAS du fait de l'utilisation de cultures destinées à l'alimentation humaine ou animale pour la production de combustibles ou carburants, la littérature scientifique montre que le niveau des émissions liées aux CIAS dépend de divers facteurs, notamment du type de matières premières utilisées pour la production de combustibles ou carburants renouvelables, l'importance de la demande supplémentaire de matières premières résultant de l'utilisation de biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse, et de la mesure dans laquelle les terres présentant un important stock de carbone sont protégées dans le monde.

(8)

La littérature scientifique montre également que l'incidence des CIAS sur le potentiel des biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse de réduire les émissions de gaz à effet de serre est particulièrement prononcée pour les cultures oléagineuses. Les combustibles ou carburants renouvelables produits à partir de ces matières premières sont donc largement considérés comme présentant un risque CIAS plus élevé. Cette considération est reflétée dans l'annexe VIII, partie A, de la directive 2009/28/CE et de la directive (UE) 2018/2001. Le rapport sur l'expansion des matières premières, qui reflète les meilleures données scientifiques disponibles les plus récentes sur l'expansion, à l'échelle mondiale, de la zone de production des cultures destinées à l'alimentation humaine ou animale sur des terres présentant un important stock de carbone, confirme que ces cultures sont également responsables d'une écrasante majorité du déplacement, dans le monde, de la zone de production des cultures destinées à l'alimentation humaine ou animale vers des terres présentant un important stock de carbone.

(9)

Le rapport sur l'expansion des matières premières souligne également que l'incidence de l'expansion de la zone de production des plantes oléagineuses vers des terres présentant un stock important de carbone sur le potentiel des biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse de parvenir à des réductions des émissions de gaz à effet de serre dépend de plusieurs facteurs. Parmi ceux-ci, l'ampleur absolue et relative de l'expansion depuis une année de référence donnée par rapport à la superficie totale de production de la culture concernée, la part de cette expansion sur des terres présentant un important stock de carbone et le type de zone présentant un important stock de carbone concerné jouent un rôle crucial pour définir l'importance d'une telle expansion aux fins de la directive (UE) 2018/2001. Il convient donc de tenir compte de ces facteurs, ainsi que des facteurs de productivité spécifiques pour chaque groupe de cultures, lors de l'établissement des critères servant à déterminer les biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse produits à partir de cultures destinées à l'alimentation humaine ou animale présentant un risque CIAS élevé pour lesquels on observe une expansion significative de la zone de production de matières premières sur des terres présentant un important stock de carbone.

(10)

Compte tenu de l'ensemble des considérations qui précèdent, y compris toutes les informations et études scientifiques pertinentes, les différences entre les différentes matières premières, le caractère mondial des différents marchés de produits de base et la manière dont ils fonctionnent, le risque connexe d'effets de détournement ou de dérivation involontaires ou contre-productifs, la disponibilité relative de données complètes et l'examen périodique et fréquent de ces données, ainsi que les obligations internationales concernées de l'Union européenne, il est considéré à ce stade du processus de réglementation que la méthodologie la plus appropriée, la plus objective et la plus équilibrée est celle fondée sur la position mondiale globale par rapport à chaque matière première particulière, plutôt qu'une approche qui créerait une discrimination entre certains pays. Il s'agit de la meilleure approche réglementaire possible compte tenu des objectifs concurrents mais complémentaires poursuivis par le présent règlement. Une telle approche est en outre correctement équilibrée par la possibilité de certification du risque CIAS faible.

(11)

Conformément à l'article 26, paragraphe 2, de la directive (UE) 2018/2001, les États membres sont tenus d'appliquer les critères définis dans le présent règlement pour déterminer les matières premières présentant un risque élevé d'induire des changements indirects dans l'affectation des sols dont la zone de production gagne nettement sur les terres présentant un important stock de carbone. Pour ce faire, ils se fondent sur les informations figurant dans une annexe, qui seront révisées conformément au présent règlement. La Commission devrait réexaminer régulièrement le rapport sur l'expansion des matières premières afin de tenir compte de l'évolution de la situation et des données scientifiques disponibles les plus récentes. L'annexe devrait être modifiée lorsqu'il y a lieu.

(12)

Dans certaines circonstances, les incidences en termes de CIAS dues aux biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse généralement considérés comme présentant un risque CIAS élevé peuvent être évitées et la culture des matières premières qui s'y rapportent peut même s'avérer bénéfique pour les zones de production concernées. Dans de tels cas, il est nécessaire de définir des critères permettant de déterminer et de certifier les biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse qui présentent un risque CIAS faible. Il convient que les biocarburants, bioliquides ou combustibles issus de la biomasse qui sont certifiés comme présentant un risque CIAS faible soient exemptés de la limite et de la réduction progressive applicables aux biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse produits à partir de cultures destinées à l'alimentation humaine et animale présentant un risque CIAS élevé, à condition qu'ils satisfassent aux critères pertinents de durabilité et de réduction des émissions de gaz à effet de serre énoncés à l'article 29 de la directive (UE) 2018/2001.

(13)

Les biocarburants, bioliquides ou combustibles issus de la biomasse ne devraient être considérés comme présentant un risque CIAS faible que si les matières premières utilisées pour leur production sont cultivées en application de mesures dûment vérifiables visant à accroître la productivité au-delà des augmentations qui seraient déjà réalisées dans un scénario de statu quo. En outre, ces mesures devraient garantir la durabilité des matières premières, compte tenu de toutes les exigences fixées dans la directive 2009/28/CE ou la directive (UE) 2018/2001 en ce qui concerne les objectifs en matière d'énergies renouvelables.

(14)

En tant que garantie supplémentaire des effets positifs de la certification du risque CIAS faible, les matières premières supplémentaires devant être utilisées pour les carburants ou combustibles présentant un risque CIAS faible devraient être prises en compte uniquement si elles résultent d'une catégorie limitée de mesures. En particulier, seules les mesures qui sont financièrement attractives parce qu'elles permettent de bénéficier de la prime financière découlant de cette certification devraient être prises en considération, par analogie avec les critères d'additionnalité financière appliqués dans le cadre du mécanisme de développement propre du protocole de Kyoto.

(15)

De plus, il convient de ne pas appliquer le critère d'additionnalité financière aux matières premières additionnelles cultivées sur des terres abandonnées ou sévèrement dégradées ou par des petits exploitants agricoles indépendants. Cela reviendrait en fait à une charge administrative déraisonnable au vu du potentiel non négligeable d'amélioration de la productivité et des obstacles rencontrés pour financer les investissements nécessaires. Par conséquent, les mesures prises sur des terres abandonnées ou sévèrement dégradées ou par des petits exploitants agricoles indépendants devraient être exemptées de la preuve du respect des critères d'additionnalité financière, sans préjudice de l'exigence de produire des matières premières supplémentaires et de respecter les critères de durabilité. À la lumière des travaux statistiques menés dans le cadre de plusieurs analyses, dont le portrait en données des petits exploitants de la FAO, les exploitations de moins de deux hectares sont à considérer comme de petites exploitations dans ce contexte.

(16)

Seules les augmentations effectives de la productivité dans les projets, existants ou nouveaux, résultant de mesures visant à obtenir des rendements supplémentaires devraient être envisagées. Par conséquent, la durée et la portée de la période de certification devraient être limitées afin de permettre l'amortissement intégral de l'investissement concerné et la mise en place de procédures solides afin de contrôler l'efficacité de la certification.

(17)

Afin de garantir un processus de certification fluide pour les biocarburants, bioliquides ou combustibles issus de la biomasse présentant un risque CIAS faible, les opérateurs économiques devraient pouvoir s'appuyer sur des règles de certification solides et fiables. Ces règles devraient tenir compte du rôle des systèmes nationaux ou internationaux volontaires, conformément au texte de refonte de l'article 30 de la directive (UE) 2018/2001, qui ont renforcé la solidité de la vérification qu'ils sont chargés d'effectuer par rapport aux dispositions correspondantes énoncées dans la directive 2009/28/CE. Outre les systèmes nationaux reconnus par la Commission conformément à l'article 30, paragraphe 6, de la directive (UE) 2018/2001, les systèmes volontaires peuvent certifier les biocarburants, les bioliquides et les combustibles issus de la biomasse présentant un risque CIAS faible, comme ils le font pour certifier la conformité aux critères de durabilité définis à l'article 29 de la directive (UE) 2018/2001.

(18)

Afin de garantir la transparence, l'exactitude et la fiabilité des informations fournies par les opérateurs économiques, ainsi que la protection de celles-ci contre la fraude, il convient d'instaurer des règles générales relatives à la certification des biocarburants, bioliquides ou combustibles issus de la biomasse présentant un risque CIAS faible qui garantissent un niveau suffisant de contrôle indépendant des allégations présentées par les opérateurs économiques, Ces règles, y compris en ce qui concerne la certification de groupe, peuvent être précisées et harmonisées par l'adoption d'actes d'exécution conformément à l'article 30, paragraphe 8, de la directive (UE) 2018/2001,