1

Valituksellaan Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE ja Kazino Aigaiou AE vaativat kumottavaksi unionin yleisen tuomioistuimen 8.1.2015antamaa tuomiota Club Hotel Loutraki ym. v. komissio (T‑58/13, ei julkaistu, EU:T:2015:1; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla hylättiin niiden kanne, jolla vaadittiin kumottavaksi valtiontukiasiassa SA 33988 (2011/N) 3.10.2012 annettu komission päätös C(2012) 6777 final – Kreikka – OPAP:n (jalkapallotuloksia ennustava elin) yksinoikeuden laajentamisesta 13 onnenpelin järjestämiseksi koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja 35000 videopeliautomaatin käyttöä koskevan yksinoikeuslisenssin myöntäminen kymmenen vuoden ajaksi (jäljempänä riidanalainen päätös).

2

[SEUT 108 artiklan] soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1), joka oli voimassa riidanalaisen päätöksen antamispäivänä, 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Ilmoituksen alustava tutkinta ja komission päätökset”, säädettiin seuraavaa:

”1.   Komissio tutkii ilmoituksen heti sen saatuaan. Komissio tekee päätöksen 2, 3 tai 4 kohdan mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 artiklan soveltamista.

2.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitettu toimenpide ei ole tukea, se tekee asiasta tämän seikan toteavan päätöksen.

3.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta [sisämarkkinoille] ei ole epäilyjä ja jos toimenpide kuuluu [EY 107] artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, se päättää, että tuki soveltuu [sisämarkkinoille], jäljempänä ’vastustamatta jättämistä koskeva päätös’. Päätöksessä on mainittava, mitä perustamissopimuksen mukaista poikkeusta on sovellettu.

4.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta [sisämarkkinoille] on epäilyjä, se päättää aloittaa [SEUT 108 artiklan 2 kohdassa] määrätyn menettelyn, jäljempänä ’muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös’.

5.   Edellä 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut päätökset on tehtävä kahden kuukauden kuluessa. Tämä määräaika alkaa täydellisen ilmoituksen vastaanottamista seuraavasta päivästä. Ilmoitusta pidetään täydellisenä, jos komissio ei pyydä lisätietoja kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta tai muun pyydetyn lisätiedon vastaanottamisesta. Määräaikaa voidaan jatkaa komission ja asianomaisen jäsenvaltion suostumuksella. Komissio voi tarvittaessa asettaa lyhyempiä määräaikoja.

– –”

3

Saman asetuksen 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Muodollisen tutkintamenettelyn päättämistä koskevat komission päätökset”, säädettiin seuraavaa:

”1.   Muodollinen tutkintamenettely päätetään päätöksellä tämän artiklan 2–5 kohdan mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 artiklan soveltamista.

2.   Jos komissio toteaa, tarvittaessa asianomaisen jäsenvaltion tekemien muutosten jälkeen, että ilmoitettu toimenpide ei ole tukea, se tekee asiasta tämän seikan toteavan päätöksen.

3.   Jos komissio toteaa, tarvittaessa asianomaisen jäsenvaltion tekemien muutosten jälkeen, että enää ei ole epäilyjä ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta [sisämarkkinoille], se päättää, että tuki soveltuu [sisämarkkinoille], jäljempänä ’myönteinen päätös’. Päätöksessä on mainittava, mitä perustamissopimuksen mukaista poikkeusta on sovellettu.

4.   Komissio voi asettaa myönteiselle päätökselle ehtoja, joiden täytyttyä se voi katsoa tuen soveltuvan [sisämarkkinoille], sekä velvoitteita, joiden avulla se voi valvoa päätöksen noudattamista, jäljempänä ’ehdollinen päätös’.

5.   Jos komissio toteaa, että ilmoitettu tuki ei sovellu [sisämarkkinoille], se päättää, että tukea ei saa myöntää, jäljempänä ’kielteinen päätös’.

6.   Edellä 2, 3, 4 ja 5 kohdan mukaiset päätökset tehdään heti, kun 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja epäilyjä ei enää ole. Komission on pyrittävä mahdollisuuksiensa mukaan tekemään päätös 18 kuukauden kuluessa menettelyn aloittamisesta. Tätä määräaikaa voidaan pidentää komission ja asianomaisen jäsenvaltion yhteisestä sopimuksesta.

– –”

4

Kyseisen asetuksen 13 artiklan, jonka otsikko on ”Komission päätökset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Mahdollista sääntöjenvastaista tukea koskevan tutkinnan tuloksista on tehtävä päätös 4 artiklan 2, 3 tai 4 kohdan mukaisesti. Jos on kyse muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, menettely päätetään 7 artiklan mukaisella päätöksellä. Jollei jäsenvaltio noudata tietojen antamista koskevaa välipäätöstä, päätös tehdään saatavilla olevien tietojen perusteella.”

5

Seitsemän kasinoa, joilla oli toimilupa Kreikassa, järjestivät kyseisessä jäsenvaltiossa onnenpelejä, joita tarjottiin myös peliautomaateilla.

6

Kreikan viranomaiset ilmoittivat 1.12.2011 komissiolle kahdesta toimenpiteestä OPAP:n hyväksi. Ensimmäinen toimenpide koski yksinoikeuslisenssin myöntämistä OPAP:lle 560 miljoonan euron maksua vastaan 35000 videopeliautomaatin käyttämiseksi kymmenen vuoden ajaksi vuoteen 2022 saakka (jäljempänä VPA-sopimus). Toisella toimenpiteellä jatkettiin Kreikan valtion ja OPAP:n vuonna 2000 tekemään sopimukseen tehdyllä lisäyksellä kymmenellä vuodella vuodesta 2020 vuoteen 2030 OPAP:lle jo myönnettyjä yksinoikeuksia 13 onnenpelin järjestämiseksi millä tahansa tavalla (jäljempänä lisäsopimus).

7

Valittajat, Kazino Aigaiouta lukuun ottamatta, tekivät komissiolle 4.4.2012 kantelun, jossa ne väittivät, että VPA-sopimuksella OPAP:lle myönnettiin sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea. Niiden mukaan Kreikan valtio olisi voinut useita lisenssejä myöntämällä ja kansainvälisen avoimen tarjouskilpailun järjestämällä saada korkeamman hinnan kuin edellä mainitussa sopimuksessa määrätty 560 miljoonaa euroa. OPAP:n saamat voitot olisivat niiden mukaan myös olleet huomattavasti alhaisemmat, jos se olisi toiminut vapaassa kilpailutilanteessa.

8

Komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että VPA-sopimusta ja lisäsopimusta ei voitu pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna etuna. Vaikka komissio arvioi mainittuja toimia erikseen, se teki niistä yhdistetyn analyysin, koska ne oli ilmoitettu yhdessä ja koska ne koskivat yksinoikeuksien myöntämistä samalle yritykselle samanaikaisesti samankaltaisia toimia varten OPAP:n piakkoin toteutettavan yksityistämisen muodostamassa asiayhteydessä.

9

Komissio totesi täten, että vaikka OPAP:n maksettavana ollut 560 miljoonaa euroa oli huomattavasti alhaisempi kuin VPA-sopimuksen nettonykyarvo, OPAP:n lisäsopimuksen vastineena maksama määrä – mukaan luettuna Kreikan valtion perimä maksu, jonka määrä oli 5 prosenttia kyseisten pelien bruttotuloista 13.10.2020 ja 12.10.2030 välisenä aikana – sen sijaan ylitti lisäsopimuksen nettonykyarvon.

10

Komissio huomautti myös, että OPAP:n lisäsopimuksen puitteissa maksama ylihinta ei kuitenkaan riittänyt takaamaan sitä, että 560 miljoonan euron määrä on keskimääräisesti arvioituna korkeampi tai yhtä suuri kuin VPA-sopimuksen nettonykyarvo. Komission ja Kreikan viranomaisten käymissä keskusteluissa sovittiin, että Kreikan viranomaiset sitoutuvat ottamaan käyttöön lisämaksun, joka perittäisiin alkuperäisen 560 miljoonan euron lisäksi OPAP:n saamista videopeliautomaattien käytöstä kertyvistä bruttotuloista.

11

Näissä olosuhteissa komissio katsoi, ettei ilmoitetuilla sopimuksilla myönnetty OPAP:lle etua eivätkä ne täten olleet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

12

Kantajat nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 29.1.2013 jättämällään kannekirjelmällä kanteen, jossa ne vaativat riidanalaisen päätöksen kumoamista.

13

Ne esittivät kanteensa tueksi neljä kanneperustetta. Ensimmäinen kanneperuste perustui SEUT 108 artiklan 2 kohdan rikkomiseen ja harkintavallan väärinkäyttöön, koska komissio ei ollut aloittanut muodollista tutkintamenettelyä, vaikka sillä oli vakavia vaikeuksia arvioida ilmoitettuja toimenpiteitä. Toisella ja kolmannella kanneperusteellaan kantajat vetosivat SEUT 296 artiklan rikkomiseen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 ja 47 artiklan sekä Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 artiklan rikkomiseen, koska komissio oli laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa jättämällä riidanalaisen päätöksen ei-luottamuksellisessa versiossa ilmoittamatta olennaiset taloudelliset tiedot. Komission väitettiin myös rikkoneen kantajien oikeutta hyvään hallintoon ja tehokkaaseen tuomioistuimen tarjoamaan oikeussuojaan. Neljäs kanneperuste perustui SEUT 107 artiklan 1 kohdan virheelliseen soveltamiseen siksi, että komissio oli sääntöjenvastaisesti tutkinut kaksi ilmoitettua toimenpidettä yhdessä.

14

Unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisessa tuomiossa hylännyt kanteet kokonaisuudessaan ja velvoittanut kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

15

Valittajat vaativat, että unionin tuomioistuin

16

Komissio ja OPAP vaativat, että unionin tuomioistuin

17

Ensimmäinen valitusperuste jakautuu kahteen osaan. Ensimmäisessä osassa valittajat moittivat unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on katsonut, ettei komissiolla ollut velvollisuutta aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä huolimatta niistä päätelmistä, joita se teki ennen kuin Kreikan viranomaiset sitoutuivat 7.8.2012 ottamaan käyttöön lisämaksun, joka perittäisiin VPA-sopimuksessa määrätyn 560 miljoonan euron lisäksi OPAP:n saamista peleistä kertyvistä bruttotuloista. Valittajat toteavat tästä ensimmäiseksi, että komission harkintavalta päättää muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta on rajoitettu eikä alustavalla tutkinnalla voida puuttua tähän menettelyyn.

18

Valittajat väittävät toiseksi, että SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohdasta sekä asetuksen N:o 659/1999 4, 7 ja 13 artiklasta ilmenee, että alustava tutkinta on prima facie ‑arviointi sellaisista ilmoitetuista toimenpiteistä, joista kyseisen tutkimuksen päätteeksi ilmenee selvästi, etteivät ne ole tukea tai sisämarkkinoille soveltuvaa tukea. SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely puolestaan koskee sellaisten toimenpiteiden arviointia, jotka eivät prima facie ‑arvioinnin perusteella sovellu sisämarkkinoille.

19

Koska komissio oli alustavassa tutkinnassa ja ennen lisämaksusta käytyjä neuvotteluja katsonut, että VPA-sopimuksella myönnettiin OPAP:lle etu, valittajien mukaan komission olisi asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti pitänyt aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely. Täten unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei komissiolla ollut käsiteltävässä asiassa tällaista velvollisuutta.

20

Ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa valittajat moittivat unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se ole tutkinut yhdessä komission ja Kreikan viranomaisten välisen kirjeenvaihdon tiheyttä, sisältöä ja alustavan tutkinnan kestoa. Näiden seikkojen tutkiminen yhdessä olisi valittajien mukaan mahdollistanut sen osoittamisen, että komissiolla oli ollut vakavia vaikeuksia ilmoitettujen toimenpiteiden arvioinnissa.

21

Ne vetoavat erityisesti ensinnäkin siihen, että ilmoitettujen toimenpiteiden arvioimisessa esiin tulleiden kysymysten teknisyys – sellaisena kuin unionin yleinen tuomioistuin tuo sen esiin valituksenalaisen tuomion 50 kohdassa perustellakseen sitä, että komission ja Kreikan viranomaisten välistä kirjeenvaihtoa ei voida pitää erityisen tiheänä tai intensiivisenä – ei ole asianmukainen arviointiperuste, koska arviointi on kaikissa tilanteissa teknistä, kun otetaan huomioon markkinataloudessa toimivaan asiantuntevaan yksityiseen sijoittajaan perustuvan arviointiperusteen luonne.

22

Toiseksi alustavassa tutkinnassa tehdyt monimutkaiset laskelmat eivät valittajien mukaan olleet selkeitä, koska niihin sisältyi useita toistettuja laskujoukkoja ja koska ne johtivat sellaisen lisämaksun käyttöönottoon, jolla muutettiin alun perin ilmoitettuja toimenpiteitä. Komission ja Kreikan viranomaisten välinen kirjeenvaihto ei täten ollut yksinomaan tiedotusluontoista tai selittävää.

23

Kolmanneksi valittajat väittävät, että alustavan tutkinnan kymmenen kuukauden kesto itsessään osoittaa vakavien vaikeuksien olemassaolon.

24

Komissio ja OPAP kiistävät valittajien perustelut. Komissio katsoo erityisesti, että ensimmäinen valitusperuste on jätettävä kokonaisuudessaan tutkimatta, koska valittajat ainoastaan toistavat ensimmäisessä oikeusasteessa esittämänsä perustelut. OPAP puolestaan väittää, että ensimmäisen valitusperusteen toinen osa on jätettävä tutkimatta, koska valittajat vaativat siinä unionin tuomioistuinta suorittamaan arvioinnin tosiseikoista.

25

Koko ensimmäisen valitusperusteen tutkimatta jättämistä koskevasta vaatimuksesta riittää, kun todetaan, että – toisin kuin komissio väittää – valittajat eivät ainoastaan toista ensimmäisessä oikeusasteessa esittämiään perusteluja vaan kiistävät tavan, jolla unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 47–62 kohdassa soveltanut unionin oikeutta.

26

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ensimmäisessä oikeusasteessa tutkittuja oikeuskysymyksiä voidaan käsitellä uudelleen muutoksenhakumenettelyssä, koska jollei valittaja voisi perustaa valitustaan perusteisiin ja perusteluihin, jotka on esitetty jo unionin yleisessä tuomioistuimessa, muutoksenhakumenettelyn tarkoitus jäisi osaksi toteutumatta (tuomio 4.9.2014, Espanja v. komissio, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, 45 kohta).

27

Ensimmäisen valitusperusteen toisen osan tutkittavaksi ottamisesta on todettava, että valittajat vaativat tämän tuomion 21–23 kohdassa esittämillään perusteilla unionin tuomioistuinta arvioimaan tosiseikkoja uudelleen, kuten OPAP paikkansa pitävästi toteaa. Koska tällainen tutkinta ei kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan, nämä väitteet on täten jätettävä tutkimatta.

28

Vaikka ensimmäisen valitusperusteen toisen osan tueksi tämän tuomion 20 kohdassa esitetyt perustelut, joiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole tutkinut yhdessä kantajien moittimia eri seikkoja, voitaisiin ottaa tutkittavaksi, ne perustuisivat kuitenkin valituksenalaisen tuomion virheelliseen ymmärtämiseen. Kuten valituksenalaisen tuomion 60–62 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin on tutkinut nämä eri seikat yhdessä.

29

Tästä seuraa, että ensimmäisen valitusperusteen toinen osa on osaksi jätettävä tutkimatta ja osaksi hylättävä perusteettomana.

30

Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa esitettyjen perusteluiden hyväksyttävyydestä on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely on välttämätön silloin, kun komissio kohtaa vakavia vaikeuksia arvioidessaan tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Komissio voi siis pysyttäytyä EY 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa alustavan tutkinnan vaiheessa ja tehdä tuen hyväksyvän päätöksen vain, jos se on menettelyn päättyessä vakuuttunut tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Jos komissio on sitä vastoin alustavassa tutkinnassa tullut toisenlaiseen tulokseen tai ei ole kyennyt ratkaisemaan kaikkia tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaan arviointiin liittyviä vaikeuksia, sillä on velvollisuus hankkia kaikki tarpeelliset selvitykset ja aloittaa tätä varten SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen menettely (tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

31

Koska vakavien vaikeuksien käsite on luonteeltaan objektiivinen, tällaisten vaikeuksien olemassaoloa on arvioitava ottamalla huomioon sekä olosuhteet, joiden vallitessa komissio teki päätöksensä alustavan tutkinnan päätteeksi, että komission perusteluinaan käyttämät arviot (tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

32

Tästä seuraa, että asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 3 kohtaan perustuvan vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen laillisuus riippuu siitä, olisiko komissiolla ilmoitettua toimenpidettä koskevassa alustavassa tutkinnassa käytettävissä olleiden tietojen ja selvityksen arvioinnin pitänyt objektiivisesti herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, sillä tällaisten epäilyjen vuoksi on aloitettava muodollinen tutkintamenettely, johon saman asetuksen 1 artiklan h alakohdassa tarkoitetut asianomaiset osapuolet voivat osallistua (tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

33

Samoja periaatteita sovelletaan silloin, kun komissiolla on edelleen epäilyjä tutkitun toimenpiteen luokittelusta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi (tuomio 10.5.2005, Italia v. komissio, C‑400/99, EU:C:2005:275, 47 kohta).

34

Kun otetaan huomioon SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamisesta aiheutuvat oikeudelliset seuraukset uusina tukina käsiteltyjen toimenpiteiden osalta, on komission silloin, kun kyseinen jäsenvaltio väittää, että nämä toimenpiteet eivät ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia, tutkittava tämä kysymys riittävän tarkasti niiden tietojen perustella, jotka kyseinen valtio on sille tässä vaiheessa ilmoittanut, vaikka tämä tutkinta päättyisikin arvioon, joka ei vielä ole lopullinen. EUT 4 artiklan 3 kohdasta ilmenevän jäsenvaltioiden ja toimielinten vilpittömän yhteistyön periaatteen puitteissa ja menettelyn viivästymisen estämiseksi on puolestaan jäsenvaltion, joka katsoo, että kyseessä olevat toimenpiteet eivät ole tukia, toimitettava komissiolle mahdollisimman pian siitä hetkestä lähtien, jona komissio ottaa siihen yhteyttä näiden toimenpiteiden osalta, tämän näkemyksen perusteena olevat seikat. Jos näiden seikkojen avulla voidaan häivyttää epäilyt tukielementtien olemassaolosta tutkituissa toimenpiteissä, komissio ei voi aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrättyä menettelyä (tuomio 10.5.2005, Italia v. komissio, C‑400/99, EU:C:2005:275, 48 kohta).

35

SEUT 108 artiklan 3 kohdan tarkoituksen ja komissiolle kuuluvan hyvää hallintoa koskevan velvollisuuden mukaisesti komissio voi erityisesti aloittaa keskustelut tuen ilmoittaneen valtion tai kolmansien kanssa ratkaistakseen mahdollisesti ilmenneet vaikeudet alustavan tutkinnan kuluessa. Tämä mahdollisuus merkitsee sitä, että komission on voitava muuttaa kantaansa aloittamiensa keskustelujen tulosten mukaan, eikä tämän muuttamisen lähtökohtaisesti ole tulkittava osoittavan vakavien vaikeuksien olemassaoloa (tuomio 13.6.2013, Ryanair v. komissio, C‑287/12 P, ei julkaistu, EU:C:2013:395, 71 kohta).

36

Komissio voi täten laillisesti tehdä asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 2 kohdan perusteella päätöksen, jossa se samalla, kun se toteaa, ettei kyse ole valtiontuesta, ilmoittaa ottaneensa huomioon jäsenvaltion antamat sitoumukset (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2013, Ryanair v. komissio, C‑287/12 P, ei julkaistu, EU:C:2013:395, 72 kohta).

37

Edellä esitetystä seuraa, että toisin kuin valittajat väittävät, se seikka, että komissio on alustavan tutkinnan kuluessa ja ennen lisämaksua koskevia neuvotteluja arvioinut, että VPA-sopimuksella myönnettiin OPAP:lle etu, ei mitenkään ole sellainen tekijä, että sillä velvoitettaisiin komissio asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti aloittamaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely, koska ilmitulleet vaikeudet voidaan vielä selvittää tuen ilmoittaneen valtion kanssa käytävissä keskusteluissa ja esimerkiksi – kuten käsiteltävässä asiassa – Kreikan valtion antamien sitoumusten avulla.

38

Näissä olosuhteissa on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt valittajien väittämää oikeudellista virhettä katsoessaan, että komissio on voinut laillisesti tehdä riidanalaisen päätöksen asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 2 kohdan perusteella otettuaan huomioon Kreikan viranomaisten antamat sitoumukset ja katsottuaan yksityiskohtaisen tutkinnan päätteeksi, että sillä ei ollut vakavia vaikeuksia arvioida ilmoitettuja toimenpiteitä.

39

Edellä esitetyn perusteella ensimmäinen valitusperuste on osittain jätettävä tutkimatta ja osittain hylättävä perusteettomana.

40

Toisella valitusperusteellaan valittajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että eräiden tietojen puuttuminen riidanalaisesta päätöksestä ei mahdollistanut päätelmää siitä, että komission päätöksessä ei ollut SEUT 296 artiklassa tarkoitettuja perusteluja tai että sillä loukattiin oikeutta tuomioistuimen tarjoamaan tehokkaaseen oikeussuojaan. Ne väittävät, että komissio on poistanut riidanalaisesta päätöksestä lähes kaikki riitaa koskevat taloudelliset tiedot, mukaan luettuina tiedot, joiden perusteella tehtiin lisämaksuun liittyvät laskelmat. Tämän johdosta valittajia on estetty vetoamasta komission tekemään ilmeiseen arviointivirheeseen eikä unionin yleinen tuomioistuin ole voinut valvoa taloudellisten tietojen pätevyyttä ja komission tekemien laskelmien paikkansa pitävyyttä.

41

Erityisesti valittajat väittävät, etteivät ne ole voineet varmistua, vastasiko OPAP:n ilmoitettujen toimenpiteiden vastineena maksama määrä sitä korkeinta hintaa, jonka tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja olisi ollut valmis maksamaan.

42

Ne väittävät lisäksi, että komission toteamukset siitä, että OPAP on maksanut lisäsopimuksesta ylihinnan, jonka korvaustason johdosta VPA-sopimuksen puitteissa maksetusta alhaisemmasta hinnasta ei voinut syntyä mitään etua, eivät voi olla tuomioistuinvalvonnan kohteina.

43

Komissio ja OPAP kiistävät valittajien väitteet ja katsovat erityisesti, että toinen valitusperuste on jätettävä tutkimatta, koska valittajat ainoastaan toistavat tässä yhteydessä ensimmäisessä oikeusasteessa esittämänsä perustelut.

44

Toisen valitusperusteen tutkimatta jättämisestä riittää, kun todetaan, että valittajat eivät ainoastaan toista ensimmäisessä oikeusasteessa esittämiään perusteluja vaan riitauttavat tavan, jolla unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 73–76 kohdassa tulkinnut tai soveltanut unionin oikeutta.

45

Valitusperusteen asiasisällön tutkimisen suhteen on ensinnäkin muistutettava, että kun kantaja vaatii vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen kumoamista, se riitauttaa etenkin sen, että kyseistä tukea koskeva komission päätös on tehty aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä, millä komissio on loukannut kantajan menettelyllisiä oikeuksia. Kantaja voi kumoamisvaatimuksen hyväksymiseksi vedota kaikenlaisiin perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että komissiolla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa olleiden tietojen ja todisteiden arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Tällaisten perusteluiden esittäminen ei kuitenkaan voi johtaa kanteen kohteen eikä sen tutkittavaksi ottamisen edellytysten muuttamiseen. Päinvastoin sen osoittamiseksi, että komission olisi pitänyt aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, on näytettävä toteen nimenomaan se, että tästä sisämarkkinoille soveltuvuudesta on ollut epäilyjä (tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, 50 kohta).

46

SEUT 296 artiklassa ja perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia, ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja siten, että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden (tuomio 29.9.2011, Elf Aquitaine v. komissio, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, 147 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

47

Perusteluvelvollisuutta on arvioitava asian olosuhteet huomioon ottaen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimenpiteen perustelut SEUT 296 artiklan mukaiset vaatimukset, on otettava huomioon toimenpiteen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (tuomio 29.9.2011, Elf Aquitaine v. komissio, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, 150 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

48

Perustelujen puuttumista ei kuitenkaan voida perustella SEUT 339 artiklassa tarkoitetulla salassapitovelvollisuudella. Oikeuskäytännön mukaan velvollisuutta kunnioittaa liikesalaisuuksia ei voida tulkita niin laajasti, että sillä poistettaisiin perusteluvelvollisuuden olennainen sisältö (ks. vastaavasti tuomio 13.3.1985, Alankomaat ja Leeuwarder Papierwarenfabriek v. komissio, 296/82 ja 318/82, EU:C:1985:113, 27 kohta).

49

Lopuksi on muistutettava, että perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa edellytetään, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa toistetaan tehokasta tuomioistuimen antamaa oikeussuojaa koskeva periaate, ja unionin oikeuden määräysten ja säännösten noudattamisen varmistamiseen tarkoitetun tehokkaan tuomioistuinvalvonnan itse olemassaolo kuuluu erottamattomana osana oikeusvaltioon (tuomio 18.12.2014, Abdida, C‑562/13, EU:C:2014:2453, 45 kohta ja tuomio 6.10.2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, 95 kohta).

50

Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa, että ”riidanalaisen päätöksen ei-luottamuksellisesta versiosta on poistettu suuri määrä taloudellisia tietoja, ja sen johdosta, että näihin tietoihin ei ole voitu tutustua, komission tekemien laskelmien paikkansapitävyyttä ei ole voitu tarkastaa”.

51

Se katsoo kuitenkin samaisen tuomion 74 ja 75 kohdassa, että ”komission päättely ilmenee selvästi riidanalaisen päätöksen ei-luottamuksellisesta versiosta, johon kantajat ovat voineet tutustua”, koska kyseisestä versiosta ”ilmenee selkeästi komission käsiteltävässä asiassa noudattama menettelytapa”.

52

Tämän suhteen unionin yleinen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 74 kohdassa, että komissio on

53

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 76 kohdassa seuraavaa: ”Kantajat eivät ole täsmentäneet poistettujen tietojen merkitystä käsiteltävän kanteen kannalta. Ne eivät ole selittäneet, mikä merkitys näillä tiedoilla on komission noudattaman päättelyn ymmärtämiseksi tai niiden kanneperusteiden tukemiseksi, jotka koskevat velvoitetta aloittaa muodollinen tutkintamenettely (ensimmäinen kanneperuste) ja VPA-sopimuksen ja lisäsopimuksen arvioimista yhdessä (neljäs kanneperuste). Kantajat eivät myöskään ole täsmentäneet, mitä muita perusteita ne olisivat halunneet esittää käsiteltävänä olevan kanteen tueksi, mikäli ne olisivat voineet tutustua poistettuihin tietoihin.”

54

Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 77 kohdassa, että näissä olosuhteissa ”taloudellisten tietojen poistaminen riidanalaisen päätöksen ei-luottamuksellisesta versiosta ei ole estänyt kantajia ymmärtämästä komission noudattamaa päättelyä eikä rajoittanut niiden mahdollisuutta riitauttaa kyseinen päätös unionin yleisessä tuomioistuimessa eikä myöskään estänyt mainittua tuomioistuinta harjoittamasta tuomioistuinvalvontaansa käsiteltävän kanteen yhteydessä”.

55

Unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksista ja arvioinneista ilmenee täten, että riidanalaisen päätöksen ei-luottamuksellisesta versiosta kävi selkeästi ja yksiselitteisesti ilmi komission päättely ja sen noudattama menettelytapa, ja täten niille, joita toimenpide koskee, selvisivät sen syyt ja unionin yleinen tuomioistuin saattoi tutkia sen laillisuuden.

56

Tämän tuomion 33 ja 45 kohdassa todetaan siitä kysymyksestä, edellyttivätkö käsiteltävän tapauksen olosuhteet sitä, että perusteluissa täsmennetään edellä mainitusta versiosta poistetut tiedot, että vaikka kantajat voivat vedota kaikkiin perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että komissiolla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa olleiden tietojen ja todisteiden arvioinnin olisi pitänyt käsiteltävässä asiassa herättää epäilyjä riidanalaisten toimenpiteiden luokittelemisesta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, todistelun kohteena ei ole riidanalaisen päätöksen asiasisällön hyväksyttävyys vaan nimenomaan tällaisten epäilyjen olemassaolo eli täten komission kohtaamat vakavat vaikeudet sen luokitellessa VPA-sopimusta ja lisäsopimusta valtiontueksi.

57

Kuten myös unionin yleinen tuomioistuin korostaa valituksenalaisen tuomion 76 kohdassa, kantajat eivät ole ensimmäisessä oikeusasteessa – eivätkä myöskään unionin tuomioistuimessa – täsmentäneet, kuinka poistetut tiedot olisivat olleet merkityksellisiä näytön esittämiseksi siitä, että komissio kohtasi vakavia vaikeuksia riidanalaisten toimenpiteiden luokittelemisessa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi. Kantajat riitauttavat väitteillään ainoastaan riidanalaisen päätöksen asiasisällön hyväksyttävyyden.

58

Näissä olosuhteissa ei ole osoitettu, että komissio on loukannut perusteluvelvollisuuttaan poistamalla riidanalaisen päätöksen ei-luottamuksellisesta versiosta taloudelliset tiedot tai että tällä poistamisella olisi loukattu kantajien oikeutta tuomioistuimen tarjoamaan tehokkaaseen oikeussuojaan.

59

Toinen valitusperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.

60

Kolmannella valitusperusteellaan valittajat väittävät ensinnäkin, että SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltaminen edellyttää, että tutkiessaan yhdessä eri toimenpiteitä komissio määrittää, vaikuttavatko kyseiset toimenpiteet samoilla markkinoilla. Ne viittaavat tässä yhteydessä vaaraan siitä, että toimenpiteiden tutkiminen yhdessä peittää kilpailunvääristymisen olemassaolon ainakin jollain markkinoilla, kun niitä tarkkaillaan erikseen.

61

Toiseksi valittajat toteavat, että maksujen kompensointi, sellaisena kuin se on toteutettu yhdistetyssä tutkimisessa, voi johtaa samaan kilpailun estävään vaikutukseen kuin saalistushinnoittelu.

62

Valittajat moittivat kolmanneksi unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on valituksenalaisen tuomion 87 kohdassa perustanut arviointinsa epämääräiselle käsitteelle lisäsopimuksen ja VPA-sopimuksen kattamien toimintojen ”samankaltaisuudesta” katsoakseen, että ilmoitettujen toimenpiteiden arvioiminen yhdessä oli lainmukaista. Valittajien mukaan mainittujen toimintojen välinen ainoa yhteinen tekijä on niiden sisältämässä sattumanvaraisuudessa. Kyseisten toimintojen välisiä eroja on korostettu 8.9.2009annetussa tuomiossa Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519) esitetyssä julkisasiamies Botin ratkaisuehdotuksessa. Lopuksi valittajat toteavat, että ”samankaltaisuus” ei merkitse ”vaihdettavuutta”.

63

Neljänneksi valittajat riitauttavat ratkaisun, johon unionin yleinen tuomioistuin päätyi valituksenalaisen tuomion 91 ja 92 kohdassa ja jonka mukaan ilmoitettujen toimenpiteiden tutkiminen yhdessä oli lainmukaista jo siitä pelkästä syystä, että ne olivat osa samaa taloudellista kokonaisuutta, ja korostavat, että tämä käsite on määritettävä objektiivisesti eikä siten, että ilmoituksen tehnyt jäsenvaltio voi muuttaa sitä haluamallaan tavalla.

64

Viidenneksi valittajat toteavat, että vaikka korvaus maksettiin samanaikaisesti molemmista toimenpiteistä, niiden arviointi yhdessä ei voi kuitenkaan kohdistua toimenpiteisiin, joissa on kyse eri ajanjaksoista.

65

Kuudenneksi valittajat katsovat, että ristiintukemisella ei luoda yhteyttä videopeliautomaatti- ja kolikkoautomaattimarkkinoiden ja lisäsopimuksen kohteena olevien 13 onnenpelin markkinoiden välille, koska varojen siirto tapahtuu yksinomaan logistisella tasolla eikä merkitse sitä, että siihen liittyy kysynnän siirto.

66

OPAP ja komissio kiistävät valittajien perustelut. Komissio katsoo erityisesti, että kolmas valitusperuste on jätettävä kokonaisuudessaan tutkimatta, koska valittajilla ei ollut kelpoisuutta riitauttaa unionin yleisessä tuomioistuimessa riidanalaisen päätöksen asiasisällön hyväksyttävyyttä.

67

Alustavasti on todettava, että unionin tuomioistuimen asiana on arvioida, voidaanko kolmannen valitusperusteen hylkäämistä asiakysymyksen osalta komission esittämää oikeudenkäyntiväitettä ratkaisematta pitää asian olosuhteissa oikeutettuna hyvän oikeudenkäytön perusteella (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2015, Fresh Del Monte Produce v. komissio ja komissio v. Fresh Del Monte Produce, C‑293/13 P ja C‑294/13 P, EU:C:2015:416, 193 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

68

Tilanteen on katsottava olevan näin. Koska unionin yleinen tuomioistuinkin on prosessiekonomisista syistä soveltanut valituksenalaisen tuomion 85 ja 86 kohdassa 26.2.2002annetusta tuomiosta neuvosto v. Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, 52 kohta) ilmeneviä periaatteita, prosessiekonomia oikeuttaa myös unionin tuomioistuimen tutkimaan kolmannen valitusperusteen asiakysymyksen osalta ratkaisematta ensin oikeudenkäyntiväitettä.

69

Tästä on muistutettava, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä tyytynyt tutkimaan, myönnettiinkö VPA-sopimuksella ja lisäsopimuksella SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua. Koska se katsoi, ettei näin ollut tapahtunut, se ei tutkinut muita mainitussa määräyksessä olevia arviointiperusteita.

70

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan taloudellisen edun myöntämistä koskevan edellytyksen täyttävät toimenpiteet, joilla muodossa tai toisessa voidaan suosia yrityksiä suoraan tai välillisesti tai joita on pidettävä sellaisena taloudellisena etuna, jota edunsaajayritys ei olisi saanut tavanomaisin markkinaehdoin (tuomio 8.5.2013, Libert ym., C‑197/11 ja C‑203/11, EU:C:2013:288, 83 kohta).

71

Saman logiikan mukaisesti edellytykset, jotka toimenpiteen on täytettävä, jotta se kuuluisi SEUT 107 artiklassa tarkoitetun tuen käsitteen piiriin, eivät täyty, jos tukea saanut yritys saattoi saada saman edun kuin etu, joka sille annettiin valtion varoista, olosuhteissa, jotka vastaavat tavanomaisia markkinaehtoja (tuomio 24.1.2013, Frucona Košice v. komissio,C‑73/11 P, EU:C:2013:32, 70 kohta).

72

Niinpä edellä mainitussa vakiintuneessa oikeuskäytännössä tarkoitettua ilmausta ”tavanomaiset markkinaehdot” on tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan ehtoja, jotka ohjaavat taloutta jäsenvaltiossa silloin, kun valtio ei puutu asiaan tiettyjen yritysten hyväksi (ks. vastaavasti määräys 5.2.2015, Kreikka v. komissio, C‑296/14 P, ei julkaistu, EU:C:2015:72, 34 kohta).

73

Näin ollen kyseisestä oikeuskäytännöstä ei voida johtaa komissiolla olevaa yleistä velvollisuutta määrittää – ennen kuin se selvittää, onko yhden tai useampien yritysten hyväksi mahdollisesti myönnetty taloudellista etua – yksiä tai useampia markkinoita, joita SEUT 107 artiklan mukaisen tutkinnan kohteena oleva valtion toimenpide koskee.

74

Koska SEUT 107 artiklan 1 kohdalla pyritään estämään se, että tuensaajayrityksen taloudellinen tilanne on valtion varojen ansiosta parempi kuin sen kilpailijoiden tilanne (tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, 90 kohta), komissio voi arvioida välittömästi – jos tämä osoittautuu mahdolliseksi –, onko kyseessä olevan valtion toimenpide omiaan asettamaan tuensaajat sellaiseen taloudelliseen tilanteeseen, joka on parempi kuin sen yksilöityjen kilpailijoiden tai tyypillisten kilpailijoiden tilanne.

75

Sikäli kuin komissio – määrittääkseen valtion toimenpiteen mainitussa määräyksessä tarkoitetuksi valtiontueksi – selvittää, suositaanko kyseisen toimenpiteen vaikutuksesta sen edunsaajaa ja täten saatetaanko se sen kilpailijoita parempaan taloudelliseen asemaan, mikään ei lähtökohtaisesti estä sitä, että jos useilla valtion toimenpiteillä vaikutetaan saman yrityksen taloudelliseen tilanteeseen, komissio voi tutkia ne yhdessä, jos se osoittautuu asianmukaiseksi.

76

Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 92 ja 93 kohdassa, että VPA-sopimus ja lisäsopimus on tehty samanaikaisesti, että ne liittyvät samaan OPAP:n yksityistämisoperaatioon, että niistä on ilmoitettu yhdessä komissiolle ja että OPAP:n näihin kahteen ryhmään kuuluvien yksinoikeuksien johdosta maksamat maksut oli maksettava samalla hetkellä etukäteismaksuna.

77

Näissä olosuhteissa unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt oikeudellista virhettä katsoessaan, että kantajat eivät olleet osoittaneet oikeudellista virhettä tapahtuneeksi siinä, että komissio on arvioinut yhdessä VPA-sopimusta ja lisäsopimusta. Erityisesti on todettava, että kantajien väitteistä ei ilmene syitä, joiden johdosta OPAP:n taloudellinen tilanne olisi erilainen, jos se olisi suorittanut samalla hetkellä näiden kahden yksinoikeuden johdosta kokonaismäärältään samansuuruisen maksun, joka jakaantuu eri prosenttiosuuksiin VPA-sopimuksen ja lisäsopimuksen kesken.

78

Tästä seuraa, että kolmas valitusperuste on hylättävä perusteettomana.

79

Kaiken edellä esitetyn perusteella valitus on hylättävä.

80

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.

81

Tämän työjärjestyksen 138 artiklan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

82

Koska valittajat ovat hävinneet asian ja OPAP ja komissio ovat vaatineet niiden velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, valittajat on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: