Asia T-2/03

Verein für Konsumenteninformation

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Erittäin suurta asiakirjamäärää koskeva hakemus – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen kokonaan – Velvollisuus suorittaa konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen – Poikkeukset

Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio (laajennettu ensimmäinen jaosto) 13.4.2005

Tuomion tiivistelmä

1. Oikeudenkäyntimenettely – Väliintulo – Väliintulokirjelmä, jolla tuetaan yhden asianosaisen vaatimuksia – Väliintulokirjelmä, johon sisältyy täydentäviä väitteitä, jotka muuttavat oikeudenkäynnin kohdetta – Näiden väitteiden jättäminen tutkimatta

(Yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan neljäs kohta; ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 116 artiklan 3 kohta)

2. Euroopan yhteisöt – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Toimielimen velvollisuus tutkia asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti – Velvollisuuden laajuus – Velvollisuuden ulkopuolelle jääminen – Edellytykset

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)

3. Euroopan yhteisöt – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Toimielimen velvollisuus tutkia asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti – Velvollisuuden täyttämättä jättäminen – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen – Erityisen työlääksi ja epätarkoituksenmukaiseksi osoittautuva tutkiminen – Tutkimisvelvollisuudesta vapautuminen – Toimielimen todistustaakka – Toimielimen velvollisuus neuvotella hakijan kanssa

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)

1. Vaikka yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön, jota mainitun perussäännön 53 artiklan mukaan sovelletaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen, 40 artiklan neljännen kohdan ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 116 artiklan 3 kohdan vastaista ei ole se, että väliintulija esittää tukemansa asianosaisen väitteistä poikkeavia perusteluja, edellytyksenä on kuitenkin, että ne eivät muuta oikeudenkäynnin kohdetta ja että väliintulon tarkoituksena on edelleen tukea tämän asianosaisen esittämiä vaatimuksia. Tämä edellytys ei täyty erityisesti silloin, kun väliintulijan täydentävät väitteet, jos ne oletettaisiin paikkansa pitäviksi, osoittaisivat riidanalaisen toimen lainvastaiseksi, vaikka sen asianosaisen vaatimusten, jota väliintulijan on tarkoitus tukea, tarkoituksena on vain kumoamiskanteen hylkääminen. Koska täydentävien väitteiden tutkimisesta seuraisi siten oikeudenkäynnin kohteen, sellaisena kuin se määritelty kannekirjelmässä ja vastineessa, muuttaminen, nämä väitteet on jätettävä tutkimatta.

(ks. 52, 53 ja 55 kohta)

2. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 nojalla esitetyn asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen käsittelyssä edellytettävän tutkimisen on oltava luonteeltaan konkreettinen. Ainoastaan se seikka, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei nimittäin riitä perustelemaan poikkeuksen soveltamista. Tällainen soveltaminen voidaan lähtökohtaisesti perustella vain siinä tapauksessa, että toimielin on etukäteen arvioinut ensinnäkin sitä, aiheutuuko asiakirjaan tutustumisesta konkreettisesti ja tosiasiallisesti haittaa suojatulle edulle, ja toiseksi sitä, että niissä esimerkkitilanteissa, joista on säädetty mainitun asetuksen 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa, ei ole olemassa ylivoimaista yleistä etua, joka oikeuttaisi pyydetyn asiakirjan sisällön ilmaisemisen. Toisaalta suojatun edun vaarantumisen riskin on oltava kohtuudella ennustettavissa eikä puhtaasti hypoteettinen. Kyseessä olevan toimielimen on siten tutkittava konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti jokaisen sellaisen asiakirjan sisältö, jota hakemus koskee, ja toimielimen on osoitettava vähintäänkin asiakirjaryhmittäin ne syyt, joiden vuoksi se katsoo, että sille osoitetussa hakemuksessa mainituissa asiakirjoissa on tietoja, jotka kuuluvat sellaisten tietojen ryhmään, joita koskee jokin poikkeuksista.

Mainittu tutkimus ei kuitenkaan mahdollisesti ole tarpeen silloin, kun käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvistä erityisistä olosuhteista johtuu, että on selvää, että asiakirjoihin tutustuminen on evättävä tai että siihen päinvastoin on suostuttava. Näin voisi ensinnäkin olla esimerkiksi, jos jokin poikkeus asiakirjoihin tutustumisoikeudesta koskee selvästi tiettyjä asiakirjoja kokonaisuudessaan, tai päinvastaisessa tapauksessa, jos asiakirjoihin on selvästi mahdollista tutustua kokonaisuudessaan, tai vielä, jos toimielin on jo arvioinut asiakirjoja konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti samankaltaisissa olosuhteissa.

(ks. 69, 72, 73 ja 75 kohta)

3. Se, että toimielin kieltäytyy tutkimasta konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti asiakirjoja, joihin tutustumista on haettu, loukkaa lähtökohtaisesti selvästi suhteellisuusperiaatetta, joka edellyttää, että yhteisön toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa.

Sellaisissa erityistapauksissa, joissa toimielimelle aiheutuisi asiakirjojen konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen vuoksi epätarkoituksenmukaisen laajoja hallinnollisia tehtäviä, toimielimelle, jolle hakemus on tehty, on kuitenkin jäätävä mahdollisuus punnita yhtäältä yleisön intressiä siihen, että se saa tutustua asiakirjoihin, ja toisaalta tästä aiheutuvaa työtaakkaa turvatakseen näissä erityistapauksissa hyvän hallinnon vaatimukset. Poikkeuksellisesti ja ainoastaan siinä tapauksessa, että asiakirjojen konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen olisi hallinnollisesti erityisen työlästä ja ylittäisi sen, mitä voidaan kohtuudella vaatia, tästä tutkimisvelvollisuudesta voidaan vapautua.

Toimielimen, joka vetoaa tähän poikkeukseen, on esitettävä todisteet tämän työn laajuudesta. Toimielimen on tarvittaessa yritettävä neuvotella hakijan kanssa yhtäältä selvittääkseen sen tai pyytääkseen hakijaa täsmentämään sille, miksi hakija haluaa saada kyseessä olevat asiakirjat, ja toisaalta pohtiakseen konkreettisesti, mitä vaihtoehtoja sillä on toteuttaa asiakirjojen konkreettista ja asiakirjakohtaista tutkimista vähemmän raskas toimenpide, ja sen on suosittava sitä vaihtoehtoa, joka on suotuisin hakijan asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden kannalta, mutta josta ei kuitenkaan aiheudu toimielimelle työmäärää, joka ylittää kohtuullisena pidettävät rajat.

(ks. 99, 100, 102 ja 112–114 kohta)

YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu ensimmäinen jaosto)

13 päivänä huhtikuuta 2005(*)

Asiassa T-2/03,

Verein für Konsumenteninformation, kotipaikka Wien (Itävalta), edustajanaan asianajaja A. Klauser,

kantajana,

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään S. Rating ja P. Aalto, prosessiosoite Luxemburgissa,

vastaajana,

jota tukevat

Bank für Arbeit und Wirtschaft AG, kotipaikka Wien, edustajanaan asianajaja H.-J. Niemeyer, prosessiosoite Luxemburgissa,

sekä

Österreichische Volksbanken AG, kotipaikka Wien,

Niederösterreichische Landesbank-Hypothekenbank AG, kotipaikka Sankt Pölten (Itävalta),

edustajinaan asianajajat R. Roniger, A. Ablasser ja W. Hemetsberger,

väliintulijoina,

jossa vaaditaan hakemuksesta saada tutustua asian COMP/36.571/D‑1, Itävallan pankit – ”Lombard-klubi”, hallintomenettelyn asiakirjavihkoon 18.12.2002 tehdyn komission päätöksen D(2002) 330472 kumoamista,

EUROOPAN YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto),

toimien kokoonpanossa: presidentti B. Vesterdorf sekä tuomarit M. Jaeger, P. Mengozzi, M. E. Martins Ribeiro ja I. Labucka,

kirjaaja: H. Jung,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 28.9.2004 pidetyssä istunnossa esitetyn,

on antanut seuraavan

tuomion

Asiaa koskevat oikeussäännöt

1 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30 päivänä toukokuuta 2001 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 määritellään periaatteet, edellytykset ja rajoitukset, jotka koskevat EY 255 artiklassa tarkoitettua oikeutta tutustua näiden toimielinten asiakirjoihin. Tätä asetusta sovelletaan 3.12.2001 alkaen.

2 Komission työjärjestyksensä muuttamisesta 5.12.2001 tekemällä päätöksellä 2001/937/EY, EHTY, Euratom (EYVL L 345, s. 94) kumottiin yleisön oikeudesta saada tietoja komission asiakirjoista 8 päivänä helmikuuta 1994 tehty komission päätös 94/90/EHTY, EY, Euratom (EYVL L 46, s. 58), jolla varmistettiin komission osalta tiedonsaantioikeutta neuvoston ja komission asiakirjoista koskevien 6 päivänä joulukuuta 1993 annettujen käytännesääntöjen täytäntöönpano (EYVL 1993, L 340, s. 41; jäljempänä käytännesäännöt).

3 Asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin tässä asetuksessa määriteltyjen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.

– –

3. Tätä asetusta sovelletaan kaikkiin toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin, toisin sanoen toimielimen laatimiin tai sen vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin kaikilla Euroopan unionin toiminnan aloilla.

– – ”

4 Asetuksen N:o 1049/2001 3 artiklassa esitetään tiettyjä määritelmiä, joiden sanamuoto on seuraava:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

a) ’asiakirjalla’ mitä tahansa tallennetta (paperille tulostettua tai sähköisessä muodossa tallennettua tekstiä taikka ääni- tai kuvatallennetta tai audiovisuaalista tallennetta), joka koskee toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä;

b) ’kolmannella’ kyseisen toimielimen ulkopuolista luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä tai yksikköä, mukaan lukien jäsenvaltiot, yhteisön tai sen ulkopuoliset toimielimet ja elimet ja kolmannet maat.”

5 Asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla koskee poikkeuksia edellä tarkoitettuun oikeuteen tutustua asiakirjoihin, ja siinä säädetään seuraavaa:

”1. Toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:

– –

b) yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaa, erityisesti yhteisön lainsäädännön mukaista henkilötietojen suojaa.

2. Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:

– tietyn luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen, mukaan lukien teollis- ja tekijänoikeudet, suojaa;

– tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa;

– tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa;

jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.

3. Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.

Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.

4. Jos kyse on kolmannen asiakirjasta, toimielin kuulee tätä arvioidakseen, onko 1 tai 2 kohdassa säädettyä poikkeusta sovellettava, paitsi jos on selvää, että asiakirja on luovutettava tai sitä ei tule luovuttaa.

– –

6. Jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat luovutetaan. – – ”

Asian tausta

6 Verein für Konsumenteninformation (jäljempänä VKI tai kantaja) on Itävallan oikeuden mukaan perustettu kuluttajayhdistys. Jotta VKI:n olisi helpompi hoitaa tehtäväänsä, joka on kuluttajien etujen valvominen, Itävallan oikeudessa annetaan VKI:lle mahdollisuus nostaa kanteita Itävallan siviilituomioistuimissa tiettyjen sellaisten kuluttajien rahamääräisten oikeuksien ajamiseksi, jotka nämä ovat ensin sille luovuttaneet.

7 Komissio on katsonut EY 81 artiklan mukaisesta menettelystä (asia COMP/36.571/D-1, Itävallan pankit – ”Lombard-klubi”) 11.6.2002 tekemässään päätöksessä 2004/138/EY (EUVL 2004, L 56, s. 1), että kahdeksan itävaltalaista pankkia oli osallistunut useiden vuosien ajan Lombard-klubiksi kutsuttuun kartelliin, jota sovellettiin lähes koko Itävallan alueella (jäljempänä Lombard-klubi-päätös). Komission mukaan kartellissa mukana olleet pankit ovat muun muassa sopineet tietyistä yhteisistä anto- ja ottolainauskoroista. Komissio on näin ollen määrännyt näille pankeille, joihin kuuluvat muun muassa Bank für Arbeit und Wirtschaft AG (jäljempänä BAWAG), Österreichische Volksbanken AG (jäljempänä ÖVAG) ja Niederösterreichische Landesbank-Hypothekenbank AG (jäljempänä NÖ-Hypobank), yhteensä 124,26 miljoonaa euroa sakkoja.

8 VKI:llä on tällä hetkellä meneillään useita oikeudenkäyntejä BAWAG:a vastaan Itävallan tuomioistuimissa. Näissä oikeudenkäynneissä VKI vetoaa siihen, että koska BAWAG:n myöntämiin vaihtuvakorkoisiin luottoihin sovellettava korkokanta ei ole määräytynyt markkinoilla oikealla tavalla, BAWAG on veloittanut asiakkailtaan useiden vuosien ajan liian korkeita korkoja.

9 Kantaja haki 14.6.2002 päivätyllä kirjeellä komissiolta lupaa tutustua Lombard-klubi-päätöstä koskevaan hallintomenettelyn asiakirjavihkoon (jäljempänä Lombard-klubi-asiakirjavihko). Hakemuksensa tueksi VKI ilmoitti muun muassa, että jotta se voi saada vahingonkorvauksia niille kuluttajille, joiden nimissä se toimi, sen täytyi pystyä esittämään konkreettisia väitteitä BAWAG:n kilpailuoikeuden vastaisesta menettelystä sekä tämän menettelyn vaikutuksista. Tässä yhteydessä Lombard-klubi-asiakirjavihkoon tutustumisesta olisi sen mukaan ollut sille tärkeää, ellei jopa korvaamatonta apua.

10 Komissio pyysi 3.7.2002 päivätyllä kirjeellä VKI:tä täsmentämään hakemustaan ja erityisesti sen oikeusperustaa. Tähän kirjeeseen 8.7.2002 päivätyssä kirjeessä antamassaan vastauksessa VKI täsmensi, että sen pyyntö perustui muun muassa EY 255 artiklan 1 ja 2 kohtaan, asetukseen N:o 1049/2001, tämän asetuksen täytäntöönpanosäännöksiin ja Nizzassa 7.12.2000 julistetun Euroopan unionin perusoikeuskirjan (EYVL C 364, s. 1; jäljempänä perusoikeuskirja) 42 artiklaan sekä EY 5 ja EY 10 artiklaan.

11 VKI:n edustajat esittivät 24.7.2002 komission yksiköiden kanssa pidetyssä kokouksessa mahdollisuuden, että kantaja voisi kirjallisesti sitoutua käyttämään saamiaan tietoja ainoastaan kuluttajien oikeuksien puolustamista koskevaan tarkoitukseen kansallisissa oikeusasteissa BAWAG:a vastaan vireillä olevissa oikeudenkäynneissä.

12 VKI täydensi hakemustaan 12.8.2002 päivätyllä kirjeellä vahvistaen, että se oli valmis antamaan 24.7.2002 pidetyssä kokouksessa esillä olleen sitoumuksen.

13 Komissio hylkäsi asetuksen N:o 1049/2001 nojalla 12.9.2002 päivätyssä kirjeessä VKI:n hakemuksen kokonaisuudessaan.

14 VKI esitti 26.9.2002 asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun uudistetun hakemuksen, jossa se pysytti hakemuksensa ja täsmensi muun muassa, että se ei ollut ensisijaisesti kiinnostunut komission sisäisistä asiakirjoista.

15 Komissio lähetti 14.10.2002 ilmoituksen tämän uudistetun hakemuksen vastaanottamisesta ja ilmoitti kantajalle, että pyydettyjen asiakirjojen lukumäärän vuoksi hakemukseen vastaamisen määräaikaa pidennettiin 15 työpäivällä.

16 Komissio teki 18.12.2002 päätöksen D(2002) 330472 hakemuksesta saada tutustua asian COMP/36.571/D‑1, Itävallan pankit – ”Lombard-klubi”, hallintomenettelyn asiakirjavihkoon (jäljempänä ”riidanalainen päätös”). Riidanalaisessa päätöksessä vahvistettiin 12.9.2002 tehty hylkäävä päätös.

17 Riidanalaisessa päätöksessä komissio jaotteli ensinnäkin Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kuuluvat asiakirjat sisäisiä asiakirjoja lukuun ottamatta yhteentoista eri ryhmään. Kun sisäisiä asiakirjoja ei oteta lukuun, tähän asiakirjavihkoon kuuluu yli 47 000 liuskaa.

18 Toiseksi komissio esitti yksityiskohtaisesti ne syyt, joiden vuoksi jokaista näistä edellä yksilöidyistä ryhmistä koski sen mukaan yksi tai useampi asetuksen N:o 1049/2001 mukainen poikkeus.

19 Kolmanneksi komissio katsoi, että siinä tapauksessa, että tiettyjen poikkeusten soveltamiseksi olisi tarpeen punnita esillä olevia etuja, VKI ei ole sen mukaan esittänyt sellaista ylivoimaista yleistä etua, joka olisi omiaan oikeuttamaan pyydettyihin asiakirjoihin tutustumisen.

20 Neljänneksi komissio luetteli syyt, joiden vuoksi asiakirjojen osiin tutustuminen ei ollut mahdollista käsiteltävänä olevassa asiassa. Komission mukaan jokaisen asiakirjan yksityiskohtainen tutkiminen, joka olisi ollut tarpeen, jotta asiakirjojen osiin olisi mahdollista tutustua, merkitsisi sille liiallista ja suhteettoman suurta työmäärää.

21 Viidenneksi komissio katsoi, että kolmansien osapuolten kuuleminen mahdollisen niihin asiakirjoihin, joiden laatijoita ne ovat, tutustumisen arvioimiseksi ei ollut tarpeen käsiteltävänä olevassa asiassa, jossa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 4 kohdan nojalla oli selvää, että mainittuja asiakirjoja ei tullut luovuttaa.

22 Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, että kantajan hakemus saada tutustua asiakirjoihin oli hylättävä kokonaisuudessaan.

Asian käsittelyn vaiheet ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa

23 VKI nosti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 7.1.2003 jättämällään kannekirjelmällä kanteen riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi. Samana päivänä jätetyllä erillisellä asiakirjalla se vaati, että tämä kanne käsiteltäisiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 a artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä.

24 VKI haki 8.1.2003 jätetyllä erillisellä asiakirjalla maksutonta oikeudenkäyntiä.

25 Komissio esitti 20.1.2003 huomautuksensa nopeutettua menettelyä koskevasta hakemuksesta.

26 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ensimmäinen jaosto, jolle asia oli jaettu 20.1.2003 tehdyllä päätöksellä, hylkäsi nopeutettua menettelyä koskevan hakemuksen 28.1.2003 tekemällään päätöksellä, joka annettiin kantajalle tiedoksi seuraavana päivänä.

27 Komissio jätti huomautuksensa maksutonta oikeudenkäyntiä koskevasta hakemuksesta 18.2.2003.

28 Komissio jätti 10.3.2003 vastineensa.

29 Kantajan maksutonta oikeudenkäyntiä koskeva hakemus hylättiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentin määräyksellä 14.3.2003.

30 Kantaja luopui vastauksen antamisesta 1.4.2003 päivätyllä kirjeellä.

31 BAWAG jätti 15.4.2003 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Ruotsin kuningaskunta pyysi 16.4.2003 saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen VKI:n vaatimuksia, ja Suomen tasavalta pyysi tätä 25.4.2003. ÖVAG ja NÖ-Hypobank pyysivät 29.4.2003 yhteisesti saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.

32 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtajan 1.8.2003 antamalla määräyksellä Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan kantajan vaatimuksia. Tällä samalla määräyksellä BAWAG sekä ÖVAG ja NÖ-Hypobank hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan komission vaatimuksia.

33 Koska nämä hakemukset oli tehty työjärjestyksen 115 artiklan 1 kohdan mukaisessa määräajassa, väliintulijoille toimitettiin työjärjestyksen 116 artiklan 2 kohdan nojalla kaikki asianosaisille tiedoksiannetut oikeudenkäyntiasiakirjat.

34 Suomen tasavalta jätti väliintulonsa peruuttamista koskevan hakemuksen 10.9.2003, ja Ruotsin kuningaskunta jätti väliintulonsa peruuttamista koskevan hakemuksen 12.9.2003.

35 Sekä BAWAG että ÖVAG ja NÖ-Hypobank toimittivat väliintulokirjelmänsä 26.9.2003.

36 Koska VKI ja komissio eivät olleet jättäneet huomautuksia Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan väliintulojen peruuttamista koskevista hakemuksista, ensimmäisen jaoston puheenjohtaja poisti mainittujen väliintulijoiden väliintulot rekisteristä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa 6.11.2003 antamallaan määräyksellä ja määräsi VKI:n ja komission vastaamaan omista näihin väliintuloihin liittyvistä oikeudenkäyntikuluistaan.

37 Kantaja jätti kirjalliset huomautuksensa väliintulokirjelmistä 14.11.2003, ja komissio jätti omansa 11.11.2003.

38 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätti työjärjestyksen 14 artiklan mukaan ensimmäisen jaoston esityksestä asianosaisia työjärjestyksen 51 artiklan mukaisesti kuultuaan siirtää asian laajennetun ratkaisukokoonpanon ratkaistavaksi.

39 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (laajennettu ensimmäinen jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja esittää työjärjestyksen 64 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimina komissiolle ja väliintulijoille kirjallisesti tiettyjä kysymyksiä.

40 Komissio ja väliintulijat vastasivat 6.7.2004 kirjallisesti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kysymyksiin.

41 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kuuli asianosaisten suulliset lausumat ja heidän vastauksensa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin 28.9.2004 pidetyssä istunnossa.

Asianosaisten vaatimukset

42 Kantaja vaatii, että yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin

– kumoaa riidanalaisen päätöksen

– määrää esittämään kyseessä olevan asiakirjavihon ja tutkii sitä voidakseen arvioida, ovatko VKI:n vaatimukset perusteltuja

– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

43 Komissio vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin

– hylkää kanteen

– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

44 BAWAG, joka tukee komissiota, vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin

– hylkää kanteen

– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut väliintulijan oikeudenkäyntikulut mukaan lukien.

45 Lopuksi ÖVAG ja NÖ‑Hypobank, jotka tukevat komissiota, vaativat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin

– hylkää kanteen

– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Oikeudellinen arviointi

Oikeudenkäynnin kohde ja tiettyjen väliintulijoiden esittämien väitteiden tutkittavaksi ottaminen

46 On riidatonta, että komissio on tehnyt riidanalaisen päätöksen asetuksen N:o 1049/2001 perusteella.

47 VKI:n kanne perustuu pääasiallisesti kuuteen kanneperusteeseen. Ensimmäisessä kanneperusteessaan VKI väittää, että on asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden ja erityisesti asetuksen N:o 1049/2001 vastaista evätä oikeus tutustua koko hallintomenettelyn asiakirjavihkoon ilman, että ensin on tutkittu konkreettisesti jokainen mainittuun asiakirjavihkoon sisältyvä asiakirja. Toisessa kanneperusteessaan VKI väittää, että komissio on soveltanut tai tulkinnut väärin useita asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 ja 2 kohtaan sisältyviä poikkeuksia. Kolmannessa kanneperusteessaan VKI tuo esiin, että komissio on lainvastaisesti katsonut, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa etujen punninta ei puoltaisi VKI:n hakemuksessa tarkoitetun hallintomenettelyn asiakirjavihon luovuttamista. Neljännessä kanneperusteessaan VKI väittää, että komission olisi tullut ainakin antaa sille oikeus tutustua asiakirjavihon osiin. Viidennessä kanneperusteessaan VKI väittää, että se, että tiettyjen asiakirjojen laatijoina olleita pankkeja ei ollut kuultu, on vastoin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 4 kohtaa. Lopuksi kuudennessa kanneperusteessaan kantaja vetoaa siihen, että komissio on rikkonut EY 255 artiklaa, perusoikeuskirjan 42 artiklaa ja EY 5 ja EY 10 artiklaa.

48 BAWAG:in väliintulokirjelmässä ja toisaalta ÖVAG:n ja NÖ-Hypobankin väliintulokirjelmässä nämä tahot ovat esittäneet useita väitteitä (jäljempänä täydentävät väitteet), joiden tarkoituksena on osoittaa ensinnäkin, että asetusta N:o 1049/2001 sovelletaan ainoastaan yhteisöjen lainsäädäntömenettelyssä tuotettuihin asiakirjoihin, toiseksi, että kilpailuasioissa oikeutta tutustua asiakirjoihin sääteli tosiseikkojen tapahtuma-aikaan ainoastaan 6 päivänä helmikuuta 1962 annettu neuvoston asetus N:o 17 (perustamissopimuksen [81] ja [82] artiklan ensimmäinen täytäntöönpanoasetus) (EYVL 1962, 13, s. 204), kolmanneksi, että asetuksessa N:o 1049/2001 tarkoitettua oikeutta tutustua asiakirjoihin ei sovelleta julkisoikeudelliseen yhdistykseen, neljänneksi, että VKI:n hakemus saada tutustua asiakirjoihin ei ollut asetuksen N:o 1049/2001 mukainen, viidenneksi, että asetus N:o 1049/2001 on EY 255 artiklan vastainen siltä osin kuin siinä annetaan oikeus tutustua kolmannelta peräisin oleviin asiakirjoihin, ja kuudenneksi, että mainittua asetusta voidaan soveltaa vain asiakirjoihin, jotka toimielimet ovat saaneet haltuunsa asetuksen voimaantuloon jälkeen eli 3.12.2001 lukien.

49 Täydentävillä väitteillä pyritään siis osoittamaan joko ensinnäkin, että asetusta N:o 1049/2001 ei voida soveltaa käsiteltävänä olevaan asiaan, toiseksi, että komissio on soveltanut sitä väärin, tai kolmanneksi, että se on lainvastainen oikeusperusta riidanalaiselle päätökselle.

50 Tästä seuraa, että jos oletetaan, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyisi yhden tai useamman täydentävistä väitteistä, niiden avulla voitaisiin todeta, että riidanalainen päätös on lainvastainen. On kuitenkin todettava, että väliintulijat on nyt käsiteltävänä olevassa asiassa hyväksytty tukemaan komission vaatimuksia ja että tämä taas vaatii kumoamiskanteen hylkäämistä.

51 Kun väliintulijoilta on tiedusteltu sekä kirjallisesti että istunnossa sitä, miten täydentävät väitteet sopivat yhteen niiden vaatimusten kanssa, joita ne tukevat, väliintulijat ovat vastanneet, että oikeuskäytännön mukaan väliintulijalla on oikeus esittää tukemansa asianosaisen väitteistä poikkeavia tai jopa niiden kanssa vastakkaisia perusteluja (asia 30/59, De gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v. korkea viranomainen, tuomio 23.2.1961, Kok. 1961, s. 3, 37 kohta ja yhdistetyt asiat T-228/99 ja T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale v. komissio, tuomio 6.3.2003, Kok. 2003, s. II-435, 145 kohta).

52 Yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön, jota mainitun perussäännön 53 artiklan mukaan sovelletaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen, 40 artiklan neljännen kohdan mukaan väliintulokirjelmässä saadaan esittää vain jonkun asianosaisen vaatimuksia tukevia vaatimuksia. Lisäksi työjärjestyksen 116 artiklan 3 kohdan mukaan väliintulijan on hyväksyttävä asia sellaisena kuin se on väliintulohetkellä. Vaikka näiden säännösten vastaista ei ole se, että väliintulija esittää tukemansa asianosaisen väitteistä poikkeavia perusteluja, edellytyksenä on kuitenkin, että ne eivät muuta oikeudenkäynnin kohdetta ja että väliintulon tarkoituksena on edelleen tukea tämän asianosaisen esittämiä vaatimuksia (ks. vastaavasti asia C-245/92 P, Chemie Linz v. komissio, tuomio 8.7.1999, Kok. 1999, s. I-4643, 32 kohta; asia C-248/99 P, Ranska v. Monsanto ja komissio, tuomio 8.1.2002, Kok. 2002, s. I-1, 56 kohta ja asia T-119/02, Royal Philips Electronics v. komissio, tuomio 3.4.2003, Kok. 2003, s. II-1433, 203 ja 212 kohta).

53 Kun käsiteltävänä olevassa asiassa otetaan huomioon yhtäältä se, että jos täydentävät väitteet oletettaisiin paikkansa pitäviksi, ne osoittaisivat riidanalaisen päätöksen lainvastaiseksi, ja toisaalta se, että komission vaatimusten tarkoituksena on kumoamiskanteen hylkääminen eikä niitä ole perusteltu sellaisilla perusteilla, joiden tarkoituksena on todeta riidanalaisen päätöksen lainvastaisuus, on selvää, että täydentävien väitteiden tutkimisesta seuraisi oikeudenkäynnin kohteen, sellaisena kuin se määritelty kannekirjelmässä ja vastineessa, muuttaminen (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat T-447/93–T-449/93, AITEC ym. v. komissio, tuomio 6.7.1995, Kok. 1995, s. II-1971, 122 kohta ja asia T-243/94, British Steel v. komissio, tuomio 24.10.1997, Kok. 1997, s. II-1887, 72 ja 73 kohta).

54 Lisäksi on hylättävä väliintulijoiden väitteet, joiden tarkoituksena on osoittaa, että täydentävät väitteet tukevat komission vaatimuksia, joiden mukaan kantajan pyytämiin asiakirjoihin tutustuminen on evättävä. Komissio ei ole nimittäin mitenkään nyt käsiteltävänä olevan asian yhteydessä vaatinut, että pyydetty riidanalaisiin asiakirjoihin tutustuminen olisi evättävä riippumatta riidanalaisen päätöksen perusteluista, vaan se on ainoastaan vaatinut kumoamiskanteen hylkäämistä. Muutoinkaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiana ei ole laillisuusvalvontaa harjoittaessaan komission puolesta ratkaista, onko oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin evättävä muista syistä kuin niistä, jotka riidanalaisessa päätöksessä on mainittu.

55 Täydentävät väitteet on siis jätettävä tutkimatta.

Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu siihen, että hakemuksessa tarkoitettuja asiakirjoja ei ole konkreettisesti tutkittu, ja neljäs kanneperuste, joka perustuu siihen, että oikeutta tutustua asiakirjojen osiin ei ole kunnioitettu

56 Kantajan esittämiä ensimmäistä ja neljättä kanneperustetta on tarkasteltava ensimmäiseksi ja yhdessä.

Asianosaisten lausumat

– Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu siihen, että hakemuksessa tarkoitettuja asiakirjoja ei ole konkreettisesti tutkittu

57 Ensimmäisessä kanneperusteessaan VKI väittää, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä asetuksen N:o 1049/2001 vastaisesti evännyt oikeuden tutustua koko Lombard-klubi-asiakirjavihkoon ilman, että se on kuitenkaan tutkinut konkreettisesti jokaisen tähän asiakirjavihkoon sisältyvän asiakirjan. On kuitenkin niin, että ainoastaan yksittäisiä asiakirjoja koskevat konkreettiset seikat voivat olla perusteena poikkeamiselle oikeudesta tutustua näihin asiakirjoihin.

58 Vastauksena kantajan ensimmäiseen kanneperusteeseen komissio väittää, että käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole tarpeen ratkaista sitä, onko se evännyt tutustumisen kaikkiin asiakirjoihin, joita hakemus koski, vaan ainoastaan se, onko se perustellut oikein tutustumisen epäämisensä kaikkien näiden asiakirjojen osalta. Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio ei ole omien sanojensa mukaan kuitenkaan mitenkään evännyt oikeutta tutustua Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kokonaisuutena, vaan päinvastoin se on selittänyt, miksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa luetellut hylkäysperusteet estivät tähän asiakirjavihkoon kuuluvien asiakirjojen luovuttamisen.

59 Komissio lisää, että ei ole yhteisön oikeuden vastaista evätä eri ryhmiin kuuluviin asiakirjoihin tutustumista tutkimatta jokaista näihin ryhmiin kuuluvaa asiakirjaa, jos, kuten käsiteltävänä olevassa asiassa, syyt komission hylkäävän päätöksen ilmoitetaan jokaisen ryhmän osalta. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on komission mukaan nimenomaisesti todennut, että komissiolla on oikeus jakaa asiakirjavihko ryhmiin, joihin tutustumisen se voi sen jälkeen kokonaan evätä, sillä ehdolla, että se mainitsee epäämisensä syyt (asia T-105/95, WWF UK v. komissio, tuomio 5.3.1997, Kok. 1997, s. II-313, 64 kohta).

60 Komissio täsmentää lopuksi, että näihin ryhmiin kuuluvia eri asiakirjoja ja asiakirjojen osia ei ole tutkittu, jos tämän toimenpiteen vaatima panostus olisi ollut suhteeton.

– Neljäs kanneperuste, joka perustuu siihen, että oikeutta tutustua asiakirjojen osiin ei ole kunnioitettu

61 VKI väittää, että asiakirjavihkoon tutustumisen epääminen kokonaan on perusteltua vain, jos vähintään yksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan poikkeuksista koskee kaikkia asiakirjavihkoon kuuluvia asiakirjoja. Koska tämän edellytyksen täyttymistä käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole tarkistettu, kantajan on sen mukaan ollut voitava tutustua ainakin asiakirjojen osiin. Komission ”kunnioitettava” huoli työmääränsä rajoittamisesta ei voi kantajan mukaan johtaa siihen, että kuluttajien mahdollisuudet saada vahingonkorvauksia kartellisopimusten johdosta tehdään tyhjäksi.

62 Komissio kiistää nämä väitteet. Se myöntää, että yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnetaan oikeus tutustua asiakirjojen osiin. Komissio korostaa kuitenkin, että tällainen tutustuminen voidaan evätä, jos se edellyttää kyseessä olevalta toimielimeltä suhteettoman suurta panostusta.

63 Asiakirjavihon, jossa on yli 47 000 sivua, vaatima panostus on komission mukaan kuitenkin väistämättä suhteettoman suuri. Näin on ainakin siinä tapauksessa, että yhtäältä niiden asiakirjojen lukumäärä, jotka kustakin ryhmästä voitaisiin toimittaa, olisi erittäin pieni ja toisaalta nämä asiakirjat olisivat ilmiselvästi hyödyttömiä. Koska asiakirjavihko on järjestetty aikajärjestykseen, se olisi käytävä läpi kokonaisuudessaan mitä tahansa asiakirjojen osiin tutustumista varten. Sitä paitsi kun otetaan huomioon asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa olevien poikkeusten soveltaminen, sisällysluettelon laatiminen koko asiakirjavihosta olisi komission mukaan aivan yhtä suhteetonta kuin asiakirjavihon osiin tutustuminen. Komissio myöntää, että vaaditun panostuksen suhteeton suuruus ei sellaisenaan ole hylkäämisperuste. Jos kuitenkin suppeasti määriteltyjen asiakirjaryhmien analysoinnista ilmenee, että asiakirjoihin tutustuminen on evättävä, jokaisen vastaavaan ryhmään kuuluvan asiakirjan lisätutkiminen ei ole komission mukaan perusteltua.

64 BAWAG sekä ÖVAG ja NÖ-Hypobank tukevat komission väitteitä. Ne täsmentävät, että silloin kun hakija on nimenomaan ilmoittanut intressinsä asiakirjoihin tutustumista koskevassa hakemuksessaan, olisi suhteetonta edellyttää, että se toimielin, jolle tämä hakemus on tehty, antaa mahdollisuuden tutustua sellaisten asiakirjojen osiin, joilla ei ole merkitystä hakemuksen tavoitteen kannalta.

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

65 On selvää, että komissio ei ole tutkinut Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kuuluvia asiakirjoja konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti. Istunnossa komissio on vahvistanut, että vastauksena kantajan uudistettuun hakemukseen se jakoi Lombard-klubi-asiakirjavihon sisäisiä asiakirjoja lukuun ottamatta yhteentoista eri asiakirjaryhmään tutkimatta kuitenkaan kutakin niistä. Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee lisäksi, että sen jälkeen, kun komissio oli määritellyt mainitut ryhmät, se on katsonut, että ”yksi tai useampi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyistä poikkeuksista soveltui kuhunkin asiakirjaryhmään eikä ylivoimainen yleinen etu edellytä niiden sisällön ilmaisemista”. Komissio täsmensi sen jälkeen, että ”suhteellisuussyistä ei vaikut[tanut] tarpeelliselta eikä hyödylliseltä tutkia asiakirjoja, jotka eivät kuuluneet edellä mainittuihin ryhmiin”. Komissio ilmoitti myös ”toissijaisesti”, että Lombard-klubi-päätöksen julkaiseminen oli riittävää ”säilyttämään” kantajan edut.

66 Nämä seikat huomioon ottaen on siis ratkaistava, oliko komissiolla lähtökohtaisesti velvollisuus tutkia mainitussa hakemuksessa tarkoitetut asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, ja jos tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, on tarkasteltava sitä, missä määrin tätä tutkimisvelvollisuutta saattoivat lieventää tietyt poikkeukset, jotka liittyivät erityisesti siitä seuraavaan työmäärään.

– Velvollisuus suorittaa konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen

67 Asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklassa määritellään periaatteena oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetään useita poikkeuksia oikeudesta tutustua asiakirjoihin. Lopuksi asetuksen N:o 1049/2001 6–8 artiklassa määritellään tietyt menettelytavat, joiden mukaan asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus on käsiteltävä.

68 Näistä säännöksistä seuraa, että toimielimellä, jolle on tehty asetuksen N:o 1049/2001 nojalla asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus, on velvollisuus tutkia tämä hakemus ja vastata siihen ja erityisesti arvioida, sovelletaanko jotakin mainitun asetuksen 4 artiklan mukaisista poikkeuksista kyseessä oleviin asiakirjoihin.

69 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen käsittelyssä edellytettävän tutkimisen on kuitenkin oltava luonteeltaan konkreettinen. Ainoastaan se seikka, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei nimittäin riitä perustelemaan poikkeuksen soveltamista (ks. vastaavasti asia T-20/99, Denkavit Nederland v. komissio, tuomio 13.9.2000, Kok. 2000, s. II-3011, 45 kohta). Tällainen soveltaminen voidaan lähtökohtaisesti perustella vain siinä tapauksessa, että toimielin on etukäteen arvioinut ensinnäkin sitä, aiheutuuko asiakirjaan tutustumisesta konkreettisesti ja tosiasiallisesti haittaa suojatulle edulle, ja toiseksi sitä, että niissä tilanteissa, joita asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohta koskevat, ei ole olemassa ylivoimaista yleistä etua, joka oikeuttaisi pyydetyn asiakirjan sisällön ilmaisemisen. Toisaalta suojatun edun vaarantumisen riskin on oltava kohtuudella ennustettavissa eikä puhtaasti hypoteettinen (ks. vastaavasti asia T-211/00, Kuijer v. neuvosto, tuomio 7.2.2002, Kok. 2002, s. II-485, 56 kohta, jäljempänä asia Kuijer II). Näin ollen tutkiminen, joka toimielimen on poikkeusta soveltaakseen suoritettava, on tehtävä konkreettisella tavalla, minkä on ilmettävä päätöksen perusteluista (ks. vastaavasti asia T-188/98, Kuijer v. neuvosto, tuomio 6.4.2000, Kok. 2000, s. II-1959, 38 kohta, jäljempänä asia Kuijer I ja asia T-14/98, Hautala v. neuvosto, tuomio 19.7.1999, Kok. 1999, s. II-2489, 67 kohta).

70 Tämä konkreettinen tutkiminen on sitä paitsi tehtävä jokaiselle asiakirjalle, jota hakemus koskee. Asetuksesta N:o 1049/2001 seuraa, että kaikkia sen 4 artiklan 1–3 kohdassa mainittuja poikkeuksia on sovellettava ”asiakirjaan”.

71 Tällaisen konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen tarve abstraktin ja yleisen tutkimisen sijaan on sitä paitsi vahvistettu käytännesääntöjen soveltamista koskevassa oikeuskäytännössä.

72 Käytännesääntöihin, joiden periaatteet on osittain otettu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklaan, nimittäin sisältyi ensimmäinen ryhmä poikkeuksia, jotka velvoittavat toimielimen epäämään asiakirjaan tutustumisen, jos sen paljastuminen ”voi vaikeuttaa” näiden poikkeusten suojaamien etujen turvaamista. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on kuitenkin vakiintuneesti katsonut, että verbin voida konditionaalimuodon(1) käytöstä seuraa, että komission on, ennen kuin se ratkaisee asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen, selvitettävä ”kunkin pyydetyn asiakirjan osalta”, voiko asiakirjan sisällön ilmaiseminen sen tiedossa olevat seikat huomioon ottaen tosiasiallisesti vaikeuttaa jonkin poikkeusjärjestelmällä suojatun edun turvaamista (asia T-124/96, Interporc v. komissio, tuomio 6.2.1998, Kok. 1998, s. II-231, 52 kohta ja asia T-123/99, JT’s Corporation v. komissio, tuomio 12.10.2000, Kok. 2000, s. II-3269, 64 kohta). Kun otetaan huomioon, että konditionaalimuoto on säilytetty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa, käytännesääntöjä koskevaa oikeuskäytäntöön voidaan nojautua myös asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisessa. Näin ollen on todettava, että toimielimen on arvioitava asiakirjoihin tutustumista koskevaa oikeutta rajoittavien poikkeuksien soveltamista konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti jokaisen asiakirjan osalta, jota hakemus koskee.

73 Toisaalta, kuten komissio aiheellisesti korostaa, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todellakin katsonut edellä 59 kohdassa mainitussa asiassa WWF UK vastaan komissio antamansa tuomion 64 kohdassa, että toimielimen on osoitettava vähintäänkin asiakirjaryhmittäin ne syyt, joiden vuoksi se katsoo, että sille osoitetussa hakemuksessa mainituissa asiakirjoissa on tietoja, jotka kuuluvat sellaisten tietojen ryhmään, joita koskee jokin poikkeuksista. Kuitenkin riippumatta siitä, onko tässä kohdassa, johon komissio perustaa väitteensä, kyse ainoastaan perustelusäännöstä, konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen on joka tapauksessa tarpeen, koska vaikka olisi selvää, että asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus koskee asiakirjoja, joita koskee jokin poikkeuksista, ainoastaan tällainen tutkimus voi mahdollistaa sen, että toimielin arvioi sitä, onko hakijalle mahdollista myöntää asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukainen oikeus tutustua asiakirjojen osiin. Käytännesääntöjä soveltaessaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on sitä paitsi jo hylännyt riittämättömänä asiakirjojen arvioinnin, joka tapahtuu ryhmittäin sen sijaan, että arvioitaisiin näiden asiakirjojen sisältämiä konkreettisia tietoja, koska toimielimeltä edellytettävän tutkimisen on annettava sille mahdollisuus konkreettisesti arvioida, soveltuuko poikkeus, johon vedotaan, todellisuudessa kaikkiin näihin asiakirjoihin sisältyviin tietoihin (edellä kohdassa 72 mainittu asia JT’s Corporation v. komissio, tuomion 46 kohta).

74 On siis pääteltävä, että toimielimen on asetukseen N:o 1049/2001 perustuvan hakemuksen vastaanotettuaan lähtökohtaisesti arvioitava konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti niiden asiakirjojen sisältöä, joita hakemus koskee.

75 Tämä periaatteellinen ratkaisu ei kuitenkaan merkitse sitä, että tällaista tutkimista edellytetään kaikissa olosuhteissa. Koska konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen, joka toimielimen on lähtökohtaisesti tehtävä vastauksena asetuksen N:o 1049/2001 perusteella laadittuun asiakirjoihin tutustumista koskevaan hakemukseen, tarkoituksena on mahdollistaa se, että kyseessä oleva toimielin voi yhtäältä arvioida, miltä osin sovelletaan poikkeusta asiakirjoihin tutustumisoikeudesta, ja toisaalta arvioida, onko asiakirjojen osiin mahdollista tutustua, voi olla, että mainittu tutkimus ei ole tarpeen silloin, kun käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvistä erityisistä olosuhteista johtuu, että on selvää, että asiakirjoihin tutustuminen on evättävä tai että siihen päinvastoin on suostuttava. Näin voisi ensinnäkin olla esimerkiksi, jos jokin poikkeus asiakirjoihin tutustumisoikeudesta koskisi selvästi tiettyjä asiakirjoja kokonaisuudessaan, tai päinvastaisessa tapauksessa, jos asiakirjoihin olisi selvästi mahdollista tutustua kokonaisuudessaan, tai vielä, jos komissio olisi jo arvioinut asiakirjoja konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti samankaltaisissa olosuhteissa.

76 Käsiteltävänä olevassa asiassa on selvää, että komissio on perustanut riidanalaisen päätöksen Lombard-klubi-asiakirjavihon yleiseen asiakirjaryhmittäin tehtyyn analyysiin. On myös selvää, että komissio ei ole tutkinut konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti asiakirjoihin tutustumista koskevassa hakemuksessa tarkoitettuja asiakirjoja arvioidakseen, soveltuvatko poikkeukset, joihin vedotaan, tai onko asiakirjojen osiin mahdollista tutustua.

77 On siis tarkasteltava sitä, koskiko kantajan hakemus sellaisia asiakirjoja, joita ei käsiteltävänä olevan asian olosuhteiden vuoksi ollut tarpeen tutkia konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti.

78 Tältä osin komissio on katsonut riidanalaisessa päätöksessä, että kantajan hakemuksessa tarkoitettuja asiakirjoja koski neljä eri poikkeusta asiakirjoihin tutustumisoikeudesta.

79 Ensimmäinen poikkeus, jonka komissio tuo esiin, koskee tarkastustoimien tarkoitusten suojaa, josta säädetään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa. Riidanalaisessa päätöksessä komissio on perustellut tämän poikkeuksen soveltamista pääasiallisesti kahteen seikkaan tukeutuen.

80 Ensinnäkin komission mukaan Lombard-klubi-päätöksestä on nostettu ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa useita kumoamiskanteita, joiden käsittely on vielä kesken ja joita tämä viimeksi mainittu ei siis ole vielä ratkaissut. Näin ollen se, että kolmannet saisivat tutustua asiakirjoihin, voisi vaikuttaa siihen uuteen arviointiin, jonka komissio voi joutua suorittamaan, jos päätös kumotaan, ja saada näiden kanteiden kantajat vetoamaan tiettyihin oikeudellisiin perusteisiin.

81 Toiseksi komission mukaan Lombard-klubi-päätöksessä sanktioita saaneet yritykset ovat toimittaneet suuren osan tähän asiakirjavihkoon sisältyvistä asiakirjoista joko sakkojen määräämättä jättämisestä tai lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annetun komission tiedonannon (EYVL 1996, C 207, s. 4), jota sovellettiin tosiseikkojen tapahtuma-aikana, nojalla tai asetuksen N:o 17 11 ja 14 artiklan mukaisen tiedonsaantipyynnön tai tarkastusten johdosta. Näin ollen se, että kolmansille annettaisiin mahdollisuus tutustua tähän asiakirjavihkoon, vähentäisi komission mukaan yritysten halua tehdä yhteistyötä komission kanssa ja olisi haitallista komission tarkastus- ja tutkintatoiminnalle tulevissa asioissa. Samaa ajattelutapaa voidaan komission mukaan soveltaa myös kolmansien laatimiin asiakirjoihin.

82 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo kuitenkin, että komissio ei voinut muotoilla näin yleistä johtopäätöstä, jota sovellettaisiin koko Lombard-klubi-asiakirjavihkoon tutkimatta ensin konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti niitä asiakirjoja, jotka tämän asiakirjavihon muodostivat.

83 Riidanalaisesta päätöksestä ei nimittäin ensinnäkään ilmene, että komissio olisi konkreettisesti tarkastanut, että jokainen asiakirja, jota hakemus koski, varmasti kuului johonkin yksilöidyistä yhdestätoista ryhmästä. Päinvastoin riidanalaisen päätöksen perustelut, jotka komissio on istunnossa vahvistanut, osoittavat, että komissio on tehnyt tämän jaon ainakin osittain abstraktisti. Vaikuttaa siltä, että komissio on lisäksi toiminut niiden käsitysten pohjalta, jotka sille oli muodostunut Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kuuluvien asiakirjojen sisällön pohjalta, pikemminkin kuin todellisen tutkimisen pohjalta. Tämä ryhmiin jako jää näin ollen summittaiseksi sekä perusteellisuutensa että tarkkuutensa kannalta.

84 Lisäksi komission riidanalaisessa päätöksessä sekä vastineessa esittämät pohdinnat jäävät epämääräisiksi ja yleisiksi. Koska asiakirjakohtaista eli asiakirja asiakirjalta tapahtuvaa tutkimista ei ole tehty, niiden perusteella ei voida riittävällä varmuudella ja seikkaperäisellä tavalla katsoa, että komission perustelut, jos ne oletetaan lähtökohtaisesti perustelluiksi, soveltuvat kaikkiin Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kuuluviin asiakirjoihin. Komission ilmaisemat pelot jäävät pelkkien väitteiden tasolle ja ovat näin ollen liian hypoteettisia.

85 Mistään ei nimittäin ilmene, että poikkeus, johon vedotaan, kattaa selvästi kaikki asiakirjat, joita hakemus koskee. Riidanalaisen päätöksen 1 kohdassa komissio itse huomauttaa, että ”4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetty poikkeus soveltuu suureen osaan tiettyjä asiakirjoja, mahdollisesti jopa täysin kaikkiin ryhmiin”.

86 Komissio on kyllä ilmoittanut vastineeseensa liittämässään taulukossa, että sen mukaan poikkeus, johon vedotaan, soveltuu kaikkiin asiakirjavihkoon kuuluviin asiakirjoihin. Kuten edellisessä kohdassa esitetyistä näkemyksistä kuitenkin käy ilmi, tämä taulukko on ristiriidassa riidanalaisen päätöksen perustelujen kanssa.

87 Lopuksi riidanalaisen päätöksen perusteluista ei missään tapauksessa ilmene, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetty poikkeus kattaisi erikseen tarkasteltuna kokonaan jokaisen Lombard-klubi-asiakirjavihon muodostavan asiakirjan. Ei nimittäin ole selvää, että kaiken siihen sisältyvän tiedon ilmaiseminen vaarantaisi komission tarkastus- ja tutkintatoiminnan tavoitteet.

88 Se, että kantajan hakemuksessa tarkoitettuja asiakirjoja ei ole tutkittu konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, ei siis ole perusteltua, kun kyse on asiakirjoista, jotka ensimmäisen poikkeuksen, johon komissio on vedonnut, on väitetty kattavan.

89 Samaan tulokseen tullaan väistämättä, kun on kyse asiakirjoista, jotka toinen, kolmas ja neljäs poikkeus riidanalaisen päätöksen mukaan kattavat. Nämä poikkeukset liittyvät taloudellisten etujen suojaan (asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta), tuomioistuinkäsittelyn suojaan (4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta) ja yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaan (4 artiklan 1 kohdan b alakohta). Riidanalaisen päätöksen 2, 3, 10, 12 ja 13 kohdasta kuitenkin ilmenee, että komission mukaan nämä poikkeukset koskevat ainoastaan osaa hakemuksessa tarkoitetuista asiakirjoista. Riidanalaisen päätöksen 13 kohdassa komissio muun muassa ilmoittaa, että ”on mahdollista, että suuressa osassa kyseessä olevien pankkien tai kolmansien laatimista asiakirjoista on myös sellaisia tietoja, joiden ilmaiseminen voisi vaikuttaa yksityiselämään ja yksilön koskemattomuuteen”.

90 Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee siis, että poikkeukset, joihin komissio vetoaa, eivät välttämättä koske koko Lombard-klubi-asiakirjavihkoa ja että niistäkin asiakirjoista, joita ne mahdollisesti koskevat, ne saattavat koskea vain tiettyjä näiden asiakirjojen osia.

91 Lopuksi väliintulijat vetoavat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa olevaan poikkeukseen. Ne väittävät, että Lombard-klubi-päätöksestä on nostettu useita kumoamiskanteita ja että se ei siis ole vielä päätös, joka on 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla ”tehty”, mikä niiden mukaan on peruste asiakirjoihin tutustumisen epäämiselle kokonaisuudessaan. Koska komissio ei ole kuitenkaan vedonnut tähän poikkeukseen riidanalaisessa päätöksessä, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiana ei ole arvioida tämän toimielimen sijaan sitä, soveltuuko tämä poikkeus todellakin hakemuksessa tarkoitettuihin asiakirjoihin.

92 Tästä seuraa, että komissio ei lähtökohtaisesti voinut vapauttaa itseään jokaisen hakemuksessa tarkoitetun asiakirjan konkreettisesta ja asiakirjakohtaisesta tutkimisesta arvioidakseen poikkeusten sovellettavuutta tai mahdollisuutta tutustua asiakirjojen osiin.

93 Koska komissio kuitenkin on käsiteltävänä olevassa asiassa pidättäytynyt tästä tutkimisesta, on määritettävä, onko toimielimellä oikeus perustella asiakirjoihin tutustumisen epääminen kokonaan sillä, että sen mukaan mainitusta tutkimisesta seuraa erittäin suuri työmäärä.

– Konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen edellyttämään työmäärään liittyvän poikkeuksen soveltaminen

94 Asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 3 kohdan mukaan ”jos hakemus koskee erittäin pitkää asiakirjaa tai erittäin suurta määrää asiakirjoja, kyseinen toimielin voi neuvotella hakijan kanssa epävirallisesti kohtuullisen ratkaisun löytämiseksi”.

95 Käsiteltävänä olevassa asiassa asiakirjoista ilmenee, että kantaja ja komissio ovat tavanneet 24.7.2002 mutta että tämän tapaamisen ja sen jälkeisen yhteydenpidon tuloksena ei ole saatu aikaan ratkaisua.

96 Asetuksessa N:o 1049/2001 ei kuitenkaan ole mitään sellaista säännöstä, jossa nimenomaan annettaisiin toimielimelle mahdollisuus rajoittaa tutkimisen, joka sen normaalisti on tehtävä vastauksena asiakirjoihin tutustumista koskevaan hakemukseen, laajuutta siinä tapauksessa, että hakijan kanssa ei ole kohtuullista ratkaisua.

97 Riidanalaisen päätöksen johdanto-osassa komissio on kuitenkin perustellut sitä, että kyseessä olevia asiakirjoja ei ole tutkittu konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, suhteellisuusperiaatteen soveltamisella. Komissio on muun muassa ilmoittanut, että ”suhteellisuussyistä ei vaikuta tarpeelliselta eikä hyödylliseltä tutkia niitä asiakirjoja, jotka eivät kuulu [mainittuihin] ryhmiin”. Komissio on vedonnut suhteellisuusperiaatteen soveltamiseen myös riidanalaisen päätöksen 10, 13 ja 24 kohdassa.

98 On siis tarkasteltava sitä, voidaanko asetukseen N:o 1049/2001 perustuvassa asiakirjoihin tutustumista koskevassa hakemuksessa tarkoitettujen asiakirjojen konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen todellakin jättää tekemättä suhteellisuusperiaatteen vuoksi.

99 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää, että yhteisön toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, kun otetaan lisäksi huomioon, että kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava ja että toimenpiteistä aiheutuvat haitat eivät saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (asia C-157/96, National Farmers’ Union ym., tuomio 5.5.1998, Kok. 1998, s. I-2211, 60 kohta ja asia T-211/02, Tideland Signal v. komissio, tuomio 27.9.2002, Kok. 2002, s. II-3781, 39 kohta). Lisäksi suhteellisuusperiaate edellyttää, että poikkeukset eivät ylitä sitä, mikä on tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja tähän soveltuvaa (asia 222/84, Johnston, tuomio 15.5.1986, Kok. 1986, s. 1651, 38 kohta ja edellä 69 kohdassa mainittu asia Hautala v. neuvosto, 85 kohta).

100 Näin ollen se, että toimielin kieltäytyy tutkimasta konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti asiakirjoja, joihin tutustumista on haettu, on lähtökohtaisesti selvä suhteellisuusperiaatteen loukkaus. Kyseessä olevien asiakirjojen konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen antaa nimittäin toimielimelle mahdollisuuden saavuttaa tavoite, johon pyritään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetyillä poikkeuksilla, ja sen tuloksena on sitä paitsi niiden asiakirjojen tunnistaminen, jotka mainitut poikkeukset kattavat kokonaan tai osittain. Se on siis hakijan asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden kannalta vähemmän rajoittava toimenpide kuin tutkimisesta kokonaan kieltäytyminen.

101 On kuitenkin otettava huomioon se mahdollisuus, että hakija tekee asetuksen N:o 1049/2001 nojalla hakemuksen, joka koskee tutustumista selvästi kohtuuttoman suureen asiakirjamäärään, mahdollisesti toisarvoisista syistä, ja aiheuttaa näin hakemuksensa käsittelyllä työmäärän, joka on omiaan lamauttamaan olennaisella tavalla toimielimen hyvän toiminnan. On myös todettava, että siinä tapauksessa, että hakemus koskee erittäin suurta asiakirjamäärää, asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 3 kohdan mukainen toimielimen oikeus pyrkiä ”kohtuulliseen ratkaisuun” hakijan kanssa heijastaa mahdollisuutta ottaa huomioon, vaikkakin erittäin rajoitetusti, mahdollisen tarpeen sovittaa yhteen hakijan edut ja hyvän hallinnon vaatimukset.

102 Sellaisissa erityistapauksissa, joissa toimielimelle aiheutuisi asiakirjojen konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen vuoksi epätarkoituksenmukaisen laajoja hallinnollisia tehtäviä, toimielimelle on siis jäätävä mahdollisuus punnita yhtäältä yleisön intressiä siihen, että se saa tutustua asiakirjoihin, ja toisaalta tästä aiheutuvaa työtaakkaa turvatakseen näissä erityistapauksissa hyvän hallinnon vaatimukset (ks. vastaavasti edellä 69 kohdassa mainittu asia Hautala v. neuvosto, tuomion 86 kohta).

103 Tätä mahdollisuutta on kuitenkin käytettävä vain poikkeustapauksissa.

104 Ensinnäkin asetukseen N:o 1049/2001 perustuvassa asiakirjoihin tutustumista koskevassa hakemuksessa tarkoitettujen asiakirjojen konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen on yksi perustavanlaatuisista toimielimen tehtävistä tällaiseen hakemukseen vastaamisessa.

105 Toiseksi yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin on periaatteellinen ratkaisu, kun taas mahdollisuus evätä tämä oikeus on poikkeus (ks. vastaavasti käytännesääntöjen soveltamiselle asetettu periaate, asia Kuijer II, tuomion 55 kohta).

106 Kolmanneksi poikkeuksia, jotka koskevat oikeutta tutustua asiakirjoihin, on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti käytännesääntöjen osalta asia T-111/00, British American Tobacco International (Investments) v. komissio, tuomio 10.10.2001, Kok. 2001, s. II-2997, 40 kohta). Tämän oikeuskäytännön perusteella on sitäkin selvempää, että huolellisuutta, jota toimielimen on tavallisesti noudatettava poikkeuksen sovellettavuutta arvioidessaan, koskevat rajoitukset on käsitettävä erityisen suppeasti, koska tällaiset rajoitukset lisäävät jo hakemuksen vastaanottamisesta riskiä siihen, että oikeus tutustua asiakirjoihin vaarantuu.

107 Neljänneksi useissa tapauksissa komission mahdollisuus olla tekemättä konkreettista ja asiakirjakohtaista tutkimusta, vaikka se on tarpeen, olisi vastoin hyvän hallinnon periaatetta, joka kuuluu yhteisön oikeusjärjestelmässä annettuihin hallinnollista menettelyä koskeviin takeisiin ja johon liittyy toimivaltaisen toimielimen velvollisuus tutkia huolella ja puolueettomasti kaikki käsiteltävään asiaan liittyvät seikat (asia T-44/90, La Cinq v. komissio, tuomio 24.1.1992, Kok. 1992, s. II-1, 86 kohta ja yhdistetyt asiat T-528/93, T-542/93, T-543/93 ja T-546/93, Métropole télévision ym. v. komissio, tuomio 11.7.1996, Kok. 1996, s. II-649, 93 kohta).

108 Viidenneksi asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden käytön vaatiman työmäärän ja hakijan edun huomioon ottamisella ei lähtökohtaisesti ole merkitystä, kun on kyse mainitun oikeuden laajuuden arvioinnista.

109 Kun on kyse hakijan edusta, hakijalla ei nimittäin asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 1 kohdan mukaan ole velvollisuutta perustella hakemustaan eikä siis tavallisesti velvollisuutta osoittaa minkäänlaisen edun olemassaoloa.

110 Hakemuksen käsittelemiseksi tarvittavasta työmäärästä asetuksessa N:o 1049/2001 säädetään nimenomaan siitä mahdollisuudesta, että asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus voi koskea erittäin suurta määrää asiakirjoja, koska sen 7 artiklan 3 kohdassa ja 8 artiklan 2 kohdassa säädetään, että alkuperäisen hakemuksen ja uudistetun hakemuksen käsittelyjen määräaikoja voidaan poikkeuksellisesti jatkaa esimerkiksi silloin, jos hakemus koskee erittäin pitkää asiakirjaa tai erittäin suurta määrää asiakirjoja.

111 Kuudenneksi hakemuksen tutkimiseksi tarvittava työmäärä ei riipu pelkästään niiden asiakirjojen määrästä ja laajuudesta, joita hakemus koskee, vaan myös niiden luonteesta. Tästä seuraa, että se, että on tarpeen tutkia konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti erittäin suuri määrä asiakirjoja, ei itsessään millään tavalla ratkaise asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen käsittelemiseksi tarvittavaa työmäärää, koska mainittu työmäärä riippuu myös siitä, miten syvällinen tämän tutkimisen on oltava.

112 Tästä seuraa, että poikkeuksellisesti ja ainoastaan siinä tapauksessa, että asiakirjojen konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen olisi hallinnollisesti erityisen työlästä ja ylittäisi sen, mitä voidaan kohtuudella vaatia, tästä tutkimisvelvollisuudesta voidaan vapautua (ks. vastaavasti asia Kuijer II, tuomion 57 kohta).

113 Koska oikeus tutustua toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin on lisäksi periaatteellinen ratkaisu, todistustaakka hakemuksen edellyttämän työn kohtuuttomasta laajuudesta on sillä toimielimellä, joka vetoaa tähän perustuvaan poikkeukseen.

114 Kun toimielin on toimittanut todisteet niiden asiakirjojen, joita hakemus koskee, konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen edellyttämän hallinnollisen työn kohtuuttomuudesta, sillä on velvollisuus yrittää neuvotella hakijan kanssa yhtäältä selvittääkseen sen tai pyytääkseen hakijaa täsmentämään sille, miksi hakija haluaa saada kyseessä olevat asiakirjat, ja toisaalta pohtiakseen konkreettisesti, mitä vaihtoehtoja sillä on toteuttaa asiakirjojen konkreettista ja asiakirjakohtaista tutkimista vähemmän raskas toimenpide. Koska oikeus tutustua asiakirjoihin on lähtökohta, jää toimielimen tehtäväksi näissä olosuhteissa suosia sitä vaihtoehtoa, joka on suotuisin hakijan asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden kannalta mutta josta ei kuitenkaan aiheudu toimielimelle työmäärää, joka ylittää kohtuullisena pidettävät rajat.

115 Tästä seuraa, että toimielin voi vapautua kaikesta konkreettisesta ja asiakirjakohtaisesta tutkimisesta vasta sen jälkeen, kun se on tosiasiallisesti tutkinut kaikki muut kuviteltavissa olevat vaihtoehdot ja selittänyt päätöksessään seikkaperäisesti syyt, joiden vuoksi myös näistä eri vaihtoehdoista aiheutuu sille kohtuuttoman suuri työmäärä.

116 Käsiteltävänä olevassa asiassa on siis tarkasteltava sitä, oliko komissio tilanteessa, jossa niiden asiakirjojen, joita hakemus koski, konkreettisesta ja asiakirjakohtaisesta tutkimisesta olisi aiheutunut sille työmäärä, joka olisi ylittänyt kohtuullisena pidettävät rajat, siten, että se voi ottaa huomioon kantajan edun ja harkita konkreettisesti muita vaihtoehtoja hakemuksen käsittelylle voidakseen mahdollisesti toteuttaa työmääränsä kannalta vähemmän raskaan toimenpiteen.

117 Kun on kyse ensinnäkin jokaisen asiakirjan, jota hakemus koskee, konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen kohtuuttomuudesta, on huomattava, että riidanalaisessa päätöksessä ei mainita Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kuuluvien asiakirjojen tarkkaa lukumäärää, vaan ainoastaan niiden sivumäärä. Pelkkä viittaus sivumäärään ei ole sellaisenaan riittävä konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen edellyttämän työmäärän arvioimiseksi. Kun kuitenkin otetaan huomioon komission riidanalaisessa päätöksessä yksilöimät ryhmät ja kyseessä olevan asiakirjavihon luonne, asiakirjavihosta ilmenee selvästi, että kyseessä olevia asiakirjoja on erittäin suuri määrä.

118 Lisäksi yli 47 000-sivuiseen asiakirjavihkoon, johon kuuluu lukuisia sellaisia asiakirjoja, jotka kuuluvat komission yksilöimiin ryhmiin, tutustuminen on erittäin suuri työ.

119 Ensinnäkin on selvää, että Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kuuluvat asiakirjat on järjestetty aikajärjestykseen. Komissio on istunnossa täsmentänyt tältä osin, että kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen päiväys, asiakirjoja, joita kantajan hakemus koski, ei ollut vielä merkitty asetuksen N:o 1049/2001 11 artiklan mukaiseen rekisteriin, jonka kattavuutta laajennetaan komission työjärjestyksensä muuttamisesta 5.12.2001 tekemän päätöksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan asteittain.

120 Kun toiseksi otetaan huomioon komission yksilöimät pääryhmät ja riidanalaisen päätöksen perustelut, voidaan todeta, että asiakirjat, joita kantajan hakemus koski, sisältävät lukuisia tietoja, jotka on analysoitava konkreettisesti asiakirjoihin tutustumista koskevaa oikeutta rajoittavien poikkeusten kannalta, ja erityisesti tietoja, jotka voivat vaarantaa Lombard-klubi-asiassa syytettyjen pankkien taloudellisten etujen suojan.

121 Kun kolmanneksi otetaan huomioon komission yksilöimät pääryhmät, voidaan myös todeta, että Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kuuluu suuri määrä kolmansilta peräisin olevia asiakirjoja. Tästä seuraa, että tähän asiakirjavihkoon kuuluvien asiakirjojen konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen edellyttämä työmäärä saattaa lisääntyä, koska asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 4 kohdan mukaan mainittuja kolmansia on mahdollisesti tarpeen kuulla.

122 Käsiteltävänä olevassa asiassa on siis useita viitteitä siitä, että kaikkien Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kuuluvien asiakirjojen konkreettisesta ja asiakirjakohtaisesta tutkimisesta saattaisi aiheutua erittäin suuri työmäärä. Ilman että on tarpeen ratkaista lopullisesti, osoittavatko nämä viitteet oikeudellisesti riittävällä tavalla, että edellytetty työmäärä ylittää komission kannalta kohtuullisena pidettävät rajat, on kuitenkin todettava, että riidanalainen päätös, jossa kantajalta yleisesti evätään kaikki tutustuminen asiakirjoihin, voisi joka tapauksessa olla laillinen vain siinä tapauksessa, että komissio olisi ennakolta selittänyt konkreettisella tavalla syyt, joiden vuoksi jokaisen pyydetyn asiakirjan konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen vaihtoehdoista aiheutuisi myös kohtuuttoman suuri työmäärä.

123 Käsiteltävänä olevassa asiassa kantaja on kuitenkin ilmoittanut komissiolle 14.6.2002, että sen toiminnan tarkoituksena oli antaa sille mahdollisuus esittää tiettyjä todisteita Itävallan tuomioistuimissa BAWAG:a vastaan aloitetuissa oikeudenkäynneissä.

124 On myös selvää, että VKI:n edustajat ovat 24.7.2002 komission virkamiesten kanssa pidetyssä kokouksessa esittäneet mahdollisuuden, että kantaja sitoutuu kirjallisesti käyttämään saamiaan tietoja ainoastaan kuluttajan oikeuksien puolustamiseen.

125 Lisäksi kantaja on 26.9.2002 päivätyssä uudistetussa hakemuksessaan ilmoittanut, että se ei ollut kiinnostunut ensisijaisesti komission sisäisistä asiakirjoista, mikä on muuten saanut komission sulkemaan nämä asiakirjat analyysinsa ulkopuolelle riidanalaisessa päätöksessä.

126 Näistä seikoista huolimatta riidanalaisen päätöksen perusteluista ei ilmene, että komissio olisi pohtinut konkreettisella ja tyhjentävällä tavalla, mitä eri mahdollisuuksia sillä olisi toimia huolellisesti siten, että sille ei aiheutuisi kohtuuttoman suurta työmäärää, mutta kuitenkin siten, että kantajan mahdollisuudet tutustua ainakin osaan niistä asiakirjoista, joita sen hakemus koski, lisääntyisivät.

127 Komissio on siis riidanalaisessa päätöksessä ilmoittanut ”toissijaisesti”, että Lombard-klubi-päätöksen julkaiseminen oli riittävää kantajan etujen ”säilyttämiseksi”.

128 Lisäksi komissio on riidanalaisen päätöksen 24 kohdassa evännyt Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kuuluvien asiakirjojen osiin tutustumisen ja ilmaissut sen seuraavin sanoin:

”Hakemuksenne arvioimiseksi olemme käsiteltävänä olevassa asiassa ryhmitelleet kaikki asiakirjavihkoon kuuluvat asiakirjat näin, osittain alaryhmiin. Vaihtoehto olisi tutkia jokainen asiakirja, mahdollisesti kolmannen osapuolen kuulemisen jälkeen. Tässä nimenomaisessa tapauksessa asiakirjavihkoon kuuluu yli 47 000 sivua, jos sisäisiä asiakirjoja ei oteta lukuun. Kun otetaan huomioon, että ryhmittäisestä tarkastelusta ilmenee, että asiakirjavihkoon kuuluvat asiakirjat – joitakin jo julkaistuja asiakirjoja lukuun ottamatta – kuuluvat hyvin suuressa määrin asetuksessa säädettyjen poikkeusten piiriin, jokaisen asiakirjan tutkimisesta erikseen aiheutuisi komissiolle epätarkoituksenmukainen ja suhteettoman suuri työmäärä. Lisäksi muut asiakirjojen osat tai ne jotkin niistä, jotka mahdollisesti voitaisiin ilmaista, hyvin todennäköisesti eivät palvelisi VKI:n etuja kyseessä olevien pankkien menettelyn lainvastaisuuden todistamiseksi siviilioikeudenkäynneissä, eivätkä yleistä etua.”

129 On siis selvää, että komissio on ottanut huomioon kantajan edun toissijaisesti vertaillakseen näiden kahden menettelytavan todennäköisiä vaikutuksia eli ensinnäkin Lombard-klubi-asiakirjavihkoon kuuluvien asiakirjojen asiakirjakohtaista tutkimista ja toiseksi tutkimista, joka rajoittuu näiden asiakirjojen luonteen mukaan muodostettuihin ryhmiin.

130 Riidanalaisen päätöksen perusteluista ei sitä vastoin ilmene, että komissio olisi arvioinut konkreettisella, täsmällisellä ja seikkaperäisellä tavalla yhtäältä muita kuviteltavissa olevia vaihtoehtoja työmääränsä rajoittamiseksi ja toisaalta syitä, joiden perusteella se olisi voinut vapautua kaikesta tutkimisesta, tai että se sen sijaan olisi toteuttanut tilanteen mukaan toimenpiteen, jolla rajoitetaan vähemmän kantajan oikeutta tutustua asiakirjoihin. Erityisesti riidanalaisesta päätöksestä ei ilmene, että kun on kyse aikajärjestykseen järjestettyyn asiakirjavihkoon sisältyvien asiakirjojen tunnistamisesta, komissio olisi konkreettisesti tutkinut sitä vaihtoehtoa, että komissio olisi pyytänyt Lombard-klubi-asiassa syytettyjä pankkeja toimittamaan sille niiden asiakirjojen päivämäärät, jotka ne olivat komissiolle toimittaneet, mikä mahdollisesti olisi voinut auttaa komissiota löytämään helpommin tiettyjä näistä asiakirjoista komission asiakirjavihosta. Lisäksi vaikka komissio on ilmoittanut vastineessaan, että sisällysluettelon laatiminen olisi ollut suhteettoman suuri työ, tämän vaihtoehdon tutkimista ei ole lainkaan mainittu riidanalaisessa päätöksessä, eikä sen siis voida katsoa olleen konkreettisen tutkimisen kohteena. Lopuksi riidanalaisesta päätöksestä ei myöskään ilmene, että komissio olisi arvioinut työmäärää, joka muodostui sellaisten tiettyjen asiakirjojen tunnistamisesta ja tutkimisesta asiakirjakohtaisesti ja konkreettisesti, jotka kaikkein todennäköisimmin vastaisivat välittömästi ja mahdollisesti osittain ensi vaiheessa kantajan tarpeita.

131 Komissio on siis tehnyt oikeudellisen virheen, koska se on suoraan evännyt kantajalta asiakirjoihin tutustumisen. Ensimmäinen ja neljäs kanneperuste on siis hyväksyttävä. Näin ollen riidanalainen päätös on kumottava ilman, että olisi tarpeen lausua muista kanneperusteista, joihin kantaja vetoaa.

Asiakirjojen esittämistä koskeva pyyntö

132 Yhteisöjen tuomioistuinten tehtävänä on asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella päättää asiakirjan esittämisen tarpeellisuudesta asian selvittämistoimiin sovellettavien työjärjestyksen määräysten mukaisesti (asia C-196/99 P, Aristrain v. komissio, tuomio 2.10.2003, Kok. 2003, s. I-11049, 67 kohta).

133 Koska kantajan ensimmäinen ja neljäs kanneperuste on hyväksyttävä ilman, että on tarpeen tutkia kyseessä olevia asiakirjoja, käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole lainkaan tarpeen määrätä esittämään pyydettyjä asiakirjoja.

Oikeudenkäyntikulut

134 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian ja VKI on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, komissio on velvoitettava korvaamaan VKI:n oikeudenkäyntikulut.

135 Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan kolmannen alakohdan mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin voi määrätä, että väliintulijan on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa väliintulijat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto)

on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Hakemuksesta saada tutustua asian COMP/36.571/D-1, Itävallan pankit – ”Lombard-klubi”, hallintomenettelyn asiakirjavihkoon 18.12.2002 tehty komission päätös D(2002) 330472 kumotaan.

2) Komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

3) Väliintulijat vastaavat kukin omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Vesterdorf

Jaeger

Mengozzi

Martins Ribeiro

Labucka

Julistettiin Luxemburgissa 13 päivänä huhtikuuta 2005.

H. Jung

B. Vesterdorf

kirjaaja

presidentti

* Oikeudenkäyntikieli: saksa.

1 – Käytännesääntöjen 93/730/EY suomenkielisessä versiossa on käytetty indikatiivia.