PERUSTELUT
1.DELEGOIDUN SÄÄDÖKSEN TAUSTA
1.1.Yleiset taustatiedot
Lyhyeksimyyntiä koskevassa asetuksessa luodaan joukko yhdenmukaistettuja sääntöjä, joilla i) lisätään sijoittajien hallussa olevien merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden avoimuutta, ii) vähennetään riskejä, jotka liittyvät kattamattomaan lyhyeksimyyntiin ja kattamattomiin luottoriskinvaihtosopimuksiin ja iii) annetaan kansallisille valvontaviranomaisille ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle, jäljempänä ’arvopaperimarkkinaviranomainen’, toimintavaltuudet poikkeuksellisissa olosuhteissa (esim. lyhyeksimyynnin väliaikainen rajoittaminen tai kieltäminen).
Tällä delegoidulla asetuksella pyritään lisäämään osakkeita koskeviin merkittäviin nettomääräisiin lyhyisiin positioihin liittyvää avoimuutta toimivaltaisten viranomaisten kannalta. Nettomääräisistä lyhyistä positioista on ilmoitettava asianomaisille toimivaltaisille viranomaisille, jotta ne voivat seurata ja tarvittaessa tutkia lyhyeksimyyntiä, josta saattaa aiheutua järjestelmäriskejä, johon saattaa liittyä markkinoiden väärinkäyttöä tai joka voi aiheuttaa markkinahäiriöitä (0,2 prosenttia liikkeeseen lasketusta osakepääomasta ja sen ylittymisen jälkeen 0,1 prosentin välein). Lyhyeksimyyntiä koskeva asetus antaa arvopaperimarkkinaviranomaiselle mahdollisuuden toteuttaa kiireellisiä toimenpiteitä, kuten tämän kynnysarvon alentamisen tilapäisesti.
Lisäksi sen ongelman ratkaisemiseksi, että finanssimarkkinoiden kehityksen vuoksi asian kannalta merkityksellinen ilmoituskynnysarvo ei ole enää tarkoituksenmukainen, lyhyeksimyyntiä koskevassa asetuksessa on otettu käyttöön mekanismi, jonka avulla i) arvopaperimarkkinaviranomainen voi antaa komissiolle lausunnon asian kannalta merkityksellisen ilmoituskynnysarvon mukauttamisesta ja ii) komissio voi antaa delegoituja säädöksiä sen muuttamiseksi.
Tällä delegoidulla säädöksellä muutetaan osakkeita koskevien merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden toimivaltaisille viranomaisille ilmoittamisen kannalta merkityksellistä kynnysarvoa. Tämä kynnysarvo asetettiin alun perin 0,2 prosenttiin kyseessä olevan yrityksen liikkeeseen lasketusta osakepääomasta (ja sen ylittymisen jälkeen 0,1 prosentin välein) Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitean vuonna 2010 tekemän työn perusteella, jotta voitaisiin määrittää ilmoituskynnysarvot, jotka voisivat tuottaa sekä merkityksellisiä tietoja toimivaltaisille viranomaisille ja markkinaosapuolille että sijoittajille sääntöjen noudattamisesta aiheutuvan oikeasuhteisen rasitteen. Ilmoituskynnysarvoa tarkistettiin vuonna 2013, mutta se tehtiin liian varhain merkityksellisten tietojen keräämiseksi, koska lyhyeksimyyntiä koskevaa asetusta oli alettu soveltaa vasta 1. marraskuuta 2012.
Arvopaperimarkkinaviranomainen antoi 21. joulukuuta 2017 komissiolle lyhyeksimyyntiä koskevan asetuksen tiettyjä elementtejä koskevan teknisen lausunnon, johon sisältyi ilmoituskynnysarvon tehokkuutta koskeva analyysi, jonka mukaan se vaikutti edelleen asianmukaiselta. Kuitenkin vain harvat sidosryhmät olivat antaneet palautetta arvopaperimarkkinaviranomaisen julkisessa kuulemisessa.
Helmikuussa 2020 covid-19-pandemian puhkeamisesta seurasi huomattava myyntipaine ja poikkeuksellinen volatiliteetti, mikä johti merkittävään hintojen laskukierteeseen, joka vaikutti liikkeeseenlaskijoihin kaikilla eri finanssimarkkinoiden aloilla. Kyseisen vuoden aikana ja huolimatta osakehintojen osittaisesta elpymisestä ETA-alueella covid-19-pandemian seuraukset vaikuttivat edelleen reaalitalouteen, ja tuleva elpyminen oli edelleen epävarmaa. Arvopaperimarkkinaviranomainen käytti 16. maaliskuuta 2020 lyhyeksimyyntiä koskevan asetuksen 28 artiklan mukaisia poikkeuksellisten tilanteiden toimintavaltuuksiaan ja teki päätöksen alentaa kolmen kuukauden ajaksi säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteeksi otettavien osakkeiden nettomääräisiä lyhyitä positioita koskevaa ilmoituskynnysarvoa 0,2 prosentista 0,1 prosenttiin. Arvopaperimarkkinaviranomainen toisti tämän jälkeen kyseisen päätöksen kesäkuussa, syyskuussa ja joulukuussa 2020.
Arvopaperimarkkinaviranomainen katsoi päätöksessään, että lyhyeksimyyntiin ja merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden kartuttamiseen osallistuvat markkinatoimijat voisivat aiheuttaa huomattavasti lisää myyntipainetta ja epätavallista osakehintojen volatiliteettia. Näin ollen arvopaperimarkkinaviranomainen päätti alentaa kynnysarvoa, jonka perusteella nettomääräisistä lyhyistä positioista on ilmoitettava toimivaltaisille viranomaisille, tehostaakseen säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteeksi otettujen osakkeiden yhteenlaskettujen nettomääräisten lyhyiden positioiden seurantaa ja parantaakseen arvopaperimarkkinaviranomaisen ja toimivaltaisten viranomaisten valmiuksia reagoida nopeasti siinä tapauksessa, että tarvitaan tiukempia toimia. Yleisesti ottaen toimivaltaiset viranomaiset ilmoittivat arvopaperimarkkinaviranomaiselle nettomääräisistä lyhyistä positioista oikea-aikaisesti uutta kynnysarvoa käyttäen eivätkä maininneet mistään erityisestä ongelmasta sen suhteen, miten markkinatoimijat noudattivat uutta kynnysarvoa.
Kun arvopaperimarkkinaviranomaisen viimeinen väliaikainen toimenpide alentaa ilmoituskynnysarvoa päättyi 19. maaliskuuta 2021, arvopaperimarkkinaviranomainen katsoi, että lyhyeksimyyntiä koskevan asetuksen 28 artiklassa säädettyjä kiireellisiä toimenpiteitä koskevat edellytykset eivät enää täyttyneet kyseisen oikeusperustan nojalla. Covid-19-pandemian puhkeamisen jälkeiset tapahtumat ja toimivaltaisten viranomaisten saavuttama nettomääräisten lyhyiden positioiden määriin liittyvä parempi näkyvyys ovat kuitenkin saaneet arvopaperimarkkinaviranomaisen vakuuttuneeksi siitä, että ilmoituskynnysarvo olisi asetettava pysyvästi 0,1 prosenttiin.
Arvopaperimarkkinaviranomainen antoi 13. toukokuuta 2021 komissiolle lyhyeksimyyntiä koskevan asetuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti lausunnon ilmoituskynnysarvon mukauttamisesta pysyvästi 0,1 prosenttiin (ja sen ylittymisen jälkeen 0,1 prosentin välein). Arvopaperimarkkinaviranomainen teki lausunnossaan kattavan empiirisen analyysin 0,1 prosentin ja 0,2 prosentin välisiä nettomääräisiä lyhyitä positioita koskevan ilmoittamisen merkityksellisyydestä vertaamalla sitä 0,2 prosentin kynnysarvon perusteella kerättyihin tietoihin ja esitti päätelmänsä komissiolle. Seuraavassa on yhteenveto arvopaperimarkkinaviranomaisen lausunnon tärkeimmistä havainnoista:
·Eri haltijoiden ilmoittamien nettomääräisten lyhyiden positioiden lukumäärä ISIN-koodeittain 0,1 prosentin ja 0,2 prosentin välillä oli keskimäärin 40 prosenttia kaikista nettomääräisistä lyhyistä positioista maaliskuusta kesäkuuhun 2020, eli toisin sanoen niiden osuus kaikista unionissa vahvistetuista nettomääräisistä lyhyisistä positioista oli erittäin merkittävä, mikä on kriittistä markkinavalvonnan kannalta ja voi ennakoida huononevia markkinaolosuhteita.
·Nettomääräiset lyhyet positiot 0,1 prosentin ja 0,2 prosentin välillä edustavat suurta osaa nettomääräisistä lyhyistä positioista ilmoitusten absoluuttisena lukumääränä (39–44 prosenttia kauden aikana) ja positioiden markkina-arvona (23–33 prosenttia jakson aikana) mitattuna.
·Huolimatta yleisestä elpymisestä useilla lainkäyttöalueilla Euroopan tärkeimmissä osakeindekseissä elpyminen on edelleen jäljessä muiden suurten talouksien finanssimarkkinoista.
·Vaikka pankkeihin ja vakuutuksiin liittyvät alakohtaiset indeksit ovat osittain elpyneet (helmikuuhun 2020 verrattuna), implisiittinen volatiliteetti ja luottoriskinvaihtosopimukset ovat edelleen hyvin herkkiä markkinoiden kehitykselle, vaikka suuntaus onkin aleneva.
·Nettomääräisten lyhyiden positioiden ilmoittaminen 0,1 prosentin kynnysarvolla antoi valvontaviranomaisille tarkempia tietoja nettomääräisten lyhyiden positioiden kasvamisesta yksittäisellä, alakohtaisella ja markkinoiden laajuisella tasolla. Arvopaperimarkkinaviranomainen pystyi myös määrittämään ja analysoimaan EU:n laajuisia vaikutuksia.
·Ilmoittaminen 0,1 prosentin kynnysarvolla mahdollistaa lyhyeksimyyntikieltojen vaikutusten arvioinnin (esim. siirtymisvaikutukset eri lainkäyttöalueilla, eri sektoreilla tai eri likviditeettitasoissa osakkeissa), mikä voi auttaa toimivaltaisia viranomaisia kalibroimaan tulevia toimenpiteitä.
·Yksityisasiakkaiden lisääntyvä toiminta saattaa lisätä nopeiden hinnannousujen (short squeeze) todennäköisyyttä, ja toimivaltaiset viranomaiset pystyvät tunnistamaan ne paremmin varhaisessa vaiheessa, koska niistä raportoidaan yksityiskohtaisemmin 0,1 prosentin tasolla.
·Kynnysarvon pysyvän alentamisen 0,1 prosenttiin pitäisi onnistua sujuvasti, ja markkinatoimijoille sen täytäntöönpanosta aiheutuvien marginaalikustannusten odotetaan olevan vähäiset seuraavista syistä:
i)Lyhyeksimyyntiä harjoittavat markkinatoimijat ovat jo ottaneet käyttöön seurantajärjestelmiä yli 0,1 prosentin positioita varten vuosina 2020 ja 2021 (vähäinen noudattamatta jättämisen taso).
ii)Alempi kynnysarvo koskee ainoastaan toimivaltaisille viranomaisille tehtäviä ilmoituksia, ei tietojen julkistamista markkinoille, joten sillä ei pitäisi olla vaikutusta niiden yksityishenkilöiden strategioihin, joilla on nettomääräisiä lyhyitä positioita.
Arvopaperimarkkinaviranomaisen havainnot vahvistavat komission näkemyksen finanssimarkkinoiden viimeaikaisesta kehityksestä, kuten covid-19:n maailmanlaajuisen puhkeamisen aiheuttamasta epävakaudesta, joka on johtanut siihen, että valvontaviranomaiset ja arvopaperimarkkinaviranomainen ovat joutuneet turvautumaan entistä useammin lyhyeksimyyntiä koskeviin kiireellisiin toimenpiteisiin, sekä yksityissijoittajien kannalta kasvavasta riskistä joutua nopeiden hinnannousujen (short squeeze) tilanteisiin, mikä korostaa markkinavalvonnan tarkoituksiin tärkeiden, osakkeita koskeviin merkittäviin nettomääräisiin lyhyihin positioihin liittyvien lisätietojen pysyvän keräämisen merkitystä. Lisäksi komissio katsoo, että säänneltyyn ilmoitusvelvollisuuteen liittyvää epävarmuutta olisi vältettävä ja että tähän liittyvien sääntöjen ja velvoitteiden olisi oltava vakaita. Paras tapa saavuttaa vakaus ja suunnitteluturvallisuus olisi alentaa ilmoituskynnysarvo pysyvästi 0,1 prosenttiin. Tämä lähestymistapa on paljon selkeämpi kuin kynnysarvon määrittäminen väliaikaisella toimenpiteellä, joka aiheuttaa epävarmuutta mahdollisen päättymispäivän lähestyessä.
1.2.Delegoidun asetuksen tavoite
Tämän delegoidun asetuksen tavoitteena on mukauttaa lyhyeksimyyntiä koskevan asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa asetettua osakkeita koskevien merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden toimivaltaisille viranomaisille ilmoittamisen kannalta merkityksellistä kynnysarvoa 0,2 prosentista 0,1 prosenttiin (ja sen ylittymisen jälkeen 0,1 prosentin välein).
1.3.Oikeudellinen tausta
Tämä delegoitu asetus perustuu lyhyeksimyyntiä koskevan asetuksen 5 artiklan 4 kohdassa säädettyyn valtuutukseen, ja siinä otetaan huomioon arvopaperimarkkinaviranomaisen kyseisen asetuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti antama lausunto.
2.SÄÄDÖKSEN HYVÄKSYMISTÄ EDELTÄNEET KUULEMISET
Arvopaperimarkkinaviranomainen ei järjestänyt lausunnostaan kuulemista, koska se katsoi, että julkisen kuulemisen ja täydellisen kustannus-hyötyanalyysin järjestäminen oli suhteetonta asian erityisen kiireellisyyden vuoksi. Arvopaperimarkkinaviranomainen katsoi, että covid-19-kriisin vaikutukset, epävarmat talousnäkymät sekä reaalitalouden ja finanssimarkkinoiden irtautuminen edellyttivät nopeita toimia ilmoituskynnysarvon mukauttamiseksi, jotta toimivaltaiset viranomaiset saisivat riittävästi näkyvyyttä markkinavalvontaa varten.
Luonnos delegoiduksi asetukseksi julkaistiin paremman sääntelyn portaalissa, jossa se oli nähtävillä yleistä palautetta varten neljän viikon ajan 15. heinäkuuta – 12. elokuuta 2021, ja se toimitettiin 19. heinäkuuta 2021 Euroopan arvopaperikomitean asiantuntijaryhmälle (EGESC) kuulemista varten paremmasta lainsäädännöstä tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa vahvistettujen periaatteiden mukaisesti. Saatu palaute tutkittiin perusteellisesti ennen kuin delegoidun asetuksen antamisessa päätettiin edetä.
3.DELEGOIDUN SÄÄDÖKSEN OIKEUDELLINEN SISÄLTÖ
Lyhyeksimyyntiä koskevan asetuksen 42 artiklassa säädetään oikeudesta delegoitujen säädösten antamiseen.
Tämän delegoidun asetuksen 1 artiklassa muutetaan lyhyeksimyyntiä koskevan asetuksen 5 artiklan 2 kohtaa asettamalla ilmoituskynnysarvo, jonka mukaan toimivaltaisille viranomaisille ilmoitetaan osakkeita koskevista merkittävistä nettomääräisistä lyhyistä positioista, jotka vastaavat 0,1:tä prosenttia asianomaisen yhtiön liikkeeseen lasketusta osakepääomasta, ja kynnysarvon ylittymisen jälkeen 0,1 prosentin välein.
KOMISSION DELEGOITU ASETUS (EU) …/…,
annettu 27.9.2021,
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 236/2012 muuttamisesta osakkeita koskevien merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden ilmoittamisen kynnysarvon mukauttamisen osalta
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä 14 päivänä maaliskuuta 2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen EU N:o 236/2012 ja erityisesti sen 5 artiklan 4 kohdan,
katsoo seuraavaa:
(1)Asetuksessa (EU) N:o 236/2012 vahvistetaan velvoite ilmoittaa toimivaltaisille viranomaisille merkittävistä nettomääräisistä lyhyistä positioista, jotka liittyvät sellaisen yrityksen liikkeeseen laskettuun osakepääomaan, jonka osakkeita on otettu julkisen kaupankäynnin kohteeksi unionin markkinapaikassa, kun positio saavuttaa tai alittaa asian kannalta merkityksellisen ilmoituskynnysarvon. Komission on tarpeen seurata, onko tällainen merkityksellinen ilmoituskynnysarvo edelleen tarkoituksenmukainen finanssimarkkinoiden kehityksen perusteella, ja arvioida, onko kynnysarvoa tarpeen muuttaa mainitun asetuksen 5 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
(2)Vuoden 2020 alussa covid-19:n maailmanlaajuisesta puhkeamisesta aiheutui huomattava myyntipaine ja epätavallinen volatiliteetti, mikä johti merkittävään hintojen alentumiskierteeseen, joka vaikutti liikkeeseenlaskijoihin kaikilla eri finanssimarkkinoiden aloilla. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen, jäljempänä 'arvopaperimarkkinaviranomainen', käytti valtuuksiaan puuttua tilanteeseen poikkeustapauksissa ja alensi väliaikaisesti osakkeita koskevien merkittävien lyhyiden nettopositioiden ilmoituskynnysarvoa, jotta voitaisiin parantaa sekä arvopaperimarkkinaviranomaisen että valvontaviranomaisten tällaisten positioiden seurantatoimintaa ja määrittää, voisivatko tiukemmat toimet olla tarkoituksenmukaisia, ja jotta pystyttäisiin reagoimaan nopeasti.
(3)Koska osakkeisiin liittyvien merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden alhaisempaa asian kannalta merkityksellistä ilmoituskynnysarvoa, joka on ollut voimassa 12 peräkkäistä kuukautta, ei voida enää pitää voimassa kiireellisenä toimenpiteenä osittain parantuneen markkinatilanteen vuoksi, on aiheellista arvioida tällaisen toimenpiteen vaikutusta ja määrittää, olisiko siitä tehtävä pysyvä korvaamalla nykyinen kynnysarvo. Tältä osin komissio ottaa huomioon lausunnon, jonka arvopaperimarkkinaviranomainen antoi 13 päivänä toukokuuta 2021.
(4)Komission huomiot finanssimarkkinoiden viimeaikaisesta kehityksestä, kuten covid-19:n maailmanlaajuisen puhkeamisen aiheuttamasta epävakaudesta, joka on johtanut siihen, että valvontaviranomaiset ja arvopaperimarkkinaviranomainen ovat joutuneet turvautumaan entistä useammin lyhyeksimyyntiä koskeviin kiireellisiin toimenpiteisiin, sekä yksityissijoittajien kannalta kasvavasta riskistä joutua nopeiden hinnannousujen (short squeeze) tilanteisiin, ovat korostaneet markkinavalvonnan kannalta tärkeiden, osakkeita koskeviin merkittäviin nettomääräisiin lyhyihin positioihin liittyvien lisätietojen pysyvän keräämisen merkitystä. Arvopaperimarkkinaviranomaisen lausunnossa arvioitiin tältä osin, että alhaisempi asian kannalta merkityksellinen ilmoituskynnysarvo paransi huomattavasti osakkeita koskevien merkittävien nettomääräisten lyhyiden positioiden avoimuutta ja seurantaa yksittäisellä, alakohtaisella ja markkinoiden tasolla, mikä paransi sääntelyn tehokkuutta. Arvopaperimarkkinaviranomainen katsoi myös, että markkinatoimijoiden toteuttamien täytäntöönpanotoimien marginaalikustannukset olisivat vähäisiä, kun otetaan huomioon, että markkinatoimijat ovat soveltaneet tällaista kynnysarvoa jo useiden kuukausien ajan. Lisäksi komissio katsoo, että säänneltyyn ilmoitusvelvollisuuteen liittyvää epävarmuutta olisi vältettävä ja että tähän liittyvien sääntöjen ja velvoitteiden olisi oltava vakaita. Tällä perusteella ja ottaen huomioon arvopaperimarkkinaviranomaisen lausunnossa esitetyt suositukset, joista komissio on samaa mieltä, on aiheellista muuttaa nykyistä asian kannalta merkityksellistä ilmoituskynnysarvoa ja asettaa se pysyvästi 0,1 prosenttiin.
(5)Tämän vuoksi asetusta (EU) N:o 236/2012 olisi muutettava,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN ASETUKSEN:
1 artikla
Korvataan asetuksen (EU) N:o 236/2012 5 artiklan 2 kohta seuraavasti:
”2Asian kannalta merkityksellinen ilmoituskynnysarvo on prosentuaalinen osuus, joka on 0,1 prosenttia kyseisen yrityksen liikkeeseen lasketusta osakepääomasta, ja ilmoitus on annettava tuon kynnysarvon ylittymisen jälkeen 0,1 prosentin välein.”.
2 artikla
Tämä asetus tulee voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
Tämä asetus on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa.
Tehty Brysselissä 27.9.2021
Komission puolesta
Puheenjohtaja
Ursula VON DER LEYEN