9.2.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 35/1

1.

Komissio hyväksyi 12 päivänä lokakuuta 2011 seuraavat vuoden 2013 jälkeistä yhteistä maatalouspolitiikkaa (jäljempänä ’YMP’) koskevat ehdotukset (jäljempänä ’ehdotukset’), jotka toimitettiin samana päivänä Euroopan tietosuojavaltuutetulle lausunnon antamista varten:

2.

Tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen siihen, että komissio on pyytänyt häneltä virallista lausuntoa ja että suoria tukia koskevan asetuksen, YMJ-asetuksen, maaseudun kehittämisasetuksen ja horisontaalisen asetuksen johdanto-osiin on lisätty viittaukset tähän lausuntoon.

3.

Ehdotusten tavoitteena on tarjota lainsäädäntökehys (1) elinkelpoiselle ruoan tuotannolle, (2) luonnonvarojen kestävälle hallinnalle ja ilmastotoimille sekä (3) tasapainoiselle aluekehitykselle. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi ehdotuksissa säädetään useista viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä muista toimenpiteistä maatalouden ja maaseudun kehittämisen edistämiseksi.

4.

Ehdotettujen ohjelmien eri vaiheissa (esim. tukihakemusten käsittely, maksujen avoimuuden varmistaminen, tarkastukset ja petostentorjunta) käsitellään lähinnä tuensaajien mutta myös kolmansien osapuolten henkilötietoja. Vaikka tietoja käsitellään pääasiallisesti jäsenvaltioissa ja niiden vastuulla, komissio pääsee käsiksi suurimpaan osaan näistä tiedoista. Tuensaajat ja joissakin tilanteissa – esimerkiksi petostarkastuksissa – myös kolmannet osapuolet velvoitetaan toimittamaan tietoja nimetyille toimivaltaisille viranomaisille.

5.

Tietosuojan merkitys yhteisessä maatalouspolitiikassa tuli esille asiassa Schecke annetussa tuomiossa, jossa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi pätemättömiksi maataloustukien saajia koskevien tietojen julkaisemisesta annetut EU:n säännökset (10). Tietosuojavaltuutettu on tietoinen siitä, etteivät tietosuojanäkökohdat ole pääosassa näissä ehdotuksissa. Koska ehdotuksiin kuitenkin sisältyy tietojenkäsittelyä, niistä on aiheellista esittää joitakin huomautuksia.

6.

Lausunnossa ei ole tarkoitus analysoida kaikkia ehdotuksia, vaan antaa palautetta ja ohjeistusta YMP:n hallinnoinnin suunnittelemiseksi niin, että henkilötietojen käsittelyssä noudatetaan asianmukaisesti yksityisyyttä ja tietosuojaa koskevia perusoikeuksia mutta varmistetaan samalla tuen tehokas hallinnointi, petosten ehkäiseminen ja tutkinta sekä varainkäytön avoimuus ja vastuullisuus.

7.

Lausunto jakautuu kahteen osaan. Ensimmäisessä osassa esitetään joitakin yleisiä huomautuksia ja suosituksia, jotka pätevät suurimpaan osaan ehdotuksista. Siihen sisältyvät huomautukset koskevat enimmäkseen komissiolle siirrettyä säädösvaltaa ja komission täytäntöönpanovaltaa. Toisessa osassa käsitellään tarkemmin joitakin useaan ehdotukseen sisältyviä yksittäisiä säännöksiä (11) sekä annetaan suosituksia niissä todettujen ongelmien poistamiseksi.

8.

Kuten jo mainittiin, tietojenkäsittelystä huolehtivat pääasiassa jäsenvaltiot. Komissiolla on kuitenkin monissa tapauksissa oikeus vaatia henkilötietoja käyttöönsä. Tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen siihen, että ehdotusten johdanto-osiin on lisätty viittaukset direktiivin 95/46/EY ja asetuksen (EY) N:o 45/2001 sovellettavuuteen (12).

9.

Yleisesti on huomattava, ettei ehdotuksissa käsitellä lainkaan tiettyjä tietosuojan kannalta keskeisiä kysymyksiä, vaan niitä koskevat säännöt vahvistetaan myöhemmin täytäntöönpanosäädöksillä tai delegoiduilla säädöksillä. Tämä koskee esimerkiksi tuen seurantaan, tietoteknisten järjestelmien perustamiseen, kolmansiin maihin suuntautuvaan tiedonsiirtoon ja paikalla tehtäviin tarkastuksiin liittyviä toimenpiteitä (13).

10.

SEUT-sopimuksen 290 artiklassa määritellään edellytykset, joiden täyttyessä komissio voi käyttää siirrettyä toimivaltaa. Sen mukaan komissiolle voidaan siirtää valta antaa säädöksiä, joilla ”täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia”. Näissä säädöksissä on määriteltävä nimenomaisesti ”tällaisen säädösvallan siirron tavoitteet, sisältö, soveltamisala ja kesto”. SEUT-sopimuksen 291 artiklan mukaan kyseisillä säädöksillä voidaan siirtää täytäntöönpanovaltaa komissiolle, jos ”unionin oikeudellisesti velvoittavat säädökset edellyttävät yhdenmukaista täytäntöönpanoa”. Jäsenvaltioiden on valvottava asianmukaisesti komission täytäntöönpanovallan käyttöä.

11.

Tietosuojavaltuutettu katsoo, ettei ehdotuksissa tarkoitettuja tietojen käsittelyyn liittyviä tärkeitä näkökohtia ja tarvittavia tietosuojatakeita voida pitää niiden ”muina kuin keskeisinä osina”. Oikeusvarmuuden lisäämiseksi ainakin seuraavista näkökohdista olisi näin ollen säädettävä suoraan itse säädöksissä (14):

12.

Kun nämä näkökohdat määritellään itse säädösehdotuksissa, näistä erityisistä suojatoimista voidaan säätää tarkemmin delegoiduilla säädöksillä tai täytäntöönpanosäädöksillä. Tietosuojavaltuutettu odottaa, että häneltä pyydetään lausuntoa kaikista tietosuojan kannalta merkityksellisistä täytäntöönpanosäädöksistä ja delegoiduista säädöksistä.

13.

Joissakin tapauksissa käsiteltäväksi voi tulla (epäiltyihin) rikoksiin (esimerkiksi petoksiin) liittyviä tietoja. Koska sovellettavassa tietosuojalainsäädännössä säädetään tällaisille tiedoille erityinen suoja (17), niiden käsittely voi edellyttää kansallisten tietosuojaviranomaisten tai Euroopan tietosuojavaltuutetun ennakkotarkastusta. (18)

14.

Lisäksi ehdotuksissa olisi säädettävä turvatoimenpiteistä erityisesti sähköisten tietokantojen ja järjestelmien osalta. Tässä yhteydessä olisi otettava huomioon myös tilivelvollisuuden ja sisäänrakennetun yksityisyyden suojan periaatteet.

15.

YMJ-asetuksen 157 artiklassa komissio valtuutetaan antamaan täytäntöönpanosäädöksiä, jotka liittyvät eri tarkoituksissa (markkinoiden avoimuuden varmistamiseksi, YMP:n toimenpiteiden valvomiseksi tai kansainvälisten sopimusten täytäntöön panemiseksi) annettaviin tiedonantoihin (19). Siinä edellytetään, että komissio ottaa tämän tehdessään ”huomioon tietotarpeet ja mahdollisten tietolähteiden välisen synergian” (20). Tietosuojavaltuutettu suosittelee, että tässä säännöksessä täsmennetään, mitä tietolähdettä voidaan käyttää mihinkin tarkoitukseen. Tältä osin tietosuojavaltuutettu muistuttaa, että tietokantojen yhteenliittäminen voi loukata käyttötarkoituksen rajoittamisen periaatetta (21), jonka mukaan henkilötietoja ei saa myöhemmin käsitellä tietojen keruun alkuperäisen tarkoituksen kanssa yhteensopimattomalla tavalla (22).

16.

Maaseudun kehittämisasetuksen 74 ja 77 artiklassa säädetään valvonta- ja arviointijärjestelmästä, joka ”laaditaan komission ja jäsenvaltioiden välisessä yhteistyössä” seuranta- ja arviointitarkoituksiin ja johon kuuluu uusi sähköinen tietojärjestelmä. Järjestelmässä käsiteltäviin tietoihin sisältyvät ”tuensaajaa ja hanketta koskevat tärkeimmät tiedot”, jotka tuensaajat ovat itse toimittaneet (78 artikla). Jos näihin ”tärkeimpiin tietoihin” sisältyy henkilötietoja, tästä olisi mainittava erikseen kyseisessä säännöksessä. Lisäksi olisi täsmennettävä käsiteltävät tietoryhmät, ja kaikista 74 artiklassa tarkoitetuista täytäntöönpanosäädöksistä olisi kuultava Euroopan tietosuojavaltuutettua.

17.

Saman ehdotuksen 92 artiklassa säädetään, että ”komissio perustaa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa” tietojärjestelmän, joka mahdollistaa turvallisen tietojenvaihdon ”yhteisen edun mukaisista asioista”. Vaihdettavien tietoryhmien määritelmä on liian ylimalkainen, ja sitä olisi tarkennettava siltä varalta, että tätä järjestelmää käytetään myös henkilötietojen siirtoon. Lisäksi 77 artiklan ja 92 artiklan välistä suhdetta olisi syytä selkeyttää, koska jää epäselväksi, onko näillä kahdella säännöksellä sama tarkoitus ja soveltamisala.

18.

Horisontaalisen asetuksen johdanto-osan 40 perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioiden olisi sovellettava tiettyihin tukiin yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää (23), ja ne olisi ”valtuutettava käyttämään yhdennettyä järjestelmää myös unionin muiden tukiohjelmien yhteydessä””unionin tuen vaikuttavuuden ja seurannan parantamiseksi”. Tätä kohtaa olisi täsmennettävä etenkin, jos se ei liity ainoastaan infrastruktuurien välisten synergiaetujen hyödyntämiseen vaan myös niihin tallennettujen tietojen käyttämiseen muiden tukijärjestelmien seurannassa.

19.

Horisontaalisen asetuksen 73 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan tukihakemuksissa on viljelylohkojen ja tukioikeuksien lisäksi ilmoitettava myös ”kaikki muut tässä asetuksessa säädetyt tai asiaa koskevan alakohtaisen maatalouslainsäädännön täytäntöönpanemiseksi tarvittavat tai asianomaisen jäsenvaltion edellyttämät tiedot” (24). Jos nämä tiedot sisältävät henkilötietoja, vaadittavien tietojen kategoriat olisi täsmennettävä.

20.

Horisontaalisessa asetuksessa nimetään YMP:n käytännön täytäntöönpanosta vastaavat elimet ja määritellään niiden tehtävät (7–15 artikla). Komissiolle myönnetään seuraavat toimivaltuudet (IV–VII osasto):

21.

Ensimmäiseen edellä mainituista tehtävistä liittyy henkilötietojen käsittelyä, mutta jälkimmäisessä tehtävässä henkilötietojen käsittely ei ainakaan ensi arviolta näyttäisi olevan tarpeen: toimenpiteiden yleinen arviointi voidaan hyvin toimittaa myös aggregoitujen tai tunnistamattomiksi tehtyjen tietojen perusteella. Ehdotuksessa olisi täsmennettävä, ettei komissiolle voida toimittaa henkilötietoja toimenpiteiden yleistä arviointia varten, ellei sillä ole asianmukaisia perusteita henkilötietojen käsittelylle tässä tarkoituksessa.

22.

Horisontaalisen asetuksen 49–52 ja 61–63 artiklassa vahvistetaan paikalla tehtäviä tarkastuksia koskevat säännöt (27). Tarkastusvaltuudet on varattu pääasiallisesti jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille etenkin kotietsintöjen tai henkilöiden virallisten kuulustelujen tapauksessa, mutta ehdotuksen mukaan komissiolla on oltava mahdollisuus saada käyttöönsä tarkastuksissa hankittuja tietoja. Lainsäätäjän olisi tässä kohden täsmennettävä, että komissio voi tarvittaessa vaatia näitä tietoja käyttöönsä ainoastaan valvontatarkoituksessa. Lisäksi olisi täsmennettävä, minkä tyyppisiä henkilötietoja komissiolle voidaan tässä yhteydessä toimittaa.

23.

Tukien valvonnan mahdollistamiseksi horisontaalisessa asetuksessa perustetaan hallinto- ja valvontajärjestelmä (28) (68–78 artikla), joka muodostuu seuraavista tietokannoista:

24.

Sähköisen tietokannan muodostamiseksi kuhunkin jäsenvaltioon perustetaan yksi tietokanta (tai vaihtoehtoisesti useita sisäisiä hajautettuja tietokantoja). Siihen kirjataan kunkin tuensaajan osalta tukihakemuksista ja maksupyynnöistä saadut tiedot. Koska tarkastuksissa ei välttämättä tarvita kaikkia tukihakemuksista kerättyjä tietoja, olisi harkittava mahdollisuutta rajoittaa henkilötietojen käsittely mahdollisimman vähäiseksi.

25.

Ehdotuksessa ei nimenomaisesti säädetä pääsystä hallinto- ja valvontajärjestelmään. Kuten paikalla tehtävien tarkastusten tapauksessa, tietosuojavaltuutettu kehottaa lainsäätäjää antamaan selkeät säännöt pääsystä tähän järjestelmään.

26.

Horisontaalisessa asetuksessa säädetään kaupallisten asiakirjojen, myös kolmansien osapuolten asiakirjojen tarkastuksesta (79–88 artikla) (29). Nämä asiakirjat voivat sisältää kolmansien osapuolten henkilötietoja. Sen vuoksi säädöksessä olisi täsmennettävä, millä edellytyksillä kolmansia osapuolia voidaan vaatia luovuttamaan kaupallisia asiakirjojaan. (30)

27.

Saman ehdotuksen 87 artiklassa säädetään, että komission virkamiesten on ”sovellettavien kansallisten lakien mukaisesti” saatava käyttöönsä kaikki ”tarkastuksia varten tai niiden jälkeen laaditut asiakirjat ja kerätyt tiedot”. Tämä vaatimus koskee sekä tarkastuksia, joihin komission virkamiehet voivat osallistua (2 kohta), että tiettyjä toimia, jotka on varattu tarkastusjäsenvaltion lainsäädännössä erikseen nimettyjen virkamiesten suoritettaviksi (4 kohta). Kummassakin tapauksessa olisi varmistettava, että komission virkamiehet voivat vaatia näitä tietoja käyttöönsä ainoastaan, jos se on välttämätöntä (esim. valvontatarkoituksessa), ja silloinkin, kun kansallisessa lainsäädännössä sallittaisiin tietojen käyttö muihinkin tarkoituksiin. Tietosuojavaltuutettu kehottaa lainsäätäjää täsmentämään tekstiä tältä osin.

28.

Horisontaalisen asetuksen 102 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tietyn tyyppiset tiedot, ilmoitukset ja asiakirjat. Näihin sisältyy muun muassa ”tiivistelmä käytettävissä olevista tuloksista, jotka on saatu – suoritetuissa tarkastuksissa” (102 artiklan 1 kohdan c alakohdan v luetelmakohta). Tässä tapauksessa olisi joko täsmennettävä, ettei näihin tiivistelmiin saa sisältyä henkilötietoja, tai – jos henkilötiedot ovat välttämättömiä – mainittava, mihin tarkoituksiin niitä voidaan toimittaa.

29.

Horisontaalisen asetuksen 70 artiklan 1 kohdan mukaan tietokannan on mahdollistettava se, että ”jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen saa käyttöönsä” tiedot vuodesta 2000 alkaen ja että järjestelmästä on ”saatava suoraan ja viipymättä käyttöön” tiedot ”vähintään” viideltä edeltävältä vuodelta (31).

30.

Tukioikeuksien tunnistamis- ja rekisteröintijärjestelmän ”on mahdollistettava oikeuksien todentaminen ja ristiintarkastukset tukihakemusten ja viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän kanssa”. Horisontaalisen asetuksen 72 artiklan 2 kohdassa säädetään, että tiedot on saatava käyttöön ”vähintään” neljältä edeltävältä kalenterivuodelta (32).

31.

Näiden kahden järjestelmän osalta tietosuojavaltuutettu viittaa direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan e alakohtaan ja asetuksen (EY) N:o 45/2001 4 artiklan 1 kohdan e alakohtaan, joiden mukaan henkilötiedot on säilytettävä muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan sen ajan, kuin on tarpeen niitä tarkoituksia varten, joihin tiedot on kerätty. Tällä perusteella tietojen säilyttämiselle olisi määritettävä myös enimmäisajat eikä pelkkiä vähimmäisaikoja.

32.

YMJ-asetuksen 157 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan saatuja tietoja voidaan toimittaa kolmansiin maihin ja kansainvälisille organisaatioille. Tietosuojavaltuutettu muistuttaa, että henkilötietojen siirto maihin, joissa ei ole riittävää tietosuojaa, voidaan sallia ainoastaan tapauskohtaisesti edellyttäen, että siirtoon sovelletaan jotakin direktiivin 95/46/EY 26 artiklassa tai asetuksen (EY) N:o 45/2001 9 artiklan 6 kohdassa säädetyistä poikkeuksista (esim. jos siirto on tarpeen tai laissa edellytetty tärkeän yleisen edun perusteella).

33.

Näissä tapauksissa olisi erikseen täsmennettävä, mihin tarkoituksiin siirto on sallittu (esim. kansainvälisten sopimusten täytäntöönpano) (33). Asianomaisiin kansainvälisiin sopimuksiin olisi sisällytettävä erityiset takeet yksityisyyden ja henkilötietojen suojasta sekä rekisteröityjen mahdollisuudesta käyttää tehokkaasti näitä oikeuksia. Jos tiedot siirtää komissio, siirron ehtona olisi lisäksi oltava Euroopan tietosuojavaltuutetun lupa (34).

34.

Horisontaalisen asetuksen johdanto-osan 70 perustelukappaleen ja ehdotuksia selittävän muistion mukaan tuensaajia koskevien tietojen julkaisemiseen sovellettavia uusia sääntöjä laaditaan parhaillaan, ja ”tässä otetaan huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen (yhdistetyissä asioissa Volker und Markus Schecke (35) annetussa tuomiossa) esittämät vastaväitteet”.

35.

Tietosuojavaltuutettu muistuttaa, että tuensaajia koskevien tietojen julkaisemista koskevien sääntöjen on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut (36), on tarpeen saattaa keskenään oikeaan tasapainoon yhtäältä tuensaajien oikeus yksityisyyteen ja tietosuojaan ja toisaalta Euroopan unionin intressi taata toimiensa avoimuus ja julkisten varojen moitteeton hoito.

36.

Tämä on tärkeää myös YMJ-asetuksen 157 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kannalta, sillä sen mukaan saatuja tietoja voidaan ”julkaista, jollei muuta johdu henkilötietojen suojasta ja yritysten liikesalaisuuksien, hinnat mukaan luettuina, suojaamiseen liittyvästä oikeutetusta edusta”. YMJ-asetuksen 157 artiklan 2 kohdan d alakohdassa komissio valtuutetaan antamaan delegoituja säädöksiä ”tietojen julkaisemisedellytyksistä ja -tavoista” ja sen 157 artiklan 3 kohdan c alakohdassa täytäntöönpanosäädöksiä tietojen ja asiakirjojen julkaisemiseksi toteutettavista järjestelyistä.

37.

Tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen siihen, että tietojen ja asiakirjojen julkaiseminen edellyttää henkilötietojen suojaamista. Keskeiset säännökset, kuten tietojen julkaisemisen tarkoitus ja julkaistavien tietojen tyypit olisi kuitenkin vahvistettava itse ehdotuksissa eikä täytäntöönpanosäädöksillä tai delegoiduilla säädöksillä.

38.

Ehdotuksissa olisi määriteltävä rekisteröidyn oikeudet, etenkin tiedonsaantioikeus ja oikeus saada tutustua itseään koskeviin tietoihin. Tämä on erityisen tärkeää, kun ajatellaan horisontaalisen asetuksen 81 artiklaa, jonka mukaan paitsi tuensaajien myös tavarantoimittajien, asiakkaiden, kuljetusliikkeiden tai muiden kolmansien osapuolten kaupalliset asiakirjat voidaan tarkastaa. Vaikka itse tuensaajat kenties ovatkin tietoisia itseään koskevien tietojen käsittelystä, myös kolmansille osapuolille olisi tiedotettava asianmukaisesti, että heidän tietojaan saatetaan käyttää valvontatarkoituksiin (esim. tiedonkeruun yhteydessä annettavat tietosuojailmoitukset sekä tiedottaminen verkkosivuilla ja asiaa koskevissa asiakirjoissa). Ehdotuksissa olisi velvoitettava tiedottamaan käsittelystä rekisteröidyille, kolmannet osapuolet mukaan luettuina.

39.

Ehdotuksissa olisi säädettävä turvatoimenpiteistä etenkin sähköisten tietokantojen ja järjestelmien osalta. Samalla olisi otettava huomioon vastuuvelvollisuuden ja sisäänrakennetun yksityisyyden suojan periaatteet. Näitä tietokantoja ja järjestelmiä koskevista turvatoimista olisi laadittava luettelo, joka olisi vahvistettava vähintään delegoidulla säädöksellä tai täytäntöönpanosäädöksellä. Tämä on erityisen tärkeää siksi, että tarkastusten aikana kerättyihin henkilötietoihin voi sisältyä tietoja rikosepäilyistä.

40.

Tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen horisontaalisen asetuksen 103 artiklassa säädettyihin vaatimuksiin, jotka koskevat saman asetuksen 79–88 artiklassa tarkoitetuissa tarkastuksissa noudatettavaa luottamuksellisuutta ja salassapitovelvollisuutta.

41.

Tietosuojavaltuutettu katsoo, että seuraavista tietojenkäsittelyyn liittyvistä keskeisistä näkökohdista ja tarvittavista tietosuojatakeista olisi oikeusvarmuuden lisäämiseksi säädettävä itse ehdotetussa lainsäädännössä eikä delegoiduilla säädöksillä tai täytäntöönpanosäädöksillä:

42.

Näistä seikoista voidaan säätää tarkemmin delegoidulla säädöksillä tai täytäntöönpanosäädöksillä. Tietosuojavaltuutettu odottaa, että häntä kuullaan tässä yhteydessä.

43.

Lisäksi olisi säädettävä erityisesti sähköisiä tietokantoja ja järjestelmiä koskevista turvatoimenpiteistä, joista olisi annettava vähintään täytäntöönpanosäädöksiä tai delegoituja säädöksiä. Tässä olisi otettava huomioon tilivelvollisuuden ja sisäänrakennetun yksityisyyden suojan periaatteet.

44.

Koska joissakin tapauksissa käsiteltäväksi voi tulla (epäiltyihin) rikoksiin (esimerkiksi petoksiin) liittyviä tietoja, käsittely voi edellyttää kansallisten tietosuojaviranomaisten tai Euroopan tietosuojavaltuutetun ennakkotarkastusta.

9.2.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 35/10

1.

Komissio hyväksyi 18 päivänä toukokuuta 2011 rikoksen uhrien suojelua koskevan lainsäädäntöpaketin. Siihen sisältyvät ehdotus direktiiviksi rikoksen uhrin oikeuksia, tukea ja suojelua koskevien vähimmäisvaatimusten vahvistamisesta (jäljempänä ’ehdotettu direktiivi’) ja ehdotus asetukseksi yksityisoikeuden alalla määrättyjen suojelutoimenpiteiden vastavuoroisesta tunnustamisesta (jäljempänä ’ehdotettu asetus’) (3). Ehdotuksiin on liitetty komission tiedonanto uhrin oikeuksien lujittamisesta EU:ssa (4).

2.

Euroopan tietosuojavaltuutettua ei ole kuultu (EY) N:o 45/2001 28 artiklan 2 kohdassa edellytetyllä tavalla, vaikka säädösaloite sisältyy tietosuojavaltuutetun luetteloon tärkeimmistä virallisen lausunnon vaativista ehdotuksista (5). Siitä syystä tämä lausunto annetaan saman asetuksen 41 artiklan 2 kohdan perusteella. Tietosuojavaltuutettu suosittelee, että hyväksyttyjen säädösten johdanto-osiin lisätään viittaus tähän lausuntoon.

3.

Euroopan tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen lainsäädäntöpaketin poliittiseen tavoitteeseen lujittaa uhrin oikeuksia ja varmistaa, että uhrin suojelun, tuen ja oikeussuojan tarpeet täytetään Tukholman ohjelman ja siihen liittyvän toimintasuunnitelman mukaisesti (6).

4.

Ehdotetulla direktiivillä on tarkoitus korvata uhrin asemasta rikosoikeudenkäyntimenettelyissä annettu neuvoston puitepäätös 2001/220/YOS (7). Siinä vahvistetaan rikoksen uhrin oikeuksia, tukea ja oikeussuojaa koskevat yhteiset vähimmäisvaatimukset. Ehdotetulla direktiivillä pyritään etenkin varmistamaan, että uhria kohdellaan kunnioittavasti, että haavoittuvien uhrien erityistarpeet otetaan huomioon, että uhrit saavat asianmukaista tukea ja tietoa ja että he voivat osallistua rikosoikeudenkäyntimenettelyihin (8).

5.

Ehdotetun asetuksen tavoitteena on varmistaa, että rikoksen uhrit, joiden hyväksi on määrätty jossakin jäsenvaltiossa yksityisoikeudellinen suojelutoimenpide, saavat samantasoista suojelua muissa jäsenvaltioissa, jos he muuttavat tai matkustavat sinne, ilman että heidän tarvitsee sitä varten käydä läpi erillistä menettelyä (9). Tämä toimenpide täydentää ehdotusta direktiiviksi eurooppalaisesta suojelumääräyksestä (jäljempänä ’eurooppalaista suojelumääräystä koskeva aloite’), jolla varmistetaan rikosoikeuden alalla määrättyjen suojelutoimenpiteiden vastavuoroinen tunnustaminen. Eurooppalaista suojelumääräystä koskevasta aloitteesta, josta tietosuojavaltuutettu antoi lausunnon lokakuussa 2010 (10), keskustellaan parhaillaan Euroopan parlamentissa ja neuvostossa.

6.

Yksityisyyden ja henkilötietojen suojalla on Tukholman ohjelman mukaisesti keskeinen merkitys vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella ja etenkin rikosasioissa tehtävässä oikeudellisessa yhteistyössä. Euroopan tietosuojavaltuutettu antoi lokakuussa 2010 lausunnon eurooppalaista suojelumääräystä koskevasta aloitteesta. Lausunnossa korostettiin, että tietosuojaperiaatteita on sovellettava johdonmukaisesti rikosasioissa tehtävää oikeudellista yhteistyötä koskevissa aloitteissa (11). Samassa yhteydessä tietosuojavaltuutettu korosti, että henkilötiedot ovat rikosasioissa tehtävän oikeudellisen yhteistyön alalla erityisen arkaluonteisia ja että tietojen käsittelyllä saattaa olla merkittäviä vaikutuksia rekisteröidyille (12). Näistä syistä on tarpeen kiinnittää erityistä huomiota tämän alan aloitteisiin liittyviin tietosuojakysymyksiin ja ottaa tarvittaessa käyttöön asianmukaiset säännöt ja takeet tietosuojan varmistamiseksi.

7.

Euroopan tietosuojavaltuutettu pitää yksityisyyden ja tietosuojan turvaamista erottamattomana osana uhrien suojelua, joka ehdotetuilla säädöksillä juuri pyritään varmistamaan. Tässä lausunnossa keskitytään siis näiden ehdotusten yksityisyyteen liittyviin näkökohtiin ja esitetään suosituksia uhrien suojelun parantamiseksi tai vahvistamiseksi.

8.

Useissakin ehdotetun direktiivin säännöksissä käsitellään suoraan tai epäsuorasti yksityisyyttä ja tietosuojaa (13). Euroopan tietosuojavaltuutettu on yleisesti ottaen tyytyväinen näihin säännöksiin, koska niiden tavoitteena on turvata uhrin yksityisyys. Tietosuojavaltuutettu kuitenkin katsoo, että suojavaatimuksia on joissakin tapauksissa aiheellista vahvistaa ja selkeyttää muuttamatta kuitenkaan niiden luonnetta vähimmäisvaatimuksina.

9.

Euroopan tietosuojavaltuutetun huomautukset keskittyvät pääasiallisesti (1) ehdotetun direktiivin 23 artiklaan, joka koskee oikeutta yksityisyyden suojaan sekä suhteita tiedotusvälineisiin, (2) uhrin tiedonsaantioikeuteen ja oikeuteen tutustua itseään koskeviin tietoihin ja (3) uhrin ja uhrien tukipalvelujen välisen yhteydenpidon luottamuksellisuuden suojaamiseen. Näitä näkökohtia käsitellään seuraavassa.

10.

Ehdotetun direktiivin tärkein yksityisyyteen liittyvä aineellinen säännös on 23 artikla, jonka otsikko on ”Oikeus yksityisyyden suojaan”. Sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että lainkäyttöviranomaiset voivat tuomioistuinkäsittelyn aikana hyväksyä asianmukaisia toimenpiteitä uhrin ja hänen perheenjäsentensä yksityisyyden ja valokuvien suojaamiseksi”. Tietosuojavaltuutettu haluaa esittää tästä säännöksestä useitakin huomioita.

11.

Ensinnäkään 23 artiklan 1 kohdassa ei taata uhrille täyttä yksityisyyden suojaa. Se on soveltamisalaltaan paljon rajoitetumpi, sillä siinä säädetään ainoastaan ”lainkäyttöviranomaisten” toimivallasta hyväksyä ”tuomioistuinkäsittelyn aikana” asianmukaisia toimenpiteitä uhrin suojaamiseksi. Yksityisyyden suojaa ei kuitenkaan pitäisi taata pelkästään ”tuomioistuinkäsittelyn” vaan myös esitutkinnan ja oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen aikana. Yleensäkin yksityisyyden suoja olisi tarpeen mukaan varmistettava alkaen ensimmäisestä yhteydenotosta toimivaltaisiin viranomaisiin ja vielä tuomioistuinkäsittelyn päättymisen jälkeen.

12.

Tältä osin on myös huomattava, että useissa kansainvälisissä sopimuksissa on omaksuttu 23 artiklan 1 kohtaa kunnianhimoisempi lähestymistapa. Esimerkiksi avusta rikoksen uhreille annetussa Euroopan neuvoston suosituksessa R(2006) 8 todetaan, että ”valtioiden olisi toteutettava asianmukaiset toimenpiteet, joilla estetään uhrin yksityis- ja perhe-elämän suojan loukkaaminen ja varmistetaan uhrin henkilötietojen suoja erityisesti esitutkinnan ja syytteeseenpanon aikana” (alleviivaus tässä) (14). Muihin välineisiin sisältyy samankaltaisia säännöksiä (15).

13.

Edellä esitetyn perusteella tietosuojavaltuutettu suosittelee, että 23 artiklaan lisätään alakohta, jossa säädetään yleisesti jäsenvaltioiden velvollisuudesta taata uhrille yksityis- ja perhe-elämän sekä henkilötietojen suoja, joka alkaa ensimmäisestä yhteydenotosta viranomaisiin ja jatkuu rikosoikeudenkäyntimenettelyn päättymisen jälkeen. Lisäksi nykyistä 23 artiklan 1 kohtaa olisi muutettava antamalla lainkäyttöviranomaisille valtuudet hyväksyä suojatoimenpiteitä myös ”rikostutkinnan aikana”.

14.

Toiseksi 23 artiklan 1 kohdassa ei määritellä lainkaan niiden toimenpiteiden sisältöä, joita lainkäyttöviranomaiset voivat hyväksyä turvatakseen uhrin oikeuden yksityisyyden suojaan. Tietosuojavaltuutettu ymmärtää, että tarkoituksena on ollut jättää jäsenvaltioille mahdollisimman paljon liikkumavaraa tällä alalla. Säännöksiä voi kuitenkin olla hyödyllistä täsmentää. Ehdotukseen voitaisiin erityisesti sisällyttää luettelo vähimmäistoimenpiteistä, jotka lainkäyttöviranomaisten on kansallisen lainsäädännön mukaan toteutettava uhrin yksityisyyden suojaamiseksi (16). Luetteloon voisivat sisältyä esimerkiksi seuraavanlaiset toimenpiteet:

15.

Kolmanneksi 23 artiklassa ei ole ainuttakaan säännöstä, joka takaisi viranomaisten hallussa olevien tietojen luottamuksellisuuden. Tässäkin kohtaa voidaan esittää hyödyllisenä esimerkkinä edellä mainittu Euroopan neuvoston suositus R(2006) 8. Sen 11 kohdassa suositellaan, että jäsenvaltiot velvoittaisivat uhriin yhteydessä olevat viranomaiset ottamaan käyttöön selkeät ohjeet siitä, että uhrin antamia tai häntä koskevia tietoja voidaan luovuttaa ulkopuolisille vain, jos uhri on nimenomaisesti antanut siihen suostumuksensa tai jos lainsäädännössä määrätään tai valtuutetaan luovuttamaan kyseiset tiedot. Euroopan tietosuojavaltuutettu kehottaa lainsäätäjää sisällyttämään ehdotettuun direktiivin samanlaisen säännöksen.

16.

Ehdotuksen 23 artiklan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa: ”jäsenvaltioiden on kannustettava tiedotusvälineitä toteuttamaan itsesääntelytoimenpiteitä uhrien yksityisyyden, henkilökohtaisen koskemattomuuden ja henkilötietojen suojaamiseksi”. Tässäkin kohden ehdotuksessa noudatetaan hyvin pelkistettyä lähestymistapaa viittaamalla ainoana keinona itsesääntelytoimenpiteisiin.

17.

Euroopan tietosuojavaltuutettu ymmärtää syyt komission varovaiseen suhtautumiseen tässä kysymyksessä ja on yleisesti ottaen samaa mieltä komission lähestymistavasta. Tiedotusvälineiden ja yksityisyyden suojan välinen suhde on äärimmäisen herkkä ja mutkikas. Se on myös kysymys, jonka tulkintaan eri jäsenvaltioiden perinteet ja kulttuurierot voivat – EU:n perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen asettamissa rajoissa – vaikuttaa merkittävästi. Ehdotuksen lähestymistapa vastaa myös nykyistä tietosuojakehystä (direktiivin 95/46/EY 9 artikla), jossa jäsenvaltioille jätetään kosolti liikkumavaraa henkilötietojen käsittelyssä journalistisia tarkoituksia tai taiteellisen tai kirjallisen ilmaisun tarkoituksia varten (17).

18.

Euroopan tietosuojavaltuutettu on vakuuttunut siitä, että ehdotuksessa tarkoitetuilla itsesääntelytoimenpiteillä voi olla hyvinkin tärkeä merkitys yksityisyyden suojan ja ilmaisunvapauden yhteensovittamisessa. Lisäksi ehdotuksen 23 artiklan 2 kohdassa heijastuu suosituksessa R(2006) 8 omaksuttu lähestymistapa, jonka mukaan valtioiden olisi kehotettava tiedotusvälineitä toteuttamaan ja noudattamaan itsesääntelytoimenpiteitä uhrien yksityisyyden ja henkilötietojen suojaamiseksi (18). Itsesääntelytoimenpiteitä voidaan soveltaa myös yhdistettynä kansallisen säädöskehyksen toimenpiteisiin, mutta jälkimmäisten on oltava yhdenmukaisia Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklaa koskevan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa (19).

19.

Tietosuojavaltuutettu panee merkille, että ehdotetun direktiivin 3 artiklaan, joka koskee oikeutta saada tietoja alkaen ensimmäisestä yhteydenotosta toimivaltaiseen viranomaiseen, ei sisälly mainintaa tietosuojaan liittyvistä tiedoista. Riittävän tietosuojan varmistamiseksi uhrien olisi saatava oikeaan aikaan riittävät tiedot voidakseen täysin ymmärtää, kuinka heidän henkilötietojaan myöhemmin käsitellään.

20.

Sen vuoksi Euroopan tietosuojavaltuutettu suosittelee, että 3 artiklaan lisätään säännös, jossa täsmennetään, että uhrille on tiedotettava hänen henkilötietojensa myöhemmästä käsittelystä direktiivin 95/46/EY 10 artiklan mukaisesti. Lisäksi lainsäätäjän olisi harkittava, voitaisiinko ehdotukseen sisällyttää säännöksiä uhrin oikeudesta tutustua itseään koskeviin tietoihin edellyttäen, että rikostutkintaan ja syytteeseenpanoon liittyvät oikeutetut edut turvataan.

21.

Ehdotetussa direktiivissä tunnustetaan rikoksen uhrin oikeus saada tukea rikoksen tapahtumahetkestä alkaen kaikissa rikosoikeudenkäyntimenettelyn vaiheissa ja myös niiden jälkeen uhrin tarpeiden mukaan (20). Jotkin uhriryhmät, kuten seksuaalisen väkivallan, sukupuoli-, rotu- tai muihin ennakkoluuloihin perustuvien viharikosten taikka terrorismin uhrit, voivat tarvita asiantuntijan tukipalveluja (21), kuten psykologista tukea. Näissä tapauksissa uhrin ja tukipalveluja tarjoavien ammattilaisten välinen yhteydenpito olisi suojattava asianmukaisesti paljastumiselta. Jos näin ei tehdä, uhri ei välttämättä uskalla keskustella vapaasti asiantuntijan kanssa. Tietosuojavaltuutettu on siten tyytyväinen 7 artiklassa asetettuun vaatimukseen, jonka mukaan uhrien tukipalvelujen on oltava ”luottamuksellisia”. Tämän luottamuksellisuuden laajuutta ja seurauksia on kuitenkin syytä täsmentää.

22.

Ehdotetussa direktiivissä ei varsinkaan täsmennetä, tarkoittaako uhrin ja tukipalvelujen tarjoajan välisen yhteydenpidon ”luottamuksellisuus” sitä, että yhteydenpidossa esille tulleiden tietojen paljastaminen tuomioistuinkäsittelyn aikana voidaan kieltää tai sitä voidaan muulla tavoin rajoittaa. Tavallisesti näin on silloin, kun tukipalveluja tarjoavat terveydenhoidon ammattilaiset, joilla on ammatillinen vaitiolovelvollisuus. Voi kuitenkin tulla myös tilanteita, joissa tuen tarjoajat eivät ole ammattilaisia. Ehdotuksessa jää epäselväksi, suojeltaisiinko uhria tietojen paljastumiselta myös näissä tilanteissa.

23.

Sen vuoksi tietosuojavaltuutettu suosittelee täsmentämään, että näillä erityisillä uhriryhmillä on oltava oikeus kieltää uhrin ja tukipalvelujen tarjoajan välisessä luottamuksellisessa yhteydenpidossa esille tulleiden tietojen paljastaminen missä tahansa oikeudellisessa tai hallinnollisessa menettelyssä ja että ulkopuoliset voivat paljastaa nämä tiedot vain uhrin suostumuksella. Samaa periaatetta olisi sovellettava kaikissa rikosoikeudenkäyntimenettelyissä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tutkintaan tai syytteeseenpanoon liittyvien oikeutettujen ja perusteltujen etujen suojaamista (esim. tarvittavan näytön kokoaminen lainkäyttöviranomaisten toimesta).

24.

Kuten edellä jo mainittiin, ehdotettu asetus täydentää eurooppalaista suojelumääräystä koskevaa aloitetta, jossa on kyse suojelutoimenpiteiden vastavuoroisesta tunnustamisesta rikosasioissa. Koska ehdotettu asetus koskee oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia (22), sen soveltaminen kuuluu entisen ensimmäisen pilarin ja sitä kautta myös direktiivin 95/46/EY (23) soveltamisalaan. Eurooppalaista suojelumääräystä koskevan aloitteen tapauksessa näin ei ole.

25.

Sen vuoksi tietosuojavaltuutettu suosittelee, että ainakin ehdotuksen johdanto-osaan lisätään direktiiviä 95/46/EY koskeva viittaus, jossa mainitaan, että asetuksen mukaisesti käsiteltävät henkilötiedot on suojattava direktiivin 95/46/EY kansallisten täytäntöönpanosäännösten mukaisesti.

26.

Ehdotetun asetuksen 5 artiklan mukaan osapuolen, joka haluaa vedota toisessa jäsenvaltiossa suojelumääräykseen, on toimitettava sen toimivaltaisille viranomaisille todistus. Todistus on myönnettävä käyttäen ehdotetun asetuksen liitteessä olevaa vakiolomaketta. Liitteen mukaan siihen merkitään sekä suojeltavan henkilön että riskin aiheuttajan henkilötiedot, kuten henkilöllisyys ja olinpaikka, sekä suojelutoimenpiteen kuvaus. Euroopan tietosuojavaltuutettu myöntää, että liitteen määräysten mukaisesti todistukseen merkittävät henkilötiedot ovat periaatteessa asianmukaisia ja olennaisia eikä tietoja ole liikaa käsittelyn tarkoitukseen nähden.

27.

Ehdotuksesta ei kuitenkaan käy riittävän selvästi ilmi, mitkä suojeltavan henkilön henkilötiedoista ja etenkin 13 artiklassa tarkoitetuista tiedoista ilmoitetaan riskin aiheuttajalle (24). Tietosuojavaltuutettu katsoo, että riskin aiheuttajalle olisi annettava vain ne henkilötiedot, jotka ovat ehdottoman tarpeellisia toimenpiteen täytäntöön panemiseksi. Tietoja ilmoitettaessa olisi myös mahdollisuuksien mukaan vältettävä paljastamasta suojeltavan henkilön osoitetta tai muita yhteystietoja (25). Tämä rajoitus olisi mainittava 13 artiklan tekstissä.

28.

Euroopan tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen kummankin ehdotuksen poliittisiin tavoitteisiin ja voi yleisesti ottaen hyväksyä komission ehdottaman lähestymistavan. Hän kuitenkin katsoo, että ehdotetussa direktiivissä säädettyä uhrien yksityisyyden ja henkilötietojen suojaa olisi joissakin tapauksissa aiheellista vahvistaa ja täsmentää.

29.

Rikoksen uhrin oikeuksia, tukea ja suojelua koskevien vähimmäisvaatimusten vahvistamista koskevan direktiiviehdotuksen osalta Euroopan tietosuojavaltuutettu neuvoo lainsäätäjää

30.

Yksityisoikeuden alalla määrättyjen suojelutoimenpiteiden vastavuoroista tunnustamista koskevan asetusehdotuksen osalta Euroopan tietosuojavaltuutettu neuvoo lainsäätäjää

9.2.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 35/16

1.

Komissio hyväksyi 28 päivänä marraskuuta 2011 ehdotuksen neuvoston päätökseksi matkustajarekisteritietojen käyttöä ja siirtämistä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle koskevan Amerikan yhdysvaltojen ja Euroopan unionin sopimuksen tekemisestä (3) (jäljempänä ’sopimus’).

2.

Euroopan tietosuojavaltuutettua kuultiin ehdotusluonnoksesta epävirallisesti nopeutetun menettelyn yhteydessä 9 päivänä marraskuuta 2011. Hän esitti siitä joitakin luottamuksellisia huomautuksia 11 päivänä marraskuuta 2011. Lausunnon tarkoituksena on täydentää kyseisiä huomautuksia nyt tarkasteltavan ehdotuksen pohjalta ja saattaa tietosuojavaltuutetun näkemykset julkisesti saataville. Lausunnon perustana on käytetty myös joitakin Euroopan tietosuojavaltuutetun ja 29 artiklan mukaisen tietosuojatyöryhmän aiempia PNR-järjestelmää koskevia kannanottoja.

3.

Sopimuksen tavoitteena on tarjota vankka oikeusperusta PNR-tietojen siirtämiselle EU:sta Yhdysvaltoihin. Tiedonsiirto perustuu nykyisin vuoden 2007 PNR-sopimukseen (4), koska parlamentti päätti lykätä äänestystä suostumuksen antamisesta uuden sopimuksen tekemiselle siihen asti, kunnes sen asettamat tietosuojavaatimukset on otettu huomioon. Parlamentti viittaa 5 päivänä toukokuuta 2010 antamassaan päätöslauselmassa (5) etenkin seuraaviin tietosuojavaatimuksiin:

4.

Sopimusta on tarkasteltava osana PNR-tietojen vaihdossa sovellettavaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa, johon sisältyvät muiden kolmansien maiden (nimittäin Australian (8) ja Kanadan (9)) kanssa käytävät neuvottelut sekä ehdotus EU:n tasolla käyttöön otettavasta PNR-järjestelmästä (10). Samalla se kytkeytyy parhaillaan käynnissä oleviin neuvotteluihin EU:n ja Yhdysvaltojen välisen sopimuksen tekemisestä henkilötietojen vaihdosta osana poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa (11). Laajemmin voidaan todeta, että sopimus parafoitiin vain muutamaa viikkoa ennen kuin tietosuojaa koskevan yleisen säädöskehyksen tarkistusta koskevat ehdotukset oli määrä hyväksyä (12).

5.

Euroopan tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen tähän kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan, jonka tarkoituksena on luoda PNR-sopimukselle EU:n lainsäädännön vaatimusten mukaiset yhtenäiset säädöspuitteet. Hän pitää kuitenkin valitettavana, ettei tämän ajoituksen vuoksi pystytä käytännössä varmistamaan sopimuksen yhteensopivuutta EU:n tietosuojasäännösten kanssa. Tietosuojavaltuutettu myös muistuttaa, että EU:n ja Yhdysvaltojen väliseen PNR-sopimukseen olisi voitava soveltaa EU:n ja Yhdysvaltojen välistä yleistä tiedonsiirtosopimusta.

6.

EU:n perusoikeuskirjan mukaan perusoikeuksia ja vapauksia voidaan rajoittaa ainoastaan lailla, ja tällaisia rajoituksia voidaan säätää vain, jos ne ovat välttämättömiä ja oikeasuhteisia. Kuten Euroopan tietosuojavaltuutettu (13) ja 29 artiklan mukainen tietosuojatyöryhmä (14) ovat toistuvasti todenneet, PNR-järjestelmien ja PNR-tietojen tukkusiirtojen tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta ei toistaiseksi ole osoitettu. Myös Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ja perusoikeusvirasto ovat tätä mieltä (15). Jäljempänä esitetyt erityiset huomautukset eivät vaikuta tähän alustavaan ja keskeiseen huomautukseen.

7.

Vaikka sopimukseen on tehty joitakin parannuksia vuoden 2007 PNR-sopimukseen verrattuna ja vaikka siinä annetaan riittävät tietosuoja- ja valvontatakeet, näyttää siltä, ettei se täytä ainuttakaan edellä mainituissa lausunnoissa asetetuista ja Euroopan parlamentin suostumuksen edellyttämistä keskeisistä tietosuojavaatimuksista (16).

8.

Sopimuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan Yhdysvallat käsittelee PNR-tietoja estääkseen, havaitakseen, tutkiakseen ja niistä syytteeseen pannakseen (a) terrorismirikoksia ja niihin liittyviä rikoksia ja (b) muita rikoksia, joista on rangaistuksena vähintään kolme vuotta vankeutta ja jotka ovat luonteeltaan kansainvälisiä. Joillekin näistä käsitteistä on annettu määritelmä.

9.

Vaikka määritelmät ovat täsmällisempiä kuin vuoden 2007 PNR-sopimuksessa, ehdotukseen sisältyy edelleen joitakin epämääräisiä käsitteitä ja poikkeuksia, jotka voivat loukata käyttötarkoituksen rajoittamisen periaatetta ja heikentää oikeusvarmuutta. Näitä ovat erityisesti seuraavat:

10.

Sopimuksen liitteessä I luetellaan 19 Yhdysvaltoihin lähetettävien PNR-tietojen ryhmää. Useimmat niistä sisältävät monentyyppisiä tietoja ja ovat samoja kuin vuoden 2007 PNR-sopimuksen tietoryhmät, jotka Euroopan tietosuojavaltuutettu ja 29 artiklan mukainen tietosuojatyöryhmä ovat jo aiemmin todenneet suhteellisuusperiaatteen vastaisiksi (18).

11.

Tällä viitataan erityisesti ryhmään ”Yleiset merkinnät, mukaan lukien OSI- (19), SSI- (20) ja SSR- (21) tiedot”, joihin sisältyvistä tiedoista voivat käydä ilmi esimerkiksi henkilön uskonnollinen vakaumus (esim. ateriavalinnat) tai terveydentila (esim. pyörätuolia koskeva pyyntö). Tällaiset arkaluonteiset tiedot olisi nimenomaisesti jätettävä pois luettelosta.

12.

Luettelon oikeasuhteisuutta arvioitaessa olisi myös otettava huomioon, että koska PNR-tiedot siirretään jo ennen lennon lähtöaikaa (sopimuksen 15 artiklan 3 kohta), niihin sisältyy tietoja paitsi varsinaisista lentomatkustajista myös sellaisista henkilöistä, jotka ovat lopulta jääneet pois lennolta (esim. lentonsa peruuttaneet).

13.

Liian avointen tietoryhmien jättäminen sopimukseen on lisäksi omiaan heikentämään oikeusvarmuutta. Esimerkiksi tietoryhmiä ”kaikki käytettävissä olevat yhteystiedot”, ”kaikki matkatavaratiedot” ja ”yleiset merkinnät” on aiheellista täsmentää.

14.

PNR-tietojen luetteloa olisi näin ollen karsittava. Tietosuojavaltuutettu katsoo 29 artiklan mukaisen työryhmän lausunnon (22) mukaisesti, että luettelo olisi rajoitettava ainoastaan seuraaviin tietoihin: PNR-tiedoston kirjauskoodi, varauspäivä, suunniteltu (suunnitellut) matkustuspäivä(t), matkustajan nimi, muut PNR-tiedoissa olevat nimet, kaikki matkareitit, vapaaliput, yksisuuntaiset liput, lipputiedot, sähköisten lippujen hinnan ilmoittaminen (Automatic Ticket Fare Quote), lipun numero, lipunkirjoituspäivä, poisjäännit lennoilta, matkalaukkujen lukumäärä, matkatavaroiden tunnistenumerot, viime hetken lähdöt ilman varausta, matkalaukkujen lukumäärä kussakin osastossa, matkustusluokan vapaaehtoiset/pakolliset korotukset sekä aiemmat muutokset edellä lueteltuihin PNR-tietoihin.

15.

Sopimuksen 6 artiklassa määrätään, että sisäisen turvallisuuden ministeriö käyttää automaattisia järjestelmiä, jotka suodattavat ja ”salaavat” arkaluonteiset tiedot. Arkaluonteisia tietoja kuitenkin säilytetään vähintään 30 päivän ajan ja niitä voidaan käyttää tiettyihin tarkoituksiin (6 artiklan 4 kohta). Tietosuojavaltuutettu painottaa, että tiedot ovat ”salaamisenkin” jälkeen ”arkaluonteisia” ja liittyvät tunnistettaviin luonnollisiin henkilöihin.

16.

Kuten tietosuojavaltuutettu on aiemmin todennut, sisäisen turvallisuuden ministeriön ei pitäisi käsitellä EU:n kansalaisiin liittyviä arkaluonteisia tietoja edes siinä tapauksessa, että ne ”salataan” vastaanottamisen jälkeen. Tietosuojavaltuutettu kehottaa täsmentämään sopimuksen tekstissä, että lentoyhtiöt eivät saa siirtää arkaluonteisia tietoja sisäisen turvallisuuden ministeriölle.

17.

Sopimuksen 8 artiklassa määrätään, että PNR-tietoja säilytetään aktiivisessa tietokannassa enintään viisi vuotta ja ne siirretään sen jälkeen passiiviseen tietokantaan enintään kymmeneksi vuodeksi. Tämä 15 vuoden säilytysaika on selvästi suhteeton riippumatta siitä, säilytetäänkö tietoja ”aktiivisessa” vai ”passiivisessa” tietokannassa, kuten Euroopan tietosuojavaltuutettu ja 29 artiklan mukainen tietosuojatyöryhmä ovat ennenkin korostaneet.

18.

Sopimuksen 8 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että tiedoista ”erotetaan tunnistamisen mahdollistavat tiedot ja tiedot häivytetään” kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun sisäisen turvallisuuden ministeriö on vastaanottanut ne. Sekä ”häivytetyt” tiedot että ”passiiviseen tietokantaan” tallennetut tiedot luokitellaan kuitenkin henkilötiedoiksi niin kauan kuin niitä ei ole tehty täysin nimettömiksi. Tiedot olisi näin ollen joko tehtävä (peruuttamattomasti) nimettömiksi tai poistettava välittömästi analyysin jälkeen tai enintään kuuden kuukauden säilytysajan kuluttua.

19.

Tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen sopimuksen 15 artiklan 1 kohtaan, jossa PNR-tiedot velvoitetaan siirtämään tarjontamenetelmällä (push-menetelmä). Saman artiklan 5 kohdassa kuitenkin määrätään, että sisäisen turvallisuuden ministeriö voi poikkeustilanteessa ”vaatia liikenteenharjoittajaa toimittamaan” sille PNR-tiedot. ”Pyytävän tahon aloitteeseen” perustuvan järjestelmän (pull-menetelmä) käytön estämiseksi ja 29 artiklan mukaisen tietosuojatyöryhmän toistuvasti esittämien huolenaiheiden (23) huomioon ottamiseksi tietosuojavaltuutettu suosittelee, että sopimuksessa kielletään nimenomaisesti Yhdysvaltain viranomaisten mahdollisuus vaatia toimittamaan tietoja pull-menetelmällä.

20.

Sopimuksessa olisi määriteltävä, kuinka paljon ja kuinka usein lentoyhtiöistä toimitetaan tietoja sisäisen turvallisuuden ministeriöön. Oikeusvarmuuden parantamiseksi olisi määriteltävä tarkemmin myös edellytykset lisäsiirtojen sallimiselle.

21.

Tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen sopimuksen tietoturvaa ja tietojen eheyttä koskevaan 5 artiklaan ja etenkin velvoitteeseen ilmoittaa asianomaisille henkilöille heidän yksityisyytensä loukkauksista. Henkilötietojen suojan loukkauksista ilmoittamista koskevia määräyksiä olisi kuitenkin selkeytettävä seuraavasti:

22.

Euroopan tietosuojavaltuutettu tukee sopimuksessa asetettua velvoitetta säilyttää lokitiedot tai dokumentoida kaikki PNR-tietoihin pääsyt ja tietojen käsittely ja käyttö, koska näin voidaan tarkistaa, onko sisäisen turvallisuuden ministeriö käyttänyt PNR-tietoja asianmukaisesti ja onko järjestelmään tunkeuduttu luvattomasti.

23.

Tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen, että sopimuksen sisältämien yksityisyyden suojatoimien noudattamista tarkastavat ja valvovat itsenäisesti yksityisyyden suojasta vastaavat ministeriöiden virkamiehet, kuten 14 artiklan 1 kohdassa mainittu sisäisen turvallisuuden ministeriön yksityisyyden suojasta vastaava päävirkamies (DHS Chief Privacy Officer). Rekisteröidyn oikeuksien tehokkaan käytön varmistamiseksi tietosuojavaltuutetun ja kansallisten tietosuojaviranomaisten olisi kuitenkin määritettävä näiden oikeuksien käytössä noudatettavat menettelyt ja säännöt (24) yhteistyössä sisäisen turvallisuuden ministeriön kanssa. Tietosuojavaltuutettu toivoo, että sopimukseen sisällytetään viittaus tällaiseen yhteistyöhön.

24.

Tietosuojavaltuutettu tukee vahvasti 14 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua yksityishenkilön oikeutta tehdä valitus ”kansalaisuudestaan, alkuperämaastaan tai asuinpaikastaan riippumatta”. Valitettavasti sopimuksen 21 artiklassa kuitenkin todetaan nimenomaisesti, ettei sopimuksella ”luoda tai myönnetä Yhdysvaltojen lain nojalla millekään yksityiselle tai julkiselle henkilölle tai yhteisölle minkäänlaisia oikeuksia tai etuja”. Vaikka sopimuksessa myönnetään oikeus pyytää Yhdysvalloissa ”oikeudellista tarkistusta”, tämä oikeus ei välttämättä vastaa EU:n määritelmän mukaista oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, varsinkaan 21 artiklassa mainittua rajoitusta ajatellen.

25.

Sopimuksen 16 artiklassa kielletään tietojen siirto maan sisäisille viranomaisille, jotka eivät noudata PNR-tietojen osalta sopimuksessa ”tarkoitettuja tai niihin verrattavia suojatoimia”. Tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen tähän määräykseen. PNR-tietoja vastaanottavien viranomaisten luetteloa olisi kuitenkin vielä täsmennettävä. Kansainvälisten siirtojen osalta sopimuksessa määrätään, että Yhdysvallat voi siirtää tietoja kolmansien maiden viranomaisille ainoastaan varmistettuaan, että vastaanottaja aikoo käyttää tietoja näiden ehtojen mukaisesti, ja että kiireellisiä tilanteita lukuun ottamatta tässä tiedonsiirrossa noudatetaan tietosuojamääräyksiä, jotka ovat ”verrattavissa” sopimuksen mukaisesti sovellettaviin määräyksiin.

26.

Sanamuodon ”sopimuksessa tarkoitettuja” tai ”niihin verrattavia” osalta tietosuojavaltuutettu korostaa, että maan sisäiset ja kansainväliset tietojen edelleensiirrot pitäisi sallia sisäisen turvallisuuden ministeriölle vain, jos vastaanottaja takaa vähintään tässä sopimuksessa määritellyn tasoisen henkilötietojen suojan. Sopimuksessa olisi myös täsmennettävä, että PNR-tietojen siirrosta on päätettävä tapauskohtaisesti ja että tietoja siirrettäessä on varmistettava, että vastaanottajille siirretään ainoastaan välttämättömät tiedot, eikä tähän tulisi sallia minkäänlaisia poikkeuksia. Lisäksi tietosuojavaltuutettu suosittelee, että tiedonsiirrot kolmansiin maihin edellyttäisivät tuomioistuimen lupaa.

27.

Sopimuksen 17 artiklan 4 kohdassa määrätään, että kun sisäisen turvallisuuden ministeriö saa tiedon EU:n jäsenvaltiossa asuvan henkilön PNR-tietojen siirtämisestä kolmanteen maahan, sen on ilmoitettava asiasta kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille. Tämä vaatimus olisi poistettava, koska sisäisen turvallisuuden ministeriön kuuluu aina olla tietoinen tietojen edelleensiirroista kolmansiin maihin.

28.

On epäselvää, missä oikeudellisessa muodossa Yhdysvallat aikoo saattaa sopimuksen voimaan ja kuinka sopimuksesta tulee Yhdysvalloissa oikeudellisesti sitova. Tätä näkökohtaa olisi täsmennettävä.

29.

Sopimuksen 20 artiklan 2 kohdassa käsitellään sen yhdenmukaisuutta EU:n mahdollisen PNR-järjestelmän kanssa. Tietosuojavaltuutettu panee merkille, että sopimuksen mukauttamista koskevissa kuulemisissa ”selvitetään erityisesti, sovelletaanko tulevassa EU:n PNR-järjestelmässä väljempiä tietosuojanormeja kuin tässä sopimuksessa on määrätty”. Yhdenmukaisuuden varmistamiseksi sopimusta mukautettaessa olisi myös (ja etenkin) otettava huomioon, sovelletaanko EU:n tulevassa PNR-järjestelmässä sopimuksessa määrättyä tiukempia tietosuojanormeja.

30.

Sopimusta olisi voitava tarkistaa myös uuden tietosuojaa koskevan säädöskehyksen perusteella. Samaten sopimuksen tarkistuksessa olisi otettava huomioon EU:n ja Yhdysvaltain välillä mahdollisesti tehtävä yleinen henkilötietojen vaihtoa koskeva sopimus rikosasioissa tehtävän poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön yhteydessä. Sopimukseen voitaisiin lisätä uusi 20 artiklan 2 kohdan kaltainen määräys, jossa todetaan seuraavaa: ”jos ja kun EU:ssa hyväksytään uusi tietosuojaa koskeva säädöskehys tai EU ja Yhdysvallat tekevät keskenään uuden tietojenvaihtosopimuksen, sopimuspuolet kuulevat toisiaan määritelläkseen, onko tätä sopimusta tarvetta mukauttaa. Näissä kuulemisissa selvitetään erityisesti, sovelletaanko EU:n tietosuojaa koskevan säädöskehyksen tulevassa tarkistuksessa tai EU:n ja Yhdysvaltain välisessä tulevassa tietosuojasopimuksessa tiukempia tietosuojanormeja kuin tässä sopimuksessa on määrätty”.

31.

Sopimuksen tarkastelun osalta (23 artikla) tietosuojavaltuutettu katsoo, että kansalliset tietosuojaviranomaiset olisi sisällytettävä nimenomaisesti tarkasteluryhmään. Tarkastelussa olisi myös keskityttävä arvioimaan toimenpiteiden tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta ja rekisteröidyn oikeuksien tehokasta käyttöä, ja sen yhteydessä olisi arvioitava, kuinka rekisteröityjen pyyntöjä käytännössä käsitellään etenkin, jos suoraa pääsyä tietoihin ei anneta. Lisäksi olisi määritettävä tarkastelujen tiheys.

32.

Tietosuojavaltuutettu on tyytyväinen sopimuksessa annettuihin tietoturva- ja valvontatakeisiin ja siihen tehtyihin parannuksiin vuoden 2007 PNR-sopimukseen verrattuna. Parannettavaa on kuitenkin vielä paljon etenkin PNR-tietojen siirtoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan yhtenäisyyden, käyttötarkoituksen rajoittamisen, sisäisen turvallisuuden ministeriölle siirrettävien tietoryhmien, arkaluonteisten tietojen käsittelyn, säilytysajan, push-menetelmään sallittujen poikkeuksien, rekisteröidyn oikeuksien sekä tietojen edelleensiirron suhteen..

33.

Nämä huomautukset eivät estä tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden vaatimusten soveltamista mihin tahansa sellaiseen lainmukaiseen PNR-järjestelmään tai -sopimukseen, jossa määrätään PNR-tietojen tukkusiirroista EU:sta kolmansiin maihin. Kuten Euroopan parlamentti toteaa 5 päivänä toukokuuta 2010 antamassaan päätöslauselmassa, ”tarpeellisuus ja suhteellisuus ovat tärkeimpiä periaatteita, joita ilman terrorismin torjunta ei voi olla tehokasta”.

9.2.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 35/23

9.2.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 35/24

1.

Asetuksessa (ETY) N:o 574/72 eri valuutoissa osoitettujen määrien muuntaminen valuutaksi tapahtuu komission laskeman kurssin mukaisesti, joka perustuu Euroopan keskuspankin julkaisemien valuuttojen viitekurssien kuukausittaiseen keskiarvoon 2 kohdassa säädetyn viiteajanjakson aikana.

2.

Viitekausi on:

Kurssit valuuttojen muuntamiseksi julkaistaan helmikuun, toukokuun, elokuun ja marraskuun toisessa Euroopan unionin virallisessa lehdessä (C-sarja).

9.2.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 35/26

A.

Tämä tiedonanto on annettu Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’ETA-sopimus’, ja valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamisesta tehdyn EFTA-valtioiden sopimuksen, jäljempänä ’valvonta- ja tuomioistuinsopimus’, määräysten nojalla.

B.

Euroopan komissio, jäljempänä ’komissio’, on antanut suuntaviivat EY:n perustamissopimuksen 53 artiklan soveltamisesta meriliikennepalveluihin (1). Kyseiset suuntaviivat eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta niissä esitetään periaatteet, joiden mukaisesti komissio määrittelee markkinat ja arvioi yhteistyösopimuksia niillä meriliikennepalvelujen aloilla, joihin 25 päivänä syyskuuta 2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1419/2006 aikaansaadut muutokset vaikuttavat suoraan, eli linjaliikennepalvelujen, kabotaasipalvelujen ja kansainvälisten hakurahtipalvelujen aloilla (2).

C.

EFTAn valvontaviranomainen katsoo, että edellä mainittu asiakirja on ETA:n kannalta merkityksellinen. Pitääkseen kilpailuolosuhteet tasapuolisina ja varmistaakseen ETA:n kilpailusääntöjen yhdenmukaisen soveltamisen koko Euroopan talousalueella EFTAn valvontaviranomainen antaa tämän tiedonannon sille valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa annettujen valtuuksien nojalla. Valvontaviranomainen aikoo noudattaa tässä tiedonannossa määritettyjä periaatteita ja sääntöjä soveltaessaan ETA:n kilpailusääntöjä yksittäisiin asioihin (3).

D.

Tämän tiedonannon tarkoituksena on tarjota erityisesti selventää, miten EFTAn valvontaviranomainen soveltaa 53 artiklaa määritellessään markkinoita ja arvioidessaan yhteistyösopimuksia linjaliikennepalvelujen, kabotaasipalvelujen ja kansainvälisten hakurahtipalvelujen aloilla.

E.

Tätä tiedonantoa sovelletaan asioihin, joissa valvontaviranomainen on ETA-sopimuksen 56 artiklan nojalla toimivaltainen viranomainen.

1.

Näissä suuntaviivoissa esitetään periaatteet, joiden mukaisesti EFTAn valvontaviranomainen määrittelee markkinat ja arvioi yhteistyösopimuksia niillä meriliikennepalvelujen aloilla, joihin ETA-sopimuksen osaksi otetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1419/2006 aikaansaadut muutokset vaikuttavat suoraan, eli linjaliikennepalvelujen, kabotaasipalvelujen ja kansainvälisten hakurahtipalvelujen aloilla (4).

2.

Näiden suuntaviivojen tarkoituksena on auttaa kyseisiä palveluja etupäässä Euroopan talousalueen satamiin ja/tai satamista tarjoavia yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä arvioimaan, ovatko niiden keskinäiset sopimukset (5) yhteensopivia ETA-sopimuksen 53 artiklan kanssa. Näitä suuntaviivoja ei sovelleta muihin aloihin.

3.

Neuvoston asetuksella (EY) N:o 1419/2006 laajennettiin EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16 päivänä joulukuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (6) ja EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan mukaisten komission menettelyjen kulusta 7 päivänä huhtikuuta 2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 773/2004 (7) soveltamisalaa sisällyttämällä siihen kabotaasipalvelut ja kansainväliset hakurahtipalvelut. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1419/2006 ottaminen osaksi ETA-sopimusta muutti vastaavalla tavalla asiaa koskevia ETA:n sääntöjä. Sen vuoksi kaikkiin meriliikennepalveluihin on sovellettu 9. joulukuuta 2006 alkaen yleisiä menettelypuitteita.

4.

Neuvoston asetuksella (EY) N:o 1419/2006 kumottiin myös EY:n perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan (nykyisin 81 ja 82 artikla) yksityiskohtaisesta soveltamisesta meriliikenteeseen 22 päivänä joulukuuta 1986 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 4056/86 (8), jossa säädetään linjakonferensseja koskevasta ryhmäpoikkeuksesta. Poikkeuksen nojalla varustamoilla oli lupa sopia linjakonferensseissa kiinteistä hinnoista ja muista kuljetusehdoista. Asetus kumottiin, koska linjakonferenssijärjestelmä ei enää täyttänyt EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdassa (nykyisin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdassa) määrättyjä perusteita. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1419/2006 ottaminen osaksi ETA-sopimusta johtaa siis siihen, että linjakonferenssijärjestelmälle ei enää 18. lokakuuta 2008 lähtien myönnetty ryhmäpoikkeusta ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta kiellosta. Sen jälkeen varustamoiden, jotka tarjoavat kuljetuspalveluja yhteen tai useampaan Euroopan talousalueen satamaan ja/tai yhdestä tai useammasta Euroopan talousalueen satamasta, on lopetettava kaikki ETA-sopimuksen 53 artiklan vastainen linjakonferenssitoiminta riippumatta siitä, onko linjakonferensseissa tai neuvottelusopimusten avulla aikaansaatu yhteishinnoittelu sallittua muilla lainkäyttöalueilla, joko suoraan tai epäsuorasti. Lisäksi linjakonferenssin osanottajien olisi huolehdittava siitä, että konferenssijärjestelmän puitteissa tehdyt sopimukset ovat ETA-sopimuksen 53 artiklan mukaisia 18. lokakuuta 2008 lähtien.

5.

Nämä suuntaviivat täydentävät valvontaviranomaisen aiemmin muissa tiedonannoissa antamia ohjeita. Koska meriliikennepalveluille ovat tunnusomaisia keskenään kilpailevien varustamojen tekemät laajat yhteistyösopimukset, kyseiseen sektoriin sovelletaan erityisesti seuraavia asiakirjoja: suuntaviivat ETA-sopimuksen 53 artiklan soveltamisesta horisontaalista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin (9) ja suuntaviivat ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdan soveltamisesta (10).

6.

Linjaliikenteen horisontaaliset yhteistyösopimukset kuuluvat yhteisten palvelujen tarjonnan osalta EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan soveltamisesta linjaliikennettä harjoittavien varustamoiden sopimuksiin, päätöksiin ja yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin (konsortiot) 19 päivänä huhtikuuta 2000 annetun komission asetuksen (EY) N:o 823/2000 soveltamisalaan, sellaisena kuin asetus on otettuna osaksi ETA-sopimusta (11). Komission asetus (EY) N:o 823/2000 korvataan 26. huhtikuuta 2010 alkaen komission asetuksella (EY) N:o 906/2009, joka on annettu 28. syyskuuta 2009 (12). Näissä asetuksissa, sellaisina kuin ne ovat otettuina osaksi ETA-sopimusta, säädetään ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdan mukaisista edellytyksistä, joiden täyttyessä ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdassa määrättyä kieltoa ei sovelleta kahden tai useamman varustamon välisiin sopimuksiin (konsortiot).

7.

Nämä suuntaviivat eivät rajoita EFTAn tuomioistuimen, Euroopan unionin tuomioistuimen tai unionin yleisen tuomioistuimen oikeutta erilaisiin tulkintoihin ETA-sopimuksen 53 artiklasta. Suuntaviivoissa esitettyjä periaatteita on sovellettava tapauskohtaisesti.

8.

Valvontaviranomainen soveltaa näitä suuntaviivoja viiden vuoden ajan.

9.

Linjaliikennepalvelut, kabotaasi ja hakurahtiliikenne ovat ne meriliikenteen osa-alueet, joihin ETA-sopimuksen osaksi otettu neuvoston asetus (EY) N:o 1419/2006 on vaikuttanut suoraan.

10.

Linjaliikenteellä tarkoitetaan etupäässä kontteihin pakatun rahdin säännöllistä kuljetusta satamiin tiettyä maantieteellistä reittiä käyttäen. Lisäksi linjaliikenteelle on ominaista, että aikataulut ja liikennöintipäivät ilmoitetaan etukäteen ja että kuka tahansa voi käyttää palveluja.

11.

Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4056/86 1 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, sellaisena kuin se on otettuna osaksi ETA-sopimuksen liitteessä XIV olevan G luvun 11 kohtaa (13), määritellään hakurahtiliikenne irto- tai kappaletavaroiden kuljetukseksi aluksella, joka on kokonaan tai osittain tilattu yhdelle tai useammalle rahdinantajalle matka- tai aikarahtaussopimuksen taikka jonkin muun sellaisen sopimusmuodon pohjalta, jota käytetään, kun purjehdukset eivät perustu säännölliseen aikatauluun tai kun niitä ei mainosteta, ja jossa kuljetusmaksut neuvotellaan vapaasti tapauksittain kysynnän ja tarjonnan mukaan. Etupäässä hakurahtiliikenteessä on kyse yhden ainoan tuotteen kuljettamisesta ilman säännöllisiä aikatauluja (14).

12.

Kabotaasilla tarkoitetaan meriliikennepalvelujen tarjoamista kahden tai useamman samassa ETA-valtiossa sijaitsevan sataman välillä, hakurahtiliikenne ja linjaliikennepalvelut mukaan luettuina (15). Vaikka näissä suuntaviivoissa ei erityisesti käsitellä kabotaasipalveluja, suuntaviivoja sovelletaan kuitenkin kyseisiin palveluihin siltä osin kuin niitä tarjotaan joko linjaliikenteenä tai hakurahtiliikenteenä.

13.

ETA-sopimuksen 53 artiklaa sovelletaan kaikkiin sopimuksiin, jotka saattavat vaikuttaa olennaisesti ETA-valtioiden väliseen kauppaan. Sopimuksen tai käytännön katsotaan vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan silloin, jos objektiivisten oikeudellisten tai tosiasiallisten seikkojen perusteella on riittävästi aihetta epäillä, että sopimuksella tai käytännöllä saattaa olla suoria tai välillisiä, todellisia tai mahdollisia vaikutuksia ETA-valtioiden välisen kaupan rakenteeseen (16). Valvontaviranomainen on antanut ohjeita siitä, miten se soveltaa kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä, tiedonannossaan ETA-sopimuksen 53 ja 54 artiklassa tarkoitettua kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä koskevista suuntaviivoista (17).

14.

Linjaliikennettä ja hakurahtiliikennettä harjoittavien toimijoiden tarjoamat kuljetuspalvelut ovat usein kansainvälisiä, sillä ne yhdistävät Euroopan talousalueen satamat kolmansiin maihin ja/tai niihin liittyy vientiä ja tuontia kahden tai useamman ETA-valtion välillä (eli ETA:n sisäistä kauppaa). (18) Useimmissa tapauksissa kyseiset palvelut vaikuttavat ETA-valtioiden väliseen kauppaan muun muassa sen vaikutuksen vuoksi, joka niillä on kuljetus- ja välipalveluiden tarjonnan markkinoilla (19).

15.

Vaikutus ETA-valtioiden väliseen kauppaan on erityisen tärkeä kabotaasipalvelujen kannalta, sillä se määrittää ETA-sopimuksen 53 artiklan soveltamisalan sekä kyseisen artiklan ja kansallisen kilpailuoikeuden välisen suhteen ETA-sopimuksen 53 ja 54 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta tehdyssä valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 4 olevan II luvun 3 artiklan mukaisesti. Palvelujen vaikutusta ETA-valtioiden väliseen kauppaan on arvioitava tapauskohtaisesti (20).

16.

Jotta voitaisiin arvioida sopimuksen vaikutuksia kilpailuun ETA-sopimuksen 53 artiklan kannalta, on ensin määriteltävä merkitykselliset tuote- ja maantieteelliset markkinat. Markkinoiden määrittelyn päätarkoituksena on järjestelmällisesti selvittää yrityksiin kohdistuvat kilpailurajoitukset. Asiaa koskevia ohjeita on valvontaviranomaisen tiedonannossa merkityksellisten markkinoiden määritelmästä Euroopan talousalueen kilpailuoikeuden kannalta (21). Ohjeet on otettava huomioon myös meriliikennepalvelujen markkinoita määriteltäessä.

17.

Merkityksellisiin tuotemarkkinoihin kuuluvat kaikki tuotteet ja/tai palvelut, joita kuluttaja pitää keskenään vaihdettavissa tai korvattavissa olevina niiden ominaisuuksien, hinnan ja käyttötarkoituksen vuoksi. Merkitykselliset maantieteelliset markkinat muodostuvat alueesta, jolla yritykset tarjoavat ja hankkivat kyseisiä tavaroita ja palveluja, jolla kilpailuedellytykset ovat riittävän yhtenäiset ja joka voidaan erottaa maantieteellisistä lähialueista erityisesti kilpailuedellytysten huomattavan erilaisuuden perusteella (22). Varustamolla (tai varustamoilla) ei ole suurta vaikutusta vallitseviin markkinaehtoihin, jos asiakkaat voivat helposti siirtyä käyttämään muita palveluntarjoajia (23).

18.

Useissa komission päätöksissä ja unionin tuomioistuimen tuomioissa todetaan, että linjaliikenteen konttikuljetuspalvelut muodostavat linjaliikenteen kannalta merkitykselliset tuotemarkkinat (24). Nämä päätökset ja tuomiot liittyvät syvänmeren liikenteeseen. Muita kuljetusmuotoja ei ole sisällytetty samoihin palvelumarkkinoihin, vaikka joissakin tapauksissa nämä palvelut saattavat olla rajallisessa määrin vaihdettavissa keskenään. Tämä johtui siitä, että niiden konteissa kuljetettavien tavaroiden osuus, jotka on helppo siirtää muihin kuljetusmuotoihin, kuten lentokuljetukseen, ei ole merkittävä (25).

19.

Joissakin tapauksissa saattaa olla asianmukaista määritellä tuotemarkkinat suppeammin siten, että niihin sisällytetään vain tietyntyyppiset meritse kuljetettavat tuotteet. Esimerkiksi herkästi pilaantuvien tavaroiden kuljetus voidaan rajoittaa jäähdytyskontteihin tai toisaalta mukaan voidaan ottaa kuljetus perinteisissä jäähdytysaluksissa. Vaikka on mahdollista, että irtotavarakuljetusten ja konttirahdin välillä tapahtuu poikkeustilanteissa jonkin verran vaihtoa (26), vaikuttaa siltä, etteivät asiakkaat ole siirtyneet pysyvästi konttikuljetuspalveluista irtorahtipalvelujen käyttäjiksi. Useimpien tavararyhmien ja konttikuljetuspalvelujen käyttäjien kannalta irtolasti ei ole varteenotettava vaihtoehto linjaliikenteen konttikuljetuspalveluille (27). Sen jälkeen kun rahtia on alettu kuljettaa säännöllisesti konteissa, on epätodennäköistä, että sitä enää myöhemmin kuljetettaisiin muilla tavoin (28). Toistaiseksi korvattavuus on ollut linjaliikenteen konttikuljetusten osalta etupäässä yksisuuntaista (29).

20.

Merkitykselliset maantieteelliset markkinat koostuvat alueesta, jolla palveluja markkinoidaan. Yleensä markkinat kattavat useita satamia kuljetuspalvelun alku- ja loppupäässä, ja markkinoiden määrittelyssä otetaan huomioon satamien päällekkäiset vaikutusalueet. Linjaliikenteen maantieteellisiin markkinoihin Euroopassa katsotaan kuuluvan useita satamia Pohjois-Euroopassa tai Välimeren alueella. Koska Välimeren alueella toimivat linjaliikennepalvelut voivat korvata pohjoiseurooppalaisten satamien vastaavat palvelut vain hyvin rajoitetusti, niiden katsotaan muodostavan erilliset markkinat (30).

21.

Valvontaviranomainen ei ole toistaiseksi soveltanut ETA-sopimuksen 53 artiklaa hakurahtiliikenteeseen. Yritykset voivat harkita arvioinnissaan seuraavia seikkoja siltä osin kuin ne ovat merkityksellisiä niiden tarjoamien hakurahtipalveluiden suhteen.

22.

Määriteltäessä hakurahtiliikenteen merkityksellisiä palvelumarkkinoita otetaan lähtökohdaksi yksittäisen rahtipyynnön ”keskeiset ehdot” (31), joiden mukaan yleensä määräytyvät tarvittavan kuljetuksen oleelliset osatekijät. Asiakkaan erityistarpeista riippuen ne käsittävät sekä sellaisia seikkoja, joista voidaan neuvotella, että ehdottomia seikkoja. Tarkasteltaessa jotakin keskeisiin ehtoihin kuuluvaa, neuvoteltavissa oleva seikkaa, kuten alustyyppiä tai aluksen kokoa, saattaa käydä ilmi, että merkitykselliset markkinat ovat kyseisen seikan osalta laajemmat kuin alkuperäisessä kuljetuspyynnössä on määritelty.

23.

Palvelun luonne saattaa hakurahtiliikenteessä vaihdella, ja kuljetussopimuksia on monenlaisia. Sen vuoksi voi olla tarpeen määrittää, katsovatko palvelujen käyttäjät, että aikarahtaussopimuksiin, matkarahtaussopimuksiin ja rahtaussopimuksiin perustuvat palvelut ovat keskenään korvattavissa. Jos näin on, palvelut saattavat kuulua samoihin merkityksellisiin markkinoihin.

24.

Alustyypit jaetaan yleensä koon mukaan useisiin luokkiin, jotka on standardoitu (32). Palvelu, jossa rahdin määrä ja aluksen koko eivät suurelta osin vastaa toisiaan, ei ehkä tarjoa kilpailukykyistä rahtimaksua, koska mittakaavaedut jäävät hyödyntämättä. Sen vuoksi erikokoisten alusten keskinäinen korvattavuus on arvioitava tapauskohtaisesti, jotta saataisiin selville, muodostaako kukin aluskoko erilliset merkitykselliset markkinat.

25.

Kuljetettavan rahdin asettamat fyysiset ja tekniset edellytykset sekä alustyyppi ovat ensimmäiset seikat, joiden perusteella merkityksellisiä markkinoita voidaan arvioida tarjonnan kannalta (33). Jos aluksia voidaan mukauttaa tietyntyyppisen rahdin kuljetukseen pienin kustannuksin ja lyhyessä ajassa (34), hakurahtiliikennepalvelujen tarjoajat voivat kilpailla rahdin kuljetuksesta. Siinä tapauksessa merkitykselliset markkinat käsittävät tarjonnan kannalta useamman kuin yhden tyyppisiä aluksia.

26.

On kuitenkin olemassa useita alustyyppejä, jotka on teknisesti mukautettu ja/tai varta vasten rakennettu erityiskuljetuspalveluja varten. Vaikka erityisalukset voivat kuljettaa myös muuntyyppistä rahtia, ne voivat olla epäedullisessa kilpailuasemassa. Sen vuoksi erityispalvelujen tarjoajien mahdollisuudet kilpailla muuntyyppisen rahdin kuljetuksesta saattavat olla rajalliset.

27.

Hakurahtiliikenteessä alusten käynnit satamissa perustuvat yksittäisiin pyyntöihin. Alusten liikkuvuutta voivat kuitenkin supistaa terminaalien ja satamien syväysten asettamat rajoitukset tai tiettyjä alustyyppejä eräissä satamissa tai eräillä alueilla koskevat ympäristönormit.

28.

Lisäksi on tarkasteltava, onko hakurahtiliikenteessä käytettävien erikokoisten alusten välillä korvaavia ketjuja. Tietyillä hakurahtiliikenteen markkinoilla kaikkein suurimmat ja kaikkein pienimmät alukset eivät ole suoraan keskenään korvattavissa. Korvaavat alusketjut saattavat kuitenkin hillitä hinnoittelua myös alusvalikoiman ääripäissä ja vaikuttaa siihen, että ääripäätkin sisällytetään markkinoiden laajempaan määritelmään.

29.

Eräillä hakurahtiliikenteen markkinoilla on arvioitava, voidaanko alukset katsoa vakituiseksi kapasiteetiksi, jota ei oteta huomioon merkityksellisten markkinoiden tapauskohtaisessa arvioinnissa.

30.

Tarjonnan ja kysynnän korvattavuuteen voivat vaikuttaa myös muut seikat, kuten palveluntarjoajan luotettavuus, varmuus, turvallisuus ja lainsäädännön asettamat vaatimukset, esimerkiksi Euroopan talousalueen aluevesillä liikkuville tankkereille asetettu kaksoisrungon vaatimus (35).

31.

Yleensä kuljetusvaatimuksiin sisältyy maantieteellisiä seikkoja, kuten lastaus- ja purkusatamat tai -alueet. Nämä satamat ovat ensimmäinen seikka, jota hyödynnetään määriteltäessä merkityksellisiä maantieteellisiä markkinoita kysynnän kannalta. Ne eivät kuitenkaan rajoita merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden lopullista määritelmää.

32.

Eräät maantieteelliset markkinat voidaan määritellä suunnan mukaan tai ne saattavat olla tilapäisiä, mikä johtuu esimerkiksi siitä, että sääolosuhteet tai satokaudet vaihtelevat kausittain ja vaikuttavat sen vuoksi tietyntyyppisen rahdin kuljetuksen kysyntään. Tässä yhteydessä merkityksellisiä maantieteellisiä markkinoita määriteltäessä olisi otettava huomioon alusten uudelleen sijoittelu reiteille, painolastissa kuljettavat matkat sekä kaupan epätasapaino.

33.

Markkinaosuuksien pohjalta voidaan tehdä päätelmiä markkinoiden rakenteesta ja osapuolten ja niiden kilpailijoiden kilpailuasemasta. Valvontaviranomainen ja komissio tarkastelevat markkinaosuuksia markkinaolosuhteiden pohjalta tapauskohtaisesti. Monissa komission päätöksissä ja unionin tuomioistuinten päätöksissä (36) on todettu, että linjaliikenteen volyymiä ja/tai kapasiteettia koskevia tietoja käytetään perusteena markkinaosuuksia laskettaessa.

34.

Hakurahtiliikenteen markkinoilla palveluntarjoajat kilpailevat kuljetussopimuksista eli myyvät matkoja tai kuljetuskapasiteettia. Palvelusta riippuen toiminnanharjoittajat voivat laskea vuosittaiset markkinaosuutensa erilaisten tietojen perusteella (37). Näitä tietoja ovat esimerkiksi:

35.

Yhteistyösopimukset ovat yleisiä meriliikennemarkkinoilla. Koska sopimuksia voivat tehdä tosiasialliset tai mahdolliset kilpailijat ja ne voivat vaikuttaa kielteisesti kilpailuparametreihin, yritysten on erityisesti varmistettava, että ne noudattavat kilpailusääntöjä. Meriliikenteen kaltaisilla palvelumarkkinoilla seuraavat seikat ovat erityisen merkityksellisiä arvioitaessa sopimuksen mahdollista vaikutusta merkityksellisillä markkinoilla: tarjotun palvelun hinta, kustannukset, laatu, aikataulu, eriytyminen, innovointi, markkinointi ja myynti.

36.

Näiden suuntaviivojen soveltamisalaan kuuluvien palvelujen kannalta voidaan mainita seuraavat kolme keskeistä yhteistyön muotoa: tekniset sopimukset, tietojenvaihto ja poolit.

37.

Tietyntyyppiset tekniset sopimukset eivät välttämättä kuulu ETA-sopimuksen 53 artiklassa määrätyn kiellon soveltamisalaan, sillä ne eivät rajoita kilpailua. Tämä koskee esimerkiksi sellaisia horisontaalisia sopimuksia, joiden ainoa tavoite ja vaikutus on aikaansaada teknisiä parannuksia tai tehdä teknistä yhteistyötä. Tähän ryhmään voidaan lukea myös sopimukset, jotka liittyvät ympäristövaatimusten täytäntöönpanoon. Sen sijaan siihen eivät periaatteessa kuulu sellaiset kilpailijoiden väliset sopimukset, jotka koskevat hintaa, kapasiteettia tai muita kilpailuparametreja (38).

38.

Tietojenvaihtojärjestelmä perustuu sopimukseen, jonka nojalla yritykset vaihtavat keskenään tietoa tai toimittavat sitä yhteiselimelle, jonka tehtävänä on keskittää, kerätä ja käsitellä tietoa sekä toimittaa sitä takaisin osanottajille yhteisesti sovitussa muodossa ja aikataulussa.

39.

Useilla teollisuudenaloilla on yleisenä käytäntönä kerätä, vaihtaa ja julkaista koottuja tilastoja sekä yleistä markkinatietoa. Markkinatietojen julkaiseminen on hyvä keino lisätä markkinoiden avoimuutta sekä tiedottaa markkinoiden toiminnasta asiakkaille. Sen avulla voidaan saavuttaa tehokkuusetua. Sen sijaan kaupallisesti arkaluonteisten ja yksityiskohtaisten markkinatietojen vaihtaminen saattaa olla eräissä tapauksissa vastoin ETA-sopimuksen 53 artiklaa. Näiden suuntaviivojen tarkoituksena on auttaa linjaliikennepalvelujen tarjoajia arvioimaan, milloin tietojenvaihto on kilpailusääntöjen vastaista.

40.

Linjaliikenteen alalla on sallittua sellainen konsortioihin osallistuvien varustamoiden välinen tietojenvaihto, joka kuuluisi muuten ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos se edistää linjaliikennepalvelujen yhteistoimintaa sekä muuta asetuksessa (EY) N:o 823/2000, sellaisena kuin se on otettuna osaksi ETA-sopimusta, säädetyn ryhmäpoikkeuksen soveltamisalaan kuuluvaa yhteistyötä ja on tarpeen sen tekemiseksi (39). Näissä suuntaviivoissa ei käsitellä tällaista tietojenvaihtoa.

41.

Kun tietojenvaihtojärjestelmiä arvioidaan ETA:n kilpailulainsäädännön perusteella, on tärkeä tehdä seuraavat erot.

42.

Tietojenvaihto saattaa olla keino edistää kilpailunvastaisten käytäntöjen, kuten kartellin sääntöjen noudattamisen valvonnan, täytäntöönpanoa. Jos tietojenvaihto edistää tällaista kilpailunvastaista käytäntöä, on sitä arvioitava kyseisen käytännön arvioinnin yhteydessä. Tietojenvaihdon tavoitteena voi olla suoraan kilpailun rajoittaminen (40). Näissä suuntaviivoissa ei käsitellä tämäntyyppistä tietojenvaihtoa.

43.

Tietojenvaihto voi kuitenkin olla myös yksinään vastoin ETA-sopimuksen 53 artiklaa vaikutuksensa takia. Näin tapahtuu silloin, kun tietojenvaihto alentaa kyseessä olevien markkinoiden toimintaan liittyvän epävarmuuden astetta tai poistaa tämän epävarmuuden kokonaan ja tämän vuoksi rajoittaa yritysten välistä kilpailua (41). Kaikkien talouden toimijoiden on päätettävä itsenäisesti toiminnastaan markkinoilla. Euroopan unionin tuomioistuin katsoo lisäksi, että sen vuoksi yritykset eivät saa luoda muihin toimijoihin suoraan tai epäsuorasti yhteyksiä, jotka vaikuttavat kilpailijan toimintaan, tai paljastaa omaa (aiottua) toimintaansa, jos yhteydenpidon tavoite tai vaikutus on kilpailun rajoittaminen eli kilpailuolosuhteiden muuttuminen niin, etteivät ne enää vastaa tavanomaisia markkinaolosuhteita ottaen huomioon kyseisten tuotteiden tai palvelujen luonne, yritysten koko ja lukumäärä sekä markkinoiden suuruus (42). Sen sijaan sellumarkkinoiden osalta tuomioistuin on todennut, että tuottajien neljännesvuosittain asiakkaille antamat yksipuoliset hintailmoitukset ovat itsessään markkinakäyttäytymistä, joka ei ole omiaan vähentämään kunkin yrityksen epävarmuutta kilpailijoiden tulevista toimista ja joka ei sellaisenaan, ilman tuottajien etukäteen sopimaa yhteistoimintaa, riko EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohtaa (nykyisin SEUT-sopimuksen 102 artiklan 1 kohta) (43).

44.

Unionin tuomioistuinten oikeuskäytäntö sisältää yleisiä ohjeita tietojenvaihdon todennäköisten vaikutusten tutkimiseksi. Euroopan unionin tuomioistuin on todennut, että jos markkinoilla esiintyy todellista kilpailua, avoimuus todennäköisesti tehostaa tarjoajien välistä kilpailua (44). Sen sijaan voimakkaasti keskittyneillä oligopolistisilla markkinoilla, joilla kilpailu on jo suuresti vähentynyt, myyntiä koskevien yksityiskohtaisten tietojen vaihtaminen lyhyen ajan kuluessa pääkilpailijoiden kesken niin, että muut toimittajat ja kuluttajat sivuutetaan, on omiaan tuntuvasti vääristämään jäljellä olevaa kilpailua tarjoajien kesken. Tällaisissa tapauksissa markkinoiden toimintaa koskevien tietojen säännöllinen ja toistuva vaihtaminen johtaa siihen, että yksittäisten kilpailijoiden markkina-asemat ja strategiat paljastuvat säännöllisesti kaikille kilpailijoille (45). Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi todennut, että tietojenvaihtojärjestelmä saattaa rikkoa kilpailusääntöjä siinäkin tapauksessa, että markkinat eivät ole erityisen keskittyneet mutta yritysten itsenäinen päätöksentekokyky on alentunut, koska niitä on painostettu kilpailijoiden kanssa käydyissä keskusteluissa (46).

45.

Sen vuoksi tietojenvaihdon todellisia tai potentiaalisia vaikutuksia on tarkasteltava tapauskohtaisesti, sillä arvioinnin tuloksiin vaikuttavat monet tekijät, jotka vaihtelevat tapauksesta toiseen. Niiden markkinoiden rakenne, joilla tietoja vaihdetaan, sekä tietojenvaihdon luonne ovat kaksi keskeistä tekijää, joita valvontaviranomainen tarkastelee arvioidessaan tietojenvaihtoa. Arvioinnissa on otettava huomioon tietojenvaihdon todelliset tai mahdolliset vaikutukset verrattuna siihen, millaisiksi todelliset kilpailuolosuhteet muodostuisivat ilman tietojenvaihtoa koskevaa sopimusta (47). Jotta tietojenvaihto olisi ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan vastaista, sillä on oltava tuntuva haitallinen vaikutus kilpailuparametreihin (48).

46.

Seuraavat ohjeet liittyvät pääasiassa kilpailurajoitusten arviointiin ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan nojalla. Tietoja ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdan soveltamisesta esitetään 58 kohdassa sekä asiaa koskevassa yleisessä tiedonannossa (49).

47.

Markkinoiden keskittymisaste sekä tarjonnan ja kysynnän rakenne ovat keskeiset tekijät arvioitaessa sitä, kuuluuko tietojenvaihto ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan (50).

48.

Keskittymisaste on erityisen tärkeä siksi, että kilpailua rajoittavia vaikutuksia esiintyy todennäköisemmin voimakkaasti keskittyneillä oligopolistisilla markkinoilla kuin vähemmän keskittyneillä markkinoilla, ja lisäksi vaikutukset ovat pysyvämmät keskittyneillä markkinoilla. Keskittyneiden markkinoiden suurempi avoimuus saattaa lisätä yritysten keskinäistä riippuvuutta ja vähentää kilpailun intensiteettiä.

49.

Tarjonnan ja kysynnän rakenne on myös tärkeää: erityisesti keskenään kilpailevien toimijoiden lukumäärä sekä niiden markkinaosuuksien keskinäinen symmetria ja vakaus ja mahdolliset kilpailijoiden väliset rakenteelliset yhteydet (51). Valvontaviranomainen voi arvioida myös muita tekijöitä, kuten palvelujen tasalaatuisuutta ja markkinoiden yleistä avoimuutta.

50.

Kilpailuparametreihin, kuten hintaan, kapasiteettiin tai kustannuksiin, liittyvien kaupallisesti arkaluonteisten tietojen vaihtaminen kilpailijoiden kesken katsotaan todennäköisemmin ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvaksi kuin muunlaisten tietojen vaihtaminen. Tietojen arkaluonteisuutta olisi arvioitava jäljempänä esitettyjen perusteiden nojalla.

51.

Jos tietojenvaihto koskee julkisia tietoja, se ei periaatteessa riko ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohtaa (52). On kuitenkin tärkeä määritellä markkinoiden avoimuuden aste ja tutkia, lisätäänkö tietojenvaihdolla tiedon määrää lisäämällä sen saatavuutta ja/tai yhdistetäänkö julkisia tietoja muihin tietoihin. Näin saadut tiedot voivat olla kaupallisesti arkaluonteisia ja niiden vaihtaminen saattaa rajoittaa kilpailua.

52.

Tiedot voivat olla yksittäisiä tai koottuja. Yksittäiset tiedot koskevat nimeltä mainittua tai tunnistettavissa olevaa yritystä. Kootut tiedot käsittävät tietoja riittävän monesta riippumattomasta yrityksestä, jotta niiden joukosta on mahdotonta tunnistaa yksittäisen yrityksen tietoja. Yksittäisten tietojen vaihtamisen kilpailijoiden kesken katsotaan todennäköisemmin kuuluvan ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan (53) kuin koottujen tietojen vaihtamisen, joka ei periaatteessa kuulu ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Valvontaviranomainen kiinnittää erityistä huomiota tietojen aggregointitasoon. Tiedot pitää esittää niin yleisellä tasolla, ettei niitä voi eritellä, jotta yritykset eivät voi tunnistaa tietojen pohjalta suoraan tai epäsuorasti kilpailijoidensa kilpailustrategioita.

53.

Arvioitaessa linjaliikenteen kapasiteettiennusteiden vaihtoa on kuitenkin tärkeä noudattaa suurta harkintaa, silloinkin kun on kyse aggregoiduista ennusteista ja erityisesti jos kyseisiä tietoja vaihdetaan keskittyneillä markkinoilla. Kapasiteettia koskevat tiedot ovat linjaliikenteen markkinoilla tärkein parametri, jonka avulla on mahdollista koordinoida kilpailukäyttäytymistä, joten sillä on suora vaikutus hintoihin. Sellaisten kapasiteettia koskevien aggregoitujen ennusteiden vaihtaminen, joista voi päätellä kapasiteettien jakautumisen eri reittien kesken, saattaa olla kilpailunvastaista siinä määrin kuin se johtaa tilanteeseen, jossa useat tai kaikki varustamot alkavat soveltaa yhteistä toimintalinjaa ja lopulta tarjota palveluja kilpailukykyisiä hintoja kalliimmilla hinnoilla. Lisäksi on olemassa vaara, että tietoja voidaan eritellä ja yhdistää yksittäisten varustamojen itse ilmoittamiin tietoihin. Näin yritykset voisivat saada selville kilpailijoidensa markkina-asemat ja -strategiat.

54.

Tärkeitä tekijöitä ovat myös tietojen ikä ja ajanjakso, jota tiedot koskevat. Tiedot voivat olla historiallisia tai ajankohtaisia tai liittyä tulevaisuuteen. Historiallisten tietojen vaihtaminen ei yleensä kuulu ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, sillä tällaisilla tiedoilla ei voi olla käytännön vaikutusta yrityksen tulevaan toimintaan. Komissio on aiemmin katsonut, että yli vuoden ikäiset tiedot ovat historiallisia (54), kun taas enintään vuoden ikäisiä tietoja on pidetty ajankohtaisina (55). Arvioitaessa tietojen historiallisuutta tai ajankohtaisuutta on noudatettava tietynasteista joustavuutta ja arvioitava, milloin tietojen voidaan katsoa vanhentuneen merkityksellisillä markkinoilla. Kootut tiedot muuttuvat historiallisiksi lyhyemmässä ajassa kuin yksittäiset tiedot. Vastaavasti on epätodennäköistä, että kuljetusten määriä ja kapasiteettia koskevien ajankohtaisten tietojen vaihto rajoittaisi kilpailua, jos tiedot on aggregoitu siinä määrin, ettei yksittäisten rahdinantajien tai rahdinkuljettajien toimia voi tunnistaa suoraan tai epäsuorasti. Tulevaisuutta koskevat tiedot liittyvät siihen, miten yritys arvioi markkinoiden kehittyvän tai millaista strategiaa se aikoo noudattaa markkinoilla. Tulevaisuutta koskevien tietojen vaihtaminen muodostaa todennäköisesti ongelman erityisesti, jos tiedot liittyvät hintoihin tai tuotantoon. Tällaiset tiedot saattavat paljastaa kilpailijoille yrityksen tulevan liiketoimintastrategian. Samalla tietojenvaihto saattaa heikentää tuntuvasti siihen osallistuvien yritysten välistä kilpailutilannetta, minkä vuoksi se mahdollisesti rajoittaa kilpailua.

55.

Myös tietojenvaihdon tiheyttä olisi tarkasteltava. Mitä useammin tietoja vaihdetaan, sitä nopeammin kilpailijat voivat toimia. Tämä puolestaan helpottaa vastatoimenpiteiden toteuttamista ja lopulta vähentää halukkuutta ryhtyä kilpaileviin toimiin markkinoilla. Sen vuoksi niin sanottu piilevä kilpailu saattaa estyä.

56.

Tietojen julkaisemistapa on myös otettava huomioon, jotta voidaan arvioida sen mahdollinen vaikutus markkinoihin. Mitä enemmän tietoja annetaan asiakkaille, sitä todennäköisemmin tietojenvaihto ei muodosta ongelmaa. Vastaavasti jos markkinoiden avoimuutta parannetaan ainoastaan tarjoajien hyväksi, on mahdollista, että asiakkaat eivät pysty hyötymään lisääntyvän piilevän kilpailun eduista.

57.

Linjaliikenteen alalla hintaindekseillä kuvataan merikontin keskimääräisen kuljetushinnan vaihteluja. Asianmukaisesti aggregoituihin hintatietoihin perustuva hintaindeksi ei todennäköisesti riko ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohtaa edellyttäen, että tiedot esitetään niin yleisellä tasolla, ettei niitä voi eritellä eivätkä yritykset voi niiden pohjalta tunnistaa suoraan tai epäsuorasti kilpailijoidensa kilpailustrategioita. Jos hintaindeksi vähentää epätietoisuutta markkinoiden toiminnasta tai poistaa sen kokonaan ja rajoittaa sen vuoksi yritysten välistä kilpailua, se on vastoin ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohtaa. Arvioitaessa hintaindeksin todennäköistä vaikutusta tiettyihin merkityksellisiin markkinoihin on otettava huomioon tietojen aggregointitaso, tietojen historiallinen tai ajankohtainen luonne sekä indeksin julkaisutiheys. Yleisesti ottaen on tärkeä arvioida tietojenvaihtojärjestelmän kaikkia osatekijöitä yhdessä, jotta voidaan ottaa huomioon mahdollinen vuorovaikutus esimerkiksi toisaalta kapasiteettia ja volyymiä koskevien tietojen ja toisaalta hintaindeksin vaihtamisen välillä.

58.

Vaikka rahdinkuljettajien välinen tietojenvaihto rajoittaisikin kilpailua, se voi toisaalta myös tuottaa tehokkuusetua, esimerkiksi parantaa investointien suunnittelua ja tehostaa kapasiteetin käyttöä. Tehokkuusedut on näytettävä toteen ja ne on siirrettävä asiakkaille ja niitä on verrattava tietojenvaihdon kilpailunvastaisiin vaikutuksiin ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdan puitteissa. Tässä yhteydessä on tärkeä huomata, että yksi ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdassa mainituista ehdoista on, että kuluttajat saavat kohtuullisen osuuden hyödyistä, jotka saavutetaan kilpailua rajoittavalla sopimuksella. Jos kaikki neljä ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdassa mainittua kumulatiivista ehtoa täyttyvät, ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdassa määrättyä kieltoa ei sovelleta (56).

59.

Linjaliikenteen alalla kuten muillakin sektoreilla osapuolet voivat keskustella asioista ja vaihtaa tietoja alan yhteistyöjärjestöissä edellyttäen, että yhteistyöjärjestöä ei käytetä a) kartellikokousten järjestämiseen (57), b) kilpailunvastaisten päätösten tekemiseen tai kilpailua rajoittavien suositusten antamiseen järjestön jäsenille (58) tai c) tietojenvaihtoon, joka vähentää epätietoisuutta markkinoiden toiminnasta tai poistaa sen kokonaan ja rajoittaa sen vuoksi yritysten välistä kilpailua eikä kuitenkaan täytä 53 artiklan 3 kohdassa lueteltuja ehtoja (59). Tämä on erotettava alan yhteistyöjärjestöjen sisällä käytävistä täysin laillisista keskusteluista, joissa käsitellään esimerkiksi teknisiä ja ympäristöstandardeja.

60.

Hakurahtiliikenteen alalla yleisin horisontaalisen yhteistyön muoto on pooli. Kaikki poolit eivät ole samanlaisia. Eri markkinasegmenteillä toimivilla pooleilla näyttää kuitenkin olevan useimmissa tapauksissa eräitä yhteisiä piirteitä, joita kuvataan seuraavassa.

61.

Merikuljetusalalla toimiva pooli käsittää tavanomaisesti useita eri omistajille kuuluvia samantyyppisiä aluksia (60), joita hallinnoidaan keskitetysti. Poolin toimitusjohtaja on yleensä vastuussa kaupallisesta hallinnosta (esimerkiksi yhteisestä markkinoinnista (61), rahtimaksujen neuvottelemisesta sekä tulojen ja matkakustannusten keskittämisestä) (62) ja kaupallisesta toiminnasta (alusten reittien suunnittelusta, alusten ohjeistamisesta, asiamiesten nimittämisestä satamiin, asiakkaille suunnatusta tiedottamisesta, rahtilaskujen lähettämisestä, polttoainetilauksista, alusten tuottojen keräämisestä ja niiden jakamisesta ennalta sovitun painotusjärjestelmän mukaisesti jne.). Usein poolin toimitusjohtajan toimintaa valvoo toimeenpaneva komitea, jossa alusten omistajat ovat edustettuina. Alusten tekninen toiminta on yleensä niiden omistajien vastuulla (turvallisuus, miehistö, korjaukset, ylläpito jne.). Vaikka poolin jäsenet markkinoivat palvelujaan keskitetysti, ne toteuttavat usein palvelut erikseen.

62.

Merikuljetusalalla toimivien tavanomaisten poolien keskeisin piirre on yhteinen myyntitoiminta, johon liittyy eräitä yhteistuotannon piirteitä. Sen vuoksi pooleihin voidaan soveltaa ETA-sopimuksen 53 artiklan soveltamisesta horisontaalista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin annettuihin valvontaviranomaisen suuntaviivoihin (63) sisältyviä ohjeita, jotka koskevat tuotantoyhteistyötä sekä myyntiyhteistyötä, joka puolestaan on osa markkinoille saattamista koskevia yhteistyösopimuksia. Koska poolit poikkeavat jossain määrin toisistaan, kutakin poolia on tarkasteltava erikseen, yhteistyön painopiste huomioon ottaen (64), jotta voidaan määritellä, kuuluuko pooli 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Jos kuuluu, on määriteltävä, täyttääkö se ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdassa luetellut neljä kumulatiivista ehtoa.

63.

Neuvoston asetuksella (EY) N:o 1419/2006 säädetyt muutokset eivät suoraan koske pooleja, jotka kuuluvat neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (65) soveltamisalaan, koska ne on perustettu yhteisyritykseksi, joka hoitaa pysyvästi kaiken itsenäiselle taloudelliselle yksikölle kuuluvan toiminnan (ks. neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 3 artiklan 4 kohta). Kyseisiä pooleja ei käsitellä näissä suuntaviivoissa. Kaiken itsenäiselle taloudelliselle yksikölle kuuluvan toiminnan hoitamista käsitellään muun muassa komission konsolidoidussa tiedonannossa toimivaltakysymyksistä, annettu yrityskeskittymien valvonnasta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 mukaisesti (66). Siinä määrin kuin poolien tarkoituksena tai seurauksena on emoyhtiöiden kilpailukäyttäytymisen yhteensovittaminen, yhteensovittamista arvioidaan ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisin perustein sen toteamiseksi, soveltuuko toimi ETA-sopimuksen toimintaan (67).

64.

Poolisopimukset eivät kuulu ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos poolin jäsenet eivät ole keskenään tosiasiallisia tai potentiaalisia kilpailijoita. Tämä koskee esimerkiksi tapausta, jossa vähintään kaksi laivanomistajaa perustaa poolin, jonka tarkoitus on tehdä tarjouksia rahtaussopimuksista ja aikaansaada sopimuksia, joista ne eivät voisi yksinään tehdä kilpailukykyisiä tarjouksia tai joita ne eivät voisi toteuttaa yksin. Tämä pätee myös tapauksiin, joissa tällaiset poolit kuljettavat toisinaan muutakin rahtia, jonka osuus kokonaisvolyymistä on vähäinen.

65.

Poolit, joiden toiminnalla ei ole vaikutusta keskeisiin kilpailuparametreihin poolien vähämerkityksisyyden takia ja/tai joilla ei ole tuntuvaa vaikutusta ETA-valtioiden väliseen kauppaan (68), eivät kuulu ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Pooli ei kuitenkaan kuulu vähämerkityksisistä sopimuksista annetun valvontaviranomaisen tiedonannon soveltamisalaan, jos siihen liittyy hinnoista sopimista, yhteinen myyntitoiminta mukaan lukien.

66.

Kilpailijoiden välisten, yhteiseen myyntitoimintaan rajoittuvien poolisopimusten tavoitteena ja vaikutuksena on yleensä koordinoida yritysten hintapolitiikkaa (69).

67.

Jos poolin tavoitteena ei ole kilpailun rajoittaminen, on välttämätöntä arvioida sen vaikutuksia kyseisiin markkinoihin. Sopimus kuuluu ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos sillä on todennäköisesti tuntuva kielteinen vaikutus markkinoiden kilpailuparametreihin, kuten hintoihin, kustannuksiin, palvelujen eriytymiseen, palvelujen laatuun ja innovointiin. Sopimuksilla voi olla tällainen vaikutus, jos ne vähentävät olennaisesti kilpailua sopimuksen osapuolten välillä tai niiden ja kolmansien osapuolien välillä (70).

68.

Eräät hakurahtiliikenteen poolit eivät harjoita yhteistä myyntitoimintaa, mutta ne koordinoivat jossain määrin kilpailuparametreja (esim. sovittavat yhteen aikatauluja tai tekevät yhteishankintoja). Tällaiset poolit kuuluvat ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan vain, jos sopimuspuolilla on jonkin verran markkinavoimaa (71).

69.

Se, aiheuttaako pooli tuntuvia kielteisiä markkinavaikutuksia, riippuu taloudellisesta tilanteesta. Asiassa on otettava huomioon sopimuspuolten yhteenlaskettu markkinavoima sekä sopimuksen luonne ja muut merkityksellisiin markkinoihin liittyvät rakenteelliset tekijät. Lisäksi on tarkasteltava sitä, vaikuttaako poolisopimus osapuolten käyttäytymiseen lähimarkkinoilla, jotka liittyvät läheisesti yhteistyön kohteena oleviin markkinoihin (72). Näin voi käydä esimerkiksi silloin, jos poolin markkinat koskevat metsätuotteiden kuljetusta erityisissä laatikkomaisissa aluksissa (markkinat A), minkä lisäksi poolin jäsenet toimivat irtorahtimarkkinoilla (markkinat B).

70.

Merkityksellisiin markkinoihin liittyvien rakenteellisten tekijöiden osalta voidaan todeta, että jos poolin markkinaosuus on pienehkö, on epätodennäköistä, että poolilla on kilpailua rajoittavia vaikutuksia. Markkinoiden keskittymisaste, kilpailijoiden markkina-asema ja lukumäärä, markkinaosuuksien vakaus pitkällä aikavälillä, jäsenyys useissa pooleissa, markkinoille pääsyn esteet ja markkinoille pääsyn todennäköisyys, markkinoiden avoimuus, asiakkaiden tasapainottava neuvotteluvoima sekä palvelujen luonne (esim. tasalaatuiset palvelut/yksilölliset palvelut) olisi otettava huomioon lisätekijöinä arvioitaessa poolin vaikutusta merkityksellisillä markkinoilla.

71.

Sopimuksen luonnetta arvioitaessa olisi otettava huomioon lausekkeet, jotka vaikuttavat poolin tai sen jäsenten kilpailutoimintaan markkinoilla. Tällaisia ovat esimerkiksi lausekkeet, joissa poolin jäseniä kielletään toimimasta samoilla markkinoilla poolin ulkopuolella (kilpailukieltolausekkeet) tai jotka sitovat yritykset poolin jäsenyyteen tietyksi ajaksi tai jotka koskevat irtisanomisaikaa (erolausekkeet) tai kaupallisesti arkaluonteisten tietojen vaihtoa. Mahdolliset poolien väliset yhteydet, oli kyse poolin johdosta tai jäsenistä, sekä kustannukset ja tuottojen jako olisi myös otettava huomioon.

72.

Jos pooli kuuluu ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, mukana olevien yritysten on huolehdittava siitä, että ne täyttävät ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdassa määrätyt neljä kumulatiivista ehtoa (73). ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdassa ei suljeta suoraan joitakin sopimuksia sen soveltamisalan ulkopuolelle. Periaatteessa kaikki kilpailua rajoittavat sopimukset, jotka täyttävät ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdan neljä edellytystä, kuuluvat poikkeussäännön piiriin. Arvioinnissa sovelletaan liukuvaa asteikkoa. Mitä suuremmasta ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta kilpailunrajoituksesta on kyse, sitä suurempia on tehokkuusetujen ja kuluttajien saaman hyödyn oltava.

73.

Pooliin kuuluvien yritysten on itse osoitettava, että pooli parantaa kuljetuspalveluja tai edistää teknistä tai taloudellista kehitystä tuottamalla tehokkuusetuja. Tehokkuuseduksi ei katsota kilpailun vähenemiseen olennaisesti kuuluvaa kustannussäästöä, vaan etujen täytyy aiheutua taloudellisen toiminnan yhdistämisestä.

74.

Poolien tehokkuusedut voivat syntyä esimerkiksi käyttöasteen paranemisesta ja mittakaavaeduista. Hakurahtiliikenteen poolit suunnittelevat yleensä yhdessä alusten liikkeet laajentaakseen aluskannan maantieteellistä kattavuutta. Aluskannan kulkualueen laajentaminen saattaa vähentää painolastissa kuljettavien matkojen määrää, joka puolestaan mahdollisesti tehostaa poolin kokonaiskapasiteetin käyttöä ja tuottaa mittakaavaetuja.

75.

Kuluttajille on jäätävä kohtuullinen osuus näin saatavista eduista. ETA-sopimuksen 53 artiklan 3 kohdan nojalla on arvioitava kaikille kuluttajille merkityksellisillä markkinoilla koituvia etuja eikä yksittäisen kuluttajan saamaa hyötyä (74). Välittyvän hyödyn on vähintäänkin kompensoitava tosiasialliset tai mahdolliset kielteiset vaikutukset, joita kuluttajille aiheutuu ETA-sopimuksen 53 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta kilpailunrajoituksesta (75). Välittyvän hyödyn arvioimiseksi on otettava huomioon myös hakurahtiliikenteen markkinoiden rakenne sekä kysynnän joustavuus.

76.

Pooli ei saa asettaa rajoituksia, jotka eivät ole ehdottoman välttämättömiä tehokkuusetujen saavuttamiseksi. Tältä osin on tarpeen arvioida, olisivatko osapuolet voineet saavuttaa tehokkuusedut yksin. Tässä arvioinnissa on tärkeää ottaa huomioon muun muassa, mikä on pienin tehokas mittakaava, jotta hakurahtiliikenteen markkinoilla voidaan tarjota erityyppisiä palveluja. Lisäksi kaikkien poolisopimukseen sisältyvien rajoittavien lausekkeiden on oltava suhteellisen välttämättömiä ilmoitettujen etujen saavuttamiselle. Rajoittavat lausekkeet voivat olla perusteltuja joko pitkällä aikavälillä tai koko poolin olemassaolon ajan tai ainoastaan siirtymäkaudella.

77.

Pooli ei saa myöskään antaa jäsenilleen mahdollisuutta poistaa kilpailua merkittävältä osalta kyseessä olevia palveluja.

9.2.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 35/40

—

Euroopan unionin 27 jäsenvaltiota

—

ETA:n jäsenvaltiot: Islanti, Liechtenstein, Norja

—

Sveitsi ja Kroatia.

—

elokuva- ja televisioalan oppilaitokset

—

yliopistot

—

alan ammatilliset erikoisoppilaitokset

—

audiovisuaalialan yksityisyritykset

—

audiovisuaalialaan erikoistuneet ammatilliset ja muut järjestöt.

—

talous-, rahoitus- ja kaupallista hallintoa käsittelevä koulutus

—

audiovisuaalialan uutta teknologiaa käsittelevä koulutus

—

käsikirjoitusprojektien kehittämistä käsittelevä koulutus.

—

toimen sisällön laatu (20 pistettä)

—

projektin hallinta (20 pistettä)

—

audiovisuaaliseen teollisuuteen liittyvän kumppanuuden laatu (20 pistettä)

—

eurooppalainen ulottuvuus (20 pistettä)

—

vaikutus (20 pistettä).

Education, Audiovisual and Culture Executive Agency (EACEA)

Call for proposals EACEA/5/12

Mr Constantin DASKALAKIS

BOUR 3/30

Avenue du Bourget/Bourgetlaan 1

1140 Bruxelles/Brussel

BELGIQUE/BELGIË

9.2.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 35/42

Bankrutuojanti AB bankas SNORAS

A. Vivulskio g. 7

LT-03221 Vilnius

LIETUVA/LITHUANIA

9.2.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 35/43