1

Euroopan komissio vaatii valituksissaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 12.12.2018 antaman tuomion Freistaat Bayern v. komissio (T‑683/15, EU:T:2018:916; jäljempänä ensimmäinen valituksenalainen tuomio) ja 12.12.2018 antaman tuomion Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns ym. v. komissio (T‑722/15–T‑724/15, ei julkaistu, EU:T:2018:920; jäljempänä toinen valituksenalainen tuomio), joilla unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi Freistaat Bayernin (Baijerin vapaavaltio, Saksa) (asia C‑167/19 P) ja Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV:n, Genossenschaftsverband Bayern eV:n ja Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV:n (asia C‑171/19 P) (jäljempänä etuyhteisö) kanteet, joissa vaadittiin kumoamaan osittain Saksan maito‑ ja rasvalain nojalla maidon laatutarkastuksille myönnetystä valtiontuesta SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN)) 18.9.2015 annettu komission päätös (EU) 2015/2432 (EUVL 2015, L 334, s. 23; jäljempänä riidanalainen päätös).

2

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1), jota sovelletaan ajallisesti nyt käsiteltävään asiaan, johdanto‑osan 8 ja 16 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

– –

3

Kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

– –

4

Mainitun asetuksen 6 artiklan, jonka otsikko on ”Muodollinen tutkintamenettely”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, komission alustava arvio ehdotetun toimenpiteen tukiluonteesta ja epäilyt toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Päätöksessä pyydetään asianomaista jäsenvaltiota ja muita asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa asetetussa määräajassa, joka yleensä on enintään yksi kuukausi. Asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa komissio voi jatkaa asetettua määräaikaa.”

5

Saman asetuksen 13 artiklan, jonka otsikko on ”Komission päätökset”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”– – Jos on kyse muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, menettely päätetään 7 artiklan mukaisella päätöksellä. – –”

6

Maidon, maitotuotteiden ja rasvojen kaupasta annetun vuoden 1952 lain (Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten) (BGBl. 1952 I, s. 811), sellaisena kuin se on muutettuna 31.8.2015 annetun asetuksen (BGBl. 2015 I, s. 1474) 397 §:llä (jäljempänä MFG), 22 §:n 1 momentin mukaan osavaltioiden hallitukset voivat yhteistyössä asianomaisen yhdistyksen, joka koostuu maitoalan yrityksistä ja kuluttajista, jotka edustavat yhdessä taloudellisia etujaan, tai asianomaisten ammatillisten järjestöjen kanssa periä yhdessä meijereiltä, maidonkeruukeskuksilta ja kermanseparointiasemilta maksuja maitotalouden edistämiseksi.

7

MFG:n 22 §:n 2 ja 2a momentissa säädetään, että 1 momentin nojalla saaduilla varoilla saadaan rahoittaa ainoastaan kyseisessä laissa säädettyjä tavoitteita, joihin kuuluvat maidon laadun parantaminen ja säilyttäminen.

8

Maidon laadusta 9.7.1980 annetun asetuksen (Milch‑Güteverordnung) (BGBl. 1980 I, s. 878), sellaisena kuin se on muutettuna 17.12.2010 annetulla asetuksella (BGBl. 2010 I, s. 2132), 1 §:n 1 momentin mukaan maidon ostajilla on velvollisuus teettää maidolle tarkastukset tai tehdä ne itse.

9

MFG:n 22 §:n 1 momentin perusteella maitomaksuista 17.10.2007 annetun Baijerin vapaavaltion asetuksen (Bayerische Milchumlageverordnung) (BayGVBl. 2007, s. 727) 1 §:ssä säädetään, että meijeriyrityksiltä peritään maksu niille toimitetuista raakamaitomääristä.

10

Baijerin vapaavaltion varainhoitoasetuksen, joka on annettu 8.12.1971 (Haushaltsordnung des Freistaates Bayern) (BayRS 630‑1‑F), 23 §:n mukaan menot ja maksusitoumusmäärärahat suorituksista, jotka on tarkoitettu valtionhallinnon ulkopuolisille yksiköille tiettyjen tavoitteiden toteuttamiseksi, voidaan ottaa kyseisen osavaltion talousarvioon vain, jos tavoitteen toteuttaminen on kyseisen osavaltion sellaisen merkittävän edun mukaista, jota ei voida – tai ei ainakaan tarvittavissa määrin – saavuttaa ilman näitä tukia.

11

Kyseisen Baijerin vapaavaltion varainhoitoasetuksen III osassa, jonka otsikko on ”Talousarvion toteuttaminen”, olevassa kyseisen asetuksen 44 §:ssä säädetään, että nämä tuet voidaan maksaa ainoastaan mainitun asetuksen 23 §:ssä säädetyin edellytyksin.

12

Komissio ilmoitti 17.7.2013 päivätyllä kirjeellä Saksan liittotasavallalle päätöksestään aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tutkintamenettely (jäljempänä aloittamispäätös), joka koski useissa Saksan osavaltioissa maidon laatua koskevan asetuksen nojalla toteutettuja toimenpiteitä maitoalan tukemiseksi. Kyseisen päätöksen 264 perustelukappaleessa komissio nojautui 21.10.2003 annettuun tuomion van Calster ym. (C‑261/01 ja C‑262/01, EU:C:2003:571) ja huomautti, että kun valtiontuet rahoitetaan veronluonteisella maksulla, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, sen on tutkittava sekä nämä tuet että niiden rahoitustapa.

13

Komissio totesi kyseessä olevan tuen soveltuneen sisämarkkinoille ajanjaksolla 28.11.2001–31.12.2006 mutta esitti epäilyjä siitä, soveltuiko se sisämarkkinoille 1.1.2007 alkaen.

14

Saksan liittotasavalta esitti huomautuksensa aloittamispäätöksestä 20.9.2013 päivätyllä kirjeellä. Komissio sai myös asianomaisilta osapuolilta seitsemän huomautuksia sisältävää ilmoitusta. Nämä huomautukset toimitettiin Saksan liittotasavallalle, joka otti niihin kantaa 27.2., 3.3. ja 3.10.2014 päivätyillä kirjeillä. Kyseinen jäsenvaltio otti 3.12.2014 päivätyllä kirjeellä kantaa muihin 8.7.2014 esitettyihin lisähuomautuksiin.

15

Riidanalainen päätös, joka on päivätty 18.9.2015, koskee yksinomaan Baden‑Württembergin osavaltiossa ja Baijerin vapaavaltiossa 1.1.2007 alkaen tehtyjen maidon laatutarkastusten rahoitusta.

16

Komissio selvitti ensinnäkin, olivatko maitomaksusta saadut tulot SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Sen mukaan näiden tulojen, joiden osalta MFG:n 22 §:n 2 momentin 1–6 kohdassa määritellään ne tarkoitukset, joihin niitä voidaan käyttää, on katsottava olevan julkisessa määräysvallassa ja kyseisillä tuloilla rahoitettuja toimenpiteitä on pidettävä valtion varoilla toteutettuina ja valtiosta johtuvina toimenpiteinä.

17

Komissio totesi toiseksi, että Baijerin vapaavaltion meijerit, jotka ovat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä, ovat saaneet valikoivaa etua siitä, että niille on korvattu maidon laatutarkastuksista aiheutuneet kulut, joista niiden on vastattava. Komissio huomautti riidanalaisen päätöksen 145 perustelukappaleessa, että kyseessä olevaa toimenpidettä ei rahoiteta ainoastaan maitomaksusta saaduilla varoilla vaan myös kyseisen osavaltion yleisestä talousarviosta saaduilla lisävaroilla, ja päätteli tästä, että sitä hyötyä, jonka baijerilaiset meijerit ovat saaneet niiden tehtäviin kuuluvien maidon laatutarkastusten kustannusten kattamisesta, ei välttämättä korvattu sillä, mitä ne ovat maksaneet maitomaksuna.

18

Komissio korosti kolmanneksi siitä, onko kyse voimassa olevasta tuesta, että lukuun ottamatta MFG:tä, jolla asianomaista tukijärjestelmää ei sen mukaan oteta käyttöön, Saksan viranomaiset eivät ole toimittaneet mitään tietoja, jotka osoittaisivat, että on olemassa oikeusperusta, joka olisi hyväksytty ennen vuotta 1958 ja olisi edelleen sovellettavissa tutkinnan kohteena olevana ajanjaksona.

19

Komissio totesi neljänneksi, ettei tuki, joka on tarkoitettu rutiininomaisiin maidon laatutarkastuksiin, täyttänyt niitä edellytyksiä, jotka on vahvistettu vuosiksi 2007–2013 annettujen maa‑ ja metsätalousalan valtiontukea koskevien suuntaviivojen (EUVL 2006, C 319, s. 1) 109 kohdassa, kun sitä luetaan yhdessä [SEUT 107] ja [SEUT 108] artiklan soveltamisesta maataloustuotteiden tuottamisen alalla toimiviin pieniin ja keskisuuriin yrityksiin sekä asetuksen (EY) N:o 70/2001 muuttamisesta 15.12.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1857/2006 (EUVL 2006, L 358, s. 3) 16 artiklan 1 kohdan kanssa, johon kyseisessä 109 kohdassa viitataan.

20

Komissio päätti siis riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa, että tuki, jonka Saksan liittotasavalta on myöntänyt SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti asianomaisille maitoteollisuuden yrityksille Baden‑Württembergin osavaltiossa ja Baijerin vapaavaltiossa etenkin niissä tehtäviä maidon laatutarkastuksia varten, on 1.1.2007 alkaen sisämarkkinoille soveltumaton. Kyseisen päätöksen 2–4 artiklassa komissio määräsi tuen perittäviksi takaisin ja vahvisti takaisinperintää koskevat yksityiskohtaiset säännöt.

21

Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä nostivat kannekirjelmillä, jotka Baijerin vapaavaltio toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 26.11.2015 ja etuyhtymä 4.12.2015, kaksi SEUT 263 artiklaan perustuvaa kannetta, joissa vaadittiin riidanalaisen päätöksen osittaista kumoamista.

22

Unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtajan 16.2.2016 tekemällä päätöksellä asiat T‑722/15–T‑724/15 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä varten. Unionin yleisen tuomioistuimen neljännen jaoston puheenjohtaja päätti 26.2.2018 pidetyssä istunnossa näiden asioiden yhdistämisestä käsittelyn päätteeksi annettavaa ratkaisua varten.

23

Baijerin vapaavaltion ja etuyhtymän ensimmäinen kanneperuste perustui SEUT 108 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ja 20 artiklan 1 kohdan rikkomiseen.

24

Etuyhtymän toinen kanneperuste perustui SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomiseen siltä osin kuin maksuista saadut tulot luonnehdittiin valtion varoiksi.

25

Baijerin vapaavaltion toisen kanneperusteen ensimmäinen osa ja etuyhtymän kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa perustuivat siihen, etteivät maidonostajat olleet saaneet etua. Baijerin vapaavaltion esittämän toisen kanneperusteen toisen osan mukaan baijerilaisille meijereille ei ollut myönnetty valikoivaa etua. Etuyhtymän esittämän kolmannen kanneperusteen toinen osa koski baijerilaisten meijeriyritysten saamien hyötyjen korvaamista maitomaksulla, joka näiden meijeriyritysten oli suoritettava.

26

Baijerin vapaavaltio vetosi kolmannessa kanneperusteessaan ja etuyhtymä viidennessä kanneperusteessaan toissijaisesti siihen, että komissio ei ollut noudattanut ilmoitusvelvollisuutta, ja päättelivät tästä, että riidanalaisessa päätöksessä määrätty tuen takaisin periminen oli lainvastaista.

27

Neljännessä, niin ikään toissijaisesti esitetyssä kanneperusteessaan Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä moittivat komissiota siitä, että tämä oli katsonut kyseessä olevan tuen olevan sisämarkkinoille soveltumaton.

28

Baijerin vapaavaltio vetosi edelleen toissijaisesti viidennessä kanneperusteessaan ja etuyhtymä kuudennessa kanneperusteessaan luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen.

29

SEUT 108 artiklan 2 kohdan sekä asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ja 20 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevasta kanneperusteesta unionin yleinen tuomioistuin ensinnäkin muistutti ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 46 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 41–43 kohdassa, että asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan h alakohdassa tarkoitetuilla asianomaisilla osapuolilla on oikeus osallistua kyseessä olevaa tukitoimenpidettä koskevaan tutkintamenettelyyn. Se täsmensi ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 47 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 44 kohdassa, että aloittamispäätöksessä on kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdan nojalla esitettävä tätä varten asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti siten, että kyseisen toimenpiteen tutkinnan puitteet määritetään riittävästi, jotta asianomaisten osapuolten oikeutta esittää huomautuksiaan ei tehtäisi tyhjäksi.

30

Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin tutki ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 52–58 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 47–54 kohdassa riidanalaisen päätöksen aloittamispäätöksen valossa selvittääkseen, koskiko kyseinen päätös kyseessä olevan toimenpiteen osittaista rahoittamista Baijerin vapaavaltion yleisestä talousarviosta peräisin olevilla lisävaroilla. Se totesi, ettei komissio ollut aloittamispäätöksessä viitannut näihin varoihin tuen rahoitustapana. Se päätteli tästä, että asianomaiset osapuolet saattoivat perustellusti olettaa, että komission tutkinta koskisi ainoastaan maitomaksusta saatuja varoja.

31

Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin huomautti ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 65 ja 66 kohdassa sekä toisen valituksenalaisen tuomion 62 ja 63 kohdassa, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla ilmauksella ”valtion varat” on hyvin laaja merkitys ja että komission on näin ollen yksilöitävä eri valtion varat ja arvioitava niitä, koska valtion varat on yksi valtiontuen käsitteen tunnusmerkeistä. Se totesi tältä osin, että on katsottava, että aloittamispäätöksessä käytetty ilmaisu ”rahoitustuki” ei ole riittävän täsmällinen, vaikka oletettaisiinkin, että sen voidaan tulkita tarkoittavan molempia kyseessä olevan tukitoimenpiteen rahoituslähteitä. Se totesi vielä, että vaikka komission lopullinen päätös voi tietyiltä osin erota aloittamispäätöksestä, nyt käsiteltävässä asiassa tällainen näiden kahden päätöksen eroavuus ei kuitenkaan ole perusteltua, koska komissio on myöntänyt, että sille oli ennen aloittamispäätöksen tekemistä ilmoitettu tämän toimenpiteen rahoittamisesta myös Baijerin vapaavaltion yleisen talousarvion varoista.

32

Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi lisäksi ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 67 ja 68 kohdassa sekä toisen valituksenalaisen tuomion 64 ja 65 kohdassa, että komissio viittaa riidanalaisessa päätöksessä nimenomaisesti tuen rahoittamiseen kyseisen talousarvion varoista. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tämä osoittaa, että tämä rahoitustapa ei ollut merkityksetön seikka komission kyseessä olevasta tukitoimenpiteestä tekemässä arvioinnissa. Se päätteli tästä, että riidanalainen päätös on tehty antamatta asianomaisille osapuolille mahdollisuutta esittää huomautuksensa kyseisen osavaltion yleisen talousarvion varoista peräisin olevasta rahoituksesta.

33

Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tästä ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 69–71 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 66–68 kohdassa, että riidanalaista päätöstä tehtäessä oli loukattu kantajien oikeutta osallistua hallinnolliseen menettelyyn ja rikottu näin ollen SEUT 108 artiklan 2 kohtaa ja asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohtaa. Se katsoi lisäksi 11.12.2008 annetun tuomion komissio v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) perusteella, että komission velvollisuus antaa asianomaisille osapuolille aloittamispäätöksen vaiheessa mahdollisuus esittää huomautuksensa on luonteeltaan olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen johtaa toimen kumoamiseen, riippumatta siitä, onko tästä rikkomisesta aiheutunut vahinkoa siihen vetoavalle tai olisiko hallinnollisessa menettelyssä voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen. Se hyväksyi tällä perusteella ensimmäisen kanneperusteen.

34

Unionin yleinen tuomioistuin totesi ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 72–75 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 69–72 kohdassa ylimääräisenä perusteluna, ettei voida sulkea pois sitä, että jos todettua sääntöjenvastaisuutta ei olisi tapahtunut, menettelyssä olisi voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen. Se huomautti, että riidanalaisessa päätöksessä ei ole arvioitu kumpaakaan kyseessä olevan tukitoimenpiteen rahoitustapaa erikseen, joten ei voida sulkea pois sitä, että jos kantajat olisivat voineet esittää Baijerin vapaavaltion yleisestä talousarviosta peräisin olevilla lisävaroilla tapahtuvaa rahoitusta koskevat väitteet muodollisessa tutkintamenettelyssä, nämä väitteet olisivat voineet johtaa toisenlaiseen lopputulokseen.

35

Muista kantajien esittämistä kanneperusteista lausumatta unionin yleinen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen 1–4 artiklan siltä osin kuin niissä päätetään, että Saksan liittotasavallan myöntämä kyseessä oleva valtiontuki on Baijerissa tehtävien maidon laatutarkastusten osalta sisämarkkinoille soveltumaton, ja määrätään kyseinen tuki perittäväksi takaisin.

36

Komissio vaatii valituksissaan, että unionin tuomioistuin

37

Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä vaativat, että unionin tuomioistuin

38

Komissio esittää kummankin valituksensa tueksi neljä valitusperustetta.

39

Unionin tuomioistuimen presidentti määräsi 1.4.2019 tehdyllä päätöksellä nämä kaksi valitusta yhdistettäväksi kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.

40

Unionin tuomioistuimen presidentin 4.7.2019 tekemällä päätöksellä asianosaisille annettiin lupa antaa vastaus yhtäältä komission valitustensa tueksi esittämien valitusperusteiden tutkittavaksi ottamiseen ja toisaalta valitusten vastapuolten vastauskirjelmissään ensimmäistä kertaa esittämiin seikkoihin.

41

Unionin tuomioistuin toimitti 1.10.2020 työjärjestyksensä 61 artiklan 1 kohdan nojalla nyt käsiteltävien asioiden asianosaisille kirjallisen kysymyksen, johon pyydettiin kirjallista vastausta, kehottamalla niitä ottamaan kantaa 11.3.2020 annetun tuomion komissio v. Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192) mahdolliseen vaikutukseen kyseisiin asioihin. Asianosaiset vastasivat tähän kysymykseen unionin tuomioistuimen asettamassa määräajassa.

42

Komissio väittää, että kun unionin yleinen tuomioistuin moittii komissiota siitä, ettei tämä ole esittänyt SEUT 108 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan nojalla tekemässään aloittamispäätöksessä tukea koskevan talousarviokohdan tulopuolta eli tuen rahoituslähteitä, vaikka tämä oli esittänyt tukea koskevan talousarviokohdan Baijerin vapaavaltion talousarvion menopuolella, se on vahvistanut uuden muotovaatimuksen, jolla ei ole mitään oikeudellista perustaa. Komissio vetoaa kantansa tueksi 21.7.2011 annettuun tuomioon Alcoa Trasformazioni v. komissio (C‑194/09 P, EU:C:2011:497).

43

Komission mukaan 21.10.2003 annetusta tuomiosta van Calster ym. (C‑261/01 ja C‑262/01, EU:C:2003:571) ilmenee, että vain poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa tulon ja menon välillä on erottamaton yhteys ja on viitteitä siitä, että tulon keräämistapa rikkoo jotakin unionin oikeuden säännöstä, siinä, miten jäsenvaltio ilmoittaa tukijärjestelmästä, on täsmennettävä myös se, millä tavoin tai mistä kyseinen järjestelmä rahoitetaan.

44

Nyt käsiteltävässä asiassa tämä rahoitus on peräisin eri lähteistä, ja ainoastaan maitomaksulla rahoittaminen on ongelmallista. Komissio katsoo näin ollen, ettei sen tarvinnut ilmoittaa aloittamispäätöksessään nimenomaisesti, että kyseessä oleva tukitoimenpide rahoitetaan Baijerin vapaavaltion yleisestä talousarviosta peräisin olevilla lisävaroilla. On selvää, että tämä rahoitustapa on rahoitusta valtion varoista. SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaan tuen olemassaolo määräytyy kuitenkin yksinomaan sen perusteella, että tuki rahoitetaan valtion varoista, eikä näiden varojen tarkalla alkuperällä ole tässä tarkoituksessa merkitystä.

45

Komissio väittää vastauksessaan määritelleensä kyseessä olevan tukitoimenpiteen samalla tavalla sekä aloittamispäätöksessä että riidanalaisessa päätöksessä. Näissä päätöksissä selostetun yleisen talousarvion perusteella on selvää, että kyseiseen, yhtenä kokonaisuutena pidettävään tukitoimenpiteeseen sisältyy kaksi rahoituslähdettä. Se viittaa tältä osin 13.6.2019 annettuun tuomioon Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), jossa unionin tuomioistuin on vahvistanut, ettei tukitoimenpiteen rahoituslähteitä ole pakko ilmoittaa aloittamispäätöksessä sanatarkasti ja hyvin seikkaperäisesti.

46

Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä väittävät, että ensimmäinen valitusperuste on jätettävä tutkimatta yhtäältä siltä osin kuin sillä pyritään riitauttamaan unionin yleisen tuomioistuimen suorittama tosiseikkojen arviointi ilman, että tältä osin väitettäisiin, että tosiseikkoja on vääristetty, ja toisaalta siltä osin kuin siinä ainoastaan toistetaan unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetyt perusteet ja perustelut. Ne väittävät toissijaisesti, että tämä valitusperuste on perusteeton.

47

Unionin tuomioistuimen on nyt käsiteltävän valitusperusteen yhteydessä tutkittava, tulkitsiko unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisissa tuomioissa oikein SEUT 108 artiklan 2 kohtaa ja asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohtaa arvioidessaan riidanalaisen päätöksen lainmukaisuutta näiden oikeussääntöjen kannalta ja tulkitsiko se tässä tarkoituksessa oikein kyseistä päätöstä kokonaisuudessaan ja myös sitä valmistelevaa päätöstä eli aloittamispäätöstä. Tällainen tulkinta on kuitenkin oikeuskysymys, joka voidaan ottaa tutkittavaksi muutoksenhakuvaiheessa (ks. analogisesti tuomio 11.3.2020, komissio v. Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, 121 kohta).

48

Koska vastapuolet katsovat, että komission esittämässä ensimmäisessä valitusperusteessa toistetaan unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetyt väitteet, on lisäksi riittävää muistuttaa, että kun asianosainen riitauttaa tavan, jolla unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut tai soveltanut unionin oikeutta, ensimmäisessä oikeusasteessa tutkitut oikeuskysymykset voidaan valitusasiassa käsitellä uudelleen. Muutoksenhakumenettelyn tarkoitus jäisi osittain toteutumatta, jollei valittaja voisi tällä tavoin perustaa valitustaan perusteisiin ja perusteluihin, jotka on esitetty jo unionin yleisessä tuomioistuimessa (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 116 kohta).

49

Ensimmäinen valitusperuste voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi.

50

Oikeudellinen virhe, josta unionin yleistä tuomioistuinta arvostellaan SEUT 108 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan tulkinnassa ja soveltamisessa, koskee lähinnä näistä oikeussäännöistä johtuvia vaatimuksia aloittamispäätöksen sisällön osalta.

51

Tässä yhteydessä on muistutettava, kuten unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 46 ja 61 kohdassa sekä toisen valituksenalaisen tuomion 41 ja 44 kohdassa, että SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla komission on kyseessä olevan tukitoimenpiteen muodollisessa tutkintavaiheessa kehotettava asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa saadakseen niiltä kaikki tiedot, joista voi olla hyötyä komission tulevassa toiminnassa kyseisen tutkinnan yhteydessä.

52

Vaikka asianomaiset osapuolet eivät voi vedota puolustautumisoikeuksiin, niillä on sitä vastoin oikeus osallistua komission toteuttamaan hallinnolliseen menettelyyn siinä määrin kuin se yksittäistapauksen olosuhteet huomioon ottaen on asianmukaista. Tältä osin ilmoituksen julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä on asianmukainen keino tiedottaa kaikille asianomaisille osapuolille aloittamispäätöksestä, ja sillä taataan muille jäsenvaltioille ja asianomaisille kohderyhmille mahdollisuus tulla kuulluiksi tässä ominaisuudessa (ks. vastaavasti tuomio 11.3.2020, komissio v. Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, 71 ja 72 kohta).

53

Tätä varten asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että komission on aloittamispäätöksessä ”esitettävä – – lyhyesti” asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat, ja sen on myös esitettävä alustava arvio kyseisen toimenpiteen tukiluonteesta ja syyt epäilyille toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.

54

Tällaisen toimenpiteen rahoitustapa on ”asiaan liittyvä seikka” määritettäessä, voidaanko toimenpidettä pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena. Jotta tätä toimenpidettä voidaan pitää valtiontukena, siinä myönnettyjen etujen on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja ja toisaalta niiden on oltava peräisin valtiolta (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym., C‑262/12, EU:C:2013:851, 15 ja 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toisin kuin komissio väittää, tältä osin sen selvittämiseksi, onko asia näin, tietyn summan maksamista tukitoimenpiteen edunsaajille ja kyseisen toimenpiteen rahoitustapaa ei voida erottaa toisistaan (ks. vastaavasti tuomio 21.10.2003, van Calster ym., C‑261/01 ja C‑262/01, EU:C:2003:571, 49 kohta ja tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, 89 kohta).

55

Rahoitustapa on siis – siltä osin kuin se kuuluu SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi luonnehtimisen edellytyksiin – asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu asiaan liittyvä seikka, ja se on – kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 62 kohdassa sekä toisen valituksenalaisen tuomion 56 ja 57 kohdassa – sellaisenaan yksilöitävä aloittamispäätöksessä.

56

Vaikka komissiolla on tällaista päätöstä tehdessään laaja harkintavalta (ks. vastaavasti tuomio 21.7.2011, Alcoa Trasformazioni v. komissio, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, 61 kohta ja tuomio 21.12.2016, komissio v. Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, 78 kohta), asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu asiaan liittyvien oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen esittäminen lyhyesti ei myöskään voi riippua subjektiivisista kriteereistä, kuten siitä, että komission mielestä on selvää, että rahoittaminen jäsenvaltion yleisestä talousarviosta on rahoittamista valtion varoista.

57

Asiaan liittyviä oikeudellisia seikkoja ja tosiseikkoja koskeva lyhyt mutta puutteellinen esitys ei näet ole sellainen, että asianomaiset osapuolet voisivat sen perusteella esittää huomautuksensa niistä seikoista, joiden johdosta komissio on aloittanut muodollisen tutkintamenettelyn, eikä sillä näin ollen voida taata SEUT 108 artiklan 2 kohdan tehokasta vaikutusta.

58

Tätä toteamusta ei kyseenalaisteta 13.6.2019 annettuun tuomioon Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500) perustuvalla oikeuskäytännöllä, josta komissio päättelee, ettei ole mitään velvollisuutta, jonka mukaan tukitoimenpiteen rahoituslähteet olisi yksilöitävä aloittamispäätöksessä sanatarkasti ja hyvin seikkaperäisesti. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa todennut, kyseisessä tuomiossa oli yksilöity kaksi kyseessä olevan toimenpiteen rahoituslähdettä. Nyt käsiteltävissä asioissa komissiota moititaan kuitenkin siitä, ettei se ole aloittamispäätöksessä yksilöinyt Baijerin vapaavaltion yleiseen talousarvioon perustuvaa rahoituslähdettä, josta se oli tiennyt jo menettelyn tässä vaiheessa, vaikka tämä seikka on otettu huomioon riidanalaisessa päätöksessä ja se on perustana arvioille, jotka sisältyvät muun muassa tämän tuomion 17 kohdassa mainittuun kyseisen päätöksen 145 perustelukappaleeseen.

59

Unionin yleinen tuomioistuin ei siis tehnyt oikeudellista virhettä SEUT 108 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan tulkinnassa ja soveltamisessa, kun se katsoi ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 68 ja 69 kohdassa sekä toisen valituksenalaisen tuomion 65 ja 66 kohdassa, että koska kyseessä olevan toimenpiteen rahoittamista Baijerin vapaavaltion yleisestä talousarviosta peräisin olevilla varoilla ei ollut esitetty aloittamispäätöksessä lyhyesti viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitettuna asiaan liittyvänä oikeudellisena seikkana ja tosiseikkana, riidanalainen päätös oli tehty siten, ettei komissio ollut noudattanut sillä olevaa velvollisuutta antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuus esittää huomautuksensa tästä seikasta, ja siis loukkaamalla kyseisissä oikeussäännöissä taattua näiden osapuolten oikeutta osallistua hallinnolliseen menettelyyn.

60

Tästä seuraa, että ensimmäinen valitusperuste on hylättävä perusteettomana.

61

Tässä kahteen osaan jakautuvassa valitusperusteessa komissio moittii toissijaisesti unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että tämä on tulkinnut aloittamispäätöstä virheellisesti ja perustellut valituksenalaisia tuomioita puutteellisesti.

62

Tämän valitusperusteen ensimmäisessä osassa komissio muistuttaa aluksi, että aloittamispäätöksen 2.3 jaksossa ja viidennessä perustelukappaleessa mainitaan ”talousarviosta peräisin olevat määrät” ja ”tukeen tarkoitetut määrät”. Vaikka viimeksi mainitulla ilmaisulla viitataankin muodollisen tutkintamenettelyn kohteena olevien toimenpiteiden rahoittamiseen maitomaksusta kertyvillä varoilla, komissio pitää selvänä, että mainitulla ilmaisulla viitataan myös Baijerin vapaavaltion yleisestä talousarviosta peräisin olevaan rahoitukseen. Aloittamispäätöksen 18 perustelukappaleesta ilmenee myös, että kyseessä oleva rahoitus varmistetaan talousarviovaroilla ja maitomaksusta saatavilla varoilla, ja viimeksi mainittua rahoitusta arvioidaan kyseisessä päätöksessä erikseen Saksan liittotasavallan alustavassa tutkintavaiheessa esittämien vastaväitteiden perusteella.

63

Unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 53 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa vain tutkinut valikoivasti aloittamispäätöksen yhtä ainoaa alakohtaa sen sijaan, että se olisi ottanut huomioon kaikki kyseisen päätöksen perustelukappaleet vastatakseen komission esittämään argumentaatioon. Unionin yleinen tuomioistuin ei siis ole noudattanut perusteluvelvollisuuttaan ja se on tehnyt ensimmäisen oikeudellisen virheensä, kun se ei ole arvioinut kaikkia esitettyjä puolustautumisperusteita.

64

Toinen oikeudellinen virhe, johon komissio vetoaa, liittyy ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 54–57 kohtaan ja toisen valituksenalaisen tuomion 49–53 kohtaan, joissa unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että oikeudellisena virheenä on pidettävä sitä, ettei aloittamispäätöksessä mainita Baijerin vapaavaltion varainhoitoasetuksen 23 §:ää ja 44 §:ää eikä näin ollen kyseessä olevan toimenpiteen rahoittamista Baijerin vapaavaltion yleisestä talousarviosta peräisin olevilla varoilla. Komissio katsoo yhtäältä, että koska aloittamispäätöksen 17 perustelukappaleessa mainitaan esimerkkinä Baden‑Württembergin osavaltion varainhoitoasetuksen säännökset, Baijerin vapaavaltio saattoi tämän perusteella päätellä, että aloittamispäätös kattoi myös Baijerin vapaavaltion varainhoitoasetuksen samanlaiset säännökset. Se toteaa vielä, että on joka tapauksessa selvää, että jäsenvaltio on tietoinen omista talousarviolaeistaan, joten nimenomainen maininta niistä ei ole tässä tapauksessa tarpeen.

65

Kolmas ja neljäs oikeudellinen virhe, joista komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta, koskevat ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 55 ja 56 kohtaa sekä toisen valituksenalaisen tuomion 50 ja 51 kohtaa. Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut aloittamispäätöksensä 3.1 jaksoa – ja erityisesti 3.3.1 alajaksoa – ja 264 perustelukappaletta siten, että niissä rajoitetaan alustava tutkintavaihe koskemaan ainoastaan sitä, että kyseessä olevat toimenpiteet rahoitetaan maitomaksulla, vaikka tämä päätös sisältää vain väliaikaisen arvioinnin näiden toimenpiteiden tukiluonteesta. Komissio on selittänyt unionin yleisessä tuomioistuimessa, että aloittamispäätöksen arviointi koskee ainoastaan mainittujen toimenpiteiden rahoitusta maitomaksulla, sillä valtion varojen käyttöä voidaan epäillä ainoastaan tämän rahoitustavan johdosta. Koska unionin yleinen tuomioistuin ei ole vastannut tähän argumenttiin, se on jättänyt tutkimatta komission esittämän puolustautumisperusteen ja jättänyt siten noudattamatta perusteluvelvollisuuttaan.

66

Toisen valitusperusteensa toisessa osassa komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että tämä totesi ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 62 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa, että aloittamispäätöstä edeltäneen hallinnollisen menettelyn asiakirja‑aineiston sisällöllä ei ole merkitystä kyseisen päätöksen tulkinnan kannalta. Se väittää, että alustavan tutkintavaiheen aikana käydyn kirjeenvaihdon perusteella Baijerin vapaavaltio ja unionin yleinen tuomioistuin eivät voineet epäillä sitä, että muodollinen tutkintamenettely koski myös kyseessä olevien tukitoimenpiteiden rahoittamista yleisistä verotuloista.

67

Komissio väittää vielä, että unionin yleinen tuomioistuin on ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 53–58 ja 62 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 47–53 kohdassa jättänyt huomiotta 21.7.2011 annettuun tuomioon Alcoa Trasformazioni v. komissio (C‑194/09 P, EU:C:2011:497) ja 2.4.1998 annettuun tuomioon komissio v. Sytraval ja Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154) perustuvan oikeuskäytännön, jonka mukaan yhtäältä perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja siten, että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden, ja toisaalta, että komissiolla ei ole velvollisuutta ottaa kantaa sellaisiin seikkoihin, jotka selvästikään eivät liity aiheeseen tai jotka ovat merkityksettömiä tai selvästi toissijaisia.

68

Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä väittävät ensinnäkin, että komission esittämän toisen valitusperusteen ensimmäinen ja toinen osa on jätettävä tutkimatta, koska yhtäältä niillä pyritään siihen, että unionin tuomioistuin arvioi tosiseikat uudelleen, ja toisaalta niissä ainoastaan toistetaan unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetyt perusteet ja perustelut.

69

Ne väittävät toiseksi ja toissijaisesti, että tämän valitusperusteen jokainen osa on perusteeton.

70

Koska Baijerin vapaavaltion ja etuyhtymän väitteet tutkimatta jättämisen tueksi on hylättävä samoista syistä kuin ne, jotka on esitetty tämän tuomion 47 ja 48 kohdassa, asiakysymyksestä on todettava ensinnäkin, että komission tämän valitusperusteen yhteydessä kahdessa osassa esittämä argumentaatio, jonka mukaan aloittamispäätöksessä mainitaan implisiittisesti kyseessä olevan toimenpiteen toinen rahoitustapa eli Baijerin vapaavaltion talousarviovarat, perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan komissiolle asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä asetettu velvollisuus esittää kyseisessä päätöksessä asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti on täytetty, kun nämä seikat mainitaan implisiittisesti tai kun etenkin asianomainen jäsenvaltio voi johtaa ne mainitusta päätöksestä.

71

Kuten kyseisen säännöksen sanamuodostakin ja etenkin siinä käytetyn ilmaisun ”esittää – – lyhyesti” yleisestä merkityksestä ilmenee, kaikki kyseisessä säännöksessä tarkoitetut asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat on kuitenkin mainittava nimenomaisesti ja selvästi aloittamispäätöksessä.

72

Tätä toteamusta tukee SEUT 108 artiklan 2 kohta, jonka mukaan – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 42 kohdassa korostanut – komission on valtiontukitoimenpiteen muodollisen tutkintavaiheen aikana kehottava asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa.

73

Tämä kehotus on nimittäin muodoltaan aloittamispäätös, jonka tarkoituksena on – kuten asetuksen N:o 659/1999 johdanto‑osan 8 ja 16 perustelukappaleessa todetaan – se, että komissio voi kerätä kaikki tiedot, joita se tarvitsee ottaakseen kantaa kyseisen toimenpiteen luonnehtimiseen tueksi ja sen soveltuvuuteen sisämarkkinoille; näin voidaan parhaiten turvata asianomaisten osapuolten oikeudet osallistua komission toteuttamaan hallinnolliseen menettelyyn ja antaa niille kaikki mahdollisuudet puolustaa etujaan.

74

Kun otetaan huomioon aloittamispäätöksen luonne ja kohde, se, että asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat esitetään lyhyesti komission suorittaman alustavan tutkinnan päätteeksi sen määrittämiseksi, onko kyseessä valtiontuki, ja sen ratkaisemiseksi, soveltuuko tällainen tuki sisämarkkinoille, tarvitsematta kuitenkaan mennä yksityiskohtiin, on näin ollen välttämättä tehtävä nimenomaisesti, jotta voidaan ilmaista selkeästi ja yksiselitteisesti komission suorittaman tutkinnan kohde ja jotta asianomaiset osapuolet voivat esittää hyödyllisesti huomautuksensa tältä osin.

75

Lisäksi ainoastaan asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettujen kyseessä olevan tukitoimenpiteen tutkinnan kannalta asiaan objektiivisesti liittyvien seikkojen nimenomainen esittäminen lyhyesti on oikeusvarmuuden periaatteen asettamien unionin oikeuden toimien selkeyttä, täsmällisyyttä ja ennakoitavuutta koskevien vaatimusten mukaista (ks. vastaavasti tuomio 15.2.1996, Duff ym., C‑63/93, EU:C:1996:51, 20 kohta; tuomio 18.11.2008, Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, 67 kohta ja tuomio 8.12.2011, France Télécom v. komissio, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, 100 kohta).

76

Koska komission esiin tuoma lähtökohta, joka koskee mahdollisuutta mainita aloittamispäätöksessä implisiittisesti asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetut asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat, on näin ollen oikeudellisesti virheellinen, myös kaikki väitteet, jotka koskevat sitä, että unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut virheellisesti aloittamispäätöstä, on hylättävä perusteettomina.

77

Toiseksi siltä osin kuin komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se ole noudattanut perusteluvelvollisuuttaan, on heti alkuun korostettava, että perusteluvelvollisuus on olennainen menettelymääräys, joka on erotettava perustelujen paikkansapitävyydestä, koska viimeksi mainittu koskee riidanalaisen toimen aineellista lainmukaisuutta (tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 62 kohta; tuomio 30.11.2016, komissio v. Ranska ja Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, 79 kohta ja tuomio 29.4.2021, Achemos Grupė ja Achema v. komissio, C‑847/19 P, ei julkaistu, EU:C:2021:343, 62 kohta).

78

On myös muistutettava, että vaikka valituksenalaisen tuomion perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä unionin yleisen tuomioistuimen päättely siten, että asianosaisille selviävät ratkaisun syyt ja että unionin tuomioistuin voi tutkia ratkaisun laillisuuden, unionin yleiselle tuomioistuimelle kuuluva perusteluvelvollisuus ei kuitenkaan edellytä, että se esittää selvityksen, jossa seurattaisiin tyhjentävästi ja kohta kohdalta kaikkia riidan asianosaisten esittämiä päätelmiä, kunhan niiden avulla asianosaiset saavat selville unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun syyt ja unionin tuomioistuimella on käytettävissään riittävät tiedot, jotta se pystyy harjoittamaan laillisuusvalvontaansa (tuomio 11.7.2013, Ziegler v. komissio, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, 81 ja 82 kohta ja tuomio 29.4.2021, Achemos Grupė ja Achema v. komissio, C‑847/19 P, ei julkaistu, EU:C:2021:343, 60 ja 61 kohta).

79

Huomautettuaan ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 53 ja 55–57 kohdassa sekä toisen valituksenalaisen tuomion 48 ja 50–52 kohdassa, että ainoastaan maitomaksulla rahoittaminen mainittiin nimenomaisesti aloittamispäätöksessä, unionin yleinen tuomioistuin totesi ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 57 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 53 kohdassa, että kyseisessä päätöksessä ei ole nimenomaisesti mainittu rahoitusta Baijerin vapaavaltion yleisestä talousarviosta.

80

Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tästä ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 58 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa, että asianomaiset osapuolet saattoivat perustellusti olettaa, että komission tutkinta koski yksinomaan maitomaksusta saatavia varoja. Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi lisäksi ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 60 ja 61 kohdassa sekä toisen valituksenalaisen tuomion 58 ja 59 kohdassa, että asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdassa asetettujen vaatimusten perusteella on niin, että vaikka komission ei tarvitse esittää täydellistä arviota kyseessä olevasta toimenpiteestä, se ei voi väittää, että aloittamispäätöksessä voitiin jättää mainitsematta rahoitus Baijerin vapaavaltion yleisestä talousarviosta peräisin olevista varoista, koska sen on määritettävä riittävästi tutkintansa puitteet, jotta asianomaisten osapuolten oikeutta esittää huomautuksensa ei tehtäisi tyhjäksi. Kummastakin valituksenalaisesta tuomiosta siis ilmenee, että aloittamispäätöksessä olisi pitänyt mainita nimenomaisesti rahoittaminen Baijerin vapaavaltion yleisestä talousarviosta peräisin olevista varoista.

81

Vaikka näin ollen oletettaisiin, että voitaisiin katsoa, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole vastannut tyhjentävästi kaikkiin komission väitteisiin, joilla pyritään osoittamaan, että tämä rahoitustapa sisältyi implisiittisesti aloittamispäätökseen tai että se voitiin päätellä tästä päätöksestä, on todettava, että valituksenalaisista tuomioista ilmenee selkeästi ja yksiselitteisesti unionin yleisen tuomioistuimen päättely ja että niiden avulla asianosaiset saavat selville unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun syyt ja unionin tuomioistuin voi harjoittaa laillisuusvalvontaansa, joten näitä tuomioita ei ole millään tavalla perusteltu puutteellisesti.

82

Toinen valitusperuste on siis hylättävä perusteettomana.

83

Komissio väittää tässä kolmannessa valitusperusteessaan lähinnä, että ainoastaan SEUT 107 artiklassa tarkoitettu velvollisuus aloittaa tukitoimenpidettä koskeva muodollinen tutkintamenettely on olennainen menettelymääräys. Se, että aloittamispäätöksessä mahdollisesti ei ole esitetty lyhyesti asiaan liittyviä oikeudellisia seikkoja tai tosiseikkoja, ei komission mukaan merkitse tällaisen menettelymääräyksen rikkomista. Kolmansien osapuolten oikeuksia osallistua muodolliseen tutkintamenettelyyn loukataan lisäksi ainoastaan, jos tämä laiminlyönti estää niitä esittämästä huomautuksiaan kyseessä olevasta seikasta. Lisäksi tämä rikkominen johtaa lopullisen päätöksen kumoamiseen vain, jos asianomaiset osapuolet voivat osoittaa, että ne tiedot, jotka ne olisivat voineet antaa tästä seikasta, olisivat voineet muuttaa lopullisen päätöksen sisältöä.

84

Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä katsovat ensinnäkin, että tämä valitusperuste on jätettävä tutkimatta, koska se ei itsessään voi johtaa valituksenalaisten tuomioiden kumoamiseen. Tällainen kumoaminen on näet niiden mukaan mahdollista vain, jos hyväksytään paitsi tämä valitusperuste myös neljäs valitusperuste, jonka mukaan sillä, että asianomaisten osapuolten oikeutta osallistua muodolliseen tutkintamenettelyyn on loukattu, ei ole vaikutusta riidanalaiseen päätökseen.

85

Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä katsovat toiseksi ja toissijaisesti, että komission esittämä kolmas valitusperuste on perusteeton.

86

On todettava, että – toisin kuin Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä väittävät – kolmas ja neljäs valitusperuste ovat toisistaan riippumattomia, vaikka ne liittyvätkin toisiinsa. Kolmannella valitusperusteellaan komissio näet moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen todetessaan ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 70 ja 71 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 67 ja 68 kohdassa, että komission velvollisuus antaa aloittamispäätöksen vaiheessa asianomaisille osapuolille mahdollisuus esittää huomautuksensa on olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen, kun taas neljännessä valitusperusteessaan komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan ylimääräisenä perusteluna, ettei voida sulkea pois sitä, että jos todettua rikkomista ei olisi tapahtunut, valtiontukitoimenpiteen tutkintamenettelyssä olisi voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen.

87

Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 102 kohdassa korostanut, pelkästään sen perusteella, että kolmas ja neljäs valitusperuste liittyvät toisiinsa, ei siis voida todeta, että jompikumpi näistä valitusperusteista on jätettävä tutkimatta.

88

Kolmas valitusperuste voidaan siis ottaa tutkittavaksi.

89

Siitä, onko unionin yleinen tuomioistuin tehnyt – kuten komissio väittää – oikeudellisen virheen katsoessaan, että asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä asetettu velvollisuus esittää aloittamispäätöksessä lyhyesti tukitoimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevan muodollisen tutkintamenettelyn kannalta asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat on SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettu olennainen menettelymääräys, kuten myös velvollisuus aloittaa tällainen menettely SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla, on huomautettava heti alkuun unionin tuomioistuimen jo katsoneen, että SEUT 108 artiklan 2 kohdasta ja asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan h alakohdasta seuraa, että kun komissio päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn tukisuunnitelman osalta, sen on annettava asianomaisille osapuolille – joihin kuuluvat kyseessä oleva yritys tai yritykset – mahdollisuus esittää huomautuksensa, ja että kyseinen velvollisuus on luonteeltaan ”olennainen menettelymääräys” (ks. tuomio 11.12.2008, komissio v. Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, 55 kohta). Tämä perustuu siihen, että tällainen velvollisuus on olennainen edellytys menettelylle, joka liittyy erottamattomasti toimen toteuttajan tahdon asianmukaiseen muodostamiseen tai ilmaisemiseen.

90

Velvollisuus, jonka unionin tuomioistuin on luonnehtinut olennaiseksi menettelymääräykseksi, konkretisoituu kuitenkin erityisesti asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan komission on muun muassa esitettävä aloittamispäätöksessä lyhyesti kyseessä olevan tuen tai tukisuunnitelman tutkinnan kannalta asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat ja näin ollen taattava SEUT 108 artiklan 2 kohdan tehokas vaikutus.

91

Ilmoituksen julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä on tosin asianmukainen keino tiedottaa kaikille asianomaisille osapuolille muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta ja saada viimeksi mainituilta kaikki tiedot, joista komissiolle voisi olla hyötyä tulevassa toiminnassaan, ja sillä taataan muille jäsenvaltioille ja asianomaisille kohderyhmille mahdollisuus tulla kuulluiksi tässä ominaisuudessa (ks. vastaavasti tuomio 11.3.2020, komissio v. Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, 71 ja 72 kohta). Asianomaiset osapuolet voivat kuitenkin esittää hyödyllisesti huomautuksensa vain, jos julkaistussa päätöksessä mainitaan nimenomaisesti ja selkeästi asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat, kuten asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään.

92

Tästä seuraa, että pelkästään sen perusteella, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös julkaistaan, mutta tällaisen päätöksen sisältö ei ole kyseisen säännöksen vaatimusten mukainen, ei voida katsoa, että komissiolla muodollisen tutkintamenettelyn ajankohtana oleva velvollisuus, joka luonnehditaan SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetuksi olennaiseksi menettelymääräykseksi, täyttyisi.

93

Nyt esillä olevassa asiassa tämän tuomion 54 ja 55 kohdasta ilmenee, että tukitoimenpiteen rahoitustapa on asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu asiaan liittyvä seikka. Tämä seikka, josta komissio tekee riidanalaisessa päätöksessä johtopäätöksiä toimenpiteen luonnehtimiseksi SEUT 107 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi, olisi siis sellaisena pitänyt esittää lyhyesti ja nimenomaisesti kyseessä olevassa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamispäätöksessä.

94

Näin ollen sitä, ettei muodollisen tutkintamenettelyn aloittamispäätöksessä ole mainittu tällaista seikkaa – siltä osin kuin sillä on merkitystä riidanalaisen päätöksen perusteluissa – on pidettävä 11.12.2008 annetun tuomion komissio v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) 55 kohdassa tarkoitettuna olennaisen menettelymääräyksen rikkomisena, joka johtaa kyseisen päätöksen kumoamiseen ilman eri toimenpiteitä (ks. vastaavasti tuomio 29.10.1980, Roquette Frères v. neuvosto, 138/79, EU:C:1980:249, 33 kohta ja tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto, C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, 160 kohta).

95

Tältä osin on nimenomaisesti hylättävä komission väite, jonka mukaan ainoastaan velvollisuus aloittaa muodollinen tutkintamenettely on olennainen menettelymääräys. Sen lisäksi, että tällainen väite on ilmeisessä ristiriidassa asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen kanssa, jossa asetetaan komissiolle selkeitä velvollisuuksia aloittamispäätöksen sisällön osalta, sen johdosta tällä päätöksellä, jonka tarkoituksena on antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuus esittää hyödyllisesti huomautuksensa komissiolle, ei olisi myöskään enää tehokasta vaikutusta. Näiden osapuolten on näet voitava saada tietoonsa ne asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat, joihin kyseessä olevan tukitoimenpiteen muodollinen tutkinta perustuu ja joita ovat muun muassa ne seikat, jotka koskevat kyseisen toimenpiteen rahoitustapaa ja jotka ovat ratkaiseva tekijä mainitun toimenpiteen luonnehtimisessa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.

96

Sitä vastoin 11.12.2008 annetun tuomion komissio v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) 55 kohdassa tarkoitettua olennaista menettelymääräystä ei ole rikottu, jos se seikka, joka komission väitetään jättäneen mainitsematta aloittamispäätöksessä, ei ole asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu kyseessä olevan tukitoimenpiteen tutkinnan kannalta asiaan liittyvä oikeudellinen seikka tai tosiseikka.

97

Komissio ei myöskään voi tukeutua 8.5.2008 annettuun tuomioon Ferriere Nord v. komissio (C‑49/05 P, ei julkaistu, EU:C:2008:259) ja 11.12.2008 annettuun tuomioon komissio v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) perustuvaan oikeuskäytäntöön väittääkseen, että asiaan liittyvän seikan mainitsematta jättäminen aloittamispäätöksessä ei merkitse olennaisen menettelymääräyksen rikkomista. Näiden kummankin tuomion taustalla olevissa asioissa oli näet kyse asiaa koskevien oikeussääntöjen muuttamisesta tukitoimenpiteen muodollisen tutkintamenettelyn aikana eikä, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, vaatimuksista, jotka koskevat asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä komissiolle asetettuja velvollisuuksia, jotka liittyvät tutkinnan puitteiden määrittämiseen juuri silloin, kun aloittamispäätös tehdään.

98

Unionin tuomioistuin vahvisti siis 8.5.2008 antamassaan tuomiossa Ferriere Nord v. komissio (C‑49/05 P, ei julkaistu, EU:C:2008:259) unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin katsomalla, että koska ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevissa uusissa suuntaviivoissa vahvistetut periaatteet ja kriteerit olivat olennaisilta osin samat kuin ne, jotka oli vahvistettu tutkintamenettelyn aloittamispäätöksen tekemisajankohtana sovellettavissa suuntaviivoissa, komissio ei ollut loukannut asianomaisten osapuolten oikeutta osallistua menettelyyn, kun se ei ollut antanut niille mahdollisuutta esittää huomautuksiaan näistä uusista suuntaviivoista. Näissä erityisolosuhteissa asianomaisia osapuolia ei ollut tarpeen kuulla uudelleen SEUT 108 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen, yhdessä luettuina, nojalla.

99

Siltä osin kuin on kyse 11.12.2008 annetusta tuomiosta komissio v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) on todettava, että sen jälkeen kun unionin tuomioistuin oli huomauttanut, että komission velvollisuus kehottaa asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksia muodollisessa tutkintamenettelyssä on olennainen menettelymääräys, se täsmensi viittaamalla 8.5.2008 annettuun tuomioon Ferriere Nord v. komissio (C‑49/05 P, ei julkaistu, EU:C:2008:259), että jos uusi oikeudellinen järjestelmä, joka on tullut voimaan sen jälkeen, kun jäsenvaltio on ilmoittanut suunnitellun tuen, ei sisällä olennaisia muutoksia aikaisemmin voimassa olleeseen järjestelmään nähden, se, ettei komissio kuule asianomaisia osapuolia muutetusta oikeudellisesta järjestelmästä, ei merkitse olennaisen menettelymääräyksen rikkomista.

100

Myöskään 11.3.2020 annetussa tuomiossa komissio v. Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), joka annettiin valituksenalaisten tuomioiden julistamisen jälkeen, ei kyseenalaisteta sitä, että asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä, luettuna SEUT 108 artiklan 2 kohdan valossa, asetettu velvollisuus luonnehditaan ”olennaiseksi menettelymääräykseksi”.

101

Kuten unionin tuomioistuinkin on kyseisen tuomion 88 kohdassa todennut, mainittu tuomio ei näet koske velvollisuuksia, jotka komissiolla on muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisajankohtana, eikä se näin ollen koske velvollisuuksia, jotka kuuluvat nyt käsiteltävässä asiassa tulkittavana olevan asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.

102

Edellä esitetystä seuraa, että nojautumalla 11.12.2008 annetun tuomion komissio v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) 55 kohtaan unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 67 kohdassa, että komission velvollisuus antaa aloittamispäätöksen vaiheessa asianomaisille osapuolille mahdollisuus esittää huomautuksensa, on luonteeltaan olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen johtaa virheellisen toimen kumoamiseen riippumatta siitä, onko tästä rikkomisesta aiheutunut vahinkoa siihen vetoavalle tai olisiko hallinnollisessa menettelyssä voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen.

103

Kolmas valitusperuste on siis hylättävä perusteettomana.

104

Komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se katsoi ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 72–75 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 70–72 kohdassa virheellisesti, että jos Baijerin vapaavaltio olisi voinut esittää huomautuksia siitä, ovatko talousarviovarat valtion varoja, menettelyssä olisi voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen. Komissio katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin on rikkonut paitsi SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohtaa ja asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohtaa myös SEUT 107 artiklan 1 kohtaa siltä osin kuin se tulkitsi virheellisesti valtion varojen käsitettä ja SEUT 108 artiklan 1 kohtaa siltä osin kuin se tulkitsi virheellisesti voimassa olevan tuen käsitettä. Komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta vielä siitä, että se on vääristänyt riidanalaisessa päätöksessä todettuja tosiseikkoja eikä se ole tutkinut puolustukseksi esitettyjä väitteitä.

105

Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä väittävät, että tämä valitusperuste on jätettävä tutkimatta, koska unionin yleinen tuomioistuin on ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 72 ja 75 kohdassa päätynyt siihen, että sillä, että asianomaisten osapuolten oikeutta esittää huomautuksia menettelyn päätteeksi oli loukattu, oli vaikutusta, sellaisen yksinomaan tosiseikkoja koskevan toteamuksen perusteella, jota unionin tuomioistuin ei voi valvoa. Kyseisen valitusperusteen keskeisissä kohdissa lisäksi pelkästään toistetaan unionin yleisessä tuomioistuimessa jo esitetyt perusteet ja perustelut.

106

Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä väittävät toissijaisesti, että neljäs valitusperuste on perusteeton, koska se perustuu valituksenalaisten tuomioiden virheelliseen tulkintaan.

107

Koska Baijerin vapaavaltion tämän valitusperusteen tutkimatta jättämisen tueksi esittämät väitteet on hylättävä samoista syistä kuin ne, jotka on esitetty tämän tuomion 47 ja 48 kohdassa, on riittävää todeta asiakysymyksen osalta, että unionin yleinen tuomioistuin on vain ylimääräisenä perusteluna katsonut, että jos asianomaiset osapuolet olisivat voineet esittää huomautuksia Baijerin vapaavaltion yleiseen talousarvioon perustuvasta rahoitustavasta, menettelyssä olisi voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen.

108

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valituksenalaisen tuomion ylimääräisiä perusteluja koskevat valitusperusteet eivät sellaisinaan voi johtaa kyseisen tuomion kumoamiseen ja ovat siten tehottomia (ks. mm. tuomio 28.6.2005, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, EU:C:2005:408, 148 kohta ja tuomio 26.3.2019, komissio v. Italia, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, 61 kohta).

109

Koska unionin tuomioistuin on katsonut, että unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti ensimmäisen valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa ja toisen valituksenalaisen tuomion 67 kohdassa, että koska riidanalaisessa päätöksessä asianomaisille osapuolille ei ole annettu mahdollisuutta esittää huomautuksiaan, sillä rikotaan olennaista menettelymääräystä, joka johtaa virheellisen toimen kumoamiseen ilman eri toimenpiteitä, neljäs valitusperuste on näin ollen hylättävä tehottomana.

110

Koska yhtäkään komission molempien valitustensa tueksi esittämästä neljästä valitusperusteesta ei ole hyväksytty, valitukset on hylättävä kokonaisuudessaan.

111

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan, jota sovelletaan työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asiat ja Baijerin vapaavaltio ja etuyhtymä ovat vaatineet sen velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: