UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)

17 päivänä heinäkuuta 2014 ( *1 )

”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue — Direktiivi 2008/115/EY — Jäsenvaltioissa sovellettavat yhteiset vaatimukset ja menettelyt laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi — 16 artiklan 1 kohta — Säilöönotto maastapoistamista varten — Säilöönotto vankilassa — Mahdottomuus ottaa kolmansien maiden kansalaiset säilöön erityiseen säilöönottolaitokseen — Tällaisen laitoksen puuttuminen osavaltiosta, jossa kolmannen maan kansalainen on otettuna säilöön”

Yhdistetyissä asioissa C‑473/13 ja C‑514/13,

joissa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvista ennakkoratkaisupyynnöistä, jotka Bundesgerichtshof ja Landgericht München I (Saksa) ovat esittäneet 11.7. ja 26.9.2013 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet unionin tuomioistuimeen 3.9. ja 8.10.2013, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa

Adala Bero

vastaan

Regierungspräsidium Kassel (C-473/13)

Ettayebi Bouzalmate

vastaan

Kreisverwaltung Kleve (C-514/13),

UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),

toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, varapresidentti K. Lenaerts, jaostojen puheenjohtajat A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, A. Borg Barthet ja M. Safjan sekä tuomarit A. Rosas, G. Arestis (esittelevä tuomari), J. Malenovský, D. Šváby, C. Vajda ja S. Rodin,

julkisasiamies: Y. Bot,

kirjaaja: hallintovirkamies K. Malacek,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 8.4.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,

ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet

—	Adala Bero, edustajanaan Rechtsanwalt P. Fahlbusch,

—	Ettayebi Bouzalmate, edustajinaan Rechtsanwalt G. Meyer ja Rechtsanwalt H. Habbe,

—	Saksan hallitus, asiamiehenään T. Henze,

—	Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. de Ree, M. Bulterman ja H. Stergiou,

—	Ruotsin hallitus, asiamiehinään L. Swedenborg ja A. Falk,

—	Sveitsin hallitus, asiamiehenään D. Klingele,

—	Euroopan komissio, asiamiehinään G. Wils ja M. Condou-Durande,

kuultuaan julkisasiamiehen 30.4.2014 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (EUVL L 348, s. 98) 16 artiklan 1 kohdan tulkintaa.

Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa ovat vastakkain yhtäältä Adala Bero ja Regierungspräsidium Kassel (Kasselin aluehallintoviranomainen) ja toisaalta Ettayebi Bouzalmate ja Kreisverwaltung Kleve (Kleven paikallisviranomainen) ja jotka koskevat kyseisten henkilöiden maastapoistamista varten tehtyjen säilöönottopäätösten lainmukaisuutta.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

Direktiivin 2008/115 johdanto-osan 2, 6, 16 ja 17 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”(2)

Brysselissä 4 ja 5 päivänä marraskuuta 2004 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vaati tehokasta maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkaa, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin, joiden mukaisesti henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen.

– –

(6)

Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että kolmansien maiden kansalaisten laittoman oleskelun lopettamiseen sovelletaan oikeudenmukaista ja avointa menettelyä. EU-oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti tämän direktiivin nojalla tehtävät päätökset olisi tehtävä tapauskohtaisesti ja objektiivisin perustein, ja harkinnassa olisi otettava huomioon muitakin seikkoja kuin pelkkä laiton oleskelu. – –

– –

(16)

Säilöönottoa maastapoistamista varten olisi rajoitettava, ja siinä olisi noudatettava oikeasuhteisuuden periaatetta käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden. Säilöönotto on perusteltu ainoastaan palauttamisen valmistelemiseksi tai henkilön poistamiseksi maasta, ja jos lievempien keinojen käyttäminen ei olisi riittävää.

(17)

Säilöön otettuja kolmansien maiden kansalaisia olisi kohdeltava inhimillisellä ja ihmisarvoisella tavalla ja heidän perusoikeuksiaan kunnioittaen sekä kansainvälistä oikeutta ja kansallista lainsäädäntöä noudattaen. Säilöönotto olisi yleensä toteutettava erityisissä säilöönottolaitoksissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta lainvalvontaviranomaisten suorittamaa kiinniottoa, josta säädetään kansallisessa lainsäädännössä.”

Direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on yhteisön oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.”

Direktiivin 2008/115 4 artiklan 3 kohdan mukaan tämä direktiivi ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia niiden henkilöiden kannalta, joihin tätä direktiiviä sovelletaan, edellyttäen, että kyseiset säännökset eivät ole tämän direktiivin vastaisia.

Direktiivin 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Säilöönotto”, säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun

a)	on olemassa pakenemisen vaara; tai

b)	asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista.

Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.

– –

5. Säilöönottoa on jatkettava niin kauan kuin 1 kohdassa säädetyt edellytykset ovat olemassa ja niin kauan kuin se on tarpeen onnistuneen maastapoistamisen varmistamiseksi. Kunkin jäsenvaltion on säädettävä rajoitetusta säilöönottoajasta, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta.

6. Jäsenvaltiot eivät saa jatkaa 5 kohdassa tarkoitettua aikaa muutoin kuin kansallisen lainsäädännön mukaisesti rajoitetuksi ajaksi, joka ei ole pidempi kuin kaksitoista kuukautta, jos niiden kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen todennäköisesti kestää kauemmin siitä syystä, että

a)	asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä; tai

b)	kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät.”

Direktiivin 2008/115 16 artiklan, jonka otsikko on ”Säilöönoton edellytykset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos jäsenvaltio ei voi järjestää säilöönotetun henkilön majoitusta erityisessä säilöönottolaitoksessa, vaan joutuu turvautumaan vankilamajoitukseen, säilöönotetut kolmannen maan kansalaiset on pidettävä erillään vangeista.”

Saksan oikeus

Ulkomaalaisten oleskelusta, työskentelystä ja kotouttamisesta liittotasavallan alueella 30.7.2004 annetun lain (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet; BGBl. 2004 I, s. 1950), sellaisena kuin se on muutettuna (BGBl. 2011 I, s. 2258), 62a §:n 1 momentissa, jolla direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohta pannaan täytäntöön, säädetään seuraavaa:

”Säilöönotto maastapoistamista varten toteutetaan lähtökohtaisesti erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos osavaltiossa ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia, säilöönotto voidaan toteuttaa osavaltion vankiloissa; tällöin maastapoistamista varten säilöönotetut henkilöt on pidettävä erillään vangeista. – –”

Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset

Asia C-473/13

Adala Bero, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on todennäköisesti Syyrian kansalainen, haki turvapaikkaa Saksasta. Koska hakemus hylättiin, ulkomaalaisviranomainen haki Amtsgericht Frankfurt am Mainilta hänen poistamistaan Saksan alueelta. Kyseinen tuomioistuin määräsi 6.1.2011 maastapoistamista varten Beron otettavaksi säilöön 17.2.2011 saakka. Hänen tästä ratkaisusta tekemänsä muutoksenhaku hylättiin Landgericht Frankfurt am Mainissa.

Koska Saksassa osavaltioiden tehtävänä on panna täytäntöön säilöönottotoimenpiteet maastapoistamista varten, Hessen osavaltio sijoitti Beron Frankfurtin vankilaan, joka on tavanomainen vankila. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää tältä osin, että erotuksena muissa kyseisen jäsenvaltion osavaltioissa vallitsevasta tilanteesta Hessen osavaltiossa ei ole direktiivissä 2008/115 tarkoitettua erityistä säilöönottolaitosta.

Hessen osavaltion hätätapauksia käsittelevälle toimikunnalle (Härtefallkommission) osoitetun hakemuksen seurauksena Bero vapautettiin 2.2.2011. Ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen tekemällään muutoksenhaulla hän haluaa saada todetuksi, että Amtsgericht Frankfurt am Mainin määrättyä hänet otettavaksi säilöön ja Landgericht Frankfurt am Mainin hylättyä hänen tästä ratkaisusta tekemänsä valituksen hänen oikeuksiaan on loukattu.

12	Bundesgerichtshofin mukaan sen käsiteltävänä olevan asian ratkaisu riippuu direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan tulkinnasta.

Tässä tilanteessa Bundesgerichtshof on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Seuraako [direktiivin 2008/115] 16 artiklan 1 kohdasta jäsenvaltiolle velvollisuus panna maastapoistamista varten toteutettava säilöönotto täytäntöön lähtökohtaisesti erityisissä säilöönottolaitoksissa myös silloin, kun tällaisia laitoksia on vain osassa kyseisen jäsenvaltion liittovaltiollisista alayksiköistä mutta ei toisissa?”

Asia C-514/13

14	Marokon kansalainen Ettayebi Bouzalmate saapui laittomasti Saksaan 24.9.2010 ja haki 8.10. samana vuonna pakolaisasemaa.

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (liittovaltion siirtolais- ja pakolaisasiain virasto) hylkäsi hakemuksen 12.1.2012 tekemällään päätöksellä, josta tuli lainvoimainen ja täytäntöönpanokelpoinen 25.1.2012, ja määräsi asianomaisen poistumaan Saksan alueelta viikon kuluessa päätöksen tiedoksiannosta sillä uhalla, että hänet palautetaan alkuperämaahansa. Geldernin kaupunki (Kreis Kleve), jonka piiriin Bouzalmate kuului, ilmoitti 2.3.2012, että tämä oli poistunut kaupungista eikä hänen uusi osoitteensa ollut tiedossa.

Bouzalmate otettiin kiinni 25.3.2013 ja 9.4. samana vuonna Amtsgericht München tuomitsi hänet laittomasta oleskelusta viiden kuukauden ehdolliseen vapausrangaistukseen. Vapauduttuaan tutkintavankeudestaan asianomainen ei ilmoittautunut Landratsamt Kleven ulkomaalaisviranomaisille eikä muillekaan viranomaisille.

17	Bouzalmate otettiin uudelleen kiinni 13.7.2013 Münchenissä, ja 26.7.2013 antamallaan ratkaisulla Amtsgericht München määräsi hänet otettavaksi säilöön maastapoistamista varten enintään kymmeneksi viikoksi 14.7.2013 lukien eli enintään 21.9.2013 saakka.

18	Itsemurhayrityksen jälkeen Bouzalmate toimitettiin 12.9.2013 psykiatriselle klinikalle. Tämän tilanteen johdosta Landratsamt Kleven ulkomaalaisviranomainen peruutti Bouzalmaten maastapoistamiseksi määrätyn päivämäärän, joka oli 16.9.2013.

Bouzalmaten psykiatrisen hoidon päätyttyä 20.9.2013 Amtsgericht München, jolle Landratsamt Kleve oli tehnyt uuden hakemuksen, määräsi samana päivänä antamallaan ratkaisulla Bouzalmaten säilöönottoa jatkettavaksi Münchenin vankilassa maasta poistettavien henkilöiden säilöönottoon tarkoitetulla osastolla siihen saakka, kunnes hänet voidaan poistaa maasta, kuitenkin enintään 19.10.2013 saakka.

20	Bouzalmate haki Amtsgericht Münchenin ratkaisuun muutosta Landgericht München I:ltä.

Landgericht München I pohtii kysymystä direktiivissä 2008/115 tarkoitettujen henkilöiden sijoittamisesta erityisiin säilöönottolaitoksiin, mistä säädetään direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdassa, joten se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

22	Nimetty jaosto tutki ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnöstä tarpeen käsitellä asia unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklassa määrätyssä kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä. Kyseinen jaosto päätti julkisasiamiestä kuultuaan olla hyväksymättä pyyntöä.

23	Unionin tuomioistuimen presidentin 22.10.2013 tekemällä päätöksellä asiat C‑473/13 ja C‑514/13 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet tiedustelevat kysymyksillään, onko direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltio on lähtökohtaisesti velvollinen ottamaan laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset maastapoistamista varten säilöön tämän valtion erityiseen säilöönottolaitokseen silloinkin, kun kyseisellä jäsenvaltiolla on liittovaltiorakenne eikä osavaltiolla, joka kansallisen oikeuden nojalla on toimivaltainen päättämään tällaisesta säilöönotosta ja toteuttamaan sen, ole tällaista säilöönottolaitosta.

Heti aluksi on huomattava, että direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään lähtökohdasta, jonka mukaan laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten säilöönotto maastapoistamista varten toteutetaan erityisissä säilöönottolaitoksissa. Säännöksen toisessa virkkeessä säädetään lähtökohdan poikkeuksesta, jota sellaisena on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, 86 kohta).

Kuten Saksan hallitus on todennut, direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen sanamuoto ei ole identtinen kaikissa kieliversioissa. Säännöksen saksankielisessä versiossa nimittäin säädetään, että ”jos jäsenvaltiossa ei ole tällaisia erityisiä säilöönottolaitoksia ja säilöönotto on toteutettava tavanomaisissa vankiloissa, säilöönotetut kolmansien maiden kansalaiset pidetään erillään vangeista”. Säännöksen muissa kieliversioissa ei viitata tilanteeseen, jossa erityisiä säilöönottolaitoksia ei ole olemassa, vaan siihen, että jäsenvaltio ”ei voi” järjestää kyseisten kansalaisten majoitusta tällaisissa laitoksissa.

Saman hallituksen mukaan näissä viimeksi mainituissa direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen kieliversioissa jätetään kansallisille viranomaisille laajempi harkintavalta kuin saksankielisessä versiossa, joten se, että asianomaisia kolmansien maiden kansalaisia on mahdoton sijoittaa erityisiin säilöönottolaitoksiin, voi johtua myös siitä, että jäsenvaltion osavaltiossa, joka kansallisen oikeuden nojalla vastaa säilöönoton täytäntöönpanosta, ei ole erityistä säilöönottolaitosta.

Tässä yhteydessä on todettava, että direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetty velvollisuus toteuttaa säilöönotto lähtökohtaisesti erityisissä säilöönottolaitoksissa kohdistuu jäsenvaltioihin sellaisinaan riippumatta siitä, millainen niiden kunkin hallinnollinen tai valtiosääntöoikeudellinen rakenne on.

29	Direktiivin 2008/115 16 artiklan täytäntöönpanosta annetun kansallisen lainsäädännön soveltamisesta vastaavien kansallisten viranomaisten on näin ollen kyettävä toteuttamaan säilöönotto erityisissä säilöönottolaitoksissa.

On siis niin, että jos direktiivin 2008/115 täytäntöönpanosta annetun kansallisen lainsäädännön soveltaminen on annettu jäsenvaltiossa osavaltion viranomaisten tehtäväksi, se, että toimivaltaisilla viranomaisilla on joissakin osavaltioissa mahdollisuus toteuttaa tällainen säilöönotto, ei voi merkitä direktiivin 2008/115 riittävää täytäntöönpanoa asianomaisessa jäsenvaltiossa, jos tämän saman jäsenvaltion muiden osavaltioiden toimivaltaisilta viranomaisilta puuttuu tällainen mahdollisuus.

Tällainen direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohdan tulkinta ei kuitenkaan tarkoita sitä, että jäsenvaltio, jolla Saksan liittotasavallan tavoin on liittovaltiorakenne, olisi velvollinen perustamaan erityisiä säilöönottolaitoksia jokaiseen osavaltioon. Muiden muassa hallinnollista yhteistyötä koskevilla sopimuksilla on kuitenkin varmistettava, että osavaltion, jolla ei ole tällaisia laitoksia, toimivaltaiset viranomaiset voivat ottaa maasta poistettavat kolmansien maiden kansalaiset säilöön muissa osavaltioissa sijaitseviin erityisiin säilöönottolaitoksiin.

Esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin on siis vastattava, että direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltio on lähtökohtaisesti velvollinen ottamaan laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset maastapoistamista varten säilöön tämän valtion erityiseen säilöönottolaitokseen silloinkin, kun kyseisellä jäsenvaltiolla on liittovaltiorakenne eikä osavaltiolla, joka kansallisen oikeuden nojalla on toimivaltainen päättämään tällaisesta säilöönotosta ja toteuttamaan sen, ole tällaista säilöönottolaitosta.

Oikeudenkäyntikulut

Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:

Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 16 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltio on lähtökohtaisesti velvollinen ottamaan laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset maastapoistamista varten säilöön tämän valtion erityiseen säilöönottolaitokseen silloinkin, kun kyseisellä jäsenvaltiolla on liittovaltiorakenne eikä osavaltiolla, joka kansallisen oikeuden nojalla on toimivaltainen päättämään tällaisesta säilöönotosta ja toteuttamaan sen, ole tällaista säilöönottolaitosta.

Allekirjoitukset

( *1 ) Oikeudenkäyntikieli: saksa.