—

Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie” Razplashtatelna agentsia, asiamiehinään advokat R. Porozhanov ja advokat D. Petrova,

—

Bulgarian hallitus, asiamiehinään E. Petranova ja D. Drambozova,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään S. Petrova ja G. von Rintelen,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 27.1.2011 annetun komission asetuksen (EU) N:o 65/2011 (EUVL L 25, s. 8) 4 artiklan 8 kohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Slancheva sila EOOD (jäljempänä Slancheva sila) ja Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie” Razplashtatelna agentsia (valtiollisen maaseuturahaston – maksajavirasto (jäljempänä DFZ-RA) – toimitusjohtaja) ja joka koskee sitä, että kyseinen virasto on hylännyt hakemuksen tuen saamiseksi Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) aurinkokennopuistoa koskevalle hankkeelle.

3

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1698/2005 (EUVL L 277, s. 1) vahvistetaan kyseisestä rahastosta myönnettävää tukea koskevat säännöt. Kyseisen asetuksen soveltamista koskevat säännökset sisältyvät asetukseen N:o 65/2011.

4

Toimintalinjan 3, joka koskee maaseutualueiden elämänlaatua ja maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamista, tukijärjestelmän yhteydessä asetuksen N:o 1698/2005 52 artiklan a alakohdan ii alakohdassa mainitaan seuraava toimenpide:

”[M]ikroyritysten perustamiseen ja kehittämiseen myönnettävä tuki yrittäjyyden edistämiseksi ja elinkeinoelämän kehittämiseksi”.

5

Asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 8 kohdan sanamuoto on seuraava:

”Tukea ei makseta tuensaajille, joiden on osoitettu keinotekoisesti luoneen kyseisten tukien saamiseen vaaditut edellytykset saadakseen hyötyä kyseisen tukijärjestelmän tavoitteiden vastaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta erityissäännösten soveltamista.”

6

Taloudellisen tuen, jota ei ole palautettava, myöntämisen edellytyksistä ja yksityiskohdista maaseudun kehittämisohjelman 2007–2013 tukijärjestelmän ”mikroyritysten perustamiseen ja kehittämiseen myönnettävä tuki” yhteydessä 11.8.2008 annetun asetuksen nro 29 (DV nro 76, 29.8.2008), sellaisena kuin sitä sovellettiin 20.7.2010 muutettuna pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana, 2 §:ssä täsmennetään seuraavaa:

”Tukea myönnetään hankkeille, jotka edistävät tukijärjestelmän tavoitteiden saavuttamista. Tukijärjestelmän tavoitteet ovat seuraavat:

kasvun tukeminen ja uusien työpaikkojen aikaansaaminen maaseudulla mikroyrityksissä, jotka eivät harjoita maataloustoimintaa

yrittäjyyden edistäminen maaseudulla

integroidun turismin kehittämisen edistäminen maaseudulla.”

7

Kyseisen asetuksen 4 §:n 2 momentin 10 kohdassa säädetään, että taloudellista tukea ei myönnetä uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian, joka on tuotettu sähkölaitoksessa, jonka kapasiteetti on yli 1 megawatti, tuottamiseen ja myymiseen.

8

Asetuksen nro 29 6 §:ssä säädetään seuraavaa:

”– –

2.   Taloudellinen tuki uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuottamista ja myyntiä koskeville hankkeille vastaa 80:tä prosenttia hyväksytyistä menoista muttei saa ylittää 200 000:ta euroa vastaavaa määrää Bulgarian leviä.

– –”

9

Asetuksen nro 29 7 §:n 2 momentin sanamuoto on seuraava:

”Taloudellista tukea ei myönnetä hakijoille/käyttäjille, kun on osoitettu, että niiltä puuttuu toiminnallinen itsenäisyys ja/tai että ne ovat luoneet keinotekoisesti tuen saamiseen vaaditut edellytykset saadakseen kyseisen tukijärjestelmän tavoitteiden vastaista hyötyä.”

10

Asetuksen nro 29 täydentävien säännösten 30 ja 31 kohdassa täsmennetään seuraavaa:

11

Slancheva sila teki DFZ-RA:lle 13.5.2009 maaseudun kehittämisohjelman tukijärjestelmän ”Mikroyritysten perustamiseen ja kehittämiseen myönnettävä tuki” yhteydessä hakemuksen tuen saamiseksi aurinkokennovoimalan rakentamista koskevalle hankkeelle.

12

Slancheva silan edustaja on Mitsov, kun taas kyseisen yhtiön ainoa yhtiömies ja johtaja on Mitsova. Nämä kaksi henkilöä ovat solmineet siviiliavioliiton.

13

Slancheva silan tekemään tuen saamista koskevaan hakemukseen sisältyy ensinnäkin maa-alueen, johon aurinkokennovoimala tullaan rakentamaan, vuokrasopimus, joka on tehty Slancheva silan ja kyseisen maa-alueen omistajien eli Mitsovin ja Mitsovan välillä. Toiseksi kyseiseen hakemukseen sisältyy asiakirja, joka koskee esineoikeuden muodostavan rakennusoikeuden myyntiä Korina Export EOOD:n, jonka ainoa yhtiömies ja johtaja on Mitsov, ja Slancheva silan välillä.

14

Slancheva silan hakemusta tutkiessaan DFZ-RA totesi, että kyseinen maa-alue oli kahden muun maa-alueen välissä, joiden osalta samasta ohjelmasta oli haettu tukea kahdelle hankkeelle, jotka ovat samanlaisia kuin Slancheva silan hanke. Mitsov ja Mitsova ovat näiden kahden muun maa-alueen omistajia. Korina Export EOOD on myynyt myös viimeksi mainittuja maa-alueita koskevat rakennusoikeudet.

15

Näiden kolmen hankkeen toteuttaminen annettiin yhden ja saman yhtiön, 3 K AD:n, tehtäväksi.

16

Näiden seikkojen ja sen, että näissä kolmessa aurinkokennovoimalaa koskevassa hankkeessa mainitaan sama kotipaikka, perusteella DFZ-RA:n toimitusjohtaja kieltäytyi 9.12.2011 päivätyssä päätöksessä osallistumasta Slancheva silan investointihankkeen rahoittamiseen ja katsoi, että toiminnallisen itsenäisyyden puuttuminen tai tuen saamiseen vaadittujen edellytysten keinotekoinen luominen ja tavoite saada tukijärjestelmän tavoitteiden vastaista hyötyä oli näytetty toteen.

17

DFZ-RA:n toimitusjohtaja katsoi erityisesti, että Slancheva silan hankkeella pyrittiin kiertämään rajoitusta, joka liittyy hanketta koskevaan enimmäistukeen eli 200 000:ta euroa vastaavaan määrään Bulgarian leviä (BGN).

18

Slancheva sila vaati DFZ-RA:n epäämispäätöksen kumoamista Administrativen sad Sofia-gradissa.

19

Kyseinen tuomioistuin katsoo, että sen käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisu riippuu asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun keinotekoisesti luotujen edellytysten käsitteen tulkinnasta.

20

Se korostaa sitä, että Bulgarian hallintoviranomaiset katsovat, että kyseisellä käsitteellä on laaja merkitys, joka perustuu seuraaviin seikkoihin: kyseisten henkilöiden välinen oikeudellinen yhteys, se, että kyseiset henkilöt ovat samoja henkilöitä, ja se, että hankkeet ovat samoja ja kyseisten yhtiöiden kotipaikka on sama.

21

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kuitenkin, että sen omasta oikeuskäytännöstä ilmenee, että keinotekoisesti luotujen edellytysten käsitteellä on suppeampi merkitys. Sen oikeuskäytännön mukaan pelkkä samanlaisten olosuhteiden olemassaolo ei riitä osoittamaan sitä, että tuen maksamiseen vaaditut edellytykset on luotu keinotekoisesti. Kyseisessä oikeuskäytännössä nimittäin edellytetään, että DFZ-RA näyttää toteen sellaisen tarkoituksellisen koordinoinnin oikeushenkilöiden ja/tai kolmansien välillä, jonka tavoitteena on tukijärjestelmän tavoitteiden vastaisen hyödyn saaminen.

22

Tässä tilanteessa Administrativen sad Sofia-grad on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

23

Ennakkoratkaisukysymykset koskevat yhtäältä asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 8 kohdan soveltamisedellytyksiä ja toisaalta kyseisen säännöksen tulkintaa Bulgarian lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä.

24

Näin ollen ensiksi on tarkasteltava yhdessä ensimmäistä, neljättä, viidettä, kuudetta ja seitsemättä kysymystä ja toiseksi on vastattava toiseen ja kolmanteen kysymykseen.

25

Näillä kysymyksillä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, mitkä ovat asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 8 kohdan soveltamisedellytykset.

26

Aluksi on korostettava sitä, että ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Bulgarian hallintoviranomaiset ovat kieltäytyneet myöntämästä Slancheva silan ehdottamalle investointihankkeelle mikroyritysten perustamiseen ja kehittämiseen myönnettävää tukea yrittäjyyden edistämiseksi ja elinkeinoelämän kehittämiseksi sillä perusteella, että kyseinen yhtiö tahtoi saada väärinkäytösluonteisesti tukea maaseuturahaston tukijärjestelmästä.

27

On kuitenkin niin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin asetusten soveltamisala ei saa olla niin laaja, että se kattaisi taloudellisten toimijoiden väärinkäytösluonteisia menettelyjä (ks. vastaavasti asia C-279/05, Vonk Dairy Products, tuomio 11.1.2007, Kok., s. I-239, 31 kohta).

28

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Slancheva silan investointihanke täyttää muodollisesti asetuksen N:o 1698/2005 52 artiklan a alakohdan ii alakohdan ja kansallisen lainsäädännön mukaiset mikroyritysten perustamiseen ja kehittämiseen myönnettävän tuen saamisen edellytykset.

29

Oikeuskäytännössä on jo katsottu, että tässä tilanteessa tällaisen tuen mahdollisen saajan väärinkäytösluonteinen menettely edellyttää yhtäältä sellaista objektiivisten olosuhteiden kokonaisuutta, josta ilmenee, että vaikka merkityksellisessä säännöstössä vahvistettuja edellytyksiä on muodollisesti noudatettu, säännöstöllä tavoiteltua päämäärää ei ole saavutettu, ja toisaalta subjektiivista osatekijää eli tahtoa saada unionin säännöstöstä johtuva etuus luomalla keinotekoisesti sen saamiseen vaaditut edellytykset (ks. vastaavasti asia C-515/03, Eichsfelder Schlachtbetrieb, tuomio 21.7.2005, Kok., s. I-7355, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

30

Oikeuskäytännössä on myös täsmennetty, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on todeta näiden kahden osatekijän olemassaolo, joista todisteet on esitettävä kansallisten oikeussääntöjen mukaisesti, kuitenkin siten, että unionin oikeuden tehokasta vaikutusta ei heikennetä (ks. vastaavasti asia C-110/99, Emsland-Stärke, tuomio 14.12.2000, Kok., s. I-11569, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

31

Asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 8 kohdassa tarkoitettuja ”keinotekoisesti luotujen” tuen saamiseen vaadittujen edellytysten ja ”tavoitteiden vastaisen hyödyn” käsitteitä on tulkittava tässä asiayhteydessä.

32

Ensinnäkin objektiivisen osatekijän osalta on muistutettava, että asetuksen N:o 1698/2005 johdanto-osan 46 perustelukappaleessa todetaan, että maaseuturahaston maaseudun kehittämisen tukijärjestelmän tavoitteena on etenkin auttaa kyseisiä alueita ”monipuolistamaan elinkeinojaan maatalouselinkeinon ulkopuolelle ja kehittämään muita kuin maatalouteen liittyviä aloja, tukemaan työllisyyttä – – ja toteuttamaan maaseutualueiden vetovoimaa lisääviä investointeja, jotta voitaisiin muuttaa kehityssuuntaa, jossa on havaittavissa maaseudun taloudellinen ja sosiaalinen taantuminen sekä väestökato”.

33

Erityisesti asetuksen N:o 1698/2005 52 artiklan, jonka perusteella pääasiassa kyseessä olevalle investointihankkeelle on haettu tukea, tavoitteena on tukea maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen tarkoitettuja toimenpiteitä, ja kyseinen artikla käsittää mikroyritysten perustamiseen ja kehittämiseen myönnettävän tuen yrittäjyyden edistämiseksi ja elinkeinoelämän kehittämiseksi.

34

Tässä yhteydessä asetuksessa nro 29 asetetaan rajoituksia, jotka koskevat maaseuturahastosta myönnettävää rahoitusta sellaisille uusiutuvan energian tuottamista ja jakelua koskeville investointihankkeille, jotka kuuluvat asetuksen N:o 1698/2005 52 artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden ryhmään. Näin ollen maaseuturahastosta myönnettävän rahoituksen enimmäismäärä on yhtäältä 200000 euroa tuensaajaa kohden. Toisaalta rahoitus koskee ainoastaan sähkölaitoksia, joiden kapasiteetti on enintään 1 megawatti.

35

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että maaseuturahastosta ei myönnetty rahoitusta Slancheva silan aurinkokennovoimalaa koskevalle hankkeelle, koska toimivaltaiset kansalliset viranomaiset katsoivat pääasian olosuhteiden perusteella, että kyseisen yhtiön tarkoituksena oli ollut kiertää kansallisessa lainsäädännössä asetettuja rajoituksia siten, että se oli sopinut kolmansien, jotka myös itse hakivat tukea kyseisestä maaseuturahaston tukijärjestelmästä, kanssa yhden ainoan hankkeen keinotekoisesta jakamisesta kolmeen pienempään hankkeeseen.

36

Tämän perusteella ei kuitenkaan voida sinällään sulkea pois sitä, että Slancheva silan esittämä investointihanke edistää asetuksessa N:o 1698/2005 tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamista.

37

Siltä osin kuin Slancheva silaa moititaan siitä, että se tahtoo kiertää rajoituksia, jotka koskevat tukeen oikeutettujen hankkeiden kokoa ja tuen enimmäismäärää tuensaajaa kohden, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, seuraako tästä tahdosta, että asetuksen N:o 1698/2005 52 artiklan a alakohdan ii alakohdassa tarkoitettuja tavoitteita ei voida saavuttaa.

38

Tässä yhteydessä kyseisen tuomioistuimen on otettava etenkin huomioon mikroyrityksen, jonka perustaminen ja kehittäminen ovat asetuksen N:o 1698/2005 52 artiklassa tarkoitetun tuen tarkoituksena, määritelmä, sellaisena kuin se ilmenee mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä 6.5.2003 annetun komission suosituksen 2003/361/EY (EUVL L 124, s. 36) liitteessä olevan 2 artiklan 3 kohdasta.

39

Toiseksi subjektiivisen osatekijän osalta kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on määrittää riidanalaisen rahoitushakemuksen todellinen sisältö ja merkitys (asia C-255/02, Halifax ym., tuomio 21.1.2006, Kok., s. I-1609, 81 kohta).

40

Tässä yhteydessä kyseiseen investointihankkeeseen osallistuvien henkilöiden väliset oikeudelliset, taloudelliset ja/tai henkilölliset yhteydet ovat osa niitä tosiseikkoja, jotka kyseinen tuomioistuin voi ottaa huomioon todetakseen, onko maaseuturahastosta myönnettävän tuen saamiseen vaaditut edellytykset luotu keinotekoisesti (ks. vastaavasti em. asia Emsland-Stärke, tuomion 58 kohta).

41

Tämän subjektiivisen osatekijän olemassaoloa voivat myös tukea todisteet siitä, että maaseuturahaston tukijärjestelmästä tukea hakevien investoijien välillä on salaista yhteistyötä, joka voi muodostua tarkoituksellisesta koordinoinnista, etenkin silloin, kun investointihankkeet ovat samanlaisia ja kun näiden hankkeiden välillä on maantieteellinen, taloudellinen, toiminnallinen, oikeudellinen ja/tai henkilöllinen yhteys (ks. analogisesti em. asia Vonk Dairy Products, tuomion 33 kohta).

42

Oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, että hankkeelta ei voida evätä rahoitusta, kun kyseiselle investoinnille on jokin muu peruste kuin pelkkä maaseuturahaston tukijärjestelmästä myönnettävä tuki (ks. analogisesti em. asia Halifax ym., tuomion 75 kohta).

43

Näin ollen asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 8 kohtaa on tulkittava siten, että objektiivisen osatekijän ja subjektiivisen osatekijän olemassaolo kuuluvat sen soveltamisedellytyksiin. Kun kyse on ensiksi mainitusta osatekijästä, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkastella niitä käsiteltävään asiaan liittyviä objektiivisia olosuhteita, joiden perusteella voidaan katsoa, että maaseuturahaston tukijärjestelmällä tavoiteltua päämäärää ei voida saavuttaa. Kun kyse on toiseksi mainitusta osatekijästä, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkastella niitä objektiivisia todisteita, joiden perusteella voidaan katsoa, että kun maaseuturahaston tukijärjestelmästä myönnettävän tuen hakija on luonut keinotekoisesti tuen saamiseen vaaditut edellytykset, sen tarkoituksena on ollut yksinomaan saada kyseisen järjestelmän tavoitteiden vastaista hyötyä. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi perustaa arvionsa samankaltaisiin investointihankkeisiin osallistuvien henkilöiden välisten oikeudellisten, taloudellisten ja/tai henkilöllisten yhteyksien kaltaisten tekijöiden lisäksi myös seikkoihin, jotka osoittavat, että kyseessä on näiden henkilöiden välinen tarkoituksellinen koordinointi.

44

Toisella ja kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 8 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä yhtäältä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään, että maaseuturahaston tukijärjestelmästä ei myönnetä tukea, kun investointihankkeelta puuttuu toiminnallinen itsenäisyys, ja toisaalta kansallisten tuomioistuinten oikeuskäytännölle, jonka mukaan tuen saamiseen vaaditut edellytykset on luotu keinotekoisesti, kun tällaisen tuen hakijoiden välillä on oikeudellinen yhteys.

45

Kuten tämän tuomion 29 kohdasta ilmenee, asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 8 kohdan soveltaminen edellyttää kahden osatekijän, joista toinen on objektiivinen ja toinen subjektiivinen, olemassaoloa.

46

Vaikka tässä yhteydessä on totta, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamat olosuhteet, jotka koskevat tuen hakijoiden välisen oikeudellisen yhteyden olemassaoloa tai kyseisten investointihankkeiden toiminnallisen itsenäisyyden puuttumista, ovat seikkoja, joiden perusteella voidaan päätyä asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 8 kohdassa tarkoitettuun tuen saamiseen vaadittujen edellytysten keinotekoiseen luomiseen, kyseinen arviointi on kuitenkin tehtävä kaikkien käsiteltävän asian olosuhteiden perusteella.

47

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on etenkin varmistuttava siitä, että pääasian objektiivisten olosuhteiden kokonaisuudesta seuraa, että kyseisiin investointihankkeisiin liittyvien menettelytapojen valinnan ensisijaisena tarkoituksena on tukijärjestelmästä myönnettävän tuen saaminen eikä mikään muu peruste, joka on yhteydessä kyseisen järjestelmän tavoitteisiin, tule kyseeseen.

48

Näin ollen asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 8 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että maaseuturahaston tukijärjestelmästä myönnettävän tuen saamista koskeva hakemus hylätään pelkästään sillä perusteella, että investointihankkeelta, jolle haetaan tukea kyseisestä järjestelmästä, puuttuu toiminnallinen itsenäisyys tai että tällaisen tuen hakijoiden välillä on oikeudellinen yhteys, ilman, että muita käsiteltävän asian objektiivisia osatekijöitä on otettu huomioon.

49

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: