–

Silvio Berlusconi ja Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest), edustajinaan A. Di Porto, R. Vaccarella, A. Saccucci, M. Carpinelli, B. Nascimbene, R. Baratta ja N. Ghedini, avvocati,

–

Banca d’Italia, edustajinaan M. Perassi, G. Crapanzano, M. Mancini ja O. Capolino, avvocati,

–

Espanjan hallitus, asiamiehenään M. A. Sampol Pucurull,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään V. Di Bucci, H. Krämer, K.-P. Wojcik ja A. Steiblytė,

–

Euroopan keskuspankki (EKP), asiamiehinään G. Buono, C. Hernández Saseta ja C. Zilioli,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 256 artiklan 1 kohdan ja SEUT 263 artiklan ensimmäisen, toisen ja viidennen kohdan tulkintaa.

2

Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa vastapuolina ovat yhtäältä Silvio Berlusconi ja Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest) ja toisaalta Banca d’Italia (Italian keskuspankki) ja Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (IVASS) (vakuutusvalvontaviranomainen (IVASS), Italia) ja jossa on kyse valvonnasta, joka koskee määräosuuden hankintaa luottolaitoksesta.

3

Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU (EUVL 2013, L 176, s. 338, nk. vakavaraisuusdirektiivi, jäljempänä CRD IV ‑direktiivi) 22 artiklassa, jonka otsikko on ”Ehdotettujen hankintojen ilmoittaminen ja arviointi”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tai tällaisten yhdessä toimivien henkilöiden, jäljempänä ’hankkijaehdokas’, jotka ovat päättäneet hankkia suoraan tai välillisesti määräosuuden luottolaitoksesta tai lisätä suoraan tai välillisesti määräosuuttaan siten, että hankkijaehdokkaan osuus äänioikeuksista tai pääomasta olisi vähintään 20, 30 tai 50 prosenttia, taikka siten, että luottolaitoksesta tulee hankkijaehdokkaan tytäryritys, jäljempänä ’ehdotettu hankinta’, on ilmoitettava hankinnasta etukäteen kirjallisesti sen luottolaitoksen suhteen toimivaltaisille viranomaisille, josta ne pyrkivät hankkimaan määräosuuden tai lisäämään sitä, mainiten samalla aiotun osuuden suuruuden ja antaen 23 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut asiaa koskevat tiedot. – –

2.   Toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava hankkijaehdokkaalle kirjallisesti heti ja joka tapauksessa kahden työpäivän kuluessa 1 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen vastaanottamisesta sekä 3 kohdassa tarkoitettujen tietojen mahdollisesta myöhemmästä vastaanottamisesta, että ne ovat vastaanottaneet ilmoituksen tai tiedot.

Toimivaltaisilla viranomaisilla on enintään 60 työpäivää aikaa ilmoituksen ja sellaisten asiakirjojen vastaanottamista koskevan kirjallisen ilmoituksen päiväyksestä, joiden liittämistä ilmoitukseen jäsenvaltio edellyttää 23 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun luettelon perusteella, jäljempänä ’arviointijakso’, suorittaa 23 artiklan 1 kohdassa säädetty arviointi, jäljempänä ’arviointi’.

Toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava hankkijaehdokkaalle arviointijakson päättymispäivämäärä antaessaan vastaanottamista koskevan ilmoituksen.

3.   Toimivaltaiset viranomaiset voivat arviointijakson viidenkymmenen ensimmäisen työpäivän aikana tarvittaessa pyytää lisätietoja, jotka ovat tarpeen arvioinnin suorittamiseksi. Pyyntö on esitettävä kirjallisesti, ja siinä on yksilöitävä tarvittavat lisätiedot.

Arviointijakso keskeytetään sinä päivänä, jona toimivaltaiset viranomaiset ovat pyytäneet tietoja, siihen päivään saakka, jona hankkijaehdokkaan toimittamat lisätiedot on saatu. Keskeytys ei saa olla pitempi kuin kaksikymmentä työpäivää. Toimivaltaiset viranomaiset voivat harkintansa mukaan pyytää vielä täydentämään tai tarkentamaan tietoja, mutta tämä ei saa enää keskeyttää arviointijaksoa.

4.   Toimivaltaiset viranomaiset voivat pidentää 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua keskeytystä enintään 30 työpäiväksi, jos hankkijaehdokas on sijoittautunut tai sääntelyn kohteena kolmannessa maassa tai kyseessä on luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, johon ei sovelleta tämän direktiivin tai direktiivien 2009/65/EY, 2009/138/EY tai 2004/39/EY mukaista valvontaa.

5.   Jos toimivaltaiset viranomaiset päättävät vastustaa ehdotettua hankintaa, niiden on ilmoitettava tästä hankkijaehdokkaalle kirjallisesti kahden työpäivän kuluessa arvioinnin tekemisestä ja ylittämättä arviointijaksoa, perustellen päätöksensä. Jollei kansallisesta lainsäädännöstä muuta johdu, yleisön saataville voidaan hankkijaehdokkaan pyynnöstä saattaa asianmukainen selvitys päätöksen perusteluista. Tämä ei estä jäsenvaltiota sallimasta toimivaltaisen viranomaisen julkistaa tällaisia tietoja ilman hankkijaehdokkaan pyyntöä.

6.   Jos toimivaltaiset viranomaiset eivät arviointijakson kuluessa vastusta kirjallisesti ehdotettua hankintaa, se katsotaan hyväksytyksi.

7.   Toimivaltaiset viranomaiset voivat määrätä enimmäisajan, jonka kuluessa ehdotettu hankinta on saatettava päätökseen, ja tarvittaessa pidentää tätä määräaikaa.

8.   Jäsenvaltiot eivät saa asettaa vaatimuksia, jotka ovat tiukempia kuin tässä direktiivissä säädetyt, sen osalta, miten toimivaltaisille viranomaisille on ilmoitettava äänioikeuksien tai pääoman suorista tai välillisistä hankinnoista tai miten toimivaltaiset viranomaiset hyväksyvät ne.

– –”

4

CRD IV ‑direktiivin 23 artiklassa, jonka otsikko on ”Arviointiperusteet”, säädetään seuraavaa:

”1.   Arvioidessaan 22 artiklan 1 kohdassa edellytettyä ilmoitusta ja 22 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja tietoja toimivaltaisten viranomaisten on hankinnan kohteena olevan luottolaitoksen järkevän ja vakaan hoidon varmistamiseksi ja ottaen huomioon hankkijaehdokkaan todennäköinen vaikutus luottolaitokseen arvioitava hankkijaehdokkaan sopivuus ja ehdotetun hankinnan taloudellinen järkevyys seuraavien perusteiden mukaisesti:

– –

2.   Toimivaltaiset viranomaiset voivat vastustaa ehdotettua hankintaa vain, jos se on perusteltua 1 kohdassa säädettyjen perusteiden nojalla tai jos hankkijaehdokkaan toimittamat tiedot ovat puutteellisia.

– –”

5

Kyseisen direktiivin 119 artiklan, jonka otsikko on ”Holdingyhtiöiden sisällyttäminen konsolidoituun valvontaan”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittaessa kaikki aiheelliset toimenpiteet sisällyttääkseen rahoitusalan holdingyhtiöt ja rahoitusalan sekaholdingyhtiöt konsolidoituun valvontaan.”

6

Luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 (EUVL 2013, L 287, s. 63; nk. yhteistä valvontamekanismia eli YVM:ää koskeva asetus; jäljempänä YVM-asetus) 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”– – olisi perustettava Euroopan pankkiunioni, jonka tukena olisi koko sisämarkkinoita koskeva rahoituspalvelujen kattava ja yksityiskohtainen yhteinen sääntökirja ja joka koostuisi yhteisestä valvontamekanismista sekä uusista talletussuojaa ja kriisinratkaisua koskevista järjestelmistä.

– –”

7

Kyseisen asetuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa:

”Tällä asetuksella [Euroopan keskuspankille (EKP)] annetaan luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevia erityistehtäviä, ja sen tavoitteena on edistää luottolaitosten toiminnan turvallisuutta ja vakautta sekä rahoitusjärjestelmän vakautta unionissa ja kussakin jäsenvaltiossa ottaen täysin huomioon sisämarkkinoiden yhtenäisyyden ja eheyden ja sen, että luottolaitoksia on kohdeltava yhtäläisesti sääntelyn katvealueiden hyväksikäytön estämiseksi.

– –

Tämä asetus ei rajoita osallistuvien jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten velvollisuuksia ja asiaa koskevia valtuuksia hoitaa valvontatehtäviä, joita EKP:lle ei ole annettu tällä asetuksella.

– –”

8

Saman asetuksen 4 artiklan sanamuoto on seuraava:

”1.   Tämän asetuksen 6 artiklan puitteissa EKP:llä on tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti yksinomainen toimivalta hoitaa vakavaraisuusvalvontatarkoituksissa seuraavat tehtävät kaikkien osallistuviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden luottolaitosten osalta:

– –

– –

3.   Tällä asetuksella sille annettujen tehtävien hoitamiseksi ja korkealaatuisen valvonnan varmistamiseksi EKP:n on sovellettava kaikkea asiaa koskevaa unionin lainsäädäntöä, ja jos kyseinen lainsäädäntö koostuu direktiiveistä, sellaista kansallista lainsäädäntöä, joilla nämä direktiivit saatetaan kansallisen lainsäädännön osaksi. Kun asiaankuuluva unionin lainsäädäntö koostuu asetuksista, joissa tällä hetkellä annetaan selkeästi vaihtoehtoja jäsenvaltioille, EKP:n olisi sovellettava myös kansallista lainsäädäntöä, joka koskee näitä vaihtoehtoja.

– –”

9

YVM-asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että EKP hoitaa tehtävänsä EKP:stä ja kansallisista toimivaltaisista viranomaisista muodostuvan yhteisen valvontamekanismin puitteissa ja että se on vastuussa YVM:n tehokkaasta ja johdonmukaisesta toiminnasta. YVM-asetuksen 6 artiklan 2 kohdan nojalla sekä EKP:tä että kansallisia toimivaltaisia viranomaisia koskee velvollisuus tehdä yhteistyötä vilpittömässä mielessä ja tietojenvaihtovelvollisuus. Kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on erityisesti annettava EKP:lle kaikki tarvittavat tiedot EKP:lle tällä asetuksella annettujen tehtävien hoitamiseksi, sanotun rajoittamatta EKP:n toimivaltaa saada suoraan luottolaitosten jatkuvalta pohjalta raportoimia tietoja tai saada niihin suora pääsy.

10

Mainitun asetuksen 9 artiklan, jonka otsikko on ”Valvonta- ja tutkintavaltuudet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”EKP:tä pidetään tarvittaessa asiaa koskevassa unionin lainsäädännössä määritettynä osallistuvien jäsenvaltioiden toimivaltaisena viranomaisena tai nimettynä viranomaisena yksinomaan 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa sekä 5 artiklan 2 kohdassa sille annettujen tehtävien hoitamiseksi.

EKP:llä on samaa yksinomaista tarkoitusta varten kaikki tässä asetuksessa säädetyt valtuudet ja velvoitteet. Sillä on myös kaikki ne valtuudet ja velvoitteet, jotka toimivaltaisilla ja nimetyillä viranomaisilla on asiaa koskevan unionin lainsäädännön nojalla, ellei tässä asetuksessa toisin säädetä. Erityisesti EKP:llä on ne valtuudet, jotka luetellaan tämän luvun 1 ja 2 jaksossa.

EKP voi edellyttää ohjeita antamalla ja siinä määrin kuin se on tarpeen tällä asetuksella sille annettujen tehtävien hoitamiseksi, että kyseiset kansalliset viranomaiset käyttävät valtuuksiaan kansallisessa lainsäädännössä säädetyin edellytyksin silloin, kun kyseisiä valtuuksia ei tällä asetuksella ole siirretty EKP:lle. Kyseisten kansallisten viranomaisten on annettava EKP:lle täydellinen ilmoitus näiden valtuuksien käytöstä.”

11

Saman asetuksen 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Määräosuuksien hankintaa koskeva arviointi”, säädetään seuraavaa:

”1.   Määräosuuden hankintaa osallistuvaan jäsenvaltioon sijoittautuneesta luottolaitoksesta koskeva ilmoitus tai asiaan liittyvät tiedot on esitettävä sen jäsenvaltion kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle, johon luottolaitos on sijoittautunut, 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuihin säädöksiin perustuvan asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön vaatimusten mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädettyjä poikkeuksia.

2.   Kansallinen toimivaltainen viranomainen arvioi ehdotetun hankinnan ja toimittaa EKP:lle ilmoituksen ja ehdotuksen päätökseksi hankinnan vastustamisesta tai hyväksymisestä 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuissa säädöksissä asetettujen perusteiden pohjalta – – ja avustaa EKP:tä 6 artiklan mukaisesti.

3.   EKP päättää, vastustaako se hankintaa asiaa koskevassa unionin lainsäädännössä asetettujen perusteiden pohjalta ja siinä säädetyn menettelyn mukaisesti ja arviointiaikoja noudattaen.”

12

Kehyksen perustamisesta YVM:n puitteissa tehtävälle yhteistyölle EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä kansallisten nimettyjen viranomaisten kanssa (YVM-kehysasetus) 16.4.2014 annetulla Euroopan keskuspankin asetuksella (EU) N:o 468/2014 (EUVL 2014, L 141, s. 1), joka on annettu YVM-asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti, luodaan puitteet yhteisen valvontamekanismin puitteissa tehtävälle yhteistyölle EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä.

13

YVM-kehysasetuksen 85 artiklassa, jonka otsikko on ”Ilmoittaminen kansallisille toimivaltaisille viranomaisille määräosuuden hankkimisesta”, säädetään seuraavaa:

”1.   Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen, joka on vastaanottanut ilmoituksen aikomuksesta hankkia määräosuus kyseiseen osallistuvaan jäsenvaltioon sijoittautuneesta luottolaitoksesta, on ilmoitettava EKP:lle tällaisesta ilmoituksesta viiden työpäivän kuluessa siitä, kun se on antanut vastaanottamista koskevan ilmoituksen [CRD IV -]direktiivin 22 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

2.   Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava EKP:lle, jos sen on keskeytettävä arviointijakso lisätietopyynnön vuoksi. Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on lähetettävä kaikki tällaiset lisätiedot EKP:lle viiden työpäivän kuluessa siitä, kun se on saanut ne [toiselta tällaiselta viranomaiselta].

3.   Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on myös ilmoitettava EKP:lle päivämäärä, johon mennessä päätös määräosuuden hankkimisen vastustamisesta tai vastustamatta jättämisestä on annettava tiedoksi hakijalle asianomaisen kansallisen lainsäädännön mukaan.”

14

Saman asetuksen 86 artiklassa, jonka otsikko on ”Mahdollisten hankintojen arviointi”, säädetään seuraavaa:

”1.   Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen, jolle on ilmoitettu määräosuuden hankkimista koskevasta aikomuksesta, on arvioitava, onko aiottu hankinta kaikkien unionin lainsäädännössä ja asianomaisessa kansallisessa lainsäädännössä vahvistettujen edellytysten mukaista. Tämän arvioinnin jälkeen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on laadittava EKP:tä varten päätösluonnos hankinnan vastustamisesta tai vastustamatta jättämisestä.

2.   Kansallisen toimivaltaisen viranomaisen on toimitettava päätösluonnos hankinnan vastustamisesta tai vastustamatta jättämisestä EKP:lle viimeistään 15 työpäivää ennen sovellettavassa unionin lainsäädännössä määritellyn arviointijakson päättymistä.”

15

Kyseisen asetuksen 87 artiklassa, jonka otsikko on ”EKP:n päätös hankinnasta”, säädetään seuraavaa:

”EKP:n on päätettävä ehdotetusta hankinnasta ja kansallisen toimivaltaisen viranomaisen päätösluonnoksesta tekemänsä arvioinnin perusteella, vastustaako se hankintaa. Oikeutta tulla kuulluksi on sovellettava 31 artiklassa säädetyllä tavalla.”

16

Pankki- ja luottotoimintaa koskevien lakien koonnoksesta 1.9.1993 annetun asetuksen nro 385 (decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia; GURI nro 230, 30.9.1993, Supplemento ordinario), sellaisena kuin se on muutettuna 12.5.2015 annetulla asetuksella nro 72 (decreto legislativo n. 72), (jäljempänä pankkilakikoonnos), jolla CRD IV ‑direktiivin sisältö saatettiin osaksi Italian oikeutta, 19 §:ssä annetaan Italian keskuspankille toimivalta myöntää lupia määräosuuksien hankkimiseen rahoituslaitoksista. Sen 5 momentissa täsmennetään, että mainitut luvat myönnetään silloin, kun täytetään ”edellytykset pankin järkevän ja vakaan hoidon varmistamiseksi arvioimalla mahdollisen ostajan laatua ja suunnitellun hankinnan taloudellista järkevyyttä seuraavin perustein: 25 §:ssä tarkoitettu mahdollisen ostajan hyvämaineisuus – –”.

17

Pankkilakikoonnoksen 25 §:n, jonka otsikko on ”Pääomaosuudet”, 1 momentissa säädetään, että pankkilakikoonnoksen 19 §:ssä tarkoitettujen osuuksien haltijoiden on täytettävä hyvämaineisuuden vaatimukset sekä pätevyyttä ja moitteettomuutta koskevat edellytykset pankin järkevän ja vakaan hoidon takaamiseksi.

18

Asetuksen nro 72, joka on annettu 12.5.2015, 2 §:n 8 momentissa säädetään siirtymäsäännöksenä, että rahoituslaitosten osuuksien haltijoiden hyvämaineisuuden vaatimusta koskevia ennen tämän asetuksen antamista voimassa olleita säännöksiä sovelletaan edelleen.

19

Kyseiset säännökset sisällytettiin pankkien yhtiöpääoman omistajia koskevien hyvämaineisuusvaatimusten yksilöintiä ja merkityksellisen raja-arvon määrittämistä koskevista säännöistä 18.3.1998 annettuun ministeriön asetukseen nro 144 (decreto ministeriale n. 144 – Regolamento recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione della soglia rilevante), jonka 1 §:ssä yksilöidään tuomiot, jotka vaikuttavat kyseessä olevan henkilön hyvämaineisuuteen kielteisesti siten, ettei sitä koskeva vaatimus enää täyty.

20

Saman 18.3.1998 annetun ministeriön asetuksen nro 144 2 §:ssä säädetään siirtymäsäännöksenä, että ”sellaisten henkilöiden osalta, jotka tämän asetuksen voimaantulopäivänä omistavat jonkin pankin pääomaa, edellä 1 §:ssä säädettyjen vaatimusten, joista ei säädetty aiemmassa lainsäädännössä, täyttymättä jäämisellä ei ole yksinomaan aiemmin hankittujen osuuksien osalta merkitystä, jos täyttymättä jääminen on vallinnut ennen voimaantulopäivää”.

21

Rahoitusalan sekaholdingyhtiöiden osalta pankkilakikoonnoksen 63 §:ssä, joka annettiin CRD IV ‑direktiivin 119 artiklan mukaisesti, asetettiin näiden yhtiöiden määräosuuksien haltijoille samat velvollisuudet kuin pankkien määräosuuksien haltijoille.

22

Pankkilakikoonnoksen 67 bis §:n 2 momentissa säädetään, että Italian keskuspankin on varmistettava yhteistyössä IVASS:n kanssa näiden velvoitteiden noudattaminen niiden edellä mainittujen yhtiöiden osalta, joiden kotipaikka on Italiassa ja jotka ovat kokonaan tai osaksi italialaisten finanssiryhmittymien emoyhtiöitä.

23

Italian hallintolainkäyttömenettelyyn sisältyy täytäntöönpanoa koskeva kanne (azione di ottemperanza).

24

Hallinnollisia menettelyjä ja oikeutta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin koskevista uusista säännöksistä 7.8.1990 annetun lain nro 241 (Legge n. 241 – Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), sellaisena kuin se on muutettuna 11.2.2005 annetulla lailla nro 15, 21 septies §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Lainvoimaiseksi tulleen tuomion vastaiset tai tällaisen tuomion oikeusvoiman huomiotta jättävät hallintopäätökset ovat pätemättömiä”.

25

Hallintolainkäyttömenettelyä koskevan koodeksin (Codice del processo amministrativo) 112 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Viranomaisten ja muiden osapuolten on pantava täytäntöön hallintotuomioistuinten ratkaisut.

2.   Täytäntöönpanoa koskeva kanne voidaan nostaa siinä tarkoituksessa, että seuraavat ratkaisut pantaisiin täytäntöön:

– –

– –”

26

Hallintolainkäyttömenettelyä koskevan koodeksin 114 §:n 4 momentin b kohdassa säädetään, että jos tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi täytäntöönpanoa koskeva kanne saatetaan, hyväksyy kanteen, sen ”on todettava mahdolliset lainvoimaisen tuomion vastaiset tai sen oikeusvoiman huomiotta jättävät toimet pätemättömiksi”.

27

Berlusconi oli hankkinut 1990-luvulla Fininvestin välityksellä omistukseensa noin 30 prosenttia Mediolanum SpA:sta, joka oli tuolloin rahoitusalan sekaholdingyhtiö, jonka määräysvallassa oli muun muassa Banca Mediolanum SpA ‑niminen pankki, ja joka tämän perusteella on ollut määräosuuksien valvonnan alainen Italiassa vuodesta 2014 lähtien.

28

Corte suprema di cassazionen (ylin yleinen tuomioistuin, Italia) antaman tuomion nro 35729/13, josta tuli lainvoimainen 1.8.2013 ja jossa Berlusconin todettiin syyllistyneen veropetokseen, seurauksena hän oli Italian toimivaltaisten valvontaviranomaisten eli Italian keskuspankin ja IVASS:n sellaisen menettelyn kohteena, jonka päätteeksi annettiin päätös, jossa todetaan, ettei hän enää täytä sovellettavassa lainsäädännössä tarkoitettua hyvämaineisuuden vaatimusta ja että näin ollen hänen on luovutettava Fininvestin sellainen omistusosuus Mediolanumissa, joka ylittää 9,999 prosenttia.

29

Berlusconi ja Fininvest hakivat tähän päätökseen muutosta Italian tuomioistuimissa vedoten muun muassa kanneperusteeseen, joka liittyy lain ajalliseen sovellettavuuteen ja jonka mukaan syy siihen, ettei hyvämaineisuuden vaatimus täyttynyt – minkä vuoksi kyseistä määräosuuden hankintaa ei hyväksytty – oli ilmennyt ennen sen lainsäädännön voimaantuloa, jossa tämä vaatimus asetettiin, eikä siis kuulunut tämän lainsäädännön soveltamisalaan. Sen jälkeen, kun kantajien kanne oli hylätty ensimmäisessä oikeusasteessa, niiden valitus hyväksyttiin Consiglio di Statossa (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka totesi 3.3.2016, että lainsäädäntöä, joka oli voimassa ennen hyvämaineisuuden vaatimuksen säätämistä ja johon valittajat vetosivat, sovellettiin edelleen huolimatta vastakkaisista väitteistä, joilla pyrittiin osoittamaan, että sen oli katsottava tulleen implisiittisesti kumotuksi unionin oikeuden vastaisena.

30

Tällä välin rahoitusalan sekaholdingyhtiö Mediolanum oli sulautunut tytäryhtiöönsä Banca Mediolanumiin, minkä seurauksena Fininvestillä ei ollut enää määräosuutta rahoitusalan sekaholdingyhtiössä vaan suoraan luottolaitoksessa. Italian keskuspankki ja EKP katsoivat tämän vuoksi, että CRD IV ‑direktiivin 22 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen sekä pankkilakikoonnoksen 19 §:n ja sitä seuraavien pykälien perusteella oli jätettävä uusi lupahakemus, joka koski tätä määräosuutta.

31

EKP:n 24.6.2016 päivätyllä kirjeellä antamia ohjeita noudattaen Italian keskuspankki määräsi 14.7.2016 Fininvestin jättämään lupahakemuksen 15 päivän kuluessa. Koska tätä määräystä ei noudatettu, Italian keskuspankki päätti 3.8.2016 aloittaa viran puolesta hallinnollisen menettelyn ja täsmensi, että EKP:llä oli päätösvalta tällä alalla YVM-asetuksen 4 artiklan nojalla.

32

Saatuaan Fininvestiltä hakemusasiakirjat Italian keskuspankki toimitti EKP:lle YVM-asetuksen 15 artiklan 2 kohdan mukaisen 23.9.2016 päivätyn päätösehdotuksen, jossa se antoi kielteisen lausunnon kyseessä olevan Banca Mediolanumin määräosuuden ostajien hyvämaineisuudesta ja kehotti EKP:tä vastustamaan hankintaa.

33

EKP yhtyi Italian keskuspankin perusteluihin ja hyväksyi päätösluonnoksen, jonka se toimitti Berlusconille ja Fininvestille huomautusten esittämistä varten. EKP teki lopullisen päätöksen 25.10.2016.

34

Tässä päätöksessä EKP katsoi, että Banco Mediolanumin määräosuuden ostajien hyvämaineisuudesta oli olemassa perusteltu epäilys. Kun otetaan huomioon se, että Fininvestin määräysvaltainen osakas ja tosiasiallinen omistaja Berlusconi oli Banco Mediolanumin omistusosuuden välillinen ostaja ja että hänet oli lainvoimaisesti tuomittu neljän vuoden vankeusrangaistukseen veropetoksesta, EKP katsoi, ettei hän täyttänyt kansallisessa lainsäädännössä määräosuuksien haltijoille asetettua hyvämaineisuuden vaatimusta. EKP tukeutui myös siihen, että Berlusconi oli lisäksi syyllistynyt muihin sääntöjenvastaisuuksiin ja saanut muita tuomioita, kuten muutkin Fininvestin ylimpien hallintoelinten jäsenet.

35

Edellä esitetyn perusteella EKP katsoi, että Banco Mediolanumin määräosuuksien ostajat eivät täyttäneet tätä hyvämaineisuuden vaatimusta ja että oli olemassa vakavia epäilyjä heidän kyvystään varmistaa kyseisen luottolaitoksen järkevä ja vakaa hoito tulevaisuudessa. EKP vastusti tämän vuoksi sitä, että Berlusconi ja Fininvest hankkivat määräosuuden Banca Mediolanumista.

36

Berlusconi ja Fininvest ensinnäkin riitauttivat 25.10.2016 tehdyn EKP:n päätöksen nostamalla kumoamiskanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa (asia Fininvest ja Berlusconi v. EKP, T‑913/16). Toiseksi Fininvest saattoi asian vireille Tribunale Amministrativo Regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) ja vaati Italian keskuspankin toteuttamien EKP:n päätöksen valmistelutoimien kumoamista. Kolmanneksi Berlusconi ja Fininvest nostivat Consiglio di Statossa täytäntöönpanoa koskevan kanteen (azione di ottemperanza).

37

Tämän viimeksi mainitun kanteen yhteydessä Berlusconi ja Fininvest ovat väittäneet, että tämän tuomion 32 kohdassa mainittu Italian keskuspankin päätösehdotus on pätemätön, koska tämän tuomion 29 kohdassa mainitun Consiglio di Staton tuomion, joka on annettu asiassa, joka liittyy näiden tahojen määräosuuteen Mediolanumista, oikeusvoimaa ei ole otettu huomioon. Vastineessaan Italian keskuspankki on vedonnut muun muassa siihen, ettei kansallisilla tuomioistuimilla ole toimivaltaa tutkia tätä kannetta sellaisten valmistelevien toimien osalta, joilla ei ole päätöksen sisältöä ja joilla valmistellaan unionin toimielimen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvan päätöksen tekemistä ja jotka kuuluvat lopullisen päätöksen tavoin unionin tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan.

38

Yhdistettyään Berlusconin ja Fininvestin kanteet Consiglio di Stato arvioi, että kyseessä olevaan menettelyyn voi liittyä sekä ”yhden yhtenäisen menettelyn”, jossa tehtävät päätökset kuuluvat ainoastaan unionin tuomioistuimen harjoittaman valvonnan piiriin, että sellaisen ”yhdistelmämenettelyn” piirteitä, jossa tehtävät kansalliseen vaiheeseen kuuluvat päätökset voivat kuulua kansallisen tuomioistuimen harjoittaman valvonnan piiriin, vaikka tämän kansallisen vaiheen päätteeksi annetaan toimi, joka ei sido unionin viranomaista, jolla on toimivalta tehdä lopullinen päätös.

39

Näissä olosuhteissa Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

40

Ennakkoratkaisukysymyksillään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko SEUT 263 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä sille, että kansalliset tuomioistuimet valvovat kansallisten toimivaltaisten viranomaisten CRD IV ‑direktiivin 22 ja 23 artiklassa, YVM-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 15 artiklassa sekä YVM-kehysasetuksen 85–87 artiklassa säädetyn menettelyn yhteydessä tekemien menettelyn käynnistämistä, tutkintaa ja sitomatonta päätösehdotusta koskevien toimien laillisuutta, ja onko vastaus tähän kysymykseen erilainen, kun asia on saatettu vireille kansallisessa tuomioistuimessa erityisellä mitätöimiskanteella, joka perustuu siihen, että kansallisen tuomioistuimen ratkaisun oikeusvoimaa ei väitteen mukaan ole otettu huomioon.

41

Aluksi on täsmennettävä, miten se, että kansalliset viranomaiset osallistuvat pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen menettelyyn, jonka päätteeksi annetaan unionin toimi, vaikuttaa toimivallan jakautumiseen unionin tuomioistuinten ja jäsenvaltioiden tuomioistuinten kesken.

42

Tältä osin on muistutettava, että SEUT 263 artiklassa myönnetään Euroopan unionin tuomioistuimelle yksinomainen toimivalta valvoa unionin toimielinten, joihin EKP kuuluu, toimien laillisuutta.

43

Se, että kansalliset viranomaiset mahdollisesti osallistuvat menettelyyn, jonka päätteeksi toteutetaan tällaisia toimia, ei voi saattaa kyseenalaiseksi sitä, että ne ovat unionin toimia, kun kansallisten viranomaisten toimet ovat välivaihe menettelyssä, jossa unionin toimielin käyttää yksin lopullista päätösvaltaa ilman, että kansallisten viranomaisten toteuttamat valmistelevat toimet tai ehdotukset sitoisivat sitä (ks. vastaavasti tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, 93 ja 94 kohta).

44

Tällaisessa tapauksessa, jossa unionin oikeudessa ei määrätä toimivallan jakamisesta kansalliseen toimivaltaan ja unionin toimivaltaan, joilla olisi eri tavoitteet, vaan päinvastoin annetaan yksinomainen päätösvalta unionin toimielimelle, unionin tuomioistuimen asiana on sen yksinomaisen toimivaltansa nojalla, joka sillä on SEUT 263 artiklan nojalla valvoessaan unionin toimien laillisuutta (ks. analogisesti tuomio 22.10.1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, 17 kohta), lausua kyseessä olevan unionin toimielimen toteuttaman lopullisen toimen laillisuudesta ja tutkia asianosaisten tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi mahdolliset virheet, jotka rasittavat kansallisten viranomaisten toteuttamia valmistelevia toimia tai ehdotuksia ja jotka voivat vaikuttaa tämän lopullisen päätöksen pätevyyteen.

45

Kansallisen viranomaisen toimi, joka liittyy unionin päätöksentekomenettelyyn, ei kuitenkaan kuulu unionin tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan, kun kansallisten viranomaisten ja unionin toimielinten välisen toimivallan jaon perusteella on selvää, että kansallisen viranomaisen toteuttama toimi on välttämätön välivaihe unionin toimen toteuttamismenettelyssä, jossa unionin toimielimillä on ainoastaan rajallinen harkintavalta tai harkintavaltaa ei ole, joten kansallinen toimi sitoo unionin toimielintä (ks. vastaavasti tuomio 3.12.1992, Oleificio Borelli v. komissio, C‑97/91, EU:C:1992:491, 9 ja 10 kohta).

46

Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on tällöin tutkia mahdolliset säännöstenvastaisuudet, jotka mahdollisesti rasittavat tällaista kansallista toimea, tarvittaessa unionin tuomioistuimelle esitettävän ennakkoratkaisupyynnön avulla ja soveltamalla samoja valvontaa koskevia edellytyksiä, joita ne soveltavat saman kansallisen viranomaisen tekemien kaikkien sellaisten lopullisten toimenpiteiden osalta, joilla saatetaan loukata kolmansien oikeuksia, ja lisäksi katsoa tehokasta oikeussuojaa koskevan periaatteen noudattamiseksi, että tätä koskeva kanne on otettava tutkittavaksi, vaikka valtion sisäisissä oikeudenkäyntisäännöissä ei säädettäisikään siitä, että tällaiset kanteet on otettava tutkittavaksi (ks. vastaavasti tuomio 3.12.1992, Oleificio Borelli v. komissio, C‑97/91, EU:C:1992:491, 11–13 kohta; tuomio 6.12.2001, Carl Kühne ym., C‑269/99, EU:C:2001:659, 58 kohta ja tuomio 2.7.2009, Bavaria ja Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, 57 kohta).

47

Tämän täsmennyksen jälkeen on todettava, että SEUT 263 artiklasta, luettuna SEU 4 artiklan 3 kohtaan kirjatun periaatteen, joka koskee lojaalia yhteistyötä unionin ja jäsenvaltioiden välillä, valossa, seuraa, että kansallisten viranomaisten tämän tuomion 43 ja 44 kohdassa tarkoitetun kaltaisen menettelyn puitteissa toteuttamat toimet eivät voi kuulua jäsenvaltioiden tuomioistuinten harjoittaman valvonnan piiriin.

48

Tältä osin on korostettava, että kun unionin lainsäätäjä valitsee sellaisen hallinnollisen menettelyn käyttämisen, jonka mukaan kansalliset viranomaiset toteuttavat toimia, joilla valmistellaan unionin toimielimen lopullista päätöstä, jolla on oikeusvaikutuksia ja joka voi olla henkilölle vastainen, lainsäätäjän tarkoituksena on luoda tämän toimielimen ja näiden kansallisten viranomaisten välille erityinen yhteistyömenettely, joka perustuu unionin toimielimen yksinomaiseen päätösvaltaan.

49

Tällaisen päätöksentekomenettelyn tehokkuus edellyttää kuitenkin välttämättä yhtä ainoaa tuomioistuinvalvontaa, jota vain unionin tuomioistuimet harjoittavat ja jota harjoitetaan vasta sen jälkeen, kun on tehty unionin toimielimen päätös, jolla hallinnollinen menettely päätetään ja joka yksin voi aiheuttaa sitovia oikeusvaikutuksia, jotka vaikuttavat kantajan etuihin muuttamalla selvästi hänen oikeusasemaansa.

50

Tältä osin on todettava, että jos samaan aikaan olisi olemassa yhtäältä kansallisia muutoksenhakukeinoja sellaisia valmistelevia toimia tai ehdotuksia vastaan, joita jäsenvaltioiden viranomaiset tekevät tämäntyyppisessä menettelyssä, ja toisaalta SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kanne sellaista unionin toimielimen päätöstä vastaan, joka annetaan unionin lainsäätäjän asettaman hallinnollisen menettelyn päätteeksi, samassa menettelyssä voitaisiin tehdä erilaisia arviointeja, minkä vuoksi unionin tuomioistuimen yksinomainen toimivalta lausua tämän lopullisen päätöksen laillisuudesta voisi vaarantua erityisesti, jos siinä seurataan kyseisten kansallisten viranomaisten arviointia ja ehdotusta.

51

Kun otetaan huomioon tämä yhden ainoan tuomioistuinvalvonnan välttämättömyys, merkitystä ei ole sellaisen kansallisen oikeussuojakeinon tyypillä, jota käytetään kansallisten viranomaisten toteuttamien valmistelevien toimien saattamiseksi jäsenvaltion tuomioistuimen valvonnan alaiseksi, eikä tässä tarkoituksessa esitettyjen vaatimusten tai perusteiden luonteella.

52

Näiden seikkojen valossa on tutkittava sen menettelyn luonnetta, jonka aikana Italian keskuspankin toimet, jotka on saatettu pääasian oikeudenkäynnissä Consiglio di Staton käsiteltäviksi, on tehty.

53

Tästä menettelystä on säädetty pankkiunionin yhteisen valvontamekanismin puitteissa, jonka tehokkaasta ja johdonmukaisesta toiminnasta EKP on vastuussa YVM-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan nojalla. Tällä menettelyllä on tarkoitus panna täytäntöön CRD IV ‑direktiivin 22 artikla, jossa pankkiunionin moitteettoman toiminnan takaamiseksi edellytetään ennakkohyväksyntää, joka koskee luottolaitoksesta omistettavan määräosuuden hankkimista tai lisäämistä ja joka annetaan saman direktiivin 23 artiklassa lueteltujen yhdenmukaistettujen arviointiperusteiden perusteella.

54

YVM-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan, luettuna yhdessä saman asetuksen 15 artiklan 3 kohdan ja YVM-kehysasetuksen 87 artiklan kanssa, nojalla EKP:llä on yksinomainen toimivalta päättää, hyväksyykö se suunnitellun hankinnan vai ei, erityisesti YVM-asetuksen 15 artiklassa sekä YVM-kehysasetuksen 85 ja 86 artiklassa säädetyn menettelyn päätteeksi.

55

Yhteistyösuhteessa, johon YVM-asetuksen 6 artiklan 2 kohdan nojalla sovelletaan lojaalin yhteistyön periaatetta, kansallisten viranomaisten tehtävänä on puolestaan, kuten tästä säännöksestä, saman asetuksen 15 artiklan 1 ja 2 kohdasta sekä YVM-kehysasetuksen 85 ja 86 artiklasta ilmenee, kirjata lupahakemukset ja avustaa EKP:tä – jolla ainoana on päätösvalta – erityisesti antamalla sille kaikki sen tehtävien hoitamiseen tarvittavat tiedot, tutkimalla kyseiset hakemukset ja tämän jälkeen toimittamalla EKP:lle päätösehdotus, joka ei sido EKP:tä ja jota ei unionin oikeuden mukaan anneta tiedoksi hakijalle.

56

Menettely, johon toimet, joista on valitettu ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, sisältyvät, on siis sellainen, johon tämän tuomion 43 ja 44 kohdassa esitetyt toteamukset liittyvät.

57

Näin ollen on katsottava, että unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta arvioida liitännäisesti sitä, vaikuttavatko virheet, jotka mahdollisesti rasittavat Italian keskuspankin toimien, joilla valmistellaan EKP:n 25.10.2016 antamaa päätöstä, laillisuutta, tämän päätöksen laillisuuteen. Kansalliset tuomioistuimet eivät siis voi tutkia näitä toimia, eikä sillä, että kansallisessa tuomioistuimessa on nostettu azione di ottemperanza ‑kanteen kaltainen kanne, ole tältä osin merkitystä.

58

Tältä osin on todettava, että – kuten komissio on korostanut – EKP:n yksinomainen toimivalta päättää, hyväksyykö se määräosuuden hankkimisen luottolaitoksesta, ja vastaava unionin tuomioistuinten yksinomainen toimivalta valvoa tällaisen päätöksen laillisuutta ja liitännäisesti arvioida, rasittavatko kansallisia valmistelevia toimia sellaiset virheet, jotka ovat omiaan vaikuttamaan EKP:n päätöksen pätevyyteen, ovat esteenä sille, että kansallinen tuomioistuin voisi tutkia kanteen, jossa väitetään, että tämä toimi on sellaisen kansallisen säännökset vastainen, joka liittyy oikeusvoiman periaatteeseen (ks. analogisesti tuomio 18.7.2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, 62 ja 63 kohta).

59

Esitettyihin kysymyksiin on siis vastattava, että SEUT 263 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että kansalliset tuomioistuimet valvovat kansallisten toimivaltaisten viranomaisten CRD IV ‑direktiivin 22 ja 23 artiklassa, YVM-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 15 artiklassa sekä YVM-kehysasetuksen 85–87 artiklassa säädetyn menettelyn yhteydessä tekemien menettelyn käynnistämistä, tutkintaa ja sitomatonta päätösehdotusta koskevien toimien laillisuutta, eikä tältä osin merkitystä ole sillä, että asia on saatettu vireille kansallisessa tuomioistuimessa erityisellä mitätöimiskanteella, joka perustuu siihen, että kansallisen tuomioistuimen ratkaisun oikeusvoimaa ei väitteen mukaan ole otettu huomioon.

60

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

SEUT 263 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että kansalliset tuomioistuimet valvovat kansallisten toimivaltaisten viranomaisten oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU 22 ja 23 artiklassa, luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 15 artiklassa sekä kehyksen perustamisesta YVM:n puitteissa tehtävälle yhteistyölle EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä kansallisten nimettyjen viranomaisten kanssa (YVM-kehysasetus) 16.4.2014 annetun Euroopan keskuspankin asetuksen (EU) N:o 468/2014 85–87 artiklassa säädetyn menettelyn yhteydessä tekemien menettelyn käynnistämistä, tutkintaa ja sitomatonta päätösehdotusta koskevien toimien laillisuutta. Tältä osin merkitystä ei ole sillä, että asia on saatettu vireille kansallisessa tuomioistuimessa erityisellä mitätöimiskanteella, joka perustuu siihen, että kansallisen tuomioistuimen ratkaisun oikeusvoimaa ei väitteen mukaan ole otettu huomioon.