KANNANOTTOPYYNTÖ

VAIKUTUSTENARVIOINTI

Tämän asiakirjan tarkoituksena on antaa yleisölle ja sidosryhmille tietoa komission tulevasta lainsäädäntötyöstä, jotta nämä voivat esittää palautetta siitä, miten komissio on hahmottanut tarkastelun kohteena olevan ongelman ja sen mahdolliset ratkaisut. Samalla yleisö ja sidosryhmät voivat antaa komissiolle asian kannalta merkityksellisiä tietoja, joita niillä mahdollisesti on, kuten tietoja eri vaihtoehtojen mahdollisista vaikutuksista.

Aloitteen nimi

Digitaalista oikeudenmukaisuutta koskeva säädös

Vastuupääosasto (vastuuyksikkö)

DG JUST B2

Aloitteen todennäköinen tyyppi

Direktiivi tai asetus

Alustava aikataulu

Q3-2026

Lisätiedot

Kuluttajaoikeus

Tämä asiakirja on laadittu ainoastaan informaatiotarkoituksiin. Se ei rajoita millään tavalla komission varsinaista päätöstä aloitteen toteuttamisesta tai sen lopullisesta sisällöstä. Kaikki tässä asiakirjassa kuvatut aloitteen yksityiskohdat, mukaan lukien sen toteutusaikataulu, voivat myöhemmin muuttua.

A. Poliittinen tausta, ongelmanmääritys ja toissijaisuusperiaatteen soveltaminen

Poliittinen tausta

Komission vuoden 2025 työohjelmassa tunnustetaan, että kuluttajilla on sosiaalisessa markkinataloudessa keskeinen rooli kestävän kasvun ja sisämarkkinoiden kilpailukyvyn edistäjinä. Hiljattain annettujen säädösten, kuten digipalvelusäädöksen ja digimarkkinasäädöksen, odotetaan parantavan kuluttajansuojaa. On kuitenkin jatkettava työtä jäljellä olevien puutteiden korjaamiseksi, haavoittuvassa asemassa olevien kuluttajien suojelemiseksi ja sääntöjen tosiasiallisen noudattamisen varmistamiseksi.

Vastauksena yhä suurempaan huoleen oikeudenmukaisuuden puutteesta digiympäristössä, jossa kuluttajat toimivat, komissio ilmoitti uudessa kuluttaja-asioiden toimintaohjelmassa (2020–2025) aikovansa selvittää, suojaako voimassa oleva EU:n kuluttajalainsäädäntö kuluttajia edelleen riittävän korkeatasoisesti digiympäristössä. Tätä varten komissio toteutti 3. lokakuuta 2024 EU:n kuluttajalainsäädännön toimivuustarkastuksen 1 digitaalisen oikeudenmukaisuuden osalta.

Toimivuustarkastuksen tulosten perusteella puheenjohtaja Ursula von der Leyen pyysi komissaari Michael McGrathia laatimaan digitaalista oikeudenmukaisuutta koskevan säädöksen. Tarkoituksena on puuttua epäeettisiin tekniikoihin ja kaupallisiin menettelyihin, jotka liittyvät manipuloivaan rajapintasuunnitteluun (ns. pimeät käytännöt), verkkovaikuttajien harjoittamaan harhaanjohtavaan mainontaan, riippuvuutta aiheuttavaan digituotesuunnitteluun sekä verkkoprofilointiin, joissa erityisesti käytetään hyväksi kuluttajien haavoittuvuuksia kaupallisiin tarkoituksiin. Nämä näkökohdat otetaan huomioon myös tulevassa kuluttaja-asioiden toimintaohjelmassa (2025–2030) ja kuluttajia sisämarkkinoilla koskevassa toimintasuunnitelmassa.

Ratkaistava ongelma

EU:n kuluttajalainsäädäntöä on kehitetty viimeksi kuluneiden 50 vuoden aikana niin, että EU:n kuluttajilla on yksi maailman parhaimmista kuluttajansuojista sekä verkossa että sen ulkopuolella. Viimeaikaisilla digitaalialan säädöksillä on parannettu kuluttajansuojaa merkittävästi. Digitaalista oikeudenmukaisuutta koskevassa EU:n kuluttajalainsäädännön toimivuustarkastuksessa todettiin, että voimassa olevat kuluttajansuojasäännöt ovat edelleen merkityksellisiä ja välttämättömiä korkeatasoisen kuluttajansuojan ja digitaalisten sisämarkkinoiden tehokkaan toiminnan varmistamiseksi. Siinä todettiin kuitenkin myös, ettei näillä säännöillä voida puuttua kaikkiin kuluttajien kannalta haitallisiin käytäntöihin ja haasteisiin verkossa. Toimivuustarkastuksen tulokset osoittavat, että kuluttajansuojan alalla esiintyy puutteita ja oikeudellista epävarmuutta. Kuluttajiin kohdistetaan liian usein harhauttavaa tai manipuloivaa rajapintasuunnittelua (ns. pimeät käytännöt), riippuvuutta aiheuttavia suunnitteluominaisuuksia sekä sopimattomia personointikäytäntöjä, joissa käytetään hyväksi kuluttajien haavoittuvuutta. Kuluttajat altistuvat myös verkkovaikuttajien harjoittamalle harhaanjohtavalle mainonnalle, ja heillä on vaikeuksia hallinnoida digitaalisia sopimuksia. Nämä suurelta osin periaatepohjaiset säännöt eivät myöskään tarjoa riittävää oikeusvarmuutta yrityksille ja viranomaisille.

Datasäädöksen ja audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin lisäksi EU on viime vuosina hyväksynyt useita muita uusia säädöksiä, joilla vahvistetaan merkittävästi EU:n digisäännöstöä. Niitä ovat muun muassa digipalvelusäädös, digimarkkinasäädös, tekoälysäädös. Nämä säädökset täydentävät EU:n kuluttajansuojalainsäädäntöä ja vähentävät riskejä ja haittoja, jotka liittyvät erityisiin verkossa esiintyviin ongelmiin. Eritoten digipalvelusäädöksellä otettiin käyttöön uusia rajoituksia, jotka koskevat useita verkkoalustoilla esiintyviä sopimattomia käytäntöjä. Yleisesti ottaen ei kuitenkaan ole helppoa soveltaa kuluttajansuojasääntöjä digitaalialalla yhdessä sellaisen muun digilainsäädännön kanssa, jossa säädetään tietyntyyppisistä kaupan alan toimijoista (esim. verkkoalustat) tai teknologioista (esim. tekoälyjärjestelmät). Lisäksi tietyt puutteet ovat edelleen ratkaisematta.

Aloitteella pyritään ratkaisemaan seuraavat pääasialliset ongelmat:

·Oikeudenmukaisuuden puute digiympäristössä, jossa kuluttajat, myös alaikäisten kaltaiset haavoittuvassa asemassa olevat kuluttajat, toimivat. Oikeudenmukaisuuden puute johtaa epätyydyttäviin kuluttajavalintoihin, joista aiheutuu taloudellista vahinkoa, ajanhukkaa, terveyshaittoja ja epäsuoria vaikutuksia, kuten ympäristökustannuksia.

·Yrityksiä koskevien sääntöjen epäselvyys ja markkinoiden hajanaisuus, jotka johtavat korkeampiin liiketoimintakustannuksiin, rajatylittävän kaupan esteisiin, liiketoimintamahdollisuuksien menettämiseen ja epäreiluun kilpailuun, joka on lähtöisin erityisesti EU:n ulkopuolisilta kaupan alan toimijoilta.

Toimivuustarkastuksessa arvioitiin, että taloudellinen vahinko, joka kuluttajille aiheutuu verkkoon liittyvistä ongelmista, on suuruudeltaan vähintään 7,9 miljardia euroa vuodessa. Tämä arvio on todennäköisesti alakanttiin, koska se ei kata muita kielteisiä vaikutuksia, kuten ajanhukkaa ja henkistä haittaa. Kuluttajille vuosien mittaan aiheutuvan yhä suuremman taloudellisen vahingon, verkkokaupan nopean kasvun ja tekniikan kehityksen vuoksi tilanne todennäköisesti pahenee entisestään ilman EU:n toimia.

Lisäksi komissio aikoo EU:n kilpailukyvyn parantamisen tavoitteen puitteissa keskittyä yksinkertaistamiseen ja esteiden poistamiseen sisämarkkinoilta. Kuluttajansuojan osalta toimivuustarkastuksessa korostettiin, että sopimattomien kaupallisten menettelyjen torjumiseksi olisi lisättävä selkeyttä ja oikeusvarmuutta. Siinä tuotiin ongelmina esiin puutteellinen täytäntöönpanon valvonta, sääntelyaukot ja markkinoiden hajanaisuus, joka johtuu siitä, että jäsenvaltiot antavat omia säädöksiä tai harkitsevat niitä näillä aloilla. Nämä ongelmat vaikuttavat kielteisesti sisämarkkinoihin ja EU:n yritysten tasapuolisiin toimintaedellytyksiin.

EU:n toimen perusta (oikeusperusta ja toissijaisuusperiaatteen soveltaminen)

Oikeusperusta

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 artikla.

EU:n toimen tarve

EU:n toimilla voidaan todennäköisesti vaikuttaa toimintapolitiikkaan ja sääntelyyn kuluttajansuojan parantamiseksi digiympäristössä paljon paremmin kuin yksittäisillä jäsenvaltioiden toimilla. Digipalvelujen ja digisisällön tarjonta sekä verkkokauppa ovat usein rajatylittävää toimintaa, ja kuluttajat myös tekevät yhä enemmän ostoksia verkossa. Jäsenvaltioiden toimet eivät sen vuoksi ole riittävä keino säännellä tehokkaasti kuluttajansuojaa näiltä osin. Lisäksi se, että monet jäsenvaltiot ovat jo alkaneet säännellä tiettyjä ongelma-alueita, johtaa markkinoiden hajanaisuuteen, monimutkaistaa sääntelyä ja lisää sääntöjennoudattamiskustannuksia niiden kaupan alan toimijoiden osalta, jotka tarjoavat tuotteitaan yli maiden rajojen.

B. Tavoitteet ja politiikkavaihtoehdot

Digitaalista oikeudenmukaisuutta koskevalla säädöksellä korjataan havaitut puutteet ja lisätään oikeusvarmuutta kuluttajansuojan alalla verkossa täysin yhdenmukaisesti edellä mainitun voimassa olevan lainsäädännön kanssa. Tätä varten vaikutustenarvioinnissa on määrä tarkastella erilaisia vaihtoehtoja kuluttajansuojan parantamiseksi verkkoympäristössä ja kuluttajien luottamuksen lisäämiseksi. Siinä muun muassa arvioidaan tarvetta ottaa käyttöön kohdennettuja kieltoja, joilla

·estetään kaupan alan toimijoita käyttämästä pimeitä käytäntöjä ja muita sopimattomia menetelmiä, jotka painostavat, harhauttavat ja manipuloivat kuluttajia verkossa

·puututaan riippuvuutta aiheuttaviin suunnitteluominaisuuksiin, joiden vuoksi kuluttajat, erityisesti alaikäiset, käyttävät liikaa aikaa ja rahaa tavaroihin ja palveluihin verkossa, ja parannetaan siten kuluttajien mahdollisuuksia hallita verkkokokemustaan

·puututaan digitaalisten tuotteiden ongelmallisiin ominaisuuksiin esim. videopeleissä, erityisesti kun on kyse niiden vaikutuksesta alaikäisiin

·puututaan ongelmallisiin personointikäytäntöihin, myös tilanteisiin, joissa kuluttajien haavoittuvuuksia käytetään hyväksi personoidun mainonnan ja hinnoittelun tarkoituksissa

·ennaltaehkäistään verkkovaikuttajien harjoittamia haitallisia käytäntöjä (esim. kaupallisen viestinnän ilmoittamatta jättäminen, haitallisten tuotteiden mainostaminen seuraajille ja yhteistyöyritysten vastuun selkeyttämättä jättäminen)

·puututaan sopimattomiin hinnoittelukäytäntöihin (esim. hinnan pilkkominen tai ”alkaen”-hinnoittelu, jos kaupan alan toimija käyttää dynaamista hinnoittelua, sekä prosentuaaliset tai kiinteän summan alennukset, jotka johtavat kuluttajaa harhaan mainonnassa)

·puututaan digitaalisiin sopimuksiin liittyviin ongelmiin (esim. tilausten peruuttamisen vaikeus, automaattiset uusimiset tai maksuttomien kokeilujen muuntaminen maksullisiksi tilauksiksi sekä chatbottien käyttö asiakaspalvelussa).

Nuoret ovat tärkeä kuluttajasegmentti, jolla on erityisiä kulutustottumuksia. Juuri nuoret ottavat usein ensimmäisten joukossa käyttöön uusia teknologioita ja digitaalisia tuotteita. Alaikäisten suojelu on keskeinen ja kattava prioriteetti arvioitaessa mahdollisia vaihtoehtoja, joilla varmistetaan riittävä ja tehostettu suoja edellä mainituilta haitallisilta käytännöiltä.

Lisäksi digitaalista oikeudenmukaisuutta koskeva säädös tarjoaa mahdollisuuden virtaviivaistamiseen ja yksinkertaistamiseen. Vaikutustenarvioinnissa voitaisiin tutkia keinoja varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset yrityksille, vähentää markkinoiden hajanaisuutta, lisätä oikeusvarmuutta ja helpottaa täytäntöönpanon valvontaa. Siinä voitaisiin arvioida myös keinoja yksinkertaistaa esimerkiksi tiettyjä kuluttajatiedotusvaatimuksia toistuvissa liiketoimissa saman kaupan alan toimijan kanssa (esim. sovelluksen sisäiset ostot) ja kuluttajan peruuttamisoikeutta tiettyjen tilauspalvelujen osalta.

Lisäksi vaikutustenarvioinnissa on määrä tarkastella, miten täytäntöönpanoa voitaisiin helpottaa erilaisilla digivälineillä, kuten EU:n digitaalisen identiteetin lompakoilla ja eurooppalaisilla yrityslompakoilla, jotka tukevat turvallista ja avointa digitaalista vuorovaikutusta.

C. Todennäköiset vaikutukset

Aloite todennäköisesti parantaa kuluttajansuojaa digitaalialalla ja vaikuttaa seuraavasti:

-Vaikutukset talouteen: aloitteella hillitään sopimattomia digimarkkinakäytäntöjä, joten sen odotetaan vähentävän kuluttajille aiheutuvia haittoja ja lisäävän kuluttajien luottamusta. Aloitteella luodaan myös ennakoitavampi oikeudellinen kehys ja vähennetään sääntöjennoudattamiskustannuksia erityisesti niiden kaupan alan toimijoiden osalta, jotka tarjoavat tuotteitaan yli maiden rajojen, vähennetään markkinoiden hajanaisuutta ja edistetään rajatylittävää kauppaa, mikä lisää kilpailukykyä.

-Vaikutukset yhteiskuntaan: aloitteella parannetaan kuluttajansuojaa erityisesti alaikäisten kaltaisten haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien osalta, minkä odotetaan lisäävän hyvinvointia, edistävän oikeudenmukaisempaa digiympäristöä ja vähentävän epävarmuutta kuluttajien keskuudessa.

-Vaikutukset ympäristöön: aloitteella tarjotaan kuluttajille tehokkaampi suoja ja keinot hallita verkkokokemustaan, mikä edistää myös EU:n vihreän siirtymän tavoitteiden saavuttamista.

-Vaikutukset perusoikeuksiin ja tasa-arvoon: aloitteella parannetaan erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien kuluttajien ja alaikäisten suojelua.

-YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden edistäminen: aloitteella edistetään eettistä liiketoimintaa, joten se on johdonmukainen erityisesti kestävän kehityksen tavoitteen 12 (”Varmistaa kulutus- ja tuotantotapojen kestävyys”) kanssa.

D. Sääntelyn parantamisen välineet

Vaikutustenarviointi

Digitaalista oikeudenmukaisuutta koskevan säädöksen valmistelun tueksi toteutetaan vaikutustenarviointi, joka auttaa komissiota päätöksenteossa. Siinä arvioidaan vaikutuksia, joita ehdotetuilla toimenpiteillä on talouteen, yhteiskuntaan, ympäristöön, sääntelyyn, kilpailukykyyn, perusoikeuksiin ja kestävän kehityksen tavoitteisiin.

Komission vaikutustenarviointityötä tuetaan selvityksellä, josta komissio saa näyttöä ja analyyseja.

Kuulemisstrategia

Kuulemisella pyritään saamaan tietoa kuluttajilta, jäsenvaltioiden viranomaisilta ja kaikilta asiaankuuluvilta sidosryhmiltä, kuten kansalaisilta/kuluttajilta, alaikäisiä ja muita haavoittuvassa asemassa olevia kuluttajaryhmiä edustavilta järjestöiltä, kansallisilta kuluttajajärjestöiltä ja niiden kattojärjestöiltä EU:ssa, yrityksiltä, myös erityyppisiltä pienyrityksiltä, verkkovaikuttajilta, järjestöiltä, jotka edustavat digipalvelujen, digisisällön, verkkokaupan ja vähittäiskaupan alalla toimivia yrityksiä Euroopan ja kansallisella tasolla, sekä järjestöiltä, jotka edustavat tiettyjen alojen (esim. sosiaalisen median ja videopelialan) yrityksiä, kuluttajaverkostoilta, Safer Internet -keskuksilta, kansalaisjärjestöiltä tai tiedeyhteisöltä.

Kuulemistoimia ovat kannanottopyyntö, julkinen kuuleminen (vuoden 2025 kolmannella neljänneksellä Kerro mielipiteesi -portaalin kautta), kohdennetut kyselytutkimukset ja haastattelut (jotka suorittaa taustatutkimuksen toteuttaja), kahden- ja monenväliset tapaamiset asiaankuuluvien sidosryhmien kanssa ja julkiset tapahtumat (esim. Euroopan kuluttajakonferenssi 2025).

Julkinen kuuleminen kestää 12 viikkoa, ja siihen liittyy kohdennettuja lisäkuulemisia, mukaan lukien täytäntöönpanoa koskeva vuoropuhelu. Laajan kohdeyleisön tavoittamiseksi julkinen kuuleminen on saatavilla kaikilla EU:n 24 virallisella kielellä.

Julkisesta kuulemisesta julkaistaan tiivistelmäraportti kahdeksan viikon kuluessa kuulemisen päättymisestä. Vaikutustenarviointiraporttiin sisällytetään yhteenveto kaikista kuulemistoimista.

Kuulemisen tavoite

Kuulemisen tarkoituksena on kerätä kaikilta asiaankuuluvilta sidosryhmiltä näkemyksiä siitä, miten voidaan varmistaa oikeudenmukaisuus yritysten ja kuluttajien välisissä liiketoimissa digitaalisilla sisämarkkinoilla, parantaa oikeusvarmuutta, varmistaa tehokas täytäntöönpanon valvonta ja estää markkinoiden pirstoutuminen. Saatu palaute otetaan huomioon vaikutustenarvioinnissa ja sen tuloksia hyödynnetään lainsäädäntöehdotuksessa. Näin varmistetaan, että aloite kohdistuu todellisiin haasteisiin/kehityssuuntauksiin ja sidosryhmien huolenaiheisiin.

Kohdeyleisö

Kuulemisen kohteena on laaja sidosryhmäjoukko, jotta voidaan varmistaa kattava arvio keinoista lujittaa kuluttajansuojaa verkossa.