(1)

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 174 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi SEUT 175 artiklan kolmannessa kohdassa määrätään mahdollisuudesta hyväksyä SEUT 175 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuja rahastojen ulkopuolisia erityistoimia. SEUT 174 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamista edistää myös alueellinen yhteistyö. Sen vuoksi on aiheellista hyväksyä toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen alueellisen yhteistyön toteuttamisedellytysten parantamiseksi.

(2)

SEUT 174 artiklan kolmannessa kohdassa tunnustetaan, että raja-alueisiin kohdistuu tiettyjä haasteita, ja määrätään, että unionin on kiinnitettävä erityistä huomiota näihin alueisiin kehittäessään ja harjoittaessaan toimintaa, jolla lujitetaan unionin taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta.

(3)

Komission 20 päivänä syyskuuta 2017 antamassa tiedonannossa ”Kasvun ja yhteenkuuluvuuden edistäminen EU:n raja-alueilla” tunnustetaan tähän mennessä saavutettu edistys näiden alueiden muuttamisessa lähinnä syrjäisistä alueista kasvun ja mahdollisuuksien alueiksi mutta korostetaan samalla, että näillä alueilla esiintyy edelleen sitkeästi oikeudellisia ja muita esteitä, erityisesti terveyspalveluihin, työlainsäädäntöön, verotukseen ja yritystoiminnan kehittämiseen liittyviä esteitä, sekä erilaisiin kansallisiin oikeudellisiin kehyksiin ja hallintokulttuureihin liittyviä esteitä. Euroopan alueellisen yhteistyön rahoitus, jota myönnetään erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2021/1059 (4) perustettujen Interreg-ohjelmien yhteydessä, ja institutionaalinen yhteistyötuki, jota tarjoavat Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1082/2006 (5) perustetut eurooppalaiset alueellisen yhteistyön yhtymät, jäljempänä ’EAYY’, sekä komission vuonna 2018 käynnistämä b-solutions-aloite eivät riitä ratkaisemaan joitakin hallinnollisia ja oikeudellisia esteitä, jotka haittaavat tehokasta yhteistyötä.

(4)

Vaarana on, että raja-alueisiin kohdistuu suhteettomia vaikutuksia kriisiaikoina. Esimerkiksi covid-19-pandemian aikana jäsenvaltioiden toteuttamien rajatoimenpiteiden kielteinen taloudellinen vaikutus raja-alueisiin oli BKT:n menetyksen osalta yli kaksinkertainen verrattuna keskimääräiseen vaikutukseen kaikilla unionin alueilla. Kyseinen kokemus vahvistaa tarvetta tarjota keinoja rajatylittäviin esteisiin puuttumiseksi.

(5)

Jäsenvaltioiden on yksin vaikea puuttua unionin sisärajoilla ilmeneviin oikeudellisiin tai hallinnollisiin esteisiin ja eroavuuksiin, jotka saattavat haitata rajatylittävää vuorovaikutusta ja raja-alueiden kehitystä. Näin ollen kyseisten esteiden ratkaisemista olisi helpotettava testaamalla selkeää ja kattavaa unionin tason kehystä, jossa jäsenvaltiot voivat tehdä yhteistyötä ja koordinoida toimiaan. Tällä asetuksella perustetun kehyksen käytön olisi oltava jäsenvaltioille vapaaehtoista.

(6)

Jos jäsenvaltiot päättävät käyttää kehystä, niiden olisi sovellettava yhteisiä standardeja.

(7)

Euroopan parlamentin tutkimuspalvelun tekemässä Euroopan tason lisäarvon arviointia koskevassa tutkimuksessa todettiin vuosien 2014–2019 tietojen osalta, että rajatylittävien esteiden ratkaiseminen hyödyttäisi merkittävästi NUTS 3 -tason raja-alueita ja koko unionin taloutta. Tarkemmin sanottuna kaikkien oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden ratkaisemisesta saatava bruttoarvonlisäys olisi vuosittain yhteensä noin 457 miljardia euroa eli 3,8 prosenttia unionin bruttoarvonlisäyksestä vuonna 2019. Esteiden ratkaiseminen 20-prosenttisesti kaikilta raja-alueilta tuottaisi yhteensä 123 miljardin euron bruttoarvonlisäyksen, joka vastaa noin yhtä prosenttia unionin vuoden 2019 bruttoarvonlisäyksestä, sekä miljoonan työpaikan työllisyysedun, joka vastaa noin 0,5:tä prosenttia unionin kokonaistyöllisyydestä.

(8)

Vaikka tietyillä unionin alueilla on jo käytössä useita oikeudellisia välineitä rajatylittävien esteiden ratkaisemiseksi hallitustenvälisellä, kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla, ne eivät kata kaikkia unionin raja-alueita eikä niillä välttämättä puututa johdonmukaisella tavalla alueellisen yhteenkuuluvuuden kehittämiseen ja vahvistamiseen liittyviin kysymyksiin. Tällä asetuksella täydennetään nykyisiä välineitä ottamalla käyttöön unionin oikeuden mukaisesti perustettu täydentävä kehys, joka käsittää rajatylittävien ratkaisujen helpottamiseen tarkoitetun välineen.

(9)

Jotta voidaan helpottaa rajatylittäviä esteitä koskevien asiakirjojen käsittelyä, niiden jäsenvaltioiden, jotka ovat päättäneet soveltaa kehystä, olisi perustettava yksi tai useampi rajatylittävä koordinointipiste, joka kattaa yhden tai useamman kyseisten jäsenvaltioiden raja-alueen. Näiden rajatylittävien koordinointipisteiden olisi vastattava rajatylittävien asiakirjojen vastaanottamisesta ja alullepanijoille tiedottamisesta. Rajatylittävien koordinointipisteiden olisi pidettävä yhteyttä komissioon ja tuettava sen koordinointitehtävää. Jäsenvaltioiden olisi päätettävä omien oikeudellisten, hallinnollisten ja institutionaalisten puitteidensa mukaisesti, antavatko ne rajatylittävälle koordinointipisteelle muita tehtäviä, kuten rajatylittävien asiakirjojen arvioinnin, vai kuuluvatko nämä tehtävät toimivaltaiselle viranomaiselle.

(10)

Jos jäsenvaltio ei perusta rajatylittävää koordinointipistettä, sen olisi toimitettava komissiolle asiaankuuluvaa viranomaista koskevat tiedot. Rajatylittävää asiakirjaa käsittelevän naapurijäsenvaltion rajatylittävän koordinointipisteen olisi voitava ottaa yhteyttä tähän asiaankuuluvaan viranomaiseen ja sen olisi voitava toimittaa tietoja tälle. Sen, että rajatylittävää asiakirjaa käsittelevä naapurijäsenvaltion rajatylittävä koordinointipiste ottaa yhteyttä asiaankuuluvaan viranomaiseen tai toimittaa tälle tietoja, ei olisi synnytettävä kyseiselle viranomaiselle tämän asetuksen nojalla velvoitetta ratkaista rajatylittävä este. Kyseisen viranomaisen ei etenkään olisi oltava velvollinen tutkimaan asiakirjaa tai vastaamaan alullepanijalle.

(11)

Jotta voidaan tukea rajatylittävien koordinointipisteiden perustamista, jäsenvaltiot voisivat päättää kohdentaa siihen Euroopan aluekehitysrahaston varoja Interreg-ohjelman kautta asetuksen (EU) 2021/1059 14 artiklan 4 kohdan b alakohdan mukaisesti ja tapauksen mukaan joko Euroopan aluekehitysrahaston tai koheesiorahaston varoja Investoinnit työpaikkoihin ja kasvuun -tavoitteen puitteissa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/1058 (6) 3 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaisesti.

(12)

Tämän asetuksen soveltaminen ei saisi vaikuttaa vastaavia menettelyjä koskevan kansallisen lainsäädännön tai jäsenvaltioiden välisten niitä koskevien kansainvälisten sopimusten soveltamiseen.

(13)

Vaikka meriraja-alueet eroavat maaraja-alueista siten, että mahdollisuuksia rajatylittävään vuorovaikutukseen on vähemmän, tätä asetusta olisi sovellettava myös meriraja-alueisiin. Jos jäsenvaltiolla on sekä maa- että merirajoja muiden jäsenvaltioiden kanssa ja se päättää perustaa yhden tai useamman rajatylittävän koordinointipisteen, kyseistä jäsenvaltiota ei olisi velvoitettava perustamaan rajatylittävää koordinointipistettä toisen jäsenvaltion vastaista merirajaa varten. Jäsenvaltioita, joilla on muiden jäsenvaltioiden kanssa ainoastaan merirajoja, ei olisi velvoitettava perustamaan rajatylittävää koordinointipistettä eikä toimittamaan komissiolle tietoja asiaankuuluvasta viranomaisesta tai mitään liitteessä vaadittuja tietoja.

(14)

Vaikka tätä asetusta ei sovelleta rajatylittäviin esteisiin jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisillä raja-alueilla, jäsenvaltioiden olisi voitava perustaa kansallisen lainsäädännön mukaisia vastaavia menettelykehyksiä, joiden mukaisesti ne voivat yksilöidä ja ratkaista oikeudellisia ja hallinnollisia rajatylittäviä esteitä osana kolmansien maiden kanssa tekemäänsä yhteistyötä.

(15)

Unionin tasolla on käytössä useita muita kuin oikeudellisia välineitä, joilla valvotaan unionin oikeutta ja sen noudattamista, erityisesti sisämarkkinoihin liittyviä välineitä, kuten SOLVIT-verkosto (7). Tämä asetus ei saisi rajoittaa näiden välineiden käyttöä. Tässä asetuksessa säädettyä kehystä olisi sovellettava ainoastaan niihin rajatylittäviin esteisiin, jotka johtuvat oikeudellisista säännöksistä, hallinnollisista määräyksistä tai käytännöistä, myös niistä, joiden mukaan unionin oikeutta sovelletaan asianmukaisesti mutta eriävällä tavalla, ja jotka saattavat tahattomasti haitata rajat ylittävien julkisten palvelujen tai infrastruktuurin suunnittelua tai toteutusta. Tapauksia, joissa on kyse jäsenvaltion viranomaisen mahdollisesta unionin oikeuden rikkomisesta, ei olisi käsiteltävä tässä asetuksessa säädetyssä kehyksessä. Tämä asetus ei myöskään vaikuta sosiaaliturvaa tai verotusta varten perustettujen koordinointimekanismien soveltamiseen.

(16)

Jotta voidaan yksilöidä mahdolliset rajatylittävät esteet, jotka kuuluvat tämän asetuksen soveltamisalaan, on tarpeen määritellä tilanteet, jotka katsotaan rajatylittäväksi vuorovaikutukseksi. Näin ollen tätä asetusta olisi sovellettava kaikkeen rajatylittävään toimintaan liittyvään infrastruktuuriin ja kaikkiin rajatylittäviin julkisiin palveluihin. Rajatylittävät esteet, kuten esimerkiksi erilaiset tekniset rakennus- tai ajoneuvostandardit, myös niihin liittyvien laitteiden erilaiset standardit, voivat vaikuttaa rajatylittävää toimintaa varten tarvittavaan infrastruktuuriin. Rajatylittävien julkisten palvelujen tarjonta on kestoltaan pitkäaikaista, ja niillä pyritään tuottamaan hyötyjä suurelle yleisölle tai tietylle kohderyhmälle sillä raja-alueella, jolla palvelu tarjotaan, ja siten parantamaan elinoloja ja alueellista yhteenkuuluvuutta kyseisillä alueilla.

(17)

Alullepanijan, joka voi olla yksityinen tai julkinen taho, olisi toimitettava rajatylittävä asiakirja. Jotta voidaan helpottaa rajatylittävien asiakirjojen käsittelyä ja perustaa kansallisille elimille verkosto, jossa ne voivat olla yhteydessä toisiinsa tämän asetuksen täytäntöönpanoa varten, jäsenvaltioiden olisi voitava perustaa yksi tai useampi rajatylittävä kansallisen tai aluetason koordinointipiste. Kahden tai useamman naapurijäsenvaltion olisi myös voitava perustaa yhteinen rajatylittävä koordinointipiste, joka on toimivaltainen yhdellä tai useammalla niiden raja-alueella.

(18)

Jäsenvaltiolla olisi oltava mahdollisuus perustaa rajatylittävä koordinointipiste osana olemassa olevaa viranomaista, julkisoikeudellista elintä tai pysyvää yksikköä riippumatta siitä, onko kyseinen viranomainen, elin tai yksikkö oikeushenkilö, erityisesti antamalla sen vastuulle rajatylittävän koordinointipisteen tehtävät, tai erillisenä viranomaisena, julkisoikeudellisena elimenä tai pysyvänä yksikkönä. Tällaisia viranomaisia, elimiä ja yksikköjä voisivat olla esimerkiksi rajatylittävän yhteistyön komiteat ja toimikunnat, jotka on perustettu kahdenvälisten yhteistyö- tai ystävyyssopimusten puitteissa; rajatylittävää yhteistyötä käsittelevät hallitustenväliset toimikunnat tai niiden sihteeristöt; neuvostot, sihteeristöt tai pääsihteeristöt, jotka on perustettu monikansallisten yhteistyösopimusten puitteissa; kansalliset koordinointitoimistot, keskukset tai yhteyspisteet tai vastaavat rakenteet, jotka on perustettu unionin muiden alakohtaisten politiikkojen puitteissa, sekä Interreg-ohjelmaviranomaiset ja EAYY:t.

(19)

Jotta voidaan luoda rajatylittävien asiakirjojen käsittelylle kehys, joka on yhteinen kaikille rajatylittäville koordinointipisteille, on tarpeen määritellä tehtävät, jotka kunkin rajatylittävän koordinointipisteen olisi hoidettava. Rajatylittävän koordinointipisteen olisi toimittava alullepanijoiden keskitettynä asiointipisteenä ja yksittäisen alullepanijan ainoana yhteyspisteenä. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että rajatylittävien koordinointipisteiden yhteystiedot ovat julkisesti saatavilla näkyvässä ja saavutettavassa muodossa. Jotta rajatylittävien asiakirjojen käsittelyn tulosten perusteella voidaan toteuttaa jatkotoimia ja lisätä rajatylittävien esteiden ratkaisemiseen liittyvää läpinäkyvyyttä, rajatylittävien koordinointipisteiden olisi myös vastattava tietojen toimittamisesta komissiolle. Lisäksi tässä asetuksessa olisi vahvistettava velvoitteet, jotka koskevat koordinointia, yhteistyötä ja tietojenvaihtoa samassa jäsenvaltiossa sijaitsevien rajatylittävien koordinointipisteiden välillä sekä naapurijäsenvaltioiden rajatylittävien koordinointipisteiden välillä.

(20)

Alullepanijan olisi voitava toimittaa rajatylittävä asiakirja ainoastaan silloin, kun este koskee rajaa, jota varten on perustettu vähintään yksi rajatylittävä koordinointipiste. Alullepanijan olisi toimitettava rajatylittävä asiakirja vain kerran. Jos myös toinen alullepanija toimittaa toisessa jäsenvaltiossa samaan rajatylittävään esteeseen liittyvän rajatylittävän asiakirjan, kyseisten jäsenvaltioiden rajatylittävien koordinointipisteiden olisi oltava yhteydessä toisiinsa, jotta vältetään samaa rajatylittävää estettä koskevat päällekkäiset menettelyt.

(21)

Sovellettavan kansallisen lainsäädännön monimutkaisuus saattaa vaikeuttaa sen yksittäisen säännöksen yksilöimistä, joka muodostaa rajatylittävän esteen. Sen vuoksi alullepanijan olisi b-solutions-aloitteesta saatujen kokemusten perusteella ainoastaan kuvattava tilanne ja ratkaisua vaativa ongelma.

(22)

Jotta voidaan luoda menettelykehys, jolla taataan oikeusvarmuus rajatylittävän asiakirjan alullepanijalle, rajatylittävän koordinointipisteen olisi arvioitava rajatylittävä asiakirja ja annettava alullepanijalle vastaus kohtuullisessa määräajassa, jonka olisi pääsääntöisesti oltava kansallisessa lainsäädännössä vahvistettu määräaika. Jos kansallisessa lainsäädännössä ei säädetä tavanomaisesta määräajasta vastauksen antamiselle vastaavaan pyyntöön, asianmukaisista määräajoista olisi säädettävä tässä asetuksessa. Näiden määräaikojen olisi alettava päivästä, jona rajatylittävä asiakirja tai tarkistettu rajatylittävä asiakirja on otettu vastaan, myös tapauksissa, joissa on vastaanotettu toisesta rajatylittävästä koordinointipisteestä tai toiselta toimivaltaiselta viranomaiselta siirretty asiakirja.

(23)

Rajatylittävän asiakirjan analyysissä voidaan tulla siihen päätelmään, ettei rajatylittävää estettä ole. Tällaisessa tapauksessa rajatylittävän asiakirjan käsittely olisi päätettävä.

(24)

Kun rajatylittävän esteen olemassaolo on vahvistettu, jäsenvaltioilla olisi oltava harkintavalta valita asianmukainen väline, jolla rajatylittävä este ratkaistaan asianomaisella raja-alueella. Tätä varten jäsenvaltioiden olisi voitava tukeutua voimassa oleviin kansainvälisiin sopimuksiin tai muihin asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisiin menettelyihin. Jos kyseinen jäsenvaltio katsoo, ettei se pysty ratkaisemaan rajatylittävää estettä käytettävissä olevilla välineillä, sille olisi sallittava tapauskohtaisten mekanismien perustaminen tätä varten. Jäsenvaltion olisi voitava perustaa tämä mekanismi joko yksin tai, jos se on tarpeen ja siitä on sovittu, yhdessä asianomaisen naapurijäsenvaltion kanssa. Jäsenvaltioiden olisi perusteltava toteutetut arviointivaiheet ja ilmoitettava mahdolliset oikeussuojakeinot, myös tapauksissa, joissa ne toteavat, ettei rajatylittävässä asiakirjassa yksilöity väitetty este kuulu tämän asetuksen soveltamisalaan.

(25)

Lisäksi rajatylittävän koordinointipisteen tai toimivaltaisen viranomaisen olisi voitava käyttää rajatylittävien ratkaisujen helpottamiseen tarkoitettua välinettä. Koska menettelyn tulos saattaa vaihdella hieman sen mukaan, onko mahdollinen rajatylittävä este hallinnollinen vai oikeudellinen, tämä olisi otettava huomioon myös rajatylittävien ratkaisujen helpottamiseen tarkoitetussa välineessä. Jos rajatylittävä koordinointipiste tai toimivaltainen viranomainen päättää ratkaista yksilöidyn rajatylittävän esteen soveltamalla rajatylittävien ratkaisujen helpottamiseen tarkoitettua välinettä, toimia saattaa olla tarpeen koordinoida naapurijäsenvaltion kanssa. Jos asianomainen jäsenvaltio ja naapurijäsenvaltio ovat kumpikin halukkaita käynnistämään tarvittavan lainsäädäntömenettelyn tai muuttamaan hallinnollisia määräyksiään tai käytäntöjään, tällainen koordinointi voi tapahtua asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten ja rajatylittävien koordinointipisteiden edustajista koostuvassa yhteisessä komiteassa.

(26)

Jotta voidaan luoda tehokas menettelykehys rajatylittävien asiakirjojen käsittelyä varten, tässä asetuksessa olisi vahvistettava olennaiset menettelyvaiheet riippumatta siitä, onko este hallinnollinen vai oikeudellinen. Naapurijäsenvaltioiden erilaiset oikeusjärjestelmät voivat johtaa siihen, että tietty rajatylittävä este luokitellaan yhdessä jäsenvaltiossa hallinnolliseksi määräykseksi tai käytännöksi ja toisessa lainsäännökseksi. Sen vuoksi kunkin jäsenvaltion olisi sovellettava omassa oikeusjärjestelmässään asianmukaista menettelyä. Naapurijäsenvaltioiden olisi koordinoitava omat menettelynsä mahdollisimman pitkälle. Kun asiakirjasta muodostetaan lopullinen kanta, se olisi ilmoitettava alullepanijalle yhdessä perustelujen kanssa.

(27)

Tämä asetus ei velvoita jäsenvaltioita ratkaisemaan rajatylittävää estettä.

(28)

Komissiolle olisi annettava asiaankuuluvat tehtävät, jotka liittyvät tämän asetuksen soveltamisen seurantaan unionin tasolla ja tuen antamiseen jäsenvaltioille, myös valmiuksien kehittämisessä. Komission olisi erityisesti tuettava rajatylittäviä koordinointipisteitä edistämällä kokemusten vaihtoa niiden välillä. Kyseisen tuen olisi voitava sisältää myös tekniseen apuun perustuvia välineitä, kuten b-solutions-aloite.

(29)

Näyttöön perustuvan päätöksenteon mahdollistamiseksi komission olisi arvioitava tämän asetuksen täytäntöönpanoa ja annettava kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, alueiden komitealle ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle. Jotta voidaan varmistaa riittävän näytön kerääminen tämän asetuksen ja rajatylittävien ratkaisujen helpottamiseen tarkoitetun välineen soveltamisesta, kertomus olisi toimitettava viiden vuoden kuluttua tämän asetuksen voimaantulosta.

(30)

Tässä asetuksessa noudatetaan perusoikeuksia ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, jäljempänä ’perusoikeuskirja’, tunnustettuja periaatteita, eikä sillä ole kielteistä vaikutusta kyseisiin perusoikeuksiin. Koska asetuksella pyritään ratkaisemaan rajatylittäviä esteitä, sillä voidaan edistää perusoikeuskirjan 36 artiklassa tarkoitettua mahdollisuutta käyttää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja ja perusoikeuskirjan 16 artiklassa tarkoitettua elinkeinovapautta. Tällaisten palvelujen laaja kirjo voi myös edistää perusoikeuskirjan 35 artiklassa tarkoitettua oikeutta terveyden suojeluun. Yleisemmällä tasolla tällä asetuksella voi olla myönteinen vaikutus perusoikeuskirjan 45 artiklassa tarkoitettuun liikkumis- ja oleskeluvapauteen, koska rajatylittävien ratkaisujen helpottamiseen tarkoitettu väline hyödyttää erittäin todennäköisesti rajatylittäviä julkisia liikennepalveluja.

(31)

Kokemukset osoittavat, että jäsenvaltiot ovat käynnistäneet yksipuolisia, kahdenvälisiä ja jopa monenvälisiä aloitteita rajatylittävien oikeudellisten esteiden ratkaisemiseksi. Kyseisiä välineitä ei kuitenkaan ole käytössä kaikissa jäsenvaltioissa eikä yksittäisten jäsenvaltioiden kaikilla rajoilla. Jäsenvaltiot eivät myöskään voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän asetuksen tavoitteita, vaan ne voidaan esteiden rajatylittävän luonteen vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Sen vuoksi unioni voi toteuttaa toimenpiteitä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti.

(32)

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä asetuksessa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Tämän asetuksen mukaisen rajatylittävien ratkaisujen helpottamiseen tarkoitetun välineen käyttö on vapaaehtoista kullekin jäsenvaltiolle. Jäsenvaltion olisi päätettävä, että tietyllä yhden tai useamman naapurijäsenvaltion vastaisella rajalla se ratkaisee rajatylittävät esteet olemassa olevilla välineillä, jotka se on perustanut kansallisella tasolla tai yhden tai useamman naapurijäsenvaltion kanssa. Tämä asetus ei näin ollen ylitä sitä, mikä on tarpeen yhteistyön helpottamiseksi raja-alueilla,