KANNANOTTOPYYNTÖ

ALOITE (ilman vaikutustenarviointia)

Tämän asiakirjan tarkoituksena on antaa yleisölle ja sidosryhmille tietoa komissiossa tekeillä olevasta työstä, jotta nämä voivat antaa palautetta ja osallistua tuloksekkaasti kuulemistoimiin.

Pyydämme yleisöä ja sidosryhmiä esittämään näkemyksiään siitä, miten komissio on hahmottanut tarkastelun kohteena olevan ongelman ja sen mahdolliset ratkaisut, sekä antamaan komissiolle asian kannalta merkityksellisiä tietoja, joita niillä mahdollisesti on.

Aloitteen nimi

Kulttuuriesineiden laiton kauppa – EU:n toimintasuunnitelma

Vastuupääosasto ja -yksikkö

Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto – yksikkö: D5

Todennäköinen aloitteen tyyppi

Komission tiedonanto

Alustava aikataulu

Q4–2022

Lisätiedot

Keskeiset toimet, jotka on esitetty komission tiedonannossa ”Järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskeva EU:n strategia vuosiksi 2021–2025”, COM(2021) 170 final, hyväksytty 14.4.2021

Tämä asiakirja on laadittu ainoastaan informaatiotarkoituksiin. Se ei rajoita millään tavalla komission varsinaista päätöstä aloitteen toteuttamisesta tai sen lopullisesta sisällöstä. Kaikki tässä asiakirjassa kuvatut aloitteen yksityiskohdat, mukaan lukien sen toteutusaikataulu, voivat myöhemmin muuttua.

A. Poliittinen tausta, ongelmanmääritys ja toissijaisuusperiaatteen soveltaminen

Poliittinen tausta

Sekä heinäkuussa 2020 hyväksytyssä EU:n turvallisuusunionistrategiassa että järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevassa EU:n strategiassa vuosille 2021–2025 on todettu tarve tehostaa EU:n toimia kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjumiseksi. Näissä strategioissa esitetään kokonaisvaltainen lähestymistapa järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan, kulttuuriesineiden laiton kauppa mukaan lukien.

Tämän sitoumuksen täyttämiseksi järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevassa EU:n strategiassa ilmoitettiin kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjumista koskevan vuoden 2022 toimintasuunnitelman hyväksymisestä. Toimintasuunnitelman tavoitteena on parantaa ja tehostaa seurantaa, tietojenvaihtoa ja yhteistyötä lainvalvontaviranomaisten, tulliviranomaisten ja muiden alan toimijoiden välillä. Strategiassa korostetaan eri sidosryhmien, kuten arkeologien, taidehistorioitsijoiden ja kulttuuriperinnön asiantuntijoiden, panoksen tärkeyttä.

Lisäksi komissio tarkastelee mahdollisia toimia, joilla voidaan parantaa kulttuuriesineiden jäljitettävyyttä sisämarkkinoilla, verkossa ja sen ulkopuolella. Se tarkastelee myös tapoja tiivistää yhteistyötä niiden kolmansien maiden kanssa, joissa kulttuuriesineitä ryöstetään, kulttuuriperintöä konflikteissa ja kriiseissä koskevasta EU:n toimintamallista vuonna 2021 annettujen neuvoston päätelmien mukaisesti.

Ratkaistava ongelma

Kulttuuriesineiden laittomassa kaupassa on kyse pieniriskisestä ja suurivoittoisesta rikollisuudesta, josta saatuja varoja järjestäytyneet rikollisverkostot voivat käyttää edelleen muiden rikollisten operaatioiden ja toimien rahoittamiseen. 1 Kulttuuriesineiden ryöstely ja kauppa toimivat myös tulonlähteenä terroristiryhmille, erityisesti konfliktimaissa ja -alueilla, kuten Syyriassa, Irakissa, Libyassa ja Sahelissa, mikä vaikuttaa hyvin tuhoisasti näiden maiden kulttuuriperintöön. Lisäksi taidemarkkinat ovat erityisen alttiita talousrikoksille, kuten rahanpesulle. Europolin laatiman vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevan uhkakuva-arvion (SOCTA 2021) mukaan kulttuuriesineiden laiton kauppa on yhä vakaata, kysyntään perustuvaa rikollista toimintaa, joka saattaa lisääntyä lähitulevaisuudessa. 2  

EU on vuosien mittaan kehittänyt useita merkittäviä välineitä ja valmiuksia, joiden avulla se voi edistää kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjuntaa jäsenvaltioiden rinnalla. 3 Seuraavia ongelmia on kuitenkin havaittu:

·On olemassa riski, että toimenpiteiden ja välineiden synergiat ovat riittämättömiä ja että mahdolliset puutteet tai päällekkäisyydet heikentävät kulttuuriesineiden laittoman kaupan vastaisten EU:n toimien tehokkuutta.

·EU:n tason toimiin osallistuu useita eri toimijoita eri toimintapolitiikkojen aloilta. Olennaisia politiikka-aloja ovat muun muassa oikeus- ja sisäasiat, sisämarkkinat, tulli, koulutus ja kulttuuri, rahoitusmarkkinat, tutkimus, yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka sekä yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka. Haasteena on, etteivät politiikan kokonaistavoitteet ja sitoumukset hahmotu selkeästi eri politiikkojen ja välineiden kirjosta. Lisäksi jää huomiotta, että tarvitaan toimien koordinointia ja yhteistyötä yleisön, kansainvälisten kumppaneiden ja lukuisten erilaisten EU:ssa toimivien ja EU:n ulkopuolisten sidosryhmien välillä.

·Asiaa koskevissa tutkimuksissa ja raporteissa 4 on havaittu, että puutteita ja parantamisen varaa on useilla eri osa-alueilla. Yksi selkeä kehityskohde on sidosryhmien ja lainvalvontaviranomaisten yhteistyö 5 . Lisäksi tutkimuksissa on havaittu puutteita alan kysymysten tiedostamisessa, asiantuntemuksessa ja erityiskoulutuksessa, markkinoiden läpinäkyvyydessä ja kaupattujen kulttuuriesineiden jäljitettävyydessä. Kuten SOCTA 2021 -arviossa todetaan, kulttuuriesineiden laittoman kaupan aiheuttama uhka on muuttumassa, erityisesti verkossa, mikä tuo mukanaan uusia haasteita.

EU:n toimen perusta (oikeusperusta ja toissijaisuusperiaatteen soveltaminen)

Toimintasuunnitelma ei sisällä oikeudellisia toimenpiteitä. Kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjunta on monimutkaista, ja siihen kuuluu laaja kirjo politiikan alueita, joilla EU:lla on täydentävää, jaettua ja yksinomaista toimivaltaa. Näitä alueita ovat erityisesti seuraavat:

·vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue: sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT), kolmas osa, V osasto, 67–89 artikla

·sisämarkkinat: SEUT, kolmas osa, II osasto, 34–36 artikla, VII osasto, 114 artikla

·kulttuuri: SEUT, kolmas osa, XIII osasto, 167 artikla

·tulli ja kauppa: SEUT, viides osa, II osasto, esim. 206–207 artikla

·yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka / yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka: SEUT, 42–43 artikla

·kumppanuus ja kehitys: SEUT, erityisesti 209 ja 212 artikla sekä 322 artiklan 1 kohta

·suhteet kansainvälisiin organisaatioihin ja EU:n ulkopuolisiin maihin: SEUT, erityisesti 220 artikla

·turvallisuutta koskevat vuoropuhelut: sopimus Euroopan unionista (SEU), 27 artiklan 2 kohta ja

·tutkimus- ja innovointipolitiikka: SEUT, 173 artiklan 3 kohta, 182 artiklan 1 kohta, 183 artikla ja 188 artiklan 2 kohta

Ilmiön kansainvälisen ulottuvuuden vuoksi ja ottaen huomioon jo voimassa oleva EU:n lainsäädäntö ja aloitteet asiaan liittyvillä toimintapolitiikan aloilla 6 , EU:n tason toimien odotetaan olevan vaikuttavampia ja tehokkaampia ja tuottavan konkreettista lisäarvoa verrattuna yksittäisten jäsenvaltioiden toimiin.

Oikeusperusta

N/A – Toimintasuunnitelma ei sisällä oikeudellisia toimenpiteitä.

EU:n toimen tarve

Kun otetaan huomioon kulttuuriesineiden laittoman kaupan mahdollinen lisääntyminen maailmanlaajuisesti 7 , sen erittäin tuhoisa ja peruuttamaton vaikutus alkuperämaihin, sen tuottoisuus sekä riski siitä, että varat ohjataan terrorismin rahoittamiseen, on suotavaa luoda yksi yhdennetty ja johdonmukainen kehys, joka ohjaa EU:n toimintaa asiaankuuluvilla toimintapolitiikan aloilla. Tämä koskee myös yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden ja kansainvälisten organisaatioiden kanssa.

B. Aloitteen tavoite ja toteutustapa

Toimintasuunnitelman tavoitteena on tarjota vuosiksi 2022–2025 kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjumista koskeva selkeä, kattava ja tehokkaasti toimiva kehys, jonka avulla voidaan hajottaa rikollista toimintaa sekä edistää ja suojella kulttuuriperintöä. 8

Toimintasuunnitelmalla vastataan todettuihin haasteisiin yhdistämällä asiaankuuluvat poliittiset aloitteet yhdeksi kehykseksi. Tavoitteena on luoda synergioita, tunnistaa ja korjata mahdollisia puutteita tai päällekkäisyyksiä sekä tarvittaessa hahmotella uusia toimenpiteitä, joilla voidaan korjata havaittuja puutteita ja ennakoida kehittyviä uhkia ja/tai vastata niihin.

Järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevan EU:n strategian mukaisesti toimintasuunnitelmassa harkitaan asiaankuuluvien toimintalinjojen vahvistamista sekä tutkitaan tarvetta ottaa käyttöön uusia esimerkiksi seuraavia toimia järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi:

·vahvistetaan Europolin perustamaa yhteyspistettä kulttuuriesineiden laittomaan kauppaan liittyviä tutkimustoimia varten

·kehitetään asiaan erikoistuneille jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisille tarkoitettua epävirallista CULTNET-verkostoa 9

·tuetaan edelleen kulttuuriesineitä koskevia toimia Euroopan monialaisen rikosuhkien torjuntafoorumissa (EMPACT) – painopiste ”järjestäytyneen omaisuusrikollisuuden torjunta” 10  

·parannetaan hankittujen esineiden alkuperän tai internetissä tapahtuvan myynnin seurantaa ja kartoitetaan kulttuuriesineiden merkitsemiseen sopivia tekniikoita tai materiaaleja

·parannetaan lainvalvontaviranomaisten ja muiden sidosryhmien välistä tietojenvaihtoa ja vahvistetaan lainvalvonta- ja tulliyhteistyötä

·vahvistetaan oikeus- ja sisäasioiden sekä yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan yhteistyötä;

·helpotetaan lainvalvontaviranomaisten mahdollisuuksia hyödyntää arkeologien ja taidehistorioitsijoiden asiantuntemusta tutkimusten yhteydessä, myös EMPACT-kehyksessä

·hyödynnetään erilaisten julkisten ja yksityisten toimijoiden asiantuntemusta tehokkaiden rikosoikeudellisten toimien toteuttamiseksi

·määritetään tapoja ja välineitä, joilla voidaan helpottaa ja tukea erikoistuneita poliisiyksiköitä osana jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä

·vahvistetaan ymmärrystä taide-, antiikki- ja kulttuuriesineiden kauppaan liittyvistä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskeistä

·hyödynnetään paremmin alan tietokantoja ja pyritään luomaan synergioita esimerkiksi Interpolin ja Kansainvälisen museoneuvoston tietokantojen kanssa ja

·kartoitetaan tapoja ja keinoja, joilla aihe voidaan sisällyttää poliiseja, tullivirkamiehiä sekä oikeusalan ammattilaisia kouluttavien oppilaitosten opetussuunnitelmiin sekä asiaan liittyviin yliopistokursseihin.

Toimintasuunnitelmassa tarkastellaan myös mahdollisia toimia, joilla kulttuuriesineiden laitonta kauppaa voidaan torjua sisämarkkinoilla. Näihin kuuluvat muun muassa kulttuuriesineiden jäljitettävyyden parantaminen verkossa ja sen ulkopuolella sekä aloitteiden koordinointi EU:n sisämarkkinoiden sääntelystä vastaavien toimijoiden kanssa. Lisäksi toteutetaan toimia, joilla

·lisätään taide- ja antiikkiesineiden kaupan avoimuutta EU:ssa kulttuuriesineiden hyväksyttävää alkuperää koskevien kriteerien pohjalta

·vahvistetaan ammattimaisten taidekauppiaiden huolellisuusvelvoitetta

·tutkitaan uusia lähestymistapoja taidemarkkinoiden lisensointiin

·lisätään tietämystä kulttuuriesineiden laittoman kaupan aiheuttamasta uhasta maailmanlaajuisella, EU:n, kansallisella ja paikallisella tasolla toimittajien, nuorten, kulttuuriperintöalan ammattilaisten, päätöksentekijöiden ja yksityisellä sektorilla toimivien keräilijöiden keskuudessa verkkoalustojen kautta sekä rahoitusalalla

·lisätään tietämystä rikosoikeudellisen vastuun riskistä ja tarpeesta tehdä aktiivisempaa yhteistyötä lainvalvontaviranomaisten kanssa, esimerkiksi ilmoittamalla entistä aktiivisemmin epäilyttävistä liiketoimista rahanpesun selvittelykeskuksille

·kehitetään kulttuuriperinnön asiantuntijoiden valmiuksia

·edistetään ja tuetaan kulttuuriesineiden laitonta kauppaa koskevien tutkimusten ja hankkeiden rahoittamista EU:ssa ja

·vahvistetaan yhteistyötä niiden EU:n ulkopuolisten maiden kanssa, joissa kulttuuriesineitä ryöstetään ja kaupataan.

Todennäköiset vaikutukset

Toimintasuunnitelman odotetaan vaikuttavan myönteisesti kulttuuriesineiden laittoman kaupan ehkäisemiseen, havaitsemiseen ja torjuntaa koskevien ratkaisujen kehittämiseen erityisesti parantamalla yhteistä tietopohjaa riskeistä, rikollisryhmien toimintatavoista ja reiteistä. Toimintasuunnitelman odotetaan i) luovan synergioita asiaankuuluvien EU:n politiikkatoimien ja välineiden välille, ii) parantavan EU:n toimien täydentävyyttä suhteessa jäsenvaltioissa ja EU:n ulkopuolisissa maissa toteutettaviin toimiin ja iii) tehostavan koordinointia kansainvälisten järjestöjen kanssa.

Toimintasuunnitelmalla odotetaan olevan painoarvoltaan yhtäläiset vaikutukset EU:n jäsenvaltioissa, sillä jossain määrin kaikki jäsenvaltiot ovat kulttuuriesineiden laittoman kaupan alkuperä-, kauttakulku- tai tuontimaita tai maita, joiden alueelle tällaisia esineitä siirretään. Lisäksi toimintasuunnitelmalla pyritään minimoimaan tiiviin yhteistyön avulla yksityisen sektorin taidemarkkinoilla toimiville sidosryhmille mahdollisesti aiheutuvat hallinnolliset rasitteet. Toimintasuunnitelmalla odotetaan myös olevan myönteisiä taloudellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia, muun muassa säännellyn kaupan vahvistumisen myötä, sillä sen avulla lisätään tietoa nykyisistä velvoitteista ja siitä, miten ne edistävät sekä kulttuuriperinnön että yleisen turvallisuuden säilyttämistä.

Tuleva seuranta

Aloitteeseen liitetään tarvittaessa edistymisen mittaamiseen käytettäviä vertailuarvoja,

jotka määritetään jäsenvaltioilta sekä yksityisen sektorin, tiedeyhteisön ja kansalaisyhteiskunnan sidosryhmiltä saatujen tietojen pohjalta. Seurannassa voidaan tarkastella esimerkiksi kulttuuriesineiden laittoman kaupan aiheuttamien riskien ja haasteiden kehittymistä tietyssä toimintaympäristössä.

C. Sääntelyn parantaminen

Vaikutustenarviointi

Vaikutustenarviointia ei ole suunnitteilla, mutta tämän suunnitelman pohjalta kehitetyille toimille – joilla odotetaan olevan merkittäviä vaikutuksia – tehdään vaikutustenarviointi paremman sääntelyn suuntaviivojen mukaisesti. Sen sijaan toimintasuunnitelmassa hyödynnetään kannanottopyynnön tuloksia, saatavilla olevia EU:n selvityksiä, kansainvälisten järjestöjen kehittämiä raportoituja käytäntöjä ja markkinalähtöisiä aloitteita sekä kokemuksia aiemmista ja käynnissä olevista (EU:n rahoittamista) hankkeista ja välineistä. Tätä tietopohjaa täydennetään kirjallisuuskatsauksella.

Kuulemisstrategia

Komissio pyytää kannanottopyynnöllä 11 yleisöä ja sidosryhmiä sekä EU:ssa että sen ulkopuolella esittämään mielipiteitä ja kannanottoja aloitteen valmistelua varten. Komissio järjestää siihen liittyvän julkisen kuulemisen, jonka avulla kerätään näkemyksiä asiaankuuluvilta julkisilta ja yksityisiltä sidosryhmiltä.

Toimintasuunnitelmaa varten arvioidaan eri tutkimuksista ja raporteista saadut tiedot ja havainnot. Näitä ovat erityisesti seuraavat:

·”Study on preventing and fighting illicit trafficking in cultural goods in the European Union” (2011) 12 ;

·kulttuuriesineiden tuontiin liittyviä tullikysymyksiä tarkasteleva tutkimus ”Fighting illicit trafficking in cultural goods” (2017) 13  sekä

·kulttuuriesineiden laitonta kauppaa Euroopassa käsittelevä, heinäkuussa 2019 julkaistu Euroopan komission raportti ”Illicit trade in cultural goods in Europe. Characteristics, criminal justice responses and an analysis of the applicability of technologies in the combat against the trade: final report” 14 .

Kuulemisen tavoite

Kuulemisen tavoitteena on kerätä näkemyksiä, perusteluja sekä taustatietoja ja -analyysejä eri sidosryhmiltä, jotta voidaan varmistaa avoimella ja osallistavalla tavalla, että komissio on ottanut laaja-alaisesti huomioon eri sidosryhmien näkemykset asiaankuuluvista riskeistä ja puutteista sekä vaadittavista toimenpiteistä EU:n tasolla.

Kohdeyleisö

Julkinen kuuleminen on suunnattu asiaankuuluville julkisille ja yksityisille sidosryhmille EU:ssa ja sen ulkopuolella. Näihin kuuluvat muun muassa

·EU:n ja kansallisen tason lainvalvontaviranomaiset

·tulliviranomaiset

·oikeusviranomaiset

·kulttuuriperinnön suojelusta vastaavat julkishallinnon virastot ja laitokset (esim. kulttuuriministeriöt, kansalliset tai alueelliset hallinnot ja kansainväliset elimet)

·museot ja kulttuuriperintölaitokset

·myyjät (mukaan lukien galleriat, kulttuuri- ja taidemessut, huutokauppakamarit)

·taidekonsultit ja -neuvojat, välittäjät, verkkopalvelujen tarjoajat

·vakuutuslaitokset

·yksityiset ostajat ja omistajat

·edustajaryhmät.

Kannanottoja odotetaan myös keskeisiltä kansainvälisiltä kumppaneilta, joita ovat muun muassa seuraavat:

·Unesco

·Yhdistyneiden kansakuntien huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimisto (UNODC)

·Interpol

·Maailman tullijärjestö (WCO)

·Yksityisoikeuden yhdenmukaistamiseksi toimiva kansainvälinen instituutti (Unidroit)

·Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö (Etyj)

·Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastainen toimintaryhmä (FATF)

·Euroopan neuvosto.