—

Aboubacar Diakité, edustajanaan avocate D. Caccamisi,

—

Belgian hallitus, asiamiehinään T. Materne ja C. Pochet,

—

Saksan hallitus, asiamiehinään T. Henze, N. Graf Vitzthum ja B. Beutler,

—

Ranskan hallitus, asiamiehenään D. Colas,

—

Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, asiamiehinään L. Christie ja A. Robertson, avustajanaan barrister J. Simor,

—

Euroopan komissio, asiamiehenään M. Condou-Durande,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY (EUVL L 304, s. 12, oikaisu EUVL 2005, L 204, s. 24; jäljempänä direktiivi) 15 artiklan c alakohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Guinean kansalainen Aboubacar Diakité ja Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (pakolaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä koskevista asioista vastaava poliisiviranomainen, jäljempänä Commissaire général) ja joka koskee viimeksi mainitun päätöstä olla myöntämättä kyseiselle henkilölle toissijaista suojelua.

3

Neljän 12.8.1949 tehdyn Geneven sopimuksen – jotka ovat sopimus (I) maasotavoimiin kuuluvien haavoittuneiden ja sairaiden aseman parantamisesta, sopimus (II) merisotavoimiin kuuluvien haavoittuneiden, sairaiden ja haaksirikkoutuneiden aseman parantamisesta, sopimus (III) sotavankien kohtelusta ja sopimus (IV) siviilihenkilöiden suojelemisesta sodan aikana (jäljempänä neljä Geneven sopimusta) – yhteisessä 3 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Kun jonkin Korkean sopimuspuolen alueella syntyy aseellinen selkkaus, jolla ei ole kansainvälistä luonnetta, kukin selkkaukseen osallisista on velvollinen noudattamaan ainakin seuraavia määräyksiä:

– –”

4

Kansainvälistä luonnetta vailla olevien aseellisten selkkausten uhrien suojelemisesta 8.6.1977 tehdyn, 12.8.1949 tehtyjen Geneven sopimusten lisäpöytäkirjan (II pöytäkirja) 1 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Tätä pöytäkirjaa, joka kehittää ja täydentää [neljän Geneven sopimuksen] yhteistä 3 artiklaa muuttamatta sen nykyisiä soveltamisehtoja, sovelletaan kaikkiin aseellisiin selkkauksiin, jotka jäävät [neljän Geneven sopimuksen] kansainvälisten aseellisten selkkausten uhrien suojelemista koskevan lisäpöytäkirjan (I pöytäkirja) 1 artiklan ulkopuolelle ja jotka tapahtuvat korkean sopimuspuolen alueella sen asevoimien ja niitä vastustavien asevoimien tai muiden järjestettyjen aseistettujen ryhmien välillä, joilla vastuullisen päällystön johdolla on hallinnassaan niin suuri osa sen alueesta, että ne pystyvät harjoittamaan jatkuvia ja keskitettyjä sotatoimia ja toteuttamaan tämän pöytäkirjan määräykset.

2.   Tämä pöytäkirja ei koske sisäisiä häiriöitä ja jännitystiloja, kuten mellakoita tai yksittäisiä ja satunnaisia väkivaltaisuuksia, ja muita vastaavan luonteisia tekoja, joita ei katsota aseellisiksi selkkauksiksi.”

5

Direktiivin johdanto-osan 5, 6 ja 24 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

6

Direktiivin 2 artiklan e alakohdan mukaan tässä direktiivissä tarkoitetaan ”’henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua’, kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, – – ja joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan”.

7

Direktiivin 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Vakava haitta”, säädetään seuraavaa:

”Vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavia:

– –

8

Ulkomaalaisten maahanpääsystä, oleskelusta, asettautumisesta ja maasta poistamisesta 15.12.1980 annetun lain (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, jäljempänä 15.12.1980 annettu laki) 48/4 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Toissijainen suojeluasema myönnetään ulkomaalaiselle, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa, johon ei voida soveltaa 9 ter §:ää, jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautettaisiin alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä jäljempänä 2 momentissa tarkoitettua vakavaa haittaa, ja joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan – –

2.   Vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavia:

– –

9

Diakité haki Belgiassa ensimmäisen kerran turvapaikkaa 21.2.2008 vetoamalla sortotoimiin ja väkivaltaisuuksiin, joiden kohteeksi hän väitti joutuneensa alkuperämaassaan osallistuttuaan protestiliikkeisiin vallanpitäjiä vastaan.

10

Commissaire général kieltäytyi myöntämästä Diakitélle pakolaisasemaa ja toissijaista suojelua. Conseil du contentieux des étrangers pysytti kummatkin päätökset.

11

Diakité ei ollut tällä välin palannut alkuperämaahansa vaan hän teki Belgian viranomaisissa toisen turvapaikkahakemuksen 15.7.2010.

12

Commissaire général teki 22.10.2010 uuden päätöksen pakolaisaseman ja toissijaisen suojelun epäämisestä. Toissijaisen suojelun epääminen perusteltiin toteamalla, ettei Guineassa esiinny 15.12.1980 annetun lain 48/4 §:n 2 momentissa tarkoitettua mielivaltaista väkivaltaa tai aseellista selkkausta.

13

Kumpaankin Commissaire généralin epäämispäätökseen haettiin muutosta Conseil du contentieux des étrangers’lta, joka pysytti ne 6.5.2011 antamallaan tuomiolla.

14

Conseil d’État’han tekemässään kassaatiovalituksessa Diakité hakee muutosta Conseil du contentieux des étrangers’n tuomioon siltä osin kuin siinä tukeudutaan entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen esittämään aseellisen selkkauksen määritelmään sen toteamiseksi, ettei 15.12.1980 annetun lain 48/4 §:n 2 momentissa säädetty aseellisen selkkauksen olemassaolon edellytys täyty.

15

Tässä asiayhteydessä Conseil d’État katsoo, että kun asiassa C-465/07, Elgafaji, 17.2.2009 annettu tuomio (Kok., s. I-921) otetaan huomioon, ei voida sulkea pois, että – kuten Diakité väittää – direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua aseellisen selkkauksen käsitettä voitaisiin tulkita itsenäisesti ja että sen merkitys voisi poiketa merkityksestä, joka käsitteelle on annettu entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen oikeuskäytännössä.

16

Näin ollen Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko – – direktiivin – – 15 artiklan c alakohtaa tulkittava siten, että tässä säännöksessä tarjotaan suojelua vain ’maan sisäisen aseellisen selkkauksen’ tilanteessa, sellaisena kuin sitä on tulkittu kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa, ja erityisesti neljän – – Geneven sopimuksen – – yhteisen 3 artiklan kannalta?

Jos – – direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua ’maan sisäisen aseellisen selkkauksen’ käsitettä on tulkittava itsenäisesti suhteessa neljän – – Geneven sopimuksen yhteiseen 3 artiklaan, mitkä ovat tällöin kriteerit, joilla on arvioitava, onko kyse tällaisesta ’maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta’?”

17

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiivin 15 artiklan c alakohtaa tulkittava siten, että sitä, onko kyse maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta, on arvioitava kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa vahvistettujen kriteerien perusteella, ja jos näin ei ole, se kysyy, mitä kriteerejä on käytettävä arvioitaessa, onko kyse tällaisesta selkkauksesta, sen selvittämiseksi, voiko kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö saada toissijaista suojelua.

18

Tässä yhteydessä on muistutettava, että direktiivin 15 artiklassa määritellyt kolme vakavan haitan lajia muodostavat edellytykset, joiden on täytyttävä, jotta henkilöä voidaan pitää henkilönä, joka voi saada toissijaista suojelua, kun direktiivin 2 artiklan e alakohdan mukaisesti on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että jos hakija palautetaan asianomaiseen alkuperämaahan, hän joutuu todelliseen vaaraan kärsiä tällaista haittaa (em. asia Elgafaji, tuomion 31 kohta).

19

Direktiivin 15 artiklan c alakohdassa määritellyllä haitalla tarkoitetaan siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.

20

Tästä on todettava, että unionin lainsäätäjä on käyttänyt ilmausta ”kansainvälinen tai maan sisäinen aseellinen selkkaus”, joka poikkeaa käsitteistä, jotka ovat kansainvälisen humanitaarisen oikeuden perustana; viimeksi mainitussa oikeudessa erotetaan toisistaan yhtäältä ”kansainväliset aseelliset selkkaukset” ja toisaalta ”aseelliset selkkaukset, joilla ei ole kansainvälistä luonnetta”.

21

On siis todettava, että unionin lainsäätäjä on halunnut myöntää toissijaista suojelua asianomaisille henkilöille paitsi kansainvälisten aseellisten selkkausten ja kansainvälistä luonnetta vailla olevien aseellisten selkkausten, sellaisina kuin ne määritellään kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa, yhteydessä myös maan sisäisten aseellisten selkkausten yhteydessä, kunhan näille selkkauksille on ominaista se, että niissä käytetään mielivaltaista väkivaltaa. Tältä osin ei ole tarpeen, että kaikki ne kriteerit täyttyvät, joihin viitataan neljän Geneven sopimuksen yhteisessä 3 artiklassa ja 8.6.1977 tehdyn II lisäpöytäkirjan, jolla kehitetään ja täydennetään mainittua 3 artiklaa, 1 artiklan 1 kappaleessa.

22

Lisäksi on todettava, että kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa säännellään käyttäytymistä kansainvälisissä aseellisissa selkkauksissa ja kansainvälistä luonnetta vailla olevissa selkkauksissa, mikä tarkoittaa sitä, että tällaisen selkkauksen olemassaolo on edellytyksenä kansainvälisen humanitaarisen oikeuden sääntöjen soveltamiselle (asia nro IT-94-1-AR72, Le Procureur v. Dusko Tadic alias ”Dule”, entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen valitusjaoston tuomio 2.10.1995, 67 kohta).

23

Vaikka kansainvälisen humanitaarisen oikeuden tarkoituksena on muun muassa suojella selkkausalueella siviiliväestöä lieventämällä sodan vaikutuksia henkilöihin ja omaisuuteen, siinä ei direktiivin 2 artiklan e alakohdasta, luettuna yhdessä direktiivin 15 artiklan c alakohdan kanssa, poiketen määrätä kansainvälisen suojelun myöntämisestä joillekin tietyille siviilihenkilöille selkkausalueen ja selkkauksen osapuolten alueen ulkopuolella. Kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa omaksutuilla aseellisen selkkauksen käsitteen määritelmillä ei siis pyritä yksilöimään tilanteita, joissa tällainen suojelu olisi tarpeen ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten olisi myönnettävä sitä.

24

Yleisemmin on korostettava, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 66 ja 67 kohdassa – kansainvälisellä humanitaarisella oikeudella ja direktiivissä säädetyllä toissijaisen suojelun järjestelmällä on eri päämäärät ja niiden mukaiset suojelujärjestelmät ovat selvästi erilliset.

25

Lisäksi on niin, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 70 kohdassa – tietyt kansainvälisen humanitaarisen oikeuden loukkaukset johtavat henkilökohtaiseen rikosoikeudelliseen vastuuseen. Kansainvälinen humanitaarinen oikeus on siis hyvin tiiviisti yhteydessä kansainväliseen rikosoikeuteen, kun taas direktiivissä säädetyssä toissijaisen suojelun järjestelmässä ei ole tällaista yhteyttä.

26

Niinpä edellytykseksi mahdollisuudelle hyötyä direktiivin 2 artiklan e alakohdassa, luettuna yhdessä direktiivin 15 artiklan c alakohdan kanssa, säädetystä järjestelmästä ei voida asettaa sen toteamista, että kansainvälisen humanitaarisen oikeuden järjestelmän soveltamisedellytykset täyttyvät, koska muuten jää huomiotta se, että kummallakin järjestelmällä on oma alansa.

27

On siis niin, että koska direktiivissä ei määritellä mitenkään maan sisäisen aseellisen selkkauksen käsitettä, tämän ilmauksen merkitys ja ulottuvuus on unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan määritettävä sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, ottamalla samalla huomioon se asiayhteys, jossa sitä käytetään, ja sen lainsäädännön tavoitteet, johon se kuuluu (asia C-549/07, Wallentin-Hermann, tuomio 22.12.2008, Kok., s. I-11061, 17 kohta ja asia C-119/12, Probst, tuomio 22.11.2012, 20 kohta).

28

Yleiskielisessä tavanomaisessa merkityksessään maan sisäisen aseellisen selkkauksen käsite koskee tilannetta, jossa valtion vakinaiset asevoimat ottavat yhteen yhden tai usean aseistetun ryhmän kanssa tai jossa on kyse kahden tai usean aseistetun ryhmän välisistä yhteenotoista.

29

Tässä yhteydessä on huomattava, että kun direktiivin antamiseen johtaneen komission ehdotuksen (KOM(2001) 510 lopullinen) mukaan vakava haitta määriteltiin direktiivin 15 artiklan c alakohdassa siten, että hakijan elämää, turvallisuutta tai vapautta koskeva uhka voi esiintyä joko aseellisessa konfliktissa taikka järjestelmällisissä tai laajoissa ihmisoikeusloukkauksissa, unionin lainsäätäjä päätti lopulta viitata vain tilanteeseen, jossa on kyse siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavasta vaarasta, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.

30

Lisäksi on muistutettava, että maan sisäisen aseellisen selkkauksen olemassaolo voi johtaa toissijaisen suojelun myöntämiseen vain siltä osin kuin valtion vakinaisten asevoimien ja yhden tai usean aseistetun ryhmän välisten tai kahden tai usean aseistetun ryhmän välisten yhteenottojen on poikkeuksellisesti katsottava aiheuttavan direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua toissijaisen suojelun hakijan henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa, koska yhteenotoille tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan (ks. vastaavasti em. asia Elgafaji, tuomion 43 kohta).

31

Unionin tuomioistuin on täsmentänyt tältä osin, että mitä paremmin hakija pystyy mahdollisesti näyttämään toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua (em. asia Elgafaji, tuomion 39 kohta).

32

Tässä asiayhteydessä on niin, että toissijaista suojelua koskevaa hakemusta käsiteltäessä ei ole tarpeen arvioida erityisesti yhteenottojen intensiivisyyttä – yhteenottojen aiheuttaman väkivallan asteen arvioinnin lisäksi – sen selvittämiseksi, täyttyykö edellytys aseellisen selkkauksen olemassaolosta.

33

Lisäksi direktiivin johdanto-osan 5, 6 ja 24 perustelukappaleesta ilmenee, että toissijaisen suojelun myöntämistä koskevilla vähimmäisperusteilla on voitava täydentää Genevessä 28.7.1951 allekirjoitetussa pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa vahvistettua pakolaisten suojelua yksilöimällä kansainvälistä suojelua todella tarvitsevat henkilöt ja myöntämällä heille asianmukainen asema.

34

Niinpä – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 92 kohdassa – toteamuksen, jonka mukaan kyse on aseellisesta selkkauksesta, edellytykseksi ei saa asettaa kyseessä olevien aseellisten joukkojen tiettyä järjestäytymistasoa tai selkkauksen erityistä kestoa, kun nämä riittävät siihen, että kyseisten aseellisten joukkojen väliset yhteenotot aiheuttavat tämän tuomion 30 kohdassa mainitun asteista väkivaltaa ja siis sen, että hakija, joka joutuu todelliseen henkeään tai ruumiillista koskemattomuuttaan uhkaavaan vakavaan ja henkilökohtaiseen vaaraan, todella tarvitsee kansainvälistä suojelua.

35

Tästä seuraa, että esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 15 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että tätä säännöstä sovellettaessa on katsottava, että kyse on maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta silloin, kun valtion vakinaiset asevoimat ottavat yhteen yhden tai usean aseistetun ryhmän kanssa tai kun kyse on kahden tai usean aseistetun ryhmän välisistä yhteenotoista, eikä ole tarpeen, että tällaista selkkausta voitaisiin pitää kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa tarkoitettuna kansainvälistä luonnetta vailla olevana aseellisena selkkauksena, eikä aseellisten yhteenottojen intensiivisyyttä, kyseessä olevien aseellisten joukkojen järjestäytymistasoa tai selkkauksen kestoa ole arvioitava erillään kyseessä olevalla alueella vallitsevan väkivallan asteen arvioinnista.

36

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY 15 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että tätä säännöstä sovellettaessa on katsottava, että kyse on maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta silloin, kun valtion vakinaiset asevoimat ottavat yhteen yhden tai usean aseistetun ryhmän kanssa tai kun kyse on kahden tai usean aseistetun ryhmän välisistä yhteenotoista, eikä ole tarpeen, että tällaista selkkausta voitaisiin pitää kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa tarkoitettuna kansainvälistä luonnetta vailla olevana aseellisena selkkauksena, eikä aseellisten yhteenottojen intensiivisyyttä, kyseessä olevien aseellisten joukkojen järjestäytymistasoa tai selkkauksen kestoa ole arvioitava erillään kyseessä olevalla alueella vallitsevan väkivallan asteen arvioinnista.