1.

Neuvosto ilmoitti viimein kesäkuussa 2017, että asetus tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston, jäljempänä ’EPPO’, perustamisessa hyväksytään lokakuuhun 2017 mennessä, mikäli Euroopan parlamentti antaa ensin hyväksyntänsä. Hyväksynnän varmistuttua komissio pohtisi varmasti OLAFia koskevan asetuksen tarkistamista, ja kyseinen prosessi saattaisi olla osittain päällekkäinen meneillään olevan arviointityön kanssa. Tämä lausunto ei tämän vuoksi sisällä yksityiskohtaista analyysiä siitä, miten OLAFin valtuudet ja kokoonpano sekä tuleva EPPO vaikuttaisivat toisiinsa. OLAFin tutkimuksiin on menneinä vuosina kuitenkin voimakkaasti vaikuttanut EPPOlle Euroopan oikeudenkäyttöalueella kaavailtu tehtävä. Siksi tässä arvioinnissa ei voida välttää viittauksia EPPOon.

2.

Tämä äärimmäisen vakava ja ennenäkemätön tilanne edellyttää asetuksen soveltamisen huolellista tarkastelua niiden tutkintatoimien osalta, joita OLAFilla on oikeus suorittaa, sekä perusoikeuksien suojelun osalta. Onkin pohdittava huolellisesti tapaa, jolla riippumattomuuden, valvonnan, oikeudellisen tarkastuksen, puolueettomuuden, luotettavuuden, hyvän hallinnon ja vastuuvelvollisuuden keskeisiä periaatteita on pantu täytäntöön.

Pääjohtaja nosti koskemattomuutensa pidättämisen seurauksena Euroopan unionin tuomioistuimen yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jolla hän pyrki kumoamaan komission päätöksen sillä perusteella, että toimenpide oli omiaan kyseenalaistamaan hänen riippumattomuutensa (3). Valvontakomitea ei ole tutustunut yksityiskohtaisesti tietoihin, jotka osapuolet ovat toimittaneet yleiseen tuomioistuimeen, jossa pääjohtajan nostama kanne on edelleen vireillä. Asia on nostanut esiin myös kysymyksiä siitä, ovatko valvontakomitean valtuudet riittävät OLAFin riippumattomuuden turvaamiseksi.

3.

Asetusta (EU, Euratom) N:o 883/2013 muutettiin jo kolme vuotta myöhemmin, lokakuussa 2016, eikä odotettu uudistuksessa määritettyä arviointijaksoa. Tällöin tehtiin muutoksia valvontakomitean sihteeristön ja talousarvion riippumattomuuteen. Muutoksesta säädettiin asetuksessa (EU, Euratom) 2016/2030. Siitä aiheutui odottamattomia kielteisiä seurauksia, jotka koskivat valvontakomitean työtä ja sen institutionaalista asemaa, ja tämän seurauksena valvontamekanismien soveltuvuutta ja OLAFin riippumattomuuden vahvistamista.

Valvontakomitea käsittelee toista uudistusta lähitulevaisuudessa tarkemmin.

4.

Valvontakomitea on tietoinen siitä, että lainsäätäjä on uudessa asetuksessa poistanut valvontakomitean vastuusta ennalta suoritettavan laillisuusvalvonnan, joka oli aiheena yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-48/05 Franchet ja Byk vastaan komissio antamassa tuomiossa. Tuomioistuin määräsi, että valvontakomiteaa on kuultava, ennen kuin asiaa koskeva aineisto siirretään kansallisille oikeusviranomaisille perusoikeuksien turvaamisen vuoksi (5). Valvontakomitea katsoo, että se tarvitsee edelleen selkeitä sääntöjä mekanismeista, joiden avulla se arvioi petostentorjuntaviraston tutkimustoimintaa tutkimusten päättämisen jälkeen.

5.

Lisäksi valvontakomitea tutki seuraavat asiat:

OLAFin tapaustutkintaa koskevien tietojen valinnan valvontakomitean suorittamaa analyysia varten suoritti OLAF.

6.

Asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 1 artiklan 4 kohdassa säädetään OLAFin tehtävästä tehdä hallinnollisia tutkimuksia petosten, lahjonnan ja unionin taloudellisia etuja vahingoittavan muun laittoman toiminnan torjumiseksi. Siinä tarkoituksessa se tutkii virkatehtävien hoitamiseen liittyviä vakavia tapauksia, joissa unionin virkamiehet tai sen muuhun henkilöstöön kuuluvat ovat laiminlyöneet velvollisuutensa tavalla, joka voi johtaa kurinpidolliseen tai rikosoikeudelliseen menettelyyn, ja vastaavia velvollisuuksien laiminlyöntejä, joihin on syyllistynyt sellainen toimielimen tai elimen jäsen, laitoksen päällikkö taikka toimielimen, elimen tai laitoksen sellainen työntekijä, johon ei sovelleta henkilöstösääntöjä.

Asetuksen 1 artiklan 4 kohdassa annetaan OLAFille lisäksi valtuudet tutkia unionin taloudellisia etuja vahingoittavaa toimintaa, minkä myötä kaikkien muiden rikkomusten tutkinta jää petostentorjuntaviraston tutkimusalueiden ulkopuolelle. Petostentorjuntavirastosta annetussa asetuksessa vahvistetaan kuitenkin, että viraston tehtäviin kuuluvat taloudellisten etujen suojaamisen lisäksi kaikki toimet unionin etujen suojelemiseksi sellaisia väärinkäytöksiä vastaan, jotka voivat johtaa hallinnollisiin tai rikosoikeudellisiin menettelyihin. OLAF voi niin ikään aloittaa hallinnollisia tutkimuksia sen selvittämiseksi, onko virkamies tai entinen virkamies rikkonut henkilöstösääntöjen mukaisia velvoitteitaan, rajoittamatta tutkimuksia nimenomaisesti unionin taloudellisia etuja vahingoittavaan toimintaan (6).

Käytännössä OLAFin tutkimukset keskittyvät petoksiin (jotka kuuluvat rikosoikeuteen). Lainsäätäjä jätti samalla avoimeksi mahdollisuuden lähettää hallinnollisten tutkimusten aikana kerätyt todisteet jäsenvaltioiden oikeusviranomaisille. Lisäksi OLAF antaa suosituksia kurinpidollisten, hallinnollisten, taloudellisten ja/tai rikosoikeudellisten menettelyjen aloittamiseksi jäsenvaltioissa. Tästä syystä OLAF suorittaa tutkimuksia, joiden käsittelyä voidaan jatkaa kansallisissa rikosoikeudellisissa menettelyissä. Kerätyillä todisteilla on sama todistusarvo kuin jäsenvaltioiden hallinnollisten elinten keräämillä todisteilla (7).

Taloudellisten etujen suojaamisesta heinäkuussa 2017 annettu direktiivi laajensi rikosoikeudellisia toimivaltuuksia Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi ja ulotti OLAFin tutkimukset koskemaan myös arvonlisäveroa. Tämä vaikuttaa OLAFin vastuualueeseen.

7.

OLAFin teettämillä tutkimuksilla on tulevaisuudessa suora yhteys rikosoikeudellisiin menettelyihin, sillä se tekee tiivistä yhteistyötä ja vaihtaa tietoja EPPOn kanssa (9). Erityisesti jos OLAF tarjoaa toiminnallista tukea EPPOlle (10) tai toteuttaa hallinnollisia tutkimuksia, se toimii tällä tavalla ainoastaan jäsenvaltiossa käynnissä olevan rikostutkinnan ja rikosoikeudellisen menettelyn vuoksi. Tällaisissa tapauksissa sovelletaan tarkistettua asetusta (EU, Euratom) N:o 883/2013, jotta prosessuaaliset oikeudet ja takeet sekä todistelua koskevat säännöt ilmentäisivät asiaankuuluvan jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä esitettyjä vaatimuksia.

8.

Edellä mainitun c alakohdan osalta ei vielä ole täsmennetty, aloittaisiko OLAF oman tutkimuksensa vai työskentelisikö se jollain tavalla EPPOn menettelykehyksen mukaisesti. Valvontakomitea katsoo, että toimivaltaa koskevat keskeiset kysymykset on ratkaistava kaikilta osin OLAF-asetuksessa.

Valvontakomitean kanta on, että asetukseen (EU, Euratom) N:o 883/2013 tehtävässä tarkistuksessa olisi esitettävä yhtenäisesti OLAFin kaikkien tutkimusten perusteet hajanaisuuden ja tulkintavaikeuksien välttämiseksi sekä lainsäädännön selkeyden ja prosessuaalisten takeiden vahvistamiseksi. Yhtenäiseen lainsäädäntökehykseen olisi sisällytettävä myös tyhjentävä säännös OLAFin toimivaltuuksista. Asetuksessa on kiinnitettävä erityistä huomiota toimivaltuuksien selkeyttämiseen suhteessa unionin toimielinten toimivaltaan ja toimivaltuuksien jakamiseen petostentorjuntaviraston ja tulevan Euroopan syyttäjänviraston välillä.

9.

Uudessa asetuksessa (EU, Euratom) N:o 883/2013 mainittiin erityisesti ”tutkimusmenettelyjä koskevat ohjeet”. Kyse on asiakirjasta, jossa petostentorjuntaviraston henkilöstölle annetaan käytännön ohjeita seuraavista asioista: i) tutkimusten toteuttaminen ii) prosessuaaliset takeet ja asianomaisten henkilöiden ja todistajien oikeudet ja iii) tarkat tiedot noudatettavista sisäisistä neuvoa-antavista menettelyistä ja valvontamenettelyistä, oikeudellinen tarkastus mukaan lukien. Ohjeille annettiin ensisijainen rooli asetuksessa (EU, Euratom) N:o 883/2013, ja niiden myötä pääjohtajan ajateltiin voivan toimia riippumattomasti. Ohjeet sitovat tutkijoita, ja ne on toimitettava valvontakomitealle ennen niiden hyväksyntää (ks. asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 johdanto-osan 18 ja 19 kappale ja 17 artiklan 8 kohta) ja lähetettävä toimielimille. Perusoikeuskirjan sisältämä hyvää hallintoa käsittelevä 41 artikla merkitsee, että säännöt sitovat itse petostentorjuntavirastoa.

10.

Ohjeiden merkittävin vaikutus oli se, että petostentorjuntavirastoon perustettiin uusi yksikkö, joka vastasi sisäisestä organisaatiosta ja tehtävien jaosta eri tutkimusyksiköiden kesken sekä tutkimusten valinta- ja arviointiyksikön perustamisesta. Yksikkö suorittaa tietojen alustavan suodattamisen saapuvien tietojen analysointia varten ja tekee päätökset käsiteltäväksi otettavista tapauksista. Lisäksi se suorittaa oikeudellisen tarkastuksen tutkimuksen aikana ja tekee tapauksia koskevien kertomusten ja OLAFin suosituksiin liittyvän päätöksenteon lopulliset tarkastukset.

Valvontakomitea suhtautuu epäilevästi kyseisen yksikön tehokkuuteen ja avoimuuteen ja kehottaa lainsäätäjää pohtimaan seurauksia, joita tällaisella yksiköllä ja sen joustavalla oikeusperustalla saattaa olla henkilöiden oikeuksiin. Lainsäätäjän on perustettava pysyvät rakenteet tutkimuspalvelun vakauden turvaamiseksi.

Valvontakomitea pani merkille, että 28:aa artiklaa, jotka muodollisesti muodostavat tutkimusmenettelyjä koskevat ohjeet, on täydennetty niiden hyväksymisestä (vuonna 2013) lähtien monilla OLAFin henkilöstölle suunnatuilla ohjeilla vuosien 2014 ja 2016 välisenä aikana. Näitä ovat muun muassa seuraavat:

Valvontakomitea katsoo edellä esitetyn perusteella, että hajanaiset säännöt eivät tuo tutkimusten toteuttamiseen lainsäätäjän tavoittelemaa avoimuutta ja että moninaiset säännöt saattavat johtaa harhaan OLAFin henkilöstöä, ja etenkin tutkijoita. Tällaiselta tilanteelta voitaisiin välttyä säätämällä kattavista tutkimusmenettelyistä asetuksessa.

11.

Valvontakomitea tutki OLAFin uusien toimivaltuuksien ja tutkimustoimintaa ohjaavien periaatteiden täytäntöönpanoa ottaen huomioon tapauksen koko elinkaaren ja perusoikeuskirjan.

12.

13.

Valvontakomitean mielestä tutkimusten moninaiset aloittamisperusteet ovat liian joustavat ja saattavat vaarantaa oikeusvarmuuden ja saapuvien tietojen tasapuolisen käsittelyn OLAFissa, ellei käyttöön oteta mekanismeja, joilla tasapainotetaan harkintavallan mahdollista väärinkäyttöä tai OLAFin pääjohtajaan kohdistuvaa kohtuutonta ulkoista painetta.

Lainsäätäjän olisi tarkasteltava uudelleen laajaa harkintavaltaa, joka pääjohtajalle myönnettiin uudella asetuksella tutkimusten aloittamisen osalta. Tämän tasapainottamiseksi pääjohtaja olisi velvoitettava ilmoittamaan säännöllisesti valvontakomitealle perustellusta päätöksestään olla aloittamatta tutkimusta. Tämä toimisi vastuuvelvollisuusmekanismina ja vahvistaisi OLAFin riippumattomuutta.

14.

15.

Valvontakomitean seurantakokemuksen perusteella voidaan todeta, että hyvin pieni joukko OLAFin tutkimusten valinta- ja arviointiyksikön työntekijöitä arvioi väitteet ja saapuvat tiedot edellä mainittujen laajojen perusteiden osalta. He eivät hyödyntäneet johdonmukaisesti niiden työntekijöiden tietoja, jotka ovat OLAFin työn asiantuntijoita kyseisten alojen tutkimusyksiköissä ja tutkimuksen tukiyksiköissä. Koska näillä yksiköillä on asiantuntemusta kaikilla toiminta-aloilla, niitä olisi aina vaadittava osallistumaan saapuvien tietojen arviointiin. Tietojen kerääminen, arviointi, käsittely, analysointi ja levittäminen on varmistettava vankan ja hyvin jäsennellyn tapausten tieto- ja hallintajärjestelmän avulla. Tutkijoiden olisi käytettävä sitä työssään eikä pelkästään tietojen säilyttämiseen.

OLAFin perustamisestaan lähtien keräämän kokemuksen huomioon ottaen asetuksessa olisi nykyistä paremmin mainittava OLAFin toteuttamien tutkimusten keskeiset alat, joita ovat muun muassa rakennerahastot, maatalous, omat varat, tulli, ulkoinen tuki ja korruptio. Tämä selventäisi OLAFin teettämiä tutkimuksia koskevia sääntöjä ja OLAFin toimivaltuuksia kyseisillä aloilla. Jos asetuksessa säädetään OLAFin avoimesta rakenteesta, tämä tukee petostentorjuntaviraston riippumattomuutta toimivaltuuksien asianmukaisessa käytössä ja tarjoaa OLAFille vakaan perustan tehdä yhteistyötä EPPOn kanssa.

16.

17.

18.

19.

20.

Tekniikka, jota lainsäätäjä on käyttänyt komission tutkintavaltuuksia kilpailulainsäädännössä koskevien säännösten laadinnassa, on osoittautunut sopivaksi tehokkaiden tutkimusten toteuttamiseksi kyseisellä alalla. Kyseinen tekniikka voisi siitä syystä toimia ohjenuorana OLAF-asetuksen tarkistamisessa (25).

21.

22.

Vero- ja tulliviranomaisten välistä tehokasta yhteistyötä sekä lainvalvontaelinten ja rahoituslaitosten kanssa tehtävää yhteistyötä haittaavien esteiden poistaminen kansallisella ja EU:n tasolla kuuluu komission strategiaan ALV-petosten torjunnassa (30). Valvontakomitea suhtautuu lähestymistapaan myönteisesti.

23.

24.

Valvontakomitea katsoo, että lainsäätäjän olisi harkittava perusoikeuksista ja prosessuaalisista takeista vastaavan toimihenkilön nimittämistä OLAFiin. Samalla olisi määritettävä, miten kyseinen toimihenkilö toimisi tuomioistuinvalvonnan ja valvontakomitean suhteen. Lisäksi olisi varmistettava, että henkilö työskentelisi tiiviisti OLAFin kullakin osa-alueella perusoikeuksien ja prosessuaalisten takeiden asiantuntijoiden kanssa.

Toinen vaihtoehto on kasvattaa valvontakomitean jäsenten lukumäärä viidestä seitsemään aiemmin ehdotetun mukaisesti ja myöntää komitealle erityisvaltuuksia tällä alalla ja luottamuksellisten tietojen vaihdossa, koska sen on tulevaisuudessa tehtävä yhteistyötä EPPOn kanssa.

25.

26.

27.

Kansalliset hallintoviranomaiset olisi velvoitettava tarjoamaan välitöntä apua OLAFille, jos OLAFin toimivaltuuksien täytäntöönpanoon tarvitaan pakkokeinoja. Yhdenmukaistaminen – tai mieluummin yhtenäistäminen – on tarkoituksenmukaista pääasiassa paikan päällä tehtävien tarkastuksien osalta, sillä niiden suhteen kansalliset säännöt ja käytännöt (35), ja näin ollen myös OLAFin valtuudet, eroavat toisistaan merkittävästi. OLAFin tarkastajien tutkimusvaltuuksilla olisi oltava sama EU:n oikeusperusta, ja tarkastajilla olisi oltava mahdollisuus käyttää ja panna täytäntöön kyseisiä valtuuksia yhtäläisesti kaikkien jäsenvaltioiden alueella. Tietyt kansalliset hallintoviranomaiset olisi velvoitettava kansallisilla säännöksillä aloittamaan kansallisia menettelyjä, vaihtamaan tietoja OLAFin kanssa ja tukemaan sen tutkimustoimia maansa alueella. Kuten valvontakomitea on todennut useaan otteeseen, OLAF olisi velvoitettava toimittamaan kansallisille viranomaisille tietoa kyseisestä tutkimuksesta, jotta vahvistettaisiin sekä OLAFin että jäsenvaltion toteuttamia tutkimuksia, vältettäisiin päällekkäisiä toimia ja lyhennettäisiin tutkimusten kestoa. Valvontakomitean mukaan mekanismin avulla edistetään myös perusoikeuksien suojelua.

28.

Todistajan saapumis- ja todistamisvelvoitteen soveltaminen olisi kuitenkin rajoitettava sen maan alueelle, jossa kyseinen henkilö asuu. Jos henkilö itse haluaa todistaa OLAFin päätoimipaikassa tai muussa hänen asuinmaansa ulkopuolella sijaitsevassa paikassa, tällä olisi oltava oikeus matkakorvauksiin.

OLAF ei ole oikeushenkilö. Valvontakomitea on tietoinen siitä, että tämä saattaa estää mahdollisten seuraamusten määräämisen. Asetuksessa säädettyjen velvollisuuksien noudattamatta jättämisellä pitäisi kuitenkin olla seurauksia. Seuraamusten määrääminen kansallisilla menettelyillä petostentorjuntaviraston pyynnöstä olisi mahdollinen ratkaisu tähän. Valvontakomitea tarkastelee näitä asioita kuitenkin myöhemmin yhdessä EPPOn perustamiseen liittyvien kysymysten kanssa.

29.

Jos tutkimus kestää kauan, syyttömyyteen viittaavien todisteiden, erityisesti puolustusta varten tarkoitettujen todistajanlausuntojen, kerääminen saattaa vaikeutua, tai niiden keräämisestä tulee jopa epätodennäköistä. Myös hallinnolliset, kurinpidolliset tai oikeudelliset jatkotoimet voivat vaarantua, etenkin kyseisiä toimia koskevien vanhentumisaikojen vuoksi. Valvontakomitean seurantakokemus on osoittanut, että näin oli todellakin asianlaita erityisesti kansallisille oikeusviranomaisille toimitetuissa loppukertomuksissa ja suosituksissa. OLAF antoi valvontakomitean saataville Excel-taulukoihin tallennettuja lyhyitä merkintöjä, kuten lainauksia jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten antamista OLAFin kertomusten hylkäämissyistä (37).

Valvontakomitea katsoo, että asetukseen olisi sisällytettävä OLAFin pääjohtajaa koskeva vaatimus, jonka mukaan tämän on otettava huomioon tutkintaa koskevat jäsenvaltioiden vanhentumisajat. OLAFin olisi lähetettävä asianomaisten jäsenvaltioiden viranomaisille välikertomus viimeistään 18 kuukautta ennen vanhenemisajan umpeutumista. Välikertomus vastaisi muodoltaan ja sisällöltään loppukertomusta eikä se sisältäisi suosituksia.

30.

Uuden asetuksen 7 artiklan 8 kohdassa pidennettiin aikaa, jonka jälkeen OLAFin on raportoitava valvontakomitealle tutkimuksen kestosta: ilmoitus on tehtävä 12 kuukauden jakson päättyessä tutkimuksen aloittamisesta (aiemmin 9 kuukauden kuluttua) ja sen jälkeen kuuden kuukauden välein. Tällä ei kuitenkaan merkittävästi muutettu raportoinnin sisältöä; OLAFin pääjohtajan on esitettävä tilanteen syyt ja tutkimuksen nopeuttamiseksi suunnitellut korjaavat toimenpiteet (38).

31.

32.

Valvontakomitea katsoo, että uusi säännös, jonka mukaan OLAFin pääjohtaja luo ”sisäisen neuvonanto- ja valvontamenettelyn, mukaan lukien oikeudellisen tarkastuksen, joka liittyy muun muassa […] jäsenvaltioiden kansallisen oikeuden kunnioittamiseen” on hyvin tärkeä OLAFin tutkimustyön tehokkuuden kannalta. Jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön noudattamisen sisäisestä tarkastuksesta ei kuitenkaan säädetty ”tutkimusmenettelyjä koskevissa ohjeissa” osana tutkimusten valinta- ja arviointiyksikön valtuuksia. Kyseinen yksikkö vastasi oikeudellisesta tarkastuksesta ja tarkastelumekanismeista koko tutkimuksen elinkaaren ajan (41). Asian valvonnan suoritti pieni joukko valinta- ja arviointiyksikön henkilöstöä, eikä valvontaa vahvistettu ennakkovalvontamekanismilla, jota valvontakomitea käytti ennen, kuin tämä valtuus poistettiin uudistetusta asetuksesta (42).

Lainsäätäjän olisi tarkoin pohdittava, millaisia vaikutuksia aiheutuisi seuranta- ja laadunvalvontamekanismin poistamisesta valvontakomitealta. Jotta valvontakomitea pystyisi auttamaan pääjohtajaa tämän tehtävien suorittamisessa kyseisellä alalla, komitean olisi saatava OLAFilta vähintäänkin tutkimuskertomus, jonka se on lähettänyt jäsenvaltion oikeusviranomaisille sekä kyseisen viranomaisen OLAFille laatima vastaus.

33.

Tämän vuoksi on entistäkin tärkeämpää säätää asetuksessa koko tutkimuksen elinkaaren vanhentumisaikoja koskevista selkeistä säännöistä ja perustaa jatkotoimista vastaavia ryhmiä, jotka koostuvat oikeudellisten jatkotoimien ja todisteiden keruun tarkistamisen asiantuntijoista. Tämä on erityisen tärkeää EPPOn perustamisen vuoksi ja sen tuen laadun vuoksi, jota OLAFin on tarjottava todisteiden hyväksyttävyyttä koskevien kansallisten sääntöjen mukaisesti.

34.

Valvontakomitea on käsitellyt tätä kysymystä aiemmin monessa asiakirjassa (43). Komitea korosti jo ensimmäisessä tutkimusten edistymistä käsittelevässä kertomuksessaan (vuonna 2010) tarvetta kunnioittaa oikeutta tulla kuulluksi, tutkimuksen kohteena olevien henkilöiden oikeutta saada ohjeita oikeuksistaan, oikeutta saada tietoja ja oikeutta esittää asiansa sekä oikeutta saada puolueeton tutkinta. Valvontakomitea toi myös lausunnossaan nro 5/2010 julki tarpeen suojella yksilöitä henkilötietojen käsittelyssä (oikeus yksityisyyteen) ja taata tutkimusten avoimuus ja objektiivisuus.

35.

Valvontakomitea katsoo, että tutkimuksen kohteena olevien henkilöiden perusoikeuksien ja prosessuaalisten takeiden suojelun taso vaikuttaa suoraan todisteiden hyväksyttävyyteen myöhemmissä menettelyissä kansallisissa viranomaiselimissä. Olisi kiinnitettävä huomiota siihen, että vältettäisiin menettelyvaatimusten välisiä eroja, erityisesti jos asiaa koskevat kansalliset menettelyt tai EPPOn soveltamat vaatimukset ovat tiukempia. Näin vältettäisiin tilanteita, joissa OLAFin tutkimusten ja niiden yhteydessä kerättyjen todisteiden arvo heikkenisi.

36.

Vaikka asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 johdanto-osan 51 kappale sisältää yleisen viittauksen perusoikeuskirjaan, OLAF-asetukseen on sisällytettävä yksityiskohtaisempia säännöksiä olennaisimmista oikeuksista ja takeista.

Koska perusoikeuskirja on perusoikeuksien ja takeiden yleinen lähde, ei ole syytä rajoittaa tai tehdä olennaista eroa tutkimuksen kohteena olevien henkilöiden tai todistajien oikeuksien välillä sisäisissä tai ulkoisissa tutkimuksissa tai EPPOn pyynnöstä suoritetuissa toimissa. Valvontakomitea on tietoinen siitä, että OLAFin on noudatettava kunkin jäsenvaltion sääntöjä ulkoisia tutkimuksia toteuttaessaan ja että OLAFin valtuudet voivat vaihdella sisäisten ja ulkoisten tutkimusten erilaisten oikeudellisten edellytysten vuoksi. Perusoikeuksien ja prosessuaalisten takeiden olisi kuitenkin oltava mahdollisimman samankaltaiset sisäisissä ja ulkoisissa tutkimuksissa.

37.

Valvontakomitea katsoo, ettei vahvojen prosessuaalisten takeiden hyväksyminen EPPOn perustamista koskevan asetusehdotuksen (47) 41 artiklan tai asiaan liittyvän lainsäädännön (48) mukaisesti estäisi OLAFia millään tavalla harjoittamasta itsenäisesti sille annettua tehtävää, vaan tämä lisäisi OLAFin loppukertomusten ja niihin liittyvien todisteiden arvoa.

Todisteiden hankkimista koskevat tiukemmat vaatimukset heijastuisivat varmasti niiden hyväksyttävyyteen (sekä OLAFin loppukertomusten hyväksyttävyyteen) kansallisissa tuomioistuimissa pidettävissä oikeudenkäynneissä. Hyväksymällä EPPO-asetuksessa kaavailtu prosessuaalisten takeiden taso auttaisi myös hälventämään epäilyjä sellaisista (hallinnollisista) tutkimuksista peräisin olevien todisteiden hyväksyttävyydestä tai arvosta, jotka on toteutettu EPPOn pyynnöstä EPPOa koskevan ehdotuksen 101 artiklan mukaisesti.

Valvontakomitea uskoo, että kyseisten käytäntöjen yhtenäistäminen helpottaisi todisteiden siirtoa hallinnollisista menettelyistä rikosoikeudellisiin menettelyihin ja todisteiden siirtoa oikeudenkäyttöalueiden välillä (49). Näin ei vältettäisi tilanteita, joissa todisteita on hankittu yhden jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti mutta vastoin sellaisen toisen jäsenvaltion lainsäädäntöä, jossa toteutetaan lopulliset menettelyt (tai OLAFin ollessa kyseessä myöhemmät menettelyt) ja jossa asia ratkaistaan.

38.

Tutkimuksen kohteena olevilla henkilöillä olisi oltava mahdollisuus käyttää tätä oikeuttaan ennen menettelyn ensimmäistä haastattelua, sen aikana ja sen jälkeen. Heidän olisi voitava myös päästä tarkastelemaan OLAFin keräämiä todisteita viimeistään ennen kuin loppukertomus suosituksineen lähetetään kansallisille viranomaisille. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun loppukertomus sisältää suosituksia rikosoikeudellisissa menettelyissä suoritettavista toimista. Tutkimuksen objektiivisuuden ja puolueettomuuden takaamiseksi tutkinnan kohteena olevilla henkilöillä olisi oltava mahdollisuus esittää huomautuksia loppukertomuksesta, ja heidän huomautuksensa olisi liitettävä kansallisille viranomaisille lähetettyyn loppukertomukseen ja suosituksiin.

39.

40.

41.

42.

Se, kuinka laajasti perusoikeuksien kunnioittamista tutkitaan hallinnollista tutkimuselintä koskevassa oikeudellisessa valvonnassa, voi toimia vertailukohtana sen tehokkuuden mittaamisessa.

Samanaikaisesti perusoikeuksien mukanaolon laajuus voi toimia sen mittana, miten laajaa oikeudellista valvontaa hallinnollisen tutkimuselimen toimet edellyttävät (52).

Asetuksessa ei säädetä OLAFin tutkimusten oikeudellisuuden tehokkaasta tarkastuksesta, paitsi kun on kyse sisäisistä tutkimuksista ja ainoastaan silloin, kun virkamiehet tai toimihenkilöt ovat tutkinnan kohteena. Virkamiehet ja toimihenkilöt voivat tehdä valituksen OLAFin pääjohtajalle henkilöstösääntöjen 90 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti. Kyseisen artiklan mukaan kanteita voidaan tehdä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen takautuvasti.

43.

Tuomioistuin on johdonmukaisesti hylännyt kansallisille viranomaisille tai Euroopan unionin toimivaltaiselle toimielimelle toimitettujen OLAFin loppukertomusten mitätöintiä koskevat hakemukset. Tärkein perustelu hylkäysten taustalla on ollut se, että riitautetut toimet eivät aiheuttaneet selvää muutosta hakijan oikeusasemaan (53) ja että tehokasta oikeussuojaa ei tule pitää erillisenä oikeussuojakeinona vaan monista toisiaan täydentävistä oikeussuojakeinoista koostuvana oikeudellisena kokonaisuutena peräkkäisissä oikeusjärjestyksissä (54).

44.

Tämänhetkiset mahdolliset oikeussuojakeinot OLAFin toimia (56) vastaan ovat niin vähäiset, etteivät ne yksin riitä tulevassa toimielimiä ja menettelyjä koskevassa muuttuneessa järjestelmässä, jossa i) vahvistetaan hallinnollisten tutkimusten ja rikosoikeudellisten tutkimusten välistä yhteyttä ja ii) kaavaillaan OLAFin keräämien todisteiden hyväksyttävyyttä hallinnollisissa menettelyissä, jotka on käynnistetty EPPOn pyynnöstä.

45.

46.

Näistä piirteistä huolimatta valvontakomitea katsoo, että unionin tuomioistuimelle on SEUT-sopimuksessa annettu erilaisia tehtäviä, jotka ovat etäällä tiettyjen toimien jatkuvasta valvonnasta hallinnollisessa tutkimuksessa. Valvontakomitea on havainnut tuomioistuimen nykyisen toimikauden aikana, ettei tuomioistuin ole pystynyt jatkuvasti valvomaan OLAFin toimintaa. Tuomioistuin soveltaa edelleen näkemystään, jonka mukaan kansallisille oikeusviranomaisille lähetetyt OLAFin loppukertomukset eivät ole virkamiehen vastaisia toimenpiteitä, koska niillä ei muuteta asianomaisen henkilön oikeusasemaa selvästi, paitsi jos esimerkiksi i) OLAF pystyy määräämään tutkimuksen lopussa seuraamuksen, joka aiheuttaisi tällaisen muutoksen, tai ii) loppukertomuksen perusteella tai OLAFin pyynnöstä on aloitettava kansallinen menettely.

47.

Valvontakomitea pitää unionin tuomioistuimen mahdollista ottamista mukaan OLAFin oikeudelliseen valvontaan toisaalta myös hyödyllisenä. Erityistä hyötyä saataisiin tuomioistuimessa sovellettavista keskeisistä menettelysäännöistä, sillä säännöt ovat samat eri jäsenvaltioista peräisin oleville kaikille osapuolille. Jos tuomioistuimen toimivaltaa koskeva kysymys saadaan ratkaistua, valvontakomitea kehottaa Euroopan parlamenttia, neuvostoa, komissiota ja tuomioistuinta tarkastelemaan SEUT-sopimuksen 257 artiklan tarjoamia tähän liittyviä mahdollisuuksia.

48.

49.

50.

Jos OLAFin tutkimukset otettaisiin osaksi kansallisia menettelyjä, ne alistettaisiin kansallisten tuomioistuinten valvontaan. Tämän seurauksena kansalliset tuomioistuimet voisivat pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua unionin säädösten tulkinnasta ennen tuomion antamista tällaisissa tapauksissa (61)

51.

Jotta vahvistettaisiin OLAFin toteuttaman tutkimuksen kohteena olevien henkilöiden prosessuaalisia takeita, komissio on tehnyt ehdotuksen asianomaisten henkilöiden prosessuaalisten takeiden valvojan tehtävän perustamiseksi (62). Valvoja i) tutkisi prosessuaalisten takeiden rikkomista koskevia kanteita ja antaisi OLAFin pääjohtajalle näitä kanteita koskevia suosituksia, jotka eivät ole sitovia, ii) valvoisi OLAFin tutkimuksiin sovellettavien prosessuaalisten takeiden noudattamista, iii) varmistaisi tutkimusten ripeän käsittelyn tarpeettoman viivästyksen välttämiseksi ja iv) antaisi luvan tutkimuksiin ja tiettyihin menettelyihin Euroopan unionin toimielinten tiloissa.

Vaikka valvojan virasto koostuisikin tuomareista, sillä ei olisi kuitenkaan välttämätöntä riippumattoman tuomioistuimen asemaa, koska siltä puuttuisi tarvittava vallanjako. Lisäksi tarkoituksena oli liittää valvoja hallinnollisesti komissioon, joka kuuluu elimen nimittämisestä vastaaviin toimielimiin. Valvoja antaisi myös neuvoja muita toimielimiä vastaan toteutettaviin tutkimustoimiin. Sen sijoittaminen toimeenpanevien toimielinten joukkoon ja saattaminen hallinnollisesti riippuvaiseksi komissiosta voisi tämän vuoksi heikentää toimielinten välistä tasapainoa.

52.

53.

54.

OLAFin toiminnan riippumattomuus voisi herättää vakavia epäilyjä sen mukaan, mitkä ovat laillisuusvalvojan valtuudet, millaisiin toimiin se ryhtyisi yksittäisissä tapauksissa ja olisiko laillisuusvalvojan toimi osa komissiota vai liitettäisiinkö se siihen jollakin tavalla. Riippuen siitä, mikä on laillisuusvalvojan paikka hallinnollisessa hierarkiassa, hänen valtuutensa antaa neuvoja komission jäseniä vastaan toteutettavista tutkintatoimenpiteistä sekä muita toimielimiä koskevissa asioissa voisi horjuttaa toimielinten välistä tasapainoa.

Valvojan asema olisi vastaavanlainen ja se toimisi valvontakomiteasta erillään, joten valvojan riippumattomuus ja kustannustehokkuus saattaisi herättää huolta, koska valvojalla olisi erillinen sihteeristö ja tällä puolestaan samat tehtävät kuin valvontakomitean sihteeristöllä.

55.

Valvontakomitean kannattama ratkaisu olisi ottaa käyttöön mahdollisuus viedä asia sellaisen riippumattoman tuomioistuimen käsiteltäväksi, joka voisi tarkistaa OLAFin yksittäiset toimet ja tunnustaa niiden henkilöiden oikeutetut odotukset, joihin OLAFin tutkimukset vaikuttavat. Ainoastaan oikeusviranomainen voisi varmistaa asianmukaisesti, onko tutkimus toteutettu oikeudenmukaista menettelyä noudattaen, ja taata, että (pääasiassa) jäsenvaltiossa pidettävässä myöhemmässä rikosoikeudenkäynnissä vaadittavat todisteet ovat tiukkojen vaatimusten mukaiset.

56.

57.

Valvontakomitea on itsenäinen elin, jolla on vahvat valtuudet. Komitean jäsenten valinta edellyttää neuvoston, komission ja parlamentin sekä näiden kolmen toimielinten muodostaman tilapäisen elimen hyväksyntää.

Valvontakomitean valtuuksia laajennettiin asetuksella (EU, Euratom) N:o 883/2013. Tämä johtui pääasiassa seikoista, jotka koskivat valvontakomitealle suunnattua tiedottamista kansallisille viranomaisille toimitetuista asiakirjoista sekä valvontakomitean valtuuksia käsitellä asioita, joiden tutkinta on vielä kesken (67). Lisäksi oli tarve vahvistaa prosessuaalisia oikeuksia ja takeita.

58.

Asetuksella (EU, Euratom) N:o 883/2013 täsmennettiin myös sitä, että valvontakomitean OLAFin pääjohtajalle laatimat lausunnot voivat sisältää suosituksia. Asetuksessa pidennettiin myös aikaa, jonka kuluttua valvontakomitealle ilmoitetaan tapauksista, joiden käsittely on kestänyt yli 12 kuukautta. Lisäksi otettiin käyttöön vuotuinen toimielinten välinen näkemysten vaihto, ja valvontakomitea osallistuu tähän (73).

59.

60.

61.

62.

Jos komissio harkitsee pääjohtajan koskemattomuuden pidättämistä, valvontakomitean mielestä on välttämätöntä seurata päätöksentekoprosessia ja saada merkityksellisiä tietoja.

Mikäli OLAFin tai sen pääjohtajan riippumattomuuteen liittyvät haasteet johtuvat itse pääjohtajan toimista, olisi harkittava sellaisten valtuuksien antamista valvontakomitealle, joilla tämä voisi käynnistää kurinpitomenettelyt komissiossa ja osallistua niihin.

63.

64.

65.

66.

Asetuksessa olisi lisäksi säädettävä mekanismista sellaisten tilanteiden ratkaisemiseksi, joissa ei ole noudatettu tietojen toimittamista koskevaa velvoitetta, ja tiedonkulun palauttamiseksi ennalleen.

67.

68.

69.

70.

Niitä tilanteita varten, jolloin valvontakomitea pyytää tutkimuksista lisätietoja, kuten kertomuksia ja suosituksia päättyneistä tutkimuksista, asetuksessa olisi säädettävä määräajasta, jonka kuluessa OLAFin on toimitettava tutkimusaineiston kyseiset tiedot ja asiakirjat, sekä riidanratkaisumekanismista, mikäli tietoja ei toimiteta tai niiden saantioikeus evätään. Samaa menettelyä olisi sovellettava käynnissä olevia tutkimuksia koskeviin tietoihin mutta siten, ettei valvontakomitea puutu tutkimusten toteuttamiseen.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

Valvontakomitea on varma siitä, ettei tutkimusten luonnetta, menettelyn tyyppiä, asian käsittelyn aloittamista ja päättämistä tai edes tietojenvaihtovelvoitetta koskevia keskeisiä seikkoja pitäisi jättää tulkinnanvaraisiksi ja eivätkä ne saisi riippua EPPOn, OLAFin ja muiden toimielinten keskenään sopimista työjärjestelyistä. Kaikki menettelyn keskeiset osatekijät olisi määriteltävä selvästi OLAFia ja EPPOa koskevissa asetuksissa, joissa olisi oltava lisäksi säännöksiä niiden suhteesta.

77.

78.

79.

80.

81.

82.

Asetukseen (EU, Euratom) N:o 883/2013 tehtävässä tarkistuksessa olisi säädettävä selkeistä OLAFia koskevista säännöistä. Niissä olisi joko säädettävä sille velvoite toimia EPPOn pyynnöstä poikkeuksetta tai laadittava täsmällinen luettelo poikkeuksista, joissa tapauksissa sillä on peruste kieltäytyä. Valvontakomitean mielestä ei olisi asianmukaista jättää tätä kysymystä OLAFin ja EPPOn välisten työjärjestelyjen varaan. EPPO-ehdotuksen 101 artikla antaisi nimittäin mahdollisuuden moniin tulkintoihin, mikä olisi vastoin EU:n taloudellisten etujen tehokasta ja oikea-aikaista suojelua koskevaa tavoitetta.

Koska valvontakomitea on saanut vahvat valtuudet kaikilta kolmelta toimielimeltä, se haluaisi olla merkittävä tekijä myös luotaessa rakenteellisia, operatiivisia ja toimivaltuuksia koskevia yhteyksiä OLAFin ja sen kumppaneiden välille. Näitä ovat EPPO, Euroopan tilintarkastustuomioistuin, Europol, Eurojust ja muut EU:n taloudellisten etujen suojaamista koskevaan uuteen järjestelmään kuuluvat kumppanit. Koska EU:n taloudellisten etujen suojaamista koskeva uusi institutionaalinen järjestelmä edellyttää tietynlaista seurantaa ja valvontaa, valvontakomitea tarjoaa myös pitkältä ajalta kerättyä kokemustaan keskusteluihin tällaisen valvontatoiminnan perustamisesta ja soveltamisesta.

—

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/64/EU, annettu 20 päivänä lokakuuta 2010, oikeudesta tulkkaukseen ja käännöksiin rikosoikeudellisissa menettelyissä (EUVL L 280, 26.10.2010, s. 1).

—

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/13/EU, annettu 22 päivänä toukokuuta 2012, tiedonsaantioikeudesta rikosoikeudellisissa menettelyissä (EUVL L 142, 1.6.2012, s. 1).

—

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/48/EU, annettu 22 päivänä lokakuuta 2013, oikeudesta käyttää avustajaa rikosoikeudellisissa menettelyissä ja eurooppalaista pidätysmääräystä koskevissa menettelyissä sekä oikeudesta saada tieto vapaudenmenetyksestä ilmoitetuksi kolmannelle osapuolelle ja pitää vapaudenmenetyksen aikana yhteyttä kolmansiin henkilöihin ja konsuliviranomaisiin (EUVL L 294, 6.11.2013, s. 1).

—

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/343, annettu 9 päivänä maaliskuuta 2016, eräiden syyttömyysolettamaan liittyvien näkökohtien ja läsnäoloa oikeudenkäynnissä koskevan oikeuden lujittamisesta rikosoikeudellisissa menettelyissä, (EUVL L 65, 11.3.2016, s. 1).

—

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/1919 oikeusavusta rikosoikeudellisissa menettelyissä epäillyille ja syytetyille henkilöille ja eurooppalaista pidätysmääräystä koskevissa menettelyissä etsityille henkilöille (EUVL L 132, 21.5.2016, s. 1).