KANNANOTTOPYYNTÖ VAIKUTUSTENARVIOINTI
LUONNOS
Aloitteen nimi	EU:n jakelupalvelusäädös
Vastuupääosasto (vastuuyksikkö)	DG GROW/ E5
Aloitteen todennäköinen tyyppi	Asetus
Alustava aikataulu	Vuoden 2026 viimeinen neljännes
Lisätiedot	https://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services_en
Tämä asiakirja on laadittu ainoastaan informaatiotarkoituksiin. Se ei rajoita millään tavalla komission varsinaista päätöstä aloitteen toteuttamisesta tai sen lopullisesta sisällöstä. Kaikki tässä asiakirjassa kuvatut aloitteen yksityiskohdat, mukaan lukien sen toteutusaikataulu, voivat myöhemmin muuttua.

A. Poliittinen tausta, ongelmanmääritys ja toissijaisuusperiaatteen soveltaminen

Poliittinen tausta

EU:n postialan sääntelykehys muodostuu postipalveludirektiivistä (1997, tarkistettu vuosina 2002 ja 2008) ja rajatylittävistä pakettipalveluista annetusta asetuksesta (2018). Direktiivillä avattiin kirjemarkkinat kilpailulle, turvattiin yleispalvelu ja otettiin käyttöön käyttäjiä suojaavia toimenpiteitä, ja asetuksella puolestaan parannettiin rajatylittävien pakettipalvelujen valvontaa. Kahden viime vuosikymmenen aikana postialalla on kuitenkin tapahtunut merkittäviä muutoksia. Kirjemäärien väheneminen on lisännyt yleispalvelun rahoituksen kestävyyteen kohdistuvia paineita. Toisaalta pakettitoimitusten määrä on lisääntynyt sähköisen kaupankäynnin vuoksi, mikä on aiheuttanut kuluttajansuojaongelmia. Komission vuonna 2021 tekemässä arvioinnissa vahvistettiin, että direktiivi on edelleen merkityksellinen mutta osa säännöksistä on vanhentuneita ja tehottomia. Samaan aikaan julkaistussa rajatylittävistä pakettipalveluista annetun asetuksen täytäntöönpanoa koskevassa vuoden 2021 kertomuksessa yksilöitiin alueita, joilla on parantamisen varaa, mutta todettiin, että olisi liian aikaista tarkistaa asetusta. Vuonna 2024 tehdyssä postialan tulevaisuutta koskevassa tutkimuksessa ennakoitiin, että alan tärkeimmät haasteet jatkuvat, ja ehdotettiin EU:n postialan sääntelykehyksen päivittämistä. Vuoden 2025 sisämarkkinastrategiassa ilmoitettiin EU:n postialan sääntelykehyksen tarkistamisesta.

Ratkaistava ongelma

Tässä aloitteessa keskitytään seuraavien ongelmien ratkaisemiseen.

·Ongelma 1: Yleispalveluvelvoitteen rahoittaminen on muuttumassa vähitellen kestämättömäksi, mikä saattaa vaikuttaa saavutettavuuteen

Postin määrän vähenemisen vuoksi kirjepostin jakelutiheyttä ja yleispalvelun laatua koskevat vaatimukset tekevät yleispalvelun kustannuksista kestämättömiä. Yleispalvelua tukevan jakeluverkon kestävyys on uhattuna, mikä altistaa haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät ja syrjäiset paikat suurelle riskille siitä, että postipalvelua ei ole saatavilla. Jäsenmaiden erilaiset toimintatavat yleispalvelun varmistamiseksi uhkaavat hajauttaa postin sisämarkkinoita.

·Ongelma 2: Valitustenkäsittelyjärjestelmien soveltamisala ja tehokkuus vaihtelevat jäsenmaittain, eikä niitä ole mukautettu riittävästi sähköiseen kaupankäyntiin

Sähköiseen kaupankäyntiin liittyvien toimitusten lisääntyessä kasvaa myös huoli siitä, että verkkokaupan toimituksiin ei ehkä sovelleta asianmukaisia kuluttajansuojatoimenpiteitä erityisesti tilanteissa, joissa prosessiin voi osallistua useita kumppaneita, kuten rajatylittävissä toimituksissa. Sähköisen kaupankäynnin toimitusten vastaanottajille ei taata oikeutta hakea korvausta suoraan jakelupalvelujen tarjoajalta tai käyttää ulkoista valitustenkäsittelymekanismia, jos palveluntarjoaja ei ole yleispalvelun tarjoaja.

·Ongelma 3: Alan lainsäädäntöä ei sovelleta yhtäläisesti kaikkiin toimijoihin

Pakettipalveluja tarjoavien toimijoiden määrä on kasvamassa sähköisen kaupankäynnin vuoksi, mutta kaikki toimijat eivät kuulu selvästi postipalveludirektiivin soveltamisalaan. Vuoden 2024 ennakoiva tutkimus viittaa siihen, että EU:n lainsäädäntökehys ei ole tältä osin selkeä, mikä saattaa vaikuttaa tasapuolisiin toimintaedellytyksiin.

·Ongelma 4: Rajatylittävät jakeluongelmat haittaavat rajatylittävää sähköistä kaupankäyntiä

On viitteitä siitä, että verkko-ostoksia tekevät kuluttajat kohtaavat ongelmia, jotka voivat johtua yhteentoimivuusongelmista rajatylittävän verkkokaupan toimituksissa. Koska jakeluketjuun kuuluu useita kansallisia ja paikallisia toimijoita, erot pakettitoimitusten käsittelyssä voivat johtaa käsittelyyn ja jäljittämiseen sekä tietojenvaihtoon liittyviin ongelmiin.

·Ongelma 5: Palveluntarjoajien ja sääntelyviranomaisten hallinnollinen taakka on suhteeton
Sääntelyviranomaisille tietojen keräämisestä ja käsittelemisestä ja toimijoille ilmoitus- ja raportointivelvoitteiden täyttämisestä aiheutuvaa taakkaa voidaan vähentää, yksinkertaistaa ja virtaviivaistaa, jotta samalla voidaan vähentää sääntöjen noudattamisesta johtuvia kustannuksia.

EU:n toimen perusta (oikeusperusta ja toissijaisuusperiaatteen soveltaminen)

Aloite kuuluu postipalvelujen alaan, jolla EU:lla on jaettu toimivalta jäsenmaiden kanssa. Seuraavat toissijaisuusperiaatteeseen liittyvät näkökohdat oikeuttavat EU:n toimet.

·Kansallisilla toimenpiteillä ei voida tehokkaasti puuttua postipalvelujen rajatylittäviin ongelmiin, jotka vääristävät sisämarkkinoita.

·Erilaiset kansalliset lähestymistavat yleispalveluvelvoitteisiin voivat luoda esteitä postipalvelujen tarjoamiselle ja käytölle ympäri EU:ta ja haitata sisämarkkinoiden toimintaa.

·Kuluttajien oikeuksia, avoimuutta ja valitusten käsittelyä koskevat EU:n laajuiset vaatimukset ovat tehokkaampia sekä rajatylittävien palveluntarjoajien että käyttäjien kannalta.

Oikeusperusta

Oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 114 artikla.

EU:n toimen tarve

Postipalveluala on elintärkeä sisämarkkinataloudelle, sillä se mahdollistaa sähköisen kaupankäynnin toimitukset ja liiketoimet, joiden osuus EU:n yritystoiminnan liikevaihdosta on 0,4 prosenttia ja jotka työllistävät 1,59 miljoonaa ihmistä. 1 Vuoden 2021 postipalveludirektiivin arvioinnissa todettiin, että jotkin direktiivin säännökset eivät täysin vastaa käyttäjien ja toimijoiden tarpeita ja odotuksia, mistä aiheutuu tarpeettomia kustannuksia ja tarpeetonta rasitetta. Yleispalveluvelvoitetta koskevien kansallisten poikkeusten lisääntyminen voisi johtaa epäyhtenäisiin palvelutasoihin, rajatylittävien toimitusten esteisiin ja postin sisämarkkinoiden vääristymiseen. Sen vuoksi tarvitaan EU:n toimia, joilla estetään EU:n postimarkkinoiden pirstoutuminen entisestään ja turvataan yleispalvelun saatavuus ja laatu sisämarkkinoilla. Olisi myös puututtava useisiin rajatylittäviä pakettipalveluja koskevan asetuksen tehottomiin säännöksiin ja sen epäjohdonmukaisuuksiin suhteessa postipalveludirektiiviin.

B. Tavoitteet ja politiikkavaihtoehdot

Tavoitteet

EU:n postialan sääntelykehyksen nykyaikaistamisella pyritään saavuttamaan seuraavat päätavoitteet:

·Tavoite 1: Turvataan postipalvelujen yleinen saatavuus kaikille kansalaisille ja yrityksille kaikkialla EU:n alueella taloudellisesti kestävin edellytyksin.

·Tavoite 2: Selkeytetään ja tarvittaessa parannetaan käyttäjien oikeuksia vahvistamalla käyttäjien suojaa. 2

·Tavoite 3: Turvataan tasapuoliset toimintaedellytykset postinjakelualalla varmistamalla jakelupalvelujen tarjoajien yhdenvertainen kohtelu sekä tehokas markkinoiden seuranta ja täytäntöönpanon valvonta.

·Tavoite 4: Tuetaan ratkaisuja rajatylittävien jakelupalvelujen kehittämiseksi, jotta voidaan varmistaa saumattomat ja tehokkaat palvelut sähköisen kaupankäynnin sisämarkkinoita varten.

·Tavoite 5: Kevennetään hallinnollista taakkaa yksinkertaistamalla ja selkeyttämällä jakelusääntöjä ja lisäämällä valvonnan ja sääntelyn tehokkuutta ja yhdenmukaistamista jäsenmaiden tasolla.

Toimintavaihtoehdot

Tärkeimpien ongelmien ja niiden syiden ratkaisemiseksi on yksilöity seuraavat toimintavaihtoehdot:

·Perustaso – ei muutosta: EU:n postialan sääntelykehys säilyisi muuttumattomana. Komissio voisi antaa lisäohjeita sääntöjen soveltamisen selventämiseksi ja yhdenmukaistamisen parantamiseksi.

·Vaihtoehto 1 – Rajoitettu tarkastelu: Postipalveludirektiivin rajoitetulla tarkistuksella pyrittäisiin päivittämään nykyisen kehyksen säännöksiä, jotta voidaan korjata vuoden 2021 arvioinnissa havaitut keskeiset puutteet ja saattaa se vastaamaan teknologian, markkinoiden ja käyttäjien tarpeiden kehitystä. Tarkistuksella annettaisiin jäsenmaille enemmän joustovaraa mukauttaa yleispalvelut kansallisiin olosuhteisiin, päivitettäisiin määritelmiä oikeuskäytännön mukaisiksi ja varmistettaisiin tasapuoliset toimintaedellytykset kaikille postinjakelupalveluja tarjoaville toimijoille. Sääntelyviranomaisten hallinnollisen taakan keventämiseksi voitaisiin harkita tiettyjä ilmoitusvelvoitteisiin tehtäviä mukautuksia. Tässä vaihtoehdossa rajatylittäviä pakettipalveluja koskevaa asetusta ei muutettaisi.

·Vaihtoehto 2 – Laajempi tarkastelu: Postipalveludirektiivin ja rajatylittäviä pakettipalveluja koskevan asetuksen 3 laajemmassa tarkistuksessa, jossa nämä kaksi säädöstä mahdollisesti yhdistettäisiin yhdeksi säädökseksi, käsiteltäisiin vaihtoehdossa 1 mainittujen näkökohtien lisäksi myös muita näkökohtia. Yhdenmukaistamalla direktiiviä ja asetusta ja päivittämällä oikeudellista kehystä markkinoiden kehityksen perusteella tällä tarkistuksella voitaisiin edelleen vähentää rajatylittävää kirjepostia koskevaa pakollista keräily- ja jakelutiheyttä ja palvelulaatuvaatimuksia tai poistaa ne, selkeyttää hintaperiaatteita, käsitellä avoimuuskysymyksiä, yhdenmukaistaa lupakäytäntöjä ja laajentaa alakohtaisen valitustenkäsittelymekanismin soveltamista.

·Vaihtoehto 3 – Uusi soveltamisala: Tässä vaihtoehdossa direktiivi ja asetus yhdistettäisiin yhdeksi säädökseksi ja tarkistettaisiin näin EU:n postikehyksen soveltamisalaa kokonaisuudessaan siten, että keskityttäisiin tavaroiden toimittamiseen, jättämättä kuitenkaan kirjepostia soveltamisalan ulkopuolelle, ja taattaisiin tehokkaiden ja kohtuuhintaisten jakelupalvelujen saatavuus kaikkialla EU:ssa varmistaen samalla taloudellisesti kestävät olosuhteet. Näin myös yhdenmukaistettaisiin ja parannettaisiin kuluttajansuojaa kaikkialla EU:ssa, erityisesti sähköisen kaupankäynnin osalta. Sillä luotaisiin oikeudenmukaiset ja kilpailukykyiset tasapuoliset toimintaedellytykset jakelupalveluja tarjoaville toimijoille, puututtaisiin yhteentoimivuuteen (esim. seurantajärjestelmien osalta) rajatylittävien kumppaneiden välillä, yksinkertaistettaisiin ja yhdenmukaistettaisiin vaatimuksia ja parannettaisiin kansallisten sääntelyviranomaisten kykyä säilyttää tasapuoliset toimintaedellytykset.

·Muita (mutta eivät toisensa poissulkevia) tekijöitä, joita voidaan harkita vaihtoehdossa 3, voisivat olla muun muassa seuraavat:

oSisällönmukainen jakelu: postipalvelujen käsitteen määrittely sisällön, toiminnon ja muiden kriteerien kuin muodon perusteella, kuten yleisten tai yksittäisten lähetysten saatavuuden perusteella, ja tehokkaiden ja kohtuuhintaisten jakelupalvelujen saatavuuden varmistaminen kaikille käyttäjille kaikkialla EU:ssa taloudellisesti kestävin edellytyksin.

oKohdennettu yleispalvelu: jakelun määrittely sen muodosta riippumatta ja yleispalvelun peruskattavuuden tason säilyttäminen vain heikoimmassa asemassa olevien käyttäjien osalta.

oYleispalveluun kuuluvien pakettien hintojen kohtuullisuus: pakettipalvelujen sisämarkkinoiden toteuttaminen varmistamalla, että EU:n kansalaisilla ja pienillä ja keskisuurilla yrityksillä (pk-yrityksillä) on vähintään yksi kohtuuhintainen rajatylittävä vaihtoehto jäsenmaiden välisille toimituksille.

Kaikki vaihtoehdot edellyttävät lainsäädäntömuutoksia, ja niitä voitaisiin täydentää muulla lainsäädännöllä ja muilla välineillä. Ehdotus voisi olla edellä esitettyjen vaihtoehtojen tai niiden osatekijöiden yhdistelmä.

C. Todennäköiset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset: Jäsenmaiden ja yleispalvelun tarjoajien kustannukset alenevat, kun yleispalveluvaatimuksia vähennetään. Yritykset investoivat ja innovoivat mahdollisesti enemmän, kun varmistetaan tasapuoliset toimintaedellytykset, mikä lisäisi valinnanvaraa ja laatua kuluttajien kannalta sekä alentaisi hintoja.

Yhteiskunnalliset vaikutukset: Muutokset kirjepostin pakolliseen jakelutiheyteen voivat vaikuttaa yleispalvelun tarjoajien työllisyyteen. Paremmat valitusmenettelyt lisäävät käyttäjien luottamusta rajatylittävään jakeluun.

Ympäristövaikutukset: Kirjepostin jakelutiheyden vähentäminen voi välillisesti edistää EU:n viherryttämiseen liittyviä tavoitteita pienentämällä postipalvelujen hiilijalanjälkeä.

Vaikutukset perusoikeuksiin: Aloite antaa kansalaisille mahdollisuuden käyttää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja (Euroopan perusoikeuskirjan 36 artikla) ja edistää syrjimättömyyttä (perusoikeuskirjan 21 artikla).

Vaikutukset yksinkertaistamiseen ja/tai hallinnolliseen rasitteeseen: Aloitteella selkeytetään valitusmenettelyjä ja hintaperiaatteita, vähennetään hallinnollista taakkaa keventämällä rahoitusmekanismeja ja vähennetään posti- ja jakelupalvelujen tarjoajien raportointivelvoitteita ja säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia (esim. yksinkertaistettu yleispalveluvelvoite). Tämän pitäisi lisätä investointeja ja innovointia ja siten EU:n postipalvelujen tarjoajien kilpailukykyä. Tämä hyödyttäisi lukuisia valmistusteollisuuden ja vähittäiskaupan alalla toimivia pk-yrityksiä, joiden osuus EU:n sähköisen kaupankäynnin kokonaisliikevaihdosta on 31 prosenttia, sillä paremmat ja edullisemmat jakeluratkaisut helpottaisivat kansainvälistymistä ja kasvua.

D. Sääntelyn parantamisen välineet

Vaikutustenarviointi

Vuonna 2021 tehdyn postipalveludirektiivin arvioinnin, asiaankuuluvien komission tutkimusten ja sidosryhmien kannanottojen pohjalta laaditaan paremman sääntelyn periaatteiden mukainen vaikutustenarviointi tukemaan tämän aloitteen valmistelua ja komission päätöksentekoa.

Kuulemisstrategia

Tämän kannanottopyynnön jälkeen järjestetään 12 viikkoa kestävä julkinen kuuleminen kaikilla EU-kielillä. Siinä kerätään yksityiskohtaisempia näkemyksiä, jotka otetaan huomioon aloitteen valmistelussa. Erityisistä poliittisista kysymyksistä järjestetään kohdennettuja kuulemisia keskeisten sidosryhmien (esim. yleispalvelun tarjoajat ja muut palvelun tarjoajat, jäsenmaat, kansalliset sääntelyviranomaiset, työmarkkinaosapuolet ja postin käyttäjät, mukaan lukien kuluttajat, vähittäismyyjät ja pk-yritykset) kanssa. Lisää tietoa kerätään asiaankuuluvien ryhmien, kuten postipalveluja käsittelevän eurooppalaisten sääntelyviranomaisten ryhmän, postidirektiivikomitean ja postipalveluja käsittelevän alakohtaisen työmarkkinaosapuolten neuvottelukomitean, kanssa järjestettävissä kokouksissa.

Vaikutustenarviointi perustuu olemassa oleviin tietoihin, kuten postipalveludirektiivin arviointiin ja viimeaikaisiin tutkimuksiin alan tulevista skenaarioista, käyttäjien tarpeista ja sähköisestä kaupankäynnistä. 4 Taustaselvitys auttaa määrittelemään ongelmat, tavoitteet ja toimintavaihtoehdot sekä toimintavaihtoehtojen vaikutukset.

Julkisesta kuulemisesta julkaistaan yhteenvetoraportti, ja vaikutustenarviointiin liitetään tiivistelmäraportti kaikista kuulemistoimista paremman sääntelyn suuntaviivojen mukaisesti.

Kuulemisen tavoite

Kuulemisella pyritään varmistamaan, että kaikki asiaankuuluvat sidosryhmät voivat esittää näkemyksiään ja jakaa kokemuksiaan. Näin parannetaan ja päivitetään aloitteen perustana olevaa näyttöä.

Kohdeyleisö

Kuulemisen tarkoituksena on kerätä kaikkien posti- ja pakettipalveluista kiinnostuneiden sidosryhmien näkemyksiä. Vastauksia pyydetään erityisesti palvelujen käyttäjiltä, myös kansalaisilta ja yrityksiltä, sekä vastaanottajina että lähettäjinä, ja sähköisiltä vähittäismyyjiltä (erityisesti pk-yrityksiltä), postipalveluja tarjoavilta toimijoilta, jotka voidaan jakaa edelleen yleispalvelun tarjoajiin (vakiintuneet toimijat, entiset monopolit, kansalliset postipalvelut) ja muihin palveluntarjoajiin (logistiikkapalvelujen tarjoajat, pikalähetys- ja kuriiripalvelujen tarjoajat, vaihtoehtoiset liiketoimintamallit), ammattiliitoilta ja työnantajajärjestöiltä, jäsenmailta ja niiden alakohtaisilta sääntelyviranomaisilta, mukaan lukien paikallisviranomaiset, kansalliset kilpailuviranomaiset, kuluttajansuojaelimet ja tulliviranomaiset.