KANNANOTTOPYYNTÖ

VAIKUTUSTENARVIOINTI

Aloitteen nimi

Vaikutustenarviointi – Palveluntarjoajien toteuttama tietojen säilyttäminen rikosoikeudellisia menettelyjä varten

Vastuupääosasto (vastuuyksikkö)

Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto – yksikkö D4

Aloitteen todennäköinen tyyppi

Alustava aikataulu

Vuoden 2026 ensimmäinen neljännes

Lisätiedot

Kyberrikollisuus – Euroopan komissio; Tehokkaan lainvalvonnan edellyttämää tietojen saatavuutta käsittelevä korkean tason työryhmä – Euroopan komissio

   A. Poliittinen tausta, ongelmanmääritys ja toissijaisuusperiaatteen soveltaminen

Poliittinen tausta

Jotta rikoksia voidaan torjua ja niistä voidaan nostaa syytteitä tehokkaasti, poliisi- ja oikeusviranomaiset saattavat tarvita pääsyn tiettyihin sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien käsittelemiin muihin kuin sisältötietoihin. Jos kyseisillä palveluntarjoajilla ei ole erityisiä velvoitteita, joiden mukaan tietoja on säilytettävä kohtuullinen ja rajoitettu aika, tiedot saatetaan poistaa jo ennen kuin viranomaiset pyytävät niitä rikosoikeudellisia menettelyjä varten. Tällä hetkellä asialle ei ole EU:n laajuista oikeudellista kehystä. Useimmissa EU:n jäsenvaltioissa noudatetaan kansallisia lakeja, jotka ovat keskenään erilaisia, toisissa jäsenvaltioissa ei ole sääntöjä lainkaan. Poliisi, syyttäjäviranomaiset ja oikeusviranomaiset ovat todenneet, että keskeisiä tietoluokkia koskevien tietojen säilyttämistä koskevien yhdenmukaistettujen sääntöjen puuttuminen on merkittävä haaste kansallisille rikosoikeudellisille menettelyille sekä verkossa että sen ulkopuolella tapahtuvien rikosten suhteen ja haittaa rajatylittävää yhteistyötä koko EU:ssa. Tietojen saatavuutta käsittelevä korkean tason työryhmä piti tätä asiaa erittäin tärkeänä, ja sen asiantuntijat suosittelivat, että lainvalvontatarkoituksia varten tapahtuvaa tietojen säilyttämistä varten hyväksyttäisiin EU:n kehys, joka sisältää myös tiedonsaantia koskevat suojatoimet. Hiljattain komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen (1) (2) toi esiin tarpeen toimille, joilla varmistetaan lainvalvonnan edellyttämä laillinen ja tehokas tietojen saatavuus. Myös EU:n jäsenvaltiot käsittelivät näitä seikkoja neuvoston päätelmissä tehokkaan lainvalvonnan edellyttämästä tietojen saatavuudesta ja tulevista painopisteistä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden yhteisten terrorisminvastaisten toimien vahvistamiseksi. Komissio sitoutui tiedonannossa ProtectEU – eurooppalainen sisäisen turvallisuuden strategia esittämään vuonna 2025 etenemissuunnitelman siitä, miten toteutetaan lainvalvontaviranomaisten laillinen ja tosiasiallinen pääsy dataan, ja asettamaan datan säilyttämistä koskevien sääntöjen EU-tason vaikutusten arvioinnin etusijalle.

Ratkaistava ongelma

Digitaalisessa yhteiskunnassa sähköinen todistusaineisto on useimmissa rikostutkinnoissa ja syytetoimissa ratkaisevan tärkeää. Muut kuin sisältötiedot (esimerkiksi tilaajatiedot, viestin lähde ja kohde, laitteen sijainti, päivämäärä, kellonaika, kesto, koko tai muuntyyppinen vuorovaikutus, jotka ei koske viestin sisältöä) voivat olla ratkaisevia epäiltyjen ja/tai syytettyjen sekä uhrien tunnistamisessa tai paikantamisessa sekä rikoksen valaisemisessa yleensä. Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat tallentavat muita kuin sisältötietoja viestinnästä, joka kulkee niiden järjestelmien kautta. Koska nämä muut kuin sisältötiedot voivat olla luonteeltaan henkilökohtaisia ja antaa tietoa henkilöiden yksityiselämästä, palveluntarjoajien on perusoikeuksien (erityisesti perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan) ja EU:n yksityisyyden suojaa ja tietosuojaa koskevan lainsäädännön mukaisesti poistettava ne, kun niitä ei enää tarvita laillisiin liiketoiminnallisiin tarkoituksiin. Tietojen tallentaminen pidempään on mahdollista vain, jos siitä on annettu erityisiä oikeudellisia velvoitteita. Euroopan unionin tuomioistuin totesi tietojen säilyttämistä koskevan EU:n direktiivin pätemättömäksi, koska sillä puututaan vakavasti perusoikeuksiin eikä erityisiä tiedonsaantia koskevia suojatoimia ole. Tämän vuoksi vuoden 2014 jälkeen EU:n lainsäädännössä ei enää ole säädetty palveluntarjoajien velvollisuuksista säilyttää tietoja lainvalvontatarkoituksia varten. Näitä velvoitteita on käytössä monissa EU:n jäsenvaltioissa, mutta niiden lainsäädännön välillä on huomattavia eroja säilyttämistä koskevan sääntelyn suhteen. Tämän vuoksi poliisilla ja syyttäjillä on vaikeuksia tehdä työnsä, sillä usein käy niin, että tutkintaa suoritettaessa tarvittavia tietoja ei ole lainkaan tai enää saatavilla. Nykyisessä skenaariossa joitakin rikoksia, erityisesti yksinomaan verkossa tapahtuvia, ei voida tutkia eikä niistä voida nostaa syytettä tehokkaasti.

Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajilla on myös suuremmat kustannukset ja esteet tarjota palvelujaan kaikkialla EU:ssa, koska niiden on noudatettava erilaisia oikeudellisia vaatimuksia eri jäsenvaltioissa ja koska kansalliseen lainsäädäntöön on tehty useita muutoksia kansallisella ja/tai EU:n tasolla annettujen tuomioiden perusteella. 1 Lisäksi useimpia kansallisia tietojen säilyttämistä koskevia lakeja sovelletaan ainoastaan perinteisiin televiestintäalustoihin, mutta ne eivät kata internetin kautta palvelujaan tarjoavia viestintäpalvelujen tarjoajia, ja näitä palveluja käytetään nykyään eniten. Myös kansallisten lakien eroavuudet vaikuttavat kansalaisiin, koska rikostutkinnan ajankohtaan mennessä tarvittavat muut kuin sisältötiedot on jo poistettu. Tällöin viranomaiset eivät ehkä pysty riittävästi suojelemaan kansalaisia ja varmistamaan oikeuden toteutumista. Kansallisten lainsäädäntöjen väliset erot todennäköisesti lisääntyvät, kun tulevaisuudessa kehitetään uusia digitaalisia viestintäteknologioita ja -palveluja.

Vallitsevan tilanteen syitä ovat sellaisten yhdenmukaisten vaatimusten ja suojatoimien puuttuminen, joiden mukaan sekä numeroista riippuvaisten että numeroista riippumattomien sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat säilyttäisivät tietoja kauemmin kuin niiden omat liiketoimintatarpeet edellyttävät, jotta ne ovat saatavilla pidempään lainvalvontatarkoituksia varten.

EU:n toimen perusta (oikeusperusta ja toissijaisuusperiaatteen soveltaminen)

Oikeusperusta

Oikeusperustasta on päätettävä, ja se riippuu vaikutustenarvioinnin tuloksesta.

EU:n toimen tarve

Yksittäiset jäsenvaltiot eivät pysty yksin ratkaisemaan havaittuja haasteita tyydyttävällä tavalla. Jos EU:n tasolla ei toteuteta toimia, jäsenvaltioiden odotetaan jatkavan kansallisen lainsäädäntönsä päivittämistä EU:n tuomioistuimen, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten oikeuskäytännöstä johtuvien vaatimusten panemiseksi täytäntöön. Niiden on myös otettava huomioon uudet ja kehittyvät teknologiat, mikä saattaa johtaa siihen, että säännöt poikkeavat entistä enemmän toisistaan. Tämä lisää kielteisiä vaikutuksia EU:n kansalaisille, rikostutkinnalle, sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille ja muille sidosryhmille. Samalla on tarpeen varmistaa, että tietojen säilyttämistä ja saatavuutta koskevien velvoitteiden vaikutus käyttäjien perusoikeuksiin on oikeasuhteista, kuten Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu. Tietojen säilyttämistä koskevat lait liittyvät monenlaisiin politiikanaloihin, kuten turvallisuuteen, oikeuteen, perusoikeuksiin ja talouteen, ja vaikuttavat eri sidosryhmiin (esim. viranomaisiin, yrityksiin ja kansalaisiin). Kun otetaan huomioon vaikutukset EU:n sisämarkkinoihin ja EU:n vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen, sopivimpana tapana edetä asiassa voitaisiin pitää EU:n tason toimia havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi. EU:n toimien päätavoitteena voisi olla varmistaa palveluntarjoajien tietojen säilyttämistä koskevien velvoitteiden yhdenmukainen soveltaminen, mukaan lukien suojatoimet, jotka koskevat poliisi- ja oikeusviranomaisten pääsyä tietoihin. Näin voitaisiin varmistaa oikeusvarmuus sidosryhmille ja tasapuoliset toimintaedellytykset EU:n palveluntarjoajille.

B. Tavoitteet ja politiikkavaihtoehdot

Aloitteen yleisenä tavoitteena on varmistaa tiettyjen muiden kuin sisältötietojen luokkien saatavuus onnistunutta rikostutkintaa ja syytteeseenpanoa varten perusoikeuksien suojelua, kyberturvallisuutta ja EU:n markkinoiden eheyttä koskevia EU:n normeja noudattaen ja suojaten.

Komissio tarkastelee ja arvioi tätä varten eri vaihtoehtoja. Näitä ovat esimerkiksi

- ei-sitovat toimenpiteet viranomaisten ja sekä numeroista riippuvaisten että riippumattomien sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien välisen yhteistyön tehostamiseksi, kuten yhteiset EU:n tason standardit tietojen luokittelua varten, tietojen pyytämistä ja toimittamista koskevat lomakkeet, tilaajien osoitteiden ja aikaleimalla varustettujen IP-osoitteiden vähimmäissäilytysaikoja koskevat ohjeet sekä vapaaehtoinen yhteistyö;

- lainsäädäntötoimet, joilla kaikille eurooppalaisen sähköisen viestinnän säännöstön 2 soveltamisalaan kuuluville palveluntarjoajille asetetaan muiden kuin sisältötietojen säilyttämistä ja saatavuutta koskevia pakollisia vaatimuksia Euroopan unionin tuomioistuimen nykyisen oikeuskäytännön mukaisesti. Erilaisia lainsäädännöllisiä ratkaisuja voitaisiin suunnitella sen mukaan, mitä muita kuin sisältötietoja on säilytettävä kunkin rikoksen yhteydessä.

Sopivin vaihtoehto määritetään vaikutustenarvioinnin aikana kerätyn näytön, sidosryhmien kuulemisen ja eri vaihtoehtojen vertailun perusteella.

C. Todennäköiset vaikutukset

Tällä aloitteella odotetaan olevan vaikutuksia useisiin aloihin.

Yhteiskunnalliset vaikutukset: Muiden kuin sisältötietojen saatavuus auttaisi viranomaisia havaitsemaan ja tutkimaan rikoksia ja nostamaan niistä syytteitä tehokkaammin, mikä varmistaisi EU:n kansalaisille turvallisemman yhteiskunnan sekä verkossa että sen ulkopuolella. Myönteisten vaikutusten odotetaan kohdistuvan sekä kansallisiin rikosoikeudellisiin menettelyihin että rajatylittävään yhteistyöhön rikollisuuden torjumiseksi.

Taloudelliset vaikutukset: Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat pääsevät eroon säännösten noudattamisesta aiheutuvista lisäkustannuksista ja oikeudellisesta epävarmuudesta, jotka johtuvat oikeudellisten ja teknisten vaatimusten eroista sen mukaan, mihin EU:n jäsenvaltioon palveluntarjoajat ovat sijoittautuneet tai missä ne toimivat. Aloitteella pyritään arvioimaan tapoja, joilla palvelujen tarjoamisen esteitä EU:n sisämarkkinoilla voitaisiin vähentää. Samalla se lisää tietojen säilyttämisestä aiheutuvia kustannuksia jäsenvaltioissa, joissa ei ole velvollisuutta säilyttää tietoja lainvalvontatarkoituksiin.

Perusoikeuksiin kohdistuvat vaikutukset: Säilytetty ja käytetty muu kuin sisältötieto voisi antaa viranomaisille tietoa kyseisten henkilöiden yksityiselämästä, jolloin saatetaan puuttua perusoikeuksiin, joilla suojataan heidän yksityisyyttään (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla), henkilötietojaan (8 artikla) ja sananvapauttaan (11 artikla). Viranomaisten paremmilla valmiuksilla hakea muita kuin sisältötietoja ja hankkia todisteita rikosoikeudellisissa menettelyissä palveltaisiin yleistä etua eli rikosten tehokkaampaa havaitsemista ja syytteeseenpanoa sekä vapautta tarjota palveluja EU:n sisämarkkinoilla. Samalla uhrien, epäiltyjen ja syytettyjen oikeuden voisivat parantua. Jos vaikutustenarvioinnissa tarkastellut vaihtoehdot rajoittaisivat perusoikeuksia, tätä vaikutusta punnittaisiin näihin oikeuksiin puuttumisen kannalta. Tässä yhteydessä harkitaan tarkasti riittäviä suojatoimia, joilla voidaan varmistaa niiden tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus asetetun tavoitteen saavuttamisen suhteen.

D. Sääntelyn parantamisen välineet

Vaikutustenarviointi

Komissio tekee vaikutustenarvioinnin saattaakseen tarvittaessa ajan tasalle säännöt, jotka koskevat tietojen säilyttämistä EU:n tasolla. Asiasta järjestetään julkinen kuuleminen vuoden 2025 toisella tai kolmannella neljänneksellä komission paremman sääntelyn politiikan mukaisesti. Komissio kerää kattavasti näyttöä eri lähteistä, myös yleisöltä eri keinoin, kuten tällä julkisella kannanottopyynnöllä, sekä asiaankuuluville sidosryhmille suunnatuilla kyselytutkimuksilla.

Kuulemisstrategia

Komissio suunnittelee tämän aloitteen tueksi useita kuulemistoimia. Niiden tavoitteena on kerätä laajaa näyttöä ja näkemyksiä eri sidosryhmiltä. Pääasiallisia kuulemistoimia ovat seuraavat:

-tämän kannanottopyynnön perusteella saatava palaute

-palaute julkisesta kuulemisesta, joka julkaistaan kaikilla EU:n virallisilla kielillä komission Kerro mielipiteesi -sivustolla ja joka kestää 12 viikkoa

-asianomaisten sidosryhmien kohdennetut kuulemiset haastattelujen ja kyselyjen muodossa, jotta näiden toimenpiteiden tarpeellisuudesta ja oikeasuhteisuudesta voidaan kerätä myös määrällistä ja laadullista näyttöä.

Euroopan komissio pyrkii paremman sääntelyn politiikkansa mukaisesti kehittämään aloitteita, jotka perustuvat parhaaseen saatavilla olevaan tietoon. Siksi myös tutkijoita, akateemisia organisaatioita ja tieteellisiä seuroja ja yhdistyksiä, joilla on asiantuntemusta aloitteeseen liittyvistä tekniikan ja politiikan aloista, pyydetään toimittamaan asiaa koskevia julkaistuja ja julkaisua odottavia tieteellisiä tutkimuksia, analyyseja ja dataa. Komissio on erityisen kiinnostunut kannanotoista, joissa esitetään yhteenveto nykyisestä tietämyksen tasosta asiaankuuluvilla aloilla.

Komissio julkaisee julkiseen kuulemiseen saaduista vastauksista yhteenvedon. Se myös analysoi myös tähän kannanottopyyntöön saatua palautetta sekä myöhempien kuulemisten tuloksia vaikutustenarvioinnin liitteenä olevassa tiivistelmäraportissa (komission yksiköiden valmisteluasiakirja).

Kuulemisen tavoite

Kuulemisen tavoitteena on varmistaa, että vaikutustenarviointi perustuu laajaan määrälliseen ja laadulliseen näyttöön ja asiantuntemukseen, ja antaa sidosryhmille (mukaan lukien kansalaiset ja ne, joihin aloite suoraan vaikuttaisi) mahdollisuus esittää näkemyksensä mahdollisista etenemisvaihtoehdoista ja oman panoksensa niihin.

Kohdeyleisö

Tärkeimmät sidosryhmät, joita komissio aikoo kuulla, ovat seuraavat: yleisö, yleisen turvallisuuden alojen (oikeus-, sisä- ja digitaalipolitiikka) toimijat, poliisi- ja oikeusviranomaiset, kyberturvallisuusasiantuntijat, tietosuoja- ja yksityisyysviranomaiset, juristien ammatilliset järjestöt, tiedemaailma, tutkijat ja ajatushautomot, kansalaisjärjestöt, jotka työskentelevät digitaalisten oikeuksien uhrien oikeuksien parissa tai laajemmin perusoikeuksien parissa toimiala.