(1)

Euroopan komissio otti komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2019/159 (3) käyttöön tiettyjä terästuotteita koskevan lopullisen suojatoimenpiteen, jäljempänä ’suojatoimenpide’, joka koostuu tiettyihin terästuotteisiin, jäljempänä ’tarkasteltavana oleva tuote’ sovellettavista tariffikiintiöistä, jotka kattavat 26 terästuoteluokkaa ja jotka on vahvistettu perinteiset kauppavirrat turvaavalle tasolle tuoteluokittain. 25 prosentin tullia sovelletaan ainoastaan, jos näiden tariffikiintiöiden määrälliset kynnysarvot ylitetään. Suojatoimenpide otettiin käyttöön aluksi kolmeksi vuodeksi eli 30 päivään kesäkuuta 2021 saakka.

(2)

Komissio vastaanotti 15 päivänä tammikuuta 2021 kahdeltatoista EU:n jäsenvaltiolta Euroopan parlamentin asetuksen (EU) 2015/478 19 artiklan ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2015/755 16 artiklan nojalla pyynnön tutkia, olisiko nykyisen suojatoimenpiteen voimassaoloa jatkettava.

(3)

Komissio katsoi, että pyyntöön sisältyi riittävästi näyttöä toimenpiteiden voimassaolon päättymistä tai jatkamista koskevan tarkastelun vireille panemiseksi. Näin ollen se julkaisi 26 päivänä helmikuuta 2021 Euroopan unionin virallisessa lehdessä vireillepanoilmoituksen (4).

(4)

Jotta voidaan asianmukaisesti arvioida, onko suojatoimenpide edelleen tarpeen vakavan vahingon estämiseksi tai korjaamiseksi, onko unionin terästeollisuus sopeutumassa tilanteeseen ja onko suojatoimenpiteen voimassaolon jatkaminen unionin laajemman edun mukaista, komissio keräsi unionin tuotannonalalta tiettyjä tietoja kyselylomakkeilla (5). Näihin tietoihin sisältyi muun muassa tarkasteltavana olevan tuotteen keskeisten talous- ja rahoitusindikaattorien kehitys vuosina 2018–2020, jäljempänä ’tarkastelujakso’, sekä näyttö siitä, että tuotannonala on sopeutumassa tilanteeseen.

(5)

Komissio pyysi myös muilta asianomaisilta osapuolilta näkemyksiä suojatoimenpiteen voimassaolon mahdollisesta jatkamisesta. Tätä varten vireillepanoilmoituksessa kehotettiin asianomaisia osapuolia osallistumaan tutkimukseen toimittamalla huomautuksia ja asiaa tukevaa näyttöä.

(6)

Mitä tulee menettelyn asianmukaisuuteen, suojatoimenpiteen voimassaolon jatkamista koskevaan tarkasteluun sisältyi kaksivaiheinen kirjallinen menettely, jossa asianomaiset osapuolet esittivät ensin näkemyksiään, minkä jälkeen niille annettiin mahdollisuus kumota muiden osapuolten näkemyksiä ja esittää huomautuksia kyselyvastauksista. Komissio sai kaikkiaan yli 150 kyselylomakevastausta ja yli 160 huomautusta asianomaisilta osapuolilta asetettujen määräaikojen puitteissa. Komissio tarjosi asianomaisille osapuolille myös mahdollisuuden tulla kuulluiksi, jos tämä oli asianmukaisesti perusteltua. Ainoastaan Venäjän federaation viranomaiset käyttivät tätä mahdollisuutta (6).

(7)

Suojatoimenpiteen voimassaolon jatkamista koskevassa tarkastelussaan komissio arvioi ensin, täyttyivätkö sekä Maailman kauppajärjestön perustamissopimuksen, jäljempänä ’WTO-sopimus’ että unionin lainsäädännön mukaiset välttämättömyyttä ja sopeutumista koskevat pakolliset vaatimukset (ks. 3 kohta). Tämän jälkeen se myös arvioi, millainen suojatoimenpiteen voimassaolon jatkamisen kesto ja kaupan vapauttaminen olisi perusteltua (ks. 3.3 ja 3.4 kohta). Lopuksi komissio arvioi, oliko tällainen suojatoimenpiteen voimassaolon jatkaminen unionin edun mukaista (ks. 5 kohta). Arvioinnissaan komissio otti asianmukaisesti huomioon asianomaisilta osapuolilta saadut huomautukset ja näytön sekä kaikki muut julkisesti saatavilla olevat tiedot, jotka liittyvät edellä mainittuihin kysymyksiin. Komissio käsitteli erillisessä osassa (ks. 7 kohta) erityisesti asianomaisten osapuolten esittämiä merkityksellisiä väitteitä, jotka poikkeavat komission arviosta.

(8)

WTO:n suojalausekesopimuksen 7 artiklan 1 kohdan ja tuontiin sovellettavasta yhteisestä järjestelmästä annetun asetuksen (EU) 2015/478 (7) 19 artiklan 2 kohdan mukaan suojatoimenpiteen soveltamista voidaan jatkaa ”jos todetaan, että [...] tällaista pidennystä tarvitaan [...] ja on todisteita siitä, että unionin tuottajat ovat tekemässä mukautuksia”.

(9)

Komissio tutki ja kuvasi ensin unionin tuotannonalan tilanteen saatujen kyselyvastausten perusteella (3.1.1 kohta) Tämän jälkeen komissio arvioi, oliko tarkastelujaksolla tuonnin aiheuttamaa painetta ja minkä laajuisena tai jatkuiko se (3.1.2 kohta). Tähän arviointiin sisältyi yksityiskohtainen analyysi tuonnin ja tariffikiintiöiden käytön kehityksestä suojatoimenpiteen soveltamiskaudella sekä useiden muiden merkityksellisten tekijöiden yksityiskohtainen arviointi tuonnin todennäköisen käyttäytymisen määrittämiseksi, jos suojatoimenpide raukeaa, jäljempänä ’vaihtoehtoinen analyysi’.

(10)

Jotta voitiin arvioida unionin terästeollisuuden taloudellista tilannetta, komissio lähetti tiedossa oleville unionin teräksentuottajille kyselylomakkeen kerätäkseen tarkasteltavana olevan tuotteen osalta tietoja vahinkoindikaattoreista vuosilta 2018–2020, jäljempänä ’tarkastelujakso’. Komissio pyysi myös tiedossa olevia unionin tuotannonalan järjestöjä (Eurofer, ESTA ja CET) toimittamaan kyselylomakkeet yksittäisille jäsenilleen. Lisäksi komissio ilmoitti avoimen asiakirja-aineiston järjestelmän (TRON) (8) kautta tiedossa oleville unionin tuottajille kyselylomakkeiden täyttämistä koskevasta pyynnöstä, joka julkaistiin myös kauppapolitiikan pääosaston verkkosivustolla (9).

(11)

Komissio sai yli 150 erillistä kyselylomakevastausta. Lisäksi komissio sai tiedossa olevilta toimialajärjestöiltä yhteenkoottuja vastaustietokokonaisuuksia. Komissio sai erillisiä kyselylomakevastauksia myös kultakin tuottajalta, joka oli erikseen toimittanut tiedot teollisuuden järjestöille, sekä tuottajilta, jotka eivät kuuluneet mihinkään järjestöön. Tämän jälkeen komissio käsitteli saamansa tiedot. Ensin se kokosi yhteen järjestöjen jäseniltä saadut tiedot ja myöhemmin ristiintarkasti niiden oikeellisuuden ja koontimenetelmän teollisuuden järjestöjen toimittamiin tietokokonaisuuksiin nähden 14 päivänä kesäkuuta 2021 pidetyissä, tätä varten videoneuvotteluna järjestetyissä etätarkastuksissa. Tämän jälkeen komissio yhdisti järjestöjen jäsenten vastaukset ja mihinkään järjestöön kuulumattomien tuottajien antamat vastaukset yhdeksi yhtenäiseksi tietokokokonaisuudeksi. Tämä tietokokonaisuus muodostaa unionin tuotannonalan taloudellisen tilanteen arviointiperustan. Tätä tietokokonaisuutta koskeva arviointi (taulukko 1–4) osoitti seuraavaa:

(12)

Tarkastelujaksolla tuotantomäärä laski vuosimuutoksena ilmaistuna tasaisesti siten, että vuonna 2019 laskua oli -5 prosenttia ja vuonna 2020 lasku oli jyrkempää eli -16 prosenttia vuoden 2018 lukuihin verrattuna. Vuoden 2020 neljännesvuosittainen erittely (10) osoittaa, että tällainen lasku johtui suurelta osin toisen ja kolmannen vuosineljänneksen tuloksista, joihin covid-19-pandemian vaikutukset osuivat raskaimmin. Tuotantokapasiteetti pysyi vakaana koko jakson ajan, ja näin ollen kapasiteetin käyttöaste noudatti laskevaa suuntausta tuotannon supistumista seuraten (ks. taulukko 1). Varastot pienenivät 7 prosenttia vuonna 2019 ja 15 prosenttia vuonna 2020 vuoteen 2018 verrattuna.

(13)

Kulutus alkoi vuoteen 2018 verrattuna laskea unionin markkinoilla vuonna 2019 (-6 prosenttia) ja tämä kehityssuuntaus jatkui vuonna 2020 (-16 prosenttia). Unionin tuottajien kotimarkkinamyynnin määrän kehitys noudatti hyvin samankaltaista suuntausta tarkastelujaksolla (-4 prosenttia vuonna 2019 ja -14 prosenttia vuonna 2020). Tarkastelujaksolla unionin tuotannonala kasvatti markkinaosuuttaan yli 2 prosenttiyksikköä.

(14)

Myynnin määrään (ks. taulukko 2) ja arvoon liittyvät vahinkoindikaattorit laskivat jatkuvasti tarkastelujaksolla. Yksikkömyyntihinnat laskivat tasaisesti 5 prosenttia vuonna 2019 ja 12 prosenttia vuonna 2020 vuoteen 2018 verrattuna. Myös kassavirta ja sijoitetun pääoman tuotto heikkenivät vuosimuutoksena ilmaistuna tarkastelujaksolla, ja viimeksi mainittu oli negatiivinen sekä vuonna 2019 (-2,6 prosenttia) että vuonna 2020 (-19,4 prosenttia).

(15)

Hintojen lasku yhdessä taulukoissa 1 ja 2 kuvatun tuotannon ja myynnin määrän supistumisen kanssa muutti unionin tuotannonalan tappiolliseksi jo vuonna 2019 (-0,4 prosenttia), ja tilanne heikkeni entisestään vuonna 2020, jolloin tappiot olivat -3,7 prosenttia.

(16)

Työllisyys pysyi vakaana vuonna 2019 mutta laski 6 prosenttia vuonna 2020 vuoteen 2018 verrattuna.

(17)

3.1.1 kohdan tiedot osoittavat, että unionin tuotannonalan taloudellinen tilanne oli heikentynyt merkittävästi jo vuonna 2019, kun unionin tuotannonala muuttui tappiolliseksi ja lähes kaikki vahinkoindikaattorit osoittivat jyrkästi negatiivista suutausta. On syytä huomata, että vuodesta 2018 vuoteen 2019 kannattavuus heikkeni 6,1 prosenttiyksikköä ja oli vuoden 2019 lopussa -0,4 prosenttia. Kannattavuuden vakava heikentyminen tapahtui näin ollen selvästi ennen covid-19-pandemian alkua ja sen vaikutuksia markkinoihin. Unionin tuotannonalan taloudellinen tilanne huonontui edelleen selvästi vuonna 2020, kun covid-19-pandemian taloudellisten vaikutusten lisäksi unionin tuotannonalan taloudellista asemaa heikensi viejien unioniin kohdistama tuontipaine, joka jatkui vuonna 2020. Covid-19-pandemian vaikutukset täydensivät tuontipaineen aiheuttamaa unionin tuotannonalalle jatkuvasti vaarallista tilannetta. Tuonti ja jossain määrin covid-19-pandemian vaikutukset sysäsivät unionin tuotannonalan vakavaan taloudelliseen tilanteeseen, jossa sen tappiot olivat -4 prosenttia. On syytä korostaa, että pandemiasta johtuvan kriisin lisävaikutus unionin tuotannonalan taloudelliseen tilanteeseen oli verrattain pieni, kun se syvensi tuonnin jo ennestään aiheuttamaa heikentymistä. Vuodesta 2019 vuoteen 2020 kannattavuus heikkeni 3,3 prosenttiyksikköä ja nettotulos oli lähes -4 prosenttia tappiollinen. Covid-19-pandemia on siis pahentanut unionin tuotannonalalle jo aiemmin koitunutta ja jatkuvaa vahinkoa, joka johtuu lähinnä tuonnista.

(18)

Päätelmänään komissio totesi näin ollen, että suojatoimenpiteen soveltamiskaudella unionin tuotannonalan taloudellinen tilanne heikkeni edelleen tuontipaineen vuoksi, koska tällä jaksolla unionin tuotannonalan toteuttamat merkittävät sopeutumistoimet eivät vielä olleet tuottaneet myönteisiä vaikutuksia.

(19)

Komissio päätteli taloudellisen tilanteen ja tarkasteltavana olevan tuotteen vahinkoindikaattoreiden kehityksen perusteella (taulukot 1–4), että unionin tuotannonalan tilanne huonontui edelleen vuosina 2018–2020 ja että se on tällä hetkellä heikossa tilanteessa.

(20)

Tämän päätelmän lisäksi ja alkuperäisessä tutkimuksessa (13) noudatetun lähestymistavan mukaisesti komissio vahvisti myös päätelmänsä kolmen tuoteryhmän eli levytuotteiden, pitkien tuotteiden ja putkien (14) osalta.

Taulukko 5

Tuotanto, tuotantokapasiteetti, kapasiteetin käyttöaste ja varastot

Taulukko 6

Unionin kulutus, kotimarkkinamyynti ja markkinaosuudet

Taulukko 7

Yksikkömyyntihinta, kannattavuus, kassavirta ja sijoitetun pääoman tuotto

Taulukko 8

Työllisyys

(21)

Taulukoista 5–8 käy ilmi vahinkoindikaattoreiden kehitys tuoteryhmittäin tarkastelujaksolla. Taulukoista vahvistuu erityisesti se, että unionin tuotannonalan talous- ja rahoitustilanne noudatti kunkin tuoteryhmän osalta vastaavaa heikkenevää suuntausta kuin se, joka oli määritetty tarkasteltavana olevalle tuotteelle kokonaisuudessaan. Esimerkiksi vahinkoindikaattorit, kuten tuotantomäärä, kotimarkkinamyynnin määrä, yksikkömyyntihinta ja kannattavuus heikkenivät jatkuvasti vuonna 2019 ja tämä suuntaus jatkui vuonna 2020, mikä osoittaa kielteistä talous- ja rahoitustilannetta. Ainoa poikkeus tarkasteltavana olevan tuotteen kehityssuuntauksiin verrattuna liittyy putkien tuoteryhmän kassavirran kehittymiseen tarkastelujaksolla.

(22)

Tuoteryhmittäin tehty lisäanalyysi vahvistaa tämän vuoksi tarkasteltavana olevan tuotteen osalta tehdyt päätelmät eli sen, että myös tuoteryhmittäin arvioituna unionin tuotannonalan taloudellinen tilanne huonontui merkittävästi tarkastelujaksolla ja että tuotannonala on nyt heikossa tilanteessa.

(23)

Jotta voitiin selvittää, aiheuttiko tuonti painetta unionin teräsmarkkinoille tarkastelujaksolla ja missä määrin tällaista painetta esiintyi, komissio arvioi ensinnäkin tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnin kehitystä (15) kokonaisuutena ja toiseksi suhteessa kulutuksen tasoon. Lisäksi komissio arvioi suojatoimenpiteessä käytettyjen tariffikiintiöiden kehitystä (ks. 3.1.2 kohdan b alakohta).

Taulukko 9

Tuonnin kehitys, tonnia

(24)

Tarkasteltavana olevan tuotteen tuontimäärä väheni kaiken kaikkiaan 13 prosenttia vuonna 2019 ja 27 prosenttia vuonna 2020 verrattuna vuoden 2018 tasoon (16).

Taulukko 10

Tuontiosuuden kehitys

Taulukko 11

Tuonnin markkinaosuus tuoteryhmittäin

(25)

Arvioidessaan taulukossa 9 esitettyä tuonnin määrän vähenemistä suhteessa kulutuksen kehitykseen unionin markkinoilla komissio pani merkille, että vaikka tuonnin markkinaosuus pieneni vähitellen tarkastelujaksolla, tuonnin markkinaosuus pysyi kuitenkin vuonna 2020 samalla tasolla kuin vuonna 2017 eli juuri ennen suojatoimenpiteen käyttöönottoa (17). Lisäksi tuonnin keskimääräinen markkinaosuus suojatoimenpiteen voimassaoloaikana oli suurempi kuin sen käyttöönottoa edeltävinä vuosina (sekä yksittäisinä vuosina että keskimääräisesti). Tämä osoittaa, että suojatoimenpiteestä huolimatta tuonti unionin teräsmarkkinoille ei ole vähentynyt. Itse asiassa se on pikemminkin kasvanut suhteellisesti verrattuna suojatoimenpiteen käyttöönottoa edeltävään ajanjaksoon (18).

(26)

Komissio tarkasteli lähemmin tuontipainetta arvioimalla myös suojatoimenpiteen mukaisten tariffikiintiöiden käytön kehitystä (19).

(27)

Tämä analyysi osoittaa, että tärkeimmät teräksen viejämaat ovat käyttäneet suuria määriä niille myönnetyistä maakohtaisista kiintiöistä ja usein melko lyhyessä ajassa suojatoimenpiteen tätä koskevissa soveltamisajanjaksoissa. Joissakin äärimmäisissä tapauksissa suuria vuotuisia kiintiöitä käytettiin loppuun kauden ensimmäisenä päivänä tai muutaman viikon kuluessa. Tämä suuntaus jatkui 1 päivänä heinäkuuta 2020 käyttöönotetun maakohtaisten kiintiöiden neljännesvuosittaisen hallinnoinnin aikana. Analyysi osoitti myös, että jotkin näistä maista käyttivät erittäin nopeasti tietyt jäännöskiintiöt useissa luokissa käytettyään aiemmin omat kiintiönsä ja näin syrjäyttivät muut perinteiset toimittajat. Tämä on johdonmukainen malli, joka voidaan havaita eri tuoteluokkien ja alkuperien osalta ja suurina määrinä.

(28)

Tärkeimmät viejämaat osoittivat valmiutensa toimittaa suuria määriä lyhyen ajan kuluessa, mikä aiheuttaa merkittäviä häiriöitä markkinoilla, mutta näyttivät myös olevan valmiita edelleen lisäämään läsnäoloaan unionin markkinoilla aina, kun toimenpiteen muoto antaa niille mahdollisuuden tähän (esimerkiksi poikkeuksellinen mahdollisuus käyttää jäännöskiintiötä). Tämän vuoksi, kuten suojatoimenpiteen toiminnan toisessa tarkastelussa todettiin (20), tärkeimpien viejämaiden viejät osoittavat selvästi opportunistista käyttäytymistä ja pyrkivät kaikin mahdollisin keinoin maksimoimaan läsnäolonsa markkinoilla suojatoimenpiteen puitteissa.

(29)

Ennen vuonna 1962 annetun Yhdysvaltojen kaupanlaajennuslain 232 §:n mukaisten Yhdysvaltojen tariffitoimenpiteiden käyttöönottoa maaliskuussa 2018 tiettyjen terästuotteiden osalta, jäljempänä ’232 §:n mukaiset toimenpiteet’, Yhdysvallat oli suurin teräksen tuontimarkkina-alue. Kun Yhdysvallat oli ottanut käyttöön 25 prosentin suuruisen tuontitullin, se menetti tämän aseman unionille, joka on nyt maailman suurin teräksen tuoja ennen Yhdysvaltoja (21). Suojatakseen unionin markkinoita kaupan uudelleensuuntautumiselta unioni otti käyttöön väliaikaisesti heinäkuussa 2018 ja lopullisessa muodossaan helmikuussa 2019 tarkasteltavana olevaa tuotetta tariffikiintiöiden muodossa koskevan suojatoimenpiteen, joka toisin kuin Yhdysvaltojen toimenpide säilytti perinteiset kauppavirrat ja hillitsi lisätuontia, myös uudelleensuuntautunutta kauppaa.

(30)

Tuonti unioniin supistui 13 prosenttia vuonna 2019 ja 27 prosenttia vuonna 2020 vuoden 2018 huippuun nähden (ks. taulukko 5). Samaan aikaan ja samalla kaudella tuonti Yhdysvaltojen markkinoille laski samaan tapaan vaikkakin jyrkemmin 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen, kuten käy ilmi taulukosta 11.

Taulukko 11

Tuonti Yhdysvaltoihin tonneina  (22)

(31)

Tämän vuoksi nämä tiedot osoittavat tiiviin ja merkittävän yhteyden Yhdysvaltojen tuonnin määrän voimakkaan vähentymisen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen ja unioniin suuntautuvan tuonnin määrän vastaavan kasvun välillä, mitä suojatoimenpide osittain lieventää. Tämä yhteys voidaan vahvistaa kaikkien suojakausien osalta covid-19-pandemian vaikutuksiin asti.

(32)

Havaittuaan tällaiset tuonnin suuntaukset kahdella suurimmalla teräksen tuontimarkkinalla (unioni ja Yhdysvallat) komissio arvioi unionin tärkeimpien teräksentoimittajamaiden vientitulosta muiden kolmansien maiden markkinoilla (23).

Taulukko 12

EU:n tärkeimpien teräksentoimittajamaiden viennin kehitys kolmansien maiden markkinoille (EU:ta ja Yhdysvaltoja lukuun ottamatta) tarkasteltavana olevan tuotteen osalta

(33)

Komissio teki tärkeimpien teräksenviejämaiden vientisuuntauksista tilastollisen analyysin tarkasteltavana olevan tuotteen osalta Global Trade Atlas -tietokannasta saatujen tietojen pohjalta (24). Taulukosta 8 käy ilmi, että tarkasteltavana olevan tuotteen osalta tärkeimmät unioniin vientiä harjoittavat maat vähensivät merkittävästi vientimääriään muille kolmansien maiden markkinoille tarkastelujaksolla. Näiden maiden vientituloksia koskeva yksilöllinen tarkastelu osoittaa, että useimpien maiden vientimäärät vähenivät kaikkien muiden markkinoiden osalta (unionia ja Yhdysvaltoja lukuun ottamatta). Tämä tarkoittaa sitä, että aikana, jolloin maailman kahden suurimman teräksen tuojan (unionin ja Yhdysvaltojen) tuonti supistui merkittävästi, koska niiden toimenpiteet olivat voimassa, unioniin eniten vievät maat vähensivät vientimääriään myös muille kolmansien maiden markkinoille.

(34)

Komissio täydensi omaa arviointiaan OECD:n tekemällä analyysillä. OECD:n tiedot vahvistivat komission oman arvion, jonka mukaan tärkeimpien teräksenviejämaiden vientitoiminta oli johdonmukaisesti supistunut tarkastelujaksolla (25).

(35)

Tämän jälkeen komissio arvioi kotimaisen kulutuksen kehitystä tärkeimmissä teräksen viejämaissa (26) tarkastelujaksolla.

Taulukko 13

Kulutuksen kehitys tärkeimmillä teräksentuotantomarkkinoilla (mukaan lukien tärkeimmät EU:hun vientiä harjoittavat maat)  (27)

(36)

Taulukosta 13 käy ilmi, että tarkastelujaksolla tärkeimpien teräksentuottajamaiden kotimarkkinakulutus (28) (mukaan lukien unionin tärkeimmät teräksentoimittajamaat) kaiken kaikkiaan kasvoi. Tätä yleistä kehityssuuntausta vie kuitenkin eteenpäin kulutuksen poikkeuksellinen kasvu Kiinassa, joka on maailman ylivoimaisesti suurin teräksenvalmistuksen markkina. Tätä poikkeusta lukuun ottamatta kaikissa muissa maissa kotimainen kulutus väheni jatkuvasti.

(37)

Tämän vuoksi viennin ja kotimaisen kulutuksen samanaikainen väheneminen tarkastelujaksolla useimmissa merkittävissä terästä tuottavissa maissa osoittaa yksiselitteisesti, että niillä on yhä suurempia vaikeuksia löytää markkinoita perinteisille vientitoimilleen. Nämä vaikeudet lisäävät voimakkaasti kilpailupainetta ja johtavat viejien voimallisiin toimiin kolmansien maiden markkinoilla.

(38)

Komissio arvioi myös teräsalan maailmanlaajuiseen ylikapasiteettiin liittyvää viimeaikaista kehitystä, jota se oli tarkastellut jo väliaikaisia ja lopullisia suojatoimenpiteitä koskevissa asetuksissa.

(39)

Tässä asetuksessa tarkoitettujen erilaisten luotettavien lähteiden analyysi osoittaa, että ylikapasiteetti maailmanlaajuisilla teräsmarkkinoilla on pahentunut tarkastelujaksolla. OECD totesi, että ”tuoreimmat saatavilla olevat tiedot (joulukuussa 2020) viittaavat siihen, että maailmanlaajuinen teräksenvalmistuskapasiteetti kasvoi vuonna 2020 toista vuotta peräkkäin (kaavio 10). Nettokapasiteetin muutos vuonna 2020, kun otetaan huomioon kapasiteetin lisäykset ja tehtaiden sulkemiset, merkitsee jopa 2 453,2 miljoonan tonnin maailmanlaajuista teräksentuotantokapasiteettiaeli 1,6 prosentin lisäystä vuoden 2019 lopun tasoon verrattuna” (29).

(40)

Lisäksi OECD totesi, että ”maailmanlaajuinen teräksenvalmistuskapasiteetti nousi 2 453,2 miljoonaan tonniin vuonna 2020, mutta raakateräksen tuotanto laski 1 827,8 miljoonaan tonniin, jolloin niiden välinen ero kasvoi 625,4 miljoonaan tonniin vuoden 2019 määrästä, joka oli 568,7 miljoonaa tonnia. Maailmanlaajuinen teräksentuotanto ilmaistuna osuutena kapasiteetista, joka on karkea maailmanlaajuisen käyttöasteen indikaattori, laski 76,5 prosentista vuonna 2019 74,5 prosenttiin vuonna 2020” (30).

(41)

Terästeollisuuden ylikapasiteettia käsittelevän globaalin foorumin, jäljempänä ’GFSEC’, ministeritason raportin päätelmissä vuonna 2020 oli jo vuoteen 2019 ulottuvien tietojen pohjalta todettu, että alan kehitys voisi seurata tätä suuntausta. Raportissa todettiin, että ”vuoden 2019 lopussa kaksi erityistä huolenaihetta olivat Kiinan kääntyvä suuntaus, jossa käynnistettiin useita erittäin laajoja täysin uusia hankkeita erityisesti eteläisillä ja itäisillä rannikkoalueilla valtiojohtoisen kapasiteetinvaihtojärjestelmän tuella, sekä Kiinan tuki tai osallistuminen kapasiteetin laajentamiseen kolmansissa maissa. Kapasiteetti kasvoi nopeasti myös Kaakkois-Aasiassa ja Lähi-idässä” (31).

(42)

Raportissa todetaan lisäksi, että ”kysyntänäkymien välittömänä vaikutuksena on se, että maailmanlaajuinen kapasiteetin ja kysynnän ero, joka on teräsmarkkinoiden ylitarjontariskien indikaattori, nousee huomattavasti eli vähintään 606 miljoonaan tonniin vuonna 2020” (32). Siinä myös todettiin, että tällainen ”ylikapasiteetin suunnan kääntäminen voi johtaa kaupan häiriöihin, teräksen hintojen jyrkkään laskuun ja heikentää terästeollisuuden taloudellista kestävyyttä” (33).

(43)

Tämän vuoksi komissio piti ilmeisenä, että terästeollisuuden maailmanlaajuinen ylikapasiteettiongelma on pahentunut tarkastelujaksolla ja johtanut vielä suurempaan tuotannon, kulutuksen ja asennetun kapasiteetin väliseen eroon. Komissio myös vahvisti nämä tiedot CRU-tietokannan tietoja koskevalla omalla arvioinnillaan. Nämä tiedot koskevat tärkeimpiä teräksentuottajamaita maailmanlaajuisesti, ja niihin sisältyvät tärkeimmät unionin markkinoille terästä vievät maat (34).

(44)

Väliaikaisen ja lopullisen suojatoimenpiteen käyttöönotosta antamissaan asetuksissa komissio totesi, että tiettyjä terästuotteita koskevat 232 §:n mukaiset Yhdysvaltojen toimenpiteet aiheuttavat todennäköisesti alun perin Yhdysvaltojen markkinoille suuntautuneen viennin huomattavaa uudelleensuuntautumista unionin markkinoille, jos unioni ei toteuta korjaavia toimia. Lopullista suojatoimenpidettä koskevassa asetuksessa komissio päätteli, että oli näyttöä siitä, että ensimmäiset merkit kaupan uudelleensuuntaamisesta olivat ilmenneet jo vuonna 2018 (35).

(45)

Komissio on jo osoittanut taulukossa 11, että Yhdysvaltojen markkinoille suuntautuvan tuonnin määrä oli laskenut merkittävästi 232 §:n mukaisten terästeollisuutta koskevien Yhdysvaltojen toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen. Itse asiassa näyttää siltä, että aiemmin Yhdysvaltoihin suuntautuneelle tuonnille ei ole tarkastelujaksolla löytynyt muita myyntikanavia maailmanlaajuisesti, sillä kokonaisvienti muihin maihin, unionin markkinat mukaan luettuina, supistui tilanteessa, jossa tärkeimpien unioniin teräksenvientiä harjoittavien maiden kotimainen kulutus oli laskussa.

(46)

232 §:n mukaiset Yhdysvaltojen toimenpiteet ovat edelleen voimassa eikä ole merkkejä siitä, että Yhdysvaltojen viranomaiset aikoisivat kumota ne. Näin ollen kaupan uudelleensuuntaamisen vaara on edelleen täysin olemassa sekä tällä hetkellä Yhdysvaltoihin lähetettävien että aiemmin Yhdysvaltoihin vietyjen mutta 232 §:n mukaisten Yhdysvaltojen toimenpiteiden vuoksi sinne tuomatta jäävien tavaroiden osalta, jos suojatoimenpide raukeaa.

(47)

Sen lisäksi että 232 §:n mukaiset Yhdysvaltojen toimenpiteet ovat edelleen voimassa komissio havaitsi tarkastelujaksolla, että eri lainkäyttöalueilla otettiin jatkuvasti käyttöön uusia toimenpiteitä, jotka vaikuttavat suurelta osin tärkeimpiin teräksenvientiä unioniin harjoittaviin maihin, myös moniin niistä, jotka kuuluvat suojatoimenpiteen soveltamisalaan (36). Tähän sisältyy Yhdistyneen kuningaskunnan äskettäin antama ilmoitus tiettyjä terästuotteita koskevan suojatoimenpiteen voimassaolon jatkamisesta (37).

(48)

Tämä havaittu suuntaus, jossa polkumyynti- ja tasoitustullien alaisten terästuoteluokkien ala jatkuvasti laajenee ja jonka kääntymisestä toiseen suuntaan lähitulevaisuudessa ei näy merkkejä, vahvistaa edellä mainittuja viejämaiden vaikeuksia löytää kanavia viennilleen, mikä lisää kilpailupainetta ja voimistaa viejien pyrkimyksiä.

(49)

Unioni on tällä hetkellä määrällisesti maailman suurin teräksen tuontimarkkina (38). Mitä tulee hintatasoon, unionin tuontihinnat tärkeimmistä toimittajamaista ovat suurimmassa osassa näiden maiden teräsvientiä jatkuvasti korkeammat kuin niiden vientihinnat muille kolmansien maiden markkinoille (vientiarvo unioniin on 53–73 prosentissa kyseisistä koodeista suurempi kuin viennissä muihin kolmansiin maihin) (39).

(50)

Tämän vuoksi on viejien edun mukaista pyrkiä kaikin keinoin ja joskus epäterveen hinnoittelun avullakin pääsemään unionin markkinoille. Itse asiassa komissio on viime vuosina ottanut käyttöön joukon teräksen tuontiin sovellettavia polkumyynnin vastaisia ja tasoitustoimenpiteitä, myös suojatoimenpiteen piiriin kuuluvissa tuoteluokissa.

(51)

EU:hun suuntautuvan tuonnin tilastolliset suuntaukset (ks. taulukko 9) vahvistavat unionin markkinoiden houkuttelevuuden viejien kannalta. Tuonti unioniin on keskimäärin jopa kasvattanut markkinaosuuttaan tarkastelujaksolla verrattuna suojatoimenpiteen käyttöönottoa edeltävään ajanjaksoon, vaikka kulutus on supistunut ja suojatoimenpide on ollut käytössä.

(52)

Kun otetaan nämä tekijät huomioon, komissio päätteli, että unionin teräsmarkkinat ovat edelleen houkuttelevat viejämaiden kannalta.

(53)

Edellä esitetyn näytön ja huomioiden perusteella komissio totesi, että unionin terästeollisuus on edelleen suojatoimenpiteen kolmen ensimmäisen vuoden jälkeen heikossa taloudellisessa tilanteessa.

(54)

Komissio totesi myös, että tuonti merkittävimmistä teräksenviejämaista on aiheuttanut ja aiheuttaa edelleen erittäin suurta tuontipainetta unionin teräsmarkkinoilla yhdessä aggressiivisen ja opportunistisen kaupallisen toimintamallin kanssa, mikä tarkoittaa minkä tahansa marginaalin käyttämistä markkinaläsnäolon kasvattamiseksi.

(55)

Kun lisäksi otetaan huomioon tärkeimpien teräksenviejämaiden maailmanlaajuisessa viennissä ja kotimaisessa kulutuksessa vallitseva laskusuuntaus tarkastelujaksolla, mikä oli käynnissä jo ennen covid-19-pandemiaa, ja merkittävä yleinen ylikapasiteetti, komissio pani merkille, että viejien on lisättävä myyntiään kaikilla mahdollisilla markkinoilla voidakseen jatkaa toimintaansa.

(56)

Tutkimuksessa vahvistui myös, että muilla merkittävillä teräsmarkkinoilla, mukaan lukien toiseksi suurin tuoja eli Yhdysvallat, on edelleen voimassa kaupan rajoituksia, jotka vaikuttavat viejämaiden mahdollisuuksiin myydä näille markkinoille, yleensä vielä tilanteessa, jossa teräksenkulutus on jatkuvassa laskussa.

(57)

Tutkimuksessa vahvistui lisäksi, että unionin tuontimarkkinat ovat suhteessa sekä kooltaan että hintatasoltaan houkuttelevammat, joten niistä on muodostumassa markkinat, joille suuria teräsmääriä voitaisiin suunnata.

(58)

Vaihtoehtoisen tilanteen analyysi, joka tehtiin 3.1.2 kohdassa kuvattujen tekijöiden perusteella ja jossa pyrittiin selvittämään, mitä tapahtuisi, jos suojatoimenpide poistettaisiin, osoitti selvästi, että tällä hetkellä on erittäin todennäköistä, että suuria määriä muualla maailmassa myymättä jäänyttä terästä päätyisi unionin markkinoille.

(59)

Tällainen lisätuonti yhdessä nykyisen tuonnin kanssa johtaisi kaikkiaan unionin tuotannonalan taloudellisen tilanteen erittäin vakavaan heikkenemiseen ja voisi vakavasti vaarantaa sen elinkelpoisuuden. Tämä vuoksi vahvistetaan, että suojatoimenpiteen raukeaminen aiheuttaisi vakavaa vahinkoa unionin tuotannonalalle tuonnin kasvun myötä. Tähän päätelmään eivät vaikuta covid-19-pandemian nykyiset vaikutukset unionin tuotannonalaan. Vaikka unionin tuotannonalan taloudellinen tilanne entisestään heikkeni vuonna 2020 covid-19-pandemian vuoksi, komissio vahvisti, että tuonnin todennäköinen kasvu suojatoimenpiteen rauetessa aiheuttaisi unionin tuotannonalalle vakavaa vahinkoa.

(60)

Komissio päätteli, että tällaiset lisääntyneet määrät voisivat merkittävästi heikentää talouden merkityksellistä elpymistä ja unionin terästeollisuuden pyrkimyksiä sopeutua tuonnin korkeampaan tasoon, mitä kuvataan seuraavassa jaksossa. Tämän vuoksi komissio katsoi, että suojatoimenpide on edelleen tarpeen vakavan vahingon estämiseksi.

(61)

Tämä on tarpeen myös sen vuoksi, että unionilla ei WTO:n sääntöjen nojalla ole mahdollisuutta lisätä tarkasteltavana olevan tuotteen tuontitulleja toteuttamatta suojatoimenpidettä. Unioni on itse asiassa WTO:ssa sitoutunut nollatason tuontitulleihin tarkasteltavana olevaan tuotteeseen sisältyvien tullinimikkeiden osalta. Kuten vuonna 2018, jolloin tuonnin kasvu johtui selvästi näiden GATT-sopimuksesta unionille koituneiden velvollisuuksien (eli nollatullimyönnytysten) vaikutuksesta, nämä velvollisuudet mahdollistaisivat tästä syystä nytkin tuonnin kasvun, mikä johtaisi vakavaan vahinkoon unionin tuotannonalalle, jos suojatoimenpiteen annettaisiin raueta.

(62)

Kun komissio otti käyttöön terästä koskevan väliaikaisen suojatoimenpiteen heinäkuussa 2018, unionin tuotannonala oli jo aloittanut sopeutumisprosessin terästeollisuuden kokemaan vakavaan kriisiin vuoden 2010 puolivälistä lähtien, jolloin teräksen maailmanlaajuinen kysyntä hidastui ja kapasiteetti jatkoi siitä huolimatta kasvuaan. Tämä epätasapaino, jota pahensi valtion toiminta kapasiteetin lisäämisen tueksi ja kannattamattomien laitosten sulkemisen estämiseksi joissakin kolmansissa maissa, vääristi markkinadynamiikkaa ja pakotti tuottajat yhä enemmän vientimarkkinoille, mikä johti kaupan suojatoimia koskeviin riitoihin, joissa monissa oli osallisena Kiina, jossa ylikapasiteetti on suurin.

(63)

Unioni reagoi nopeasti tähän haasteeseen. Vuonna 2013 komissio antoi tiedonannon ”Kilpailukykyistä ja kestävää eurooppalaista terästeollisuutta koskeva toimintasuunnitelma” (40), jossa se esitti kunnianhimoisen suunnitelman sekä unionin että jäsenvaltioiden tasoisista kohdennetuista toimista unionin terästeollisuuden kilpailukyvyn parantamiseksi ja sen saattamiseksi kestäväksi ja maailmanlaajuisesti kilpailukykyiseksi sekä Euroopan muiden tuotannonalojen kannalta olennaisten uuden sukupolven terästuotteiden kehittämiseksi.

(64)

Konsulttiyritys McKinsey piti tammikuussa 2018 julkaistussa kapasiteetin muutoksia ja tuotannonalan sopeutumista käsitelleessä raportissaan ”The current capacity shake-up in steel and how the industry is adapting” (41) vuosikymmentä 2016–2025 epävakaana ja kypsänä uusiin rakennemuutoksiin, kun otetaan huomioon, että tietyillä maailman alueilla ja erityisesti Euroopassa toteutetut vakauttamis- ja sopeutumispyrkimykset oli ”suurelta osin kuitattu muualla jatkuvalla laajentumisella”. Raportissa selvitettiin myös, miten yritykset ”erityisesti Euroopassa, Etelä-Koreassa ja Japanissa sopeutuvat parhaillaan maailmanlaajuiseen ylikapasiteettiin kehittämällä uusia tuotteita ja laajentamalla liiketoimintamalleja , minkä avulla ne voivat siirtyä arvoketjussa ylöspäin”. Raportissa todettiin lisäksi, että ”teräsalan innovointi kattaa myös keskeiset tuotantoprosessit, joiden tavoitteena on saada ratkaisuja tuotantokustannusten alentamiseksi, toiminnallisten tuotteiden parantamiseksi tai ympäristörasituksen vähentämiseksi”. Lopuksi raportissa odotettiin, että ”useammat merkittävimmistä toimijoista tekevät kokeiluja radikaaleilla tuotantoprosessin innovaatioilla, jotka rikkovat pitkään vallinnutta näkemystä, jonka mukaan tuotantoteknologia on kypsää ja siinä on näin ollen vain vähäisiä mahdollisuuksia lisätä tuottavuutta entisestään”.

(65)

Tässä yhteydessä komissio arvioi maaliskuussa 2016 terästeollisuutta koskevan vuoden 2013 toimintasuunnitelman mukaisesti toteutettuja toimia ja vahvisti tiedonannollaan ”Euroopan terästeollisuuden kestävän työllisyyden ja kasvun turvaaminen” (42) toimia, jotta voidaan edistää investointeja ja luoda entistä suotuisampi liiketoiminnan ympäristö, joka tukee unionin terästeollisuutta sen sopeutumispyrkimyksissä. Komissio on erityisesti kohdentanut kaikki unionin strategiset aloitteet uudelleen mahdollisimman pitkälle ja nopeuttanut niitä, jotta voidaan vauhdittaa EU:n terästeollisuuden pyrkimyksiä nykyaikaistaa ja toteuttaa innovaatioita, joilla taataan sen pitkän aikavälin kilpailukyky ja kestävyys.

(66)

Kuten 3.1 kohdan e alakohdassa selitetään, kesäkuussa 2018 voimaan tulleiden terästä koskevien 232 §:n mukaisten Yhdysvaltojen toimenpiteiden käyttöönotto syvensi teräksen tuotantokapasiteetin ja kysynnän välistä kroonista epätasapainoa. Maailman tuohon aikaan suurimpien terästuontimarkkinoiden sulkeminen on pahentanut teräksen viejämaiden aggressiivista käytöstä, kun ne pyrkivät epätoivoisesti löytämään myyntikanavia ylituotantonsa sijoittamiseksi.

(67)

Näissä olosuhteissa komission oikeasuhtainen reaktio oli suojatoimenpiteen käyttöönotto sellaisen tariffikiintiön muodossa, jolla pyrittiin estämään kaupan uudelleensuuntautuminen, ensin väliaikaisesti heinäkuussa 2018 ja lopullisessa muodossa helmikuussa 2019. Näin vältettiin se, että teräksen tuonnin nopea ja jyrkkä kasvu, joka oli jo käynnissä EU:n markkinoilla, voimistuisi entisestään. Ilman tätä toimenpidettä sopeutumistoimet, joita unionin terästeollisuus toteutti voidakseen mukautua kasvavaan maailmanlaajuiseen ylikapasiteettiin ja asteittain yhdentyneisiin teräsmarkkinoihin, olisivat vaarantuneet.

(68)

Unionin suojatoimenpiteen turvin unionin terästeollisuuden sopeutustoimet jatkuivat. Huomautuksissaan ja kyselylomakevastauksissaan unionin terästeollisuus on osoittanut, että suojatoimenpiteen kolmen ensimmäisen soveltamisvuoden aikana tuotannonala jatkoi sopeutumistaan. Toimitetut luottamukselliset tiedot, joita täydennettiin lehdistötiedotteilla, yritysten raporteilla ja muilla julkisesti saatavilla tiedoilla, osoittivat, että unionin terästeollisuus on toteuttanut sopeutumistoimia kustannusten vähentämiseksi, suorituskyvyn parantamiseksi sekä innovaatioiden ja oman ympäristömuutoksensa toteuttamiseksi ilmastonmuutoksen torjumista koskevien EU:n sitoumusten mukaisesti. Esitellyt sopeutumistoimet koskevat terästä koskevan EU:n suojatoimenpiteen kattamia tuoteluokkia. Nämä sopeutumistoimet valmistavat EU:n terästeollisuutta pysymään taloudellisesti ja ympäristön kannalta kestävänä pitkällä aikavälillä.

(69)

Unionin terästeollisuus on ilmoittanut suorituskykyä tehostavista toimenpiteistä kustannusten säästämiseksi ja arvoketjun optimoimiseksi. Näitä ovat esimerkiksi työpaikkojen vähentäminen, vähemmän tehokkaiden tai alikäytettyjen laitosten sulkeminen sekä tämän ohella investoinnit uusiin koneisiin ja tuotantoprosesseihin (43). Unionin terästeollisuus on toisaalta myös esitellyt selvemmin tulevaisuuteen suuntautuvia mukautuksia kilpailukyvyn parantamiseksi pitkällä aikavälillä. Tähän kuuluvat investoinnit kestävään teknologiaan (myös ympäristöteknologiaan), tuotantoprosesseihin ja tuoteinnovointiin. Osa teräksentuottajista, kuten Aperam (44), Thyssenkrupp (45) tai ArcelorMittal (46), on omaksunut uusimpia teknologiainnovaatioita ja lisännyt prosessiensa automaatiota ja digitalisointia. Toiset, kuten Voestalpine (47) ja Salzgitter (48), ovat jatkaneet tuotteidensa eriyttämistä investoimalla arvokkaimmille loppukäytön aloille (kuten autoteollisuus ja energia) ja tekemällä uusia teräslaatuja ja -ratkaisuja koskevaa tiivistä yhteistyötä asiakkaiden kanssa. Kaikki nämä mukautukset auttavat unionin terästeollisuutta sopeutumaan markkinoihin, joilla on enemmän kilpailua ja suurempi hintapaine.

(70)

On huomattava, että nämä sopeutumistoimet eivät lakanneet covid-19-pandemian aiheuttamaan talouskriisin puhjetessa, vaikka kriisin aiheuttamat häiriöt ja kielteiset taloudelliset vaikutukset ovat lisänneet unionin tuotannonalan sopeutumisprosessin monimutkaisuutta ja siitä johtuvaa rasitetta.

(71)

Periaatteet, jotka nyt ohjaavat unionin terästeollisuuden sopeutumispyrkimyksiä vahvistettiin maaliskuussa 2020 julkaistussa komission tiedonannossa ”Euroopan uusi teollisuusstrategia” (49), jossa komissio vahvisti perustan teollisuuspolitiikalle, jolla oli määrä tukea vihreään ja digitaaliseen talouteen siirtymistä, kohentaa EU:n teollisuuden kilpailukykyä maailmanlaajuisesti ja tehostaa Euroopan avointa strategista riippumattomuutta.

(72)

Koska strategia hyväksyttiin juuri covid-19-pandemian alussa, komissio päivitti sitä äskettäin toukokuussa 2021 tiedonannossaan ”Vahvemmat sisämarkkinat Euroopan elpymistä varten” (50), jossa tarkastellaan EU:n tällä välin toteuttamia hätä- ja elvytystoimenpiteitä EU:n laajemman teollisuuspolitiikan kontekstissa. Tässä EU:n teollisuuspolitiikan päivityksessä komissio tuo myös esille ”tarpeen siirtyä nopeammin puhtaampaan, digitaalisempaan ja selviytymiskykyisempään talous- ja teollisuusmalliin, jotta voidaan pitää yllä ja vahvistaa Euroopan pyrkimyksiä kohti kestävää kilpailukykyä”.

(73)

Terästeollisuuden keskeisen merkityksen vuoksi sitä käsitellään yhdessä vuoden 2020 teollisuusstrategian päivitykseen liittyvistä kolmesta komission yksiköiden valmisteluasiakirjasta, jonka otsikkona on ”Towards competitive and clean European steel” (51). Valmisteluasiakirjassa kuvataan unionin terästeollisuuden haasteita ja mahdollisuuksia sekä EU:n käytettävissä olevaa poliittista välineistöä, jolla tuetaan unionin terästeollisuuden tulevia pyrkimyksiä hallita vihreää ja digitaalista siirtymää.

(74)

Komissio on näin ollen päätellyt, että EU:n terästeollisuus on sopeutumassa ja jatkaa sopeutumistaan tilanteeseen, jossa tuonti on korkeammalla tasolla suojatoimenpiteen soveltamisen aikanakin.

(75)

Komissio totesi, että terästä koskeva EU:n suojatoimenpide on edelleen tarpeen vakavan vahingon välttämiseksi ja että on näyttöä siitä, että EU:n tuotannonala jatkaa toimenpiteiden toteuttamista sopeutuakseen markkinatilanteeseen, jolle on ominaista suurempi tuontipaine. Asetuksen (EU) 2015/478 19 artiklassa, jolla pannaan täytäntöön WTO:n suojalausekesopimuksen 7 artiklan 2 kohdassa, säädetään kuitenkin, että ”suojatoimenpiteiden kestojakso on rajoitettava ainoastaan sen pituiseksi kuin on välttämätöntä vakavan haitan ehkäisemiseksi tai korjaamiseksi ja unionin tuottajien mukautumisen helpottamiseksi”.

(76)

Unionin suojatoimenpiteen oli alun perin määrä jatkua kolme vuotta eli 30 päivään kesäkuuta 2021. Komissio totesi kuitenkin, että suojatoimenpiteen toisen soveltamisvuoden aikana covid-19-pandemian aiheuttama talouskriisi on pitkittänyt unionin terästeollisuuden sopeutumisprosessia, kun osa käytettävissä olevista resursseista on osoitettu teräsyritysten pitämiseen toiminnassa covid-19-pandemian kriittisimmissä vaiheissa.

(77)

Komissio katsoi myös, että voimassaolon jatkaminen vain yhdellä vuodella olisi suhteettoman lyhyt. Tältä osin komissio huomautti, että unionin terästeollisuus on tällä hetkellä heikossa tilanteessa, kuten vuoden 2020 teollisuus- ja rahoitusindikaattorit osoittavat, ja edelleen altis tuontihäiriöille, jos suojatoimenpiteen voimassaolo päättyy tässä vaiheessa, mikä voisi vaarantaa tähän mennessä toteutetut sopeutumistoimet. Lisäksi komissio totesi, että kaupan yleinen ja taloudellinen tilanne on edelleen heikko eikä kauppa ole vielä täysin toipunut pandemian aiheuttamasta taantumasta.

(78)

Viimeksi mainitun osalta komissio totesi, että vaikka BKT:n kasvunäkymiä vuonna 2021 on useimmissa ennusteissa tarkistettu ylöspäin rokotusohjelmien myönteisten tulosten vuoksi, luottamus on tässä vaiheessa edelleen heikkoa, koska rokotusprosessiin liittyy epävarmuustekijöitä ja merkittävissä kauppamaissa, kuten Brasiliassa ja Intiassa, on ongelmia pandemian hallinnassa. Viimeisimmässä katsauksessaan touko-kesäkuulle 2021 Oxford Economics nosti BKT-ennustettaan ja odottaa sen nyt kasvavan 6,3 prosenttia tänä vuonna ja 4,6 prosenttia vuonna 2022. Tämä on 0,4 ja 0,2 prosenttiyksikköä enemmän kuin sen edellisessä ennusteessa, sillä taloudet kirivät nyt takaisin pandemian pahimpien vaiheiden aikana tapahtuneita menetyksiä. Euroalueen osalta Oxford Economics odottaa BKT:n kasvavan 4,2 prosenttia vuonna 2021 ja 4,7 prosenttia vuonna 2022, jolloin kriisiä edeltäneelle tasolle päästäisiin vasta vuonna 2022 alussa. Myös komissio on kevään 2021 talousennusteessa nostanut EU:n taloutta koskevaa ennustettaan ja odottaa talouden kasvavan 4,2 prosenttia vuonna 2021 ja 4,4 prosenttia vuonna 2022. Elpymisen osalta kasvuluvut vaihtelevat merkittävästi jäsenvaltioittain, ja komissio odottaa, että kaikkien jäsenvaltioiden taloudet ovat saavuttaneet kriisiä edeltäneen tason vasta vuoden 2022 loppuun mennessä.

(79)

Näissä nykyisissä olosuhteissa ja sen estämiseksi, että unionin tuotannonalalle aiheutuu perusteetonta vahinkoa, jos suojatoimenpiteen voimassaolo päättyy tässä vaiheessa, komissio katsoo, että on tarpeen jatkaa toimenpiteen voimassaoloa kolmella vuodella 30 päivään kesäkuuta 2024.

(80)

Jotta kuitenkin taattaisiin, että suojatoimenpiteen voimassaolon jatkaminen rajoittuu sen välttämättömään vähimmäiskestoon, toimenpidettä tarkastellaan 4 kohdassa säädetyn uudelleentarkastelujärjestelyn mukaisesti. Siinä muun muassa säädetään uudelleentarkastelusta, jolla selvitetään, olisiko suojatoimenpide lopetettava 30 päivänä kesäkuuta 2023 kaksi vuotta kestäneen voimassaolon jatkamisen jälkeen.

(81)

Suojatoimen nykyinen vapauttamisaste oli 3 prosenttia. Komissio arvioi käytettävissä olevan näytön perusteella, olisiko tällainen vapauttamisen taso edelleen asianmukainen ja oikeassa suhteessa markkinoiden kehitykseen ja näkymiin. Voimassaolon jatkamisen keston arviointia varten edellisessä kohdassa kuvattujen yleisten talousennusteiden ja toimialakohtaisten elpymisindikaattorien lisäksi komissio on ottanut huomioon myös kaupan elpymistä kuvaavat indikaattorit.

(82)

Tältä osin IHS Markit on huhtikuussa julkaistussa kauppavirtoja koskevassa GTA Forecast -ennusteessaan ennakoinut maailmankaupan vuosimuutoksena ilmaistun reaaliarvon kasvavan merkittävästi eli 6,5 prosenttia vuonna 2021 ja 4,3 prosenttia vuonna 2022, jolloin covid-19-pandemiaa edeltänyt taso saavutettaisiin jo vuoden 2021 loppuun mennessä. Maailmankauppa on kuitenkin edelleen lamassa verrattuna covid-pandemiaa edeltävään pitkän aikavälin suuntaukseen vuosina 2011–2019, ja se saavutetaan vasta vuosina 2025–2026. Lisäksi IHS Markit ennustaa, että pitkällä aikavälillä maailmankaupan yhdistetty vuotuinen kasvuvauhti on alhaisempi eli vain 2,9 prosenttia vuosina 2021–2030.

(83)

Näissä olosuhteissa oletetaan nykyisten ennusteiden mukaisesti, että pandemiaa edeltävät talous- ja kauppaolosuhteet saavutetaan unionissa uudelleen vasta vuoden 2022 alkupuoliskolla, ja kun otetaan huomioon nykyisten kauppavirtojen kehityssuuntausten ennustettu kasvuvauhti, komissio ei näe mitään syytä muuttaa tässä vaiheessa 3 prosentin vapauttamisastetta ensimmäisenä voimassaolon jatkamisvuonna.

(84)

Lisäksi 3 prosentin säilyttäminen vähintään 30 päivään kesäkuuta 2022 asti pitää tuonnin enintään 32,5 miljoonassa tonnissa, mikä on hieman alle vuoden 2018 kaikkien aikojen ennätysmäärän. Tämä ennätysmäärä voitaisiin saavuttaa vuotta myöhemmin, kun talouden ja kaupan olosuhteet ovat siihen mennessä elpyneet.

(85)

Jotta voidaan varmistaa, että suojatoimenpide pidetään voimassa vain siltä osin kuin se on tarpeen, komissio tarkastelee senhetkisten olosuhteiden perusteella uudelleen sitä, olisiko suojatoimenpide päätettävä viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2023 eli sen voimassaolon kaksi vuotta kestäneen jatkamisen jälkeen. Jotta suojalausekkeen toiminta voitaisiin tällä välin pitää markkinoiden kehitykseen mukautettuna ja kaikkien sidosryhmien edun mukaisena, komissio toteuttaa, kuten vuosina 2019 ja 2020, suojalausekkeen toiminnan tarkastelun. Tällainen toiminnan tarkastelu aloitetaan riittävän ajoissa, jotta mahdollisesti tarvittavat muutokset voidaan tehdä 1 päivästä heinäkuuta 2022 alkaen eli ensimmäisen voimassaolon jatkamisvuoden jälkeen. Suojatoimenpidettä tarkastellaan uudelleen myös välittömästi, jos Yhdysvallat tekee teräsalaa koskevaan 232 §:n mukaiseen toimenpiteeseen muutoksia, joilla voi olla merkittävä vaikutus sen tällä hetkellä aiheuttamaan kauppavirtojen uudelleensuuntautumiseen.

(86)

Komissio päätti myös, että 3 prosentin vapauttamisvauhtia voitaisiin kuitenkin tarkistaa ja tarvittaessa muuttaa 30 päivään kesäkuuta 2022 mennessä päätökseen saatettavan suojatoimenpiteen toiminnan tarkastelun jälkeen, jos se on olosuhteiden vuoksi perusteltua.

(87)

Komissio on myös tutkinut, onko olemassa pakottavia taloudellisia syitä, joiden perusteella voitaisiin päätellä, että nykyisen suojatoimenpiteen jatkaminen ei ole unionin edun mukaista.

(88)

Tätä varten komissio arvioi mahdollisten toimenpiteiden vaikutusta unionin tuottajiin, tuojiin ja käyttäjiin. Käytettävissä olevan näytön arviointi rakentuu seuraavasti: i) unionin teräksentuottajien taloudellinen tilanne ja toimenpiteen poistamisen mahdolliset vaikutukset (ks. 5.1 kohta) ja ii) käyttäjien ja tuojien etu, kun otetaan huomioon väitetty tarjonnan puute, teräksen korkea hintataso ja joidenkin asianomaisten osapuolten esittämät väitteet toimitusviiveistä sekä mahdollinen syy-yhteys näiden väitettyjen vaikutusten ja terästä koskevan unionin suojatoimenpiteen välillä (ks. 5.2 kohta). Arvioinnissaan komissio on tarkastellut erityisesti suojatoimenpiteen mukaisten tariffikiintiöiden käytön kehitystä ja tuonnin yleistä saatavuutta unionin markkinoilla.

(89)

Unionin terästeollisuudella on yli 500 tuotantolaitosta, jotka toimivat 23:ssa EU:n jäsenvaltiossa. Toimiala työllistää suoraan 330 000 henkilöä, ja se tuo 2,6 miljoonaa työpaikkaa unionin kaikkiin osiin, kun mukaan luetaan epäsuorat ja toimialan synnyttämät työpaikat (52).

(90)

Komissio kuvasi 3.1.1 kohdassa unionin teräksentuottajien taloudellista tilannetta ja päätteli, että toimenpiteen voimassaoloa oli tarpeen jatkaa vakavan vahingon estämiseksi tai korjaamiseksi. Tutkimuksessa vahvistui, että unionin tuotannonalaan kohdistuisi todennäköisesti huomattava tuontiaalto, joka haittaisi merkittävästi kaikkia pyrkimyksiä sopeutua tuontipaineeseen unionin kaiken kaikkiaan edelleen epävarmassa taloustilanteessa, jos toimenpiteen voimassaoloa ei jatketa.

(91)

Tämän vuoksi toimenpiteen voimassaolon jatkaminen olisi unionin teräksentuottajien edun mukaista.

(92)

Komissio totesi, että suojatoimenpide oli mahdollistanut perinteisten kauppamäärien pääsyn unionin markkinoille tullitta ja että kauppaa on vapautettu säännöllisesti (lisäämällä tariffikiintiöiden määriä 3 prosentilla heinäkuussa 2019 ja heinäkuussa 2020) (53). Kaupan perinteisiä määrä on näin ollen lisätty asteittain suojatoimenpiteen ollessa voimassa. Lisäksi suojatoimenpiteen voimassaolon jatkamisen aikana myös vapauttamista jatketaan.

(93)

Arvioidessaan tariffikiintiön käyttöä komissio totesi, että suojatoimenpiteen kolmen ensimmäisen soveltamisvuoden aikana tullittomia tariffikiintiötä on ollut johdonmukaisesti (ja yhä enenevässä määrin) saatavilla kunkin asianomaisen jakson lopussa käytännöllisesti katsoen kaikissa tuoteluokissa, usein siten, että saatavilla on useampia kuin yksi maakohtainen kiintiö ja monissa tapauksissa myös osa jäännöskiintiötä. Komissio totesi myös, että toimenpiteiden toisen soveltamisvuoden jälkeen eli 1 päivän heinäkuuta 2019 jälkeen tariffikiintiöiden käyttö väheni jyrkästi. Tämä siis koskee myös covid-19-pandemiaa edeltänyttä aikaa.

(94)

Kehitys käy selvästi ilmi taulukosta 14 (54):

Lähde: Verotuksen ja tulliliiton pääosaston kiintiöitä koskeva tietokanta

(95)

Tämän vuoksi komissio päätteli, että vaikka suojatoimenpiteellä on saavutettu toivottu vaikutus ja estetty kaupan uudelleensuuntautuminen unionin markkinoille, unionin tuojien ja käyttäjien saatavilla on ollut riittävästi tullittomia tariffikiintiöitä kysynnän mukaisesti ja reilusti yli perinteisten tuontimäärien.

5.2.2.   Teräksen korkeat hinnat

(96)

Komissio on myös arvioinut saatavilla olevan näytön, joka koskee vuoden 2021 ensimmäisinä kuukausina ja vuoden 2020 jälkipuoliskolla terässektorilla todettuja hinnankorotuksia. Komissio tarkasteli erityisesti sitä, onko näillä unionissa ja maailmanmarkkinoilla todetuilla hinnankorotuksilla yhteys terästä koskevaan EU:n suojatoimenpiteeseen ja miten tällainen korotus vaikuttaa nyt ja/tai vaikuttaisi myöhemmin unionin markkinoihin, jos toimenpiteen voimassaoloa jatketaan.

(97)

Tältä osin komissio totesi ensinnäkin, että on kiistämätön (55) tosiasia, että teräksen hinnat, myös joidenkin tarkasteltavana olevan tuotteen piiriin kuuluvien tuoteluokkien hinnat, ovat viime kuukausina nousseet jyrkästi maailmanlaajuisesti (vuoden 2020 jälkipuoliskolta alkaen) (56). Tämä suuntaus ja sen laajuus esitetään myös kaavioihin 1–3 sisältyvissä taulukoissa (57), joista käy ilmi kolmen tuoteluokan (luokat 1, 4 ja 13) (58) hintojen kehitys:

(98)

Lisäksi komissio pani merkille, että teräksen valmistuksen raaka-aineiden, erityisesti rautamalmin ja -romun, hinnat olivat nousseet jyrkästi samalla ajanjaksolla, jolla teräksen hinnat alkoivat nousta, kuten (91) kappaleessa selitetään (ks. kaavio 4) (59).

(99)

OECD:n raportissa selvitettiin, että ”tärkeimpien teräksenvalmistuksen raaka-aineiden hinnat nousivat jyrkästi vuoden 2020 jälkipuoliskolla ja helmikuussa 2021 rautamalmin, koksihiilen ja romuraudan vertailuhinnat olivat nousseet 97 %, 53 % ja 56 %, vuosimuutoksena ilmaistuna.” (61)

(100)

Nämä tiedot vahvistavat edellä taulukoissa 1–4 annetun kuvan vahinkoindikaattoreiden kehityksestä. Erityisesti hintojen nousu vuoden 2020 jälkipuoliskolla yhdessä kysynnän elpymisen merkkien kanssa auttoi kohentamaan unionin tuotannonalan tilannetta aiemmasta erittäin vaikeasta tilanteesta. Tällainen hinnannousu ei kuitenkaan antanut unionin tuotannonalalle mahdollisuutta palauttaa kannattavia marginaaleja vuoden 2020 loppuun mennessä. Tämä johtuu ainakin osittain tärkeimpien teräksenvalmistuksen raaka-aineiden hintojen samanaikaisesta noususta.

(101)

Tältä osin OECD totesi, että ”teräksen hinnan jyrkästä noususta huolimatta teräksen ja raaka-aineen hintamarginaali, teräksen hinnan ja raaka-ainekorin erotuksena mitattuna, ei ole kasvanut raaka-aineiden hintojen nousun vuoksi (kaavio 9). Itse asiassa marginaalien laskemiseen käytetty raaka-ainekori oli 97 prosenttia kalliimpi helmikuussa 2021 vuosimuutoksena ilmaistuna.” (62).

(102)

Kuten kaavioista 1–3 käy ilmi, komissio totesi myös, että teräksen hinnannousu ei ole unionin markkinoihin rajoittuva ilmiö vaan yleinen suuntaus maailman tärkeimmillä teräsmarkkinoilla.

(103)

Kuten taulukosta 14 käy ilmi, komissio totesi tästä huolimatta, että tullittomia kiintiöitä on ollut laajalti saatavilla useista lähteistä lähes kaikissa tuoteluokissa viimeksi kuluneella mittausjaksolla eli 1 päivästä heinäkuuta 2020 alkaen (63). Suojatoimenpide ei näin ollen rajoittanut unionin käyttäjiä ostamaan terästä yksinomaan unionin tuottajilta ja näiden asettamiin hintoihin, mikä olisi vienyt käyttäjiltä kaikki muut realistiset (ja tullittomat) toimitusvaihtoehdot. Unionin käyttäjillä oli päinvastoin mahdollisuus käyttää muista lähteistä tulevaa tuontia merkityksellisinä määrinä kaikissa tuoteluokissa saatavilla olevien tullittomien tariffikiintiöiden mukaisesti.

(104)

Komissio totesi myös, että tiettyjen käyttäjien huomautuksissa väitettiin, että ne eivät voineet tuoda suurempia määriä tullittomasti tietyistä alkuperämaista (tällainen alkuperä vaihteli tuoteluokittain). Komissio totesi kuitenkin, että yksi suojatoimenpiteen täytäntöönpanon edellytyksistä on sen varmistaminen, että perinteiset kauppavirrat ovat edelleen sekä määrien että alkuperän osalta saatavilla unionin markkinoilla. Se, että jokin tietty maa on mahdollisesti käyttänyt loppuun maakohtaisen tariffikiintiönsä tietyssä tuoteluokassa, ei merkitse, että suojatoimenpide aiheuttaisi kohtuuttoman pulan markkinoilla, kun samassa tuoteluokassa on useita määriä ja alkuperämaita, joissa tullittomia tariffikiintiötä on saatavilla.

(105)

Nämä tosiseikat viittaavat siis vahvasti siihen, että suojatoimenpide ei ole syynä havaittuun teräksen hinnannousuun ja että se ei aiheuttanut yleistä teräspulaa unionin markkinoilla. Näin ollen komissio päätteli, että suojatoimenpiteen ja teräksen hintatason viimeaikaisen kehityksen välillä ei ole välitöntä yhteyttä. Ei myöskään ole selvää, että nykyiset korkeat hinnat ovat pysyviä pidemmällä aikavälillä, kun markkinat mukautuvat covid-19-pandemian jälkeiseen tilanteeseen (64).

(106)

Tämän jälkeen komissio ryhtyi arvioimaan viivästyksiä, joita EU:n terästeollisuudelle väitettiin aiheutuneen toimituksissa unionin markkinoille (65). Tutkimuksesta kävi ilmi, että tarkastelujakson viimeisen osan aikana oli ilmennyt ohimenevästi kysynnän ja tarjonnan yhteensopimattomuutta unionissa (ja muillakin kolmansilla markkinoilla), kun talous alkoi elpyä covid-19-taantuman pohjalta (66). Tältä osin komissio totesi, että teräksentuottajien oli reagoitava kysynnän äkilliseen ja jyrkkään laskuun, joka tapahtui vuonna 2020 covid-19-pandemian seurauksena (67). Unionin tuotannonala otti osan kapasiteetistaan pois käytöstä voidakseen pienentää kiinteitä kustannuksiaan mahdollisimman paljon ja mukauttaakseen käytettävissä olevan kapasiteetin silloiseen kysyntään. Tämän jälkeen eli loppuvuodesta 2020 ja vuoden 2021 alussa joidenkin terästä käyttävien alojen kysyntä elpyi nopeasti ja äkillisesti. Näin tapahtui esimerkiksi autoteollisuudessa (68).

(107)

Tällainen tilanne ilmeni myös useilla maailmanlaajuisilla markkinoilla. Tältä osin OECD:n tuoreimman raportin mukaan ”pandemian ollessa pahimmillaan valtava määrä teräksenvalmistuskapasiteettia oli otettu pois käytöstä, eikä sitä voitu tuoda uudelleen tuotantoon riittävän nopeasti, jotta olisi voitu vastata toipuvaan teräksen kysyntään ja varastojen palauttamiseen, mikä johti teräksen maailmanmarkkinahintojen nopeaan nousuun” (69).

(108)

Samaan tapaan S&P Platts Global totesi, että ”Kiinaa lukuun ottamatta raakateräksen tuotanto on kasvanut hitaasti sulkutoimien päätyttyä tärkeimmissä maissa ja keskeisillä alueilla. Euroopan tuotanto laski maaliskuussa vuositasolla 7,1 prosenttia, Pohjois-Amerikan 8,9 prosenttia ja Intian 8,6 prosenttia World Steel Associationin mukaan. Yhdysvalloissa laitosten kapasiteetin käyttöaste oli edelleen vain noin 77 prosenttia, kun viime vuoden maaliskuussa ennen pandemian alkamista se oli 80 prosenttia. Japanissa METI ennustaa maan raakateräksen tuotannon olevan 23,24 miljoonaa tonnia toisella vuosineljänneksellä, mikä on vähemmän kuin ensimmäisen vuosineljänneksen 23,67 miljoonaa tonnia” (70). IHS Markit totesi myös, että ”uunien käynnistäminen ja jyrkästi kasvava tuonti alkavat helpottaa tarjontapulaa” (71).

(109)

Päätelmien tekemiseksi komissio analysoi asiakirja-aineistossa olevan näytön, joka koskee unionin tuotannonalan pandemian aikana pois käytöstä ottamien tuotantolinjojen toiminnan käynnistämistä uudelleen.

(110)

Asiakirja-aineistossa oleva näyttö viittaa siihen, että niiden uunien, jotka oli vuonna 2020 otettu pois käytöstä, markkinoilla käytettävissä oleva kapasiteetti kasvaa tasaisesti (72). Komissio katsoi, että tällainen näyttö osoittaa, että unionin tuotannonala reagoi talouden elpymiseen tietyillä jatkojalostussektoreilla vuonna 2021, minkä pitäisi johtaa siihen, että se kykenee toimittamaan suurempia teräsmääriä lyhyemmässä ajassa ja näin palauttamaan markkinoiden tasapainon (73).

(111)

OECD:n raportissa todettiin myös tältä osin, että ”teräksen tarjonnan odotetaan yleisesti kurovan kiinni tilaukset vuoden 2021 ensimmäisen neljänneksen loppuun mennessä” (74). Ennusteet ovat samansuuntaisia useissa alan erikoisjulkaisuissa (75).

(112)

Tämän vuoksi komissio katsoi, että kysynnän elpymisen jälkeen ilmenneet tarjontaongelmat olivat tilapäisiä ja että unionin tuotannonalan pois käytöstä ottamien laitosten palauttaminen toimintaan oli tekeillä, minkä pitäisi auttaa varmistamaan, että pandemiaa edeltävät teräksen tavanomaiset toimitusedellytykset palautuvat kohtuullisen lyhyessä ajassa.

(113)

Komission yksiköiden tuoreessa valmisteluasiakirjassa vahvistetaan vahvan ja kilpailukykyisen terästeollisuuden merkitys unionissa. Tältä osin pannaan merkille, että EU:n teollisuusstrategiassa tunnustetaan, että energiaintensiiviset toimialat ovat välttämättömiä Euroopan taloudelle ja että muut alat ovat riippuvaisia niistä ja että teräsalalla ja muilla energiaintensiivisillä toimialoilla on olennainen rooli tuotteiden ja palvelujen tarjoamisessa monille Euroopan teollisille ekosysteemeille (76).

(114)

Samassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa todettiin myös, että teräs on ratkaisevan tärkeä tuotantopanos useissa jatkojalostusekosysteemeissä, kuten rakentamisen, liikkuvuuden ja autoteollisuuden aloilla tai koneenrakennusalan yrityksissä. Alakohtaiset tiedot teräksen kulutuksesta osoittavat, että rakentamisen osuus teräksen käytöstä EU:ssa on 35 prosenttia, autoteollisuuden 19 prosenttia, koneenrakennuksen ja metallitavaroiden 15 prosenttia ja putkien 10 prosenttia. Näillä aloilla toimivat yritykset, joista monet ovat pieniä ja keskisuuria yrityksiä, työllistävät miljoonia työntekijöitä Euroopassa ja ovat riippuvaisia EU:n teräksentuotannosta (77). Samaan tapaan komission tiedonannossa korostettiin jo vuonna 2016, että ”[v]ankka teollisuuspohja on keskeisen tärkeä Euroopan talouskasvun, kestävän työllisyyden säilyttämisen ja globaalin kilpailukyvyn kannalta” ja että ”[v]ahva terässektori muodostaa monien teollisten arvoketjujen perustan” (78).

(115)

Komissio on todennut, että oikeudelliset vaatimukset, jotka koskevat suojatoimenpiteen voimassaolon jatkamiseksi edellytettävää välttämättömyyttä ja sopeutumista, täyttyvät.

(116)

Lisäksi komissio on todennut, että suojatoimenpiteen poistaminen tässä vaiheessa aiheuttaa todennäköisesti äkillisen tuontiaallon, joka heikentää vakavasti unionin terästeollisuuden nykyistä, edelleen heikkoa taloudellista tilannetta. Suojatoimenpiteen poistaminen vaarantaisi unionin tuotannonalan elpymisen juuri, kun unionin ja koko maailman talous ja kauppa ovat toipumassa covid-19-pandemian aiheuttaman taantuman jälkeen eivätkä ole vielä palanneet pandemiaa edeltäviin olosuhteisiin. On vaarana, että tällainen tuontisokki puolestaan tekee tyhjäksi unionin terästeollisuuden toimet, joita se on toteuttanut sopeutuakseen yhä voimakkaampaan tuontipaineeseen, joka johtuu kasvavan globaalin ylikapasiteetin ja valtion puuttumisen pahasti vääristämästä markkinadynamiikasta.

(117)

Komissio on todennut lisäksi, että unionin markkinoilla äskettäin havaitut teräksen hintojen korotukset eivät voi olla terästä koskevan unionin suojatoimenpiteen aiheuttamia tai seurausta siitä, sillä samanlaiset korkeat hinnat vallitsevat myös maailmanmarkkinoilla, ja tästä huolimatta suojatoimenpiteen mukaisia tullittomia tariffikiintiöitä on käyttämättöminä suurina määrinä.

(118)

Tältä osin komissio totesi myös, että kun toimenpiteen kolmannen voimassaolovuoden päättymiseen on alle puolitoista kuukautta, noin 11 miljoonaa tonnia tullitonta tariffikiintiötä on edelleen käyttämättä. Tämä on 36 prosenttia koko käytettävissä olevasta tariffikiintiöstä (79). Tämä osoittaa, että käyttäjillä on kaikissa tuoteluokissa ollut mahdollisuus hankkia riittävästi tullitonta terästä useista eri lähteistä ja että suojatoimenpide ei ole tarpeettomasti rajoittanut tehokasta tarjontaa sen enempää määrän kuin alkuperänkään osalta.

(119)

Tiivistettynä komissio totesi, että suojatoimen raukeamiseen 30 päivänä kesäkuuta 2021 liittyvät kielteiset vaikutukset olisivat selvästi suuremmat kuin sen päättymisen mahdolliset edut.

(120)

Näin ollen komissio päätteli, että on unionin yleisen edun mukaista jatkaa suojatoimenpiteen voimassaoloa.

(121)

Luettelo kehitysmaista, joihin sovelletaan edelleen suojatoimenpidettä, on sama kuin komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2020/2037 (80) liitteessä II oleva luettelo.

(122)

Komissio vastaanotti yli 160 huomautusta ja vastaväitettä asianomaisilta osapuolilta, mukaan lukien unionin teräksen tuottajat, unionin teräksen käyttäjät ja tuojat, vientiä harjoittavat tuojat ja kolmansien maiden viranomaiset. Tässä osassa komissio käsittelee näiden asianomaisten osapuolten esittämiä väitteitä. Hallinnollisen tehokkuuden vuoksi komissio ryhmitteli väitteet niiden luonteen ja sisällön mukaisesti. Komissio viittasi tarvittaessa tässä asetuksessa aiemmin tehtyihin havaintoihin, joissa jo käsiteltiin yksityiskohtaisesti useimpia asianomaisten osapuolten esittämiä väitteitä.

(123)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät, että tuonnin voimakasta kasvua koskeva oikeudellinen vaatimus ei täyttynyt, sillä tarkastelujaksolla tuonnin kokonaismäärä oli pienentynyt; ne väittivätkin, että komissiolla ei ole oikeutta jatkaa suojatoimenpidettä näissä olosuhteissa. Lisäksi jotkin osapuolet väittivät, että unionin tuotannonalan mahdollisesti vahingollinen tilanne ei olisi ollut seurausta tuonnin kasvusta. Muut osapuolet väittivät, että covid-19-pandemiasta johtuvat vaikutukset, mukaan lukien kysynnän väheneminen, eivät oikeuta jatkamaan toimenpidettä. Lopuksi jotkin osapuolet väittivät, että toimenpiteen voimassaolon jatkamista koskevat oikeudelliset vaatimukset ovat samat kuin alkuperäisen toimenpiteen kohdalla, mukaan lukien tuonnin kasvu, syy-yhteys ja ennakoimattomat tapahtumat.

(124)

Tältä osin komissio toteaa, että suojatoimenpiteen voimassaolon jatkamista koskevat, WTO:n suojalausekesopimuksen 7.1 artiklan ja asetuksen (EU) 2015/478 19 artiklan 2 kohdan mukaiset vaatimukset eli tarve ehkäistä tai korjata vakava haitta sekä käynnissä oleva sopeutuminen eivät edellytä, että tarkastelujakson aikana tapahtuisi tuonnin kasvua. Komissio vahvisti, että on todennäköistä, että tuonti lisääntyisi ja aiheuttaisi vakavaa vahinkoa unionin edulle, jos suojatoimenpide raukeaisi, Sen vuoksi komissio hylkäsi nämä väitteet.

(125)

Monet asianomaiset osapuolet kiistivät sen, että unionin terästeollisuus on sopeutumassa, ja näin ollen ne väittivät, että tämä oikeudellinen vaatimus ei täyty.

(126)

Komissio viittaa 3.2 kohdassa kuvattuihin sopeutumistoimiin. Mainitussa kohdassa luetellut toimenpiteet ja esimerkit osoittavat, että unionin terästeollisuus pyrkii sopeutumaan useilla erilaisilla tehokkuuteen ja innovointiin tähtäävillä toimilla. Tämän vuoksi komissio hylkäsi nämä väitteet.

(127)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät, että unionin tuotannonalan sopeutumistoimenpiteet olivat covid-19-pandemian aikana toteutettuja rakenneuudistustoimia tai ainoastaan tavanomaisia investointeja, joiden taustalla olivat osittain EU:n toimintalinjat, kuten Euroopan vihreän kehityksen ohjelma, eivätkä siis toimenpiteitä, joita toteutetaan unionin tuotannonalan kilpailukyvyn parantamiseksi suhteessa ulkomaisiin kilpailijoihin. Tältä osin komissio totesi, että yritysten toteuttamat sopeutumistoimenpiteet johtuvat kaikissa olosuhteissa monista eri syistä ja ovat samalla aikaa tavoitteiltaan moninaisia. Suojatoimenpiteen tapauksessa, kuten sopeutumistoimenpiteitä käsittelevässä kohdassa todetaan, osalla unionin terästeollisuuden tekemistä sopeutumistoimista pyritään todellakin muiden tavoitteiden ohella myös lievittämään pandemian aiheuttamia häiriöitä ja kielteisiä taloudellisia vaikutuksia tai täyttämään EU:n ympäristösitoumuksia. Tällaiset sopeutumistoimet ovat kuitenkin joka tapauksessa myös toimenpiteitä, joilla unionin terästeollisuuden toimintaa mukautetaan tilanteeseen, jossa tuonti ja tuontipaine ovat yhä suuremmat, mainitussa kohdassa kuvattujen EU:n teollisuuspolitiikan suuntaviivojen ja tavoitteiden mukaisesti. Esimerkiksi Arvedin tuotantolinjaan asennetulla uudella erittäin tehokkaalla sähköuunilla (81) pyrittiin parantamaan kustannustehokkuutta ja vähentämään samalla hiilidioksidipäästöjä. Tämän vuoksi komissio katsoo, että näiden väitteiden tueksi ei ollut riittävästi näyttöä, minkä vuoksi komissio hylkäsi ne.

(128)

Jotkin asianomaiset osapuolet väittivät, että Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset terästä koskevat toimenpiteet eivät enää aiheuta kaupan uudelleensuuntautumisen riskiä, sillä markkinat olivat sopeutuneet kolmen viimeksi kuluneen vuoden aikana. Jotkin osapuolet väittävät lisäksi, että kyseisen toimenpiteen mukaiset vapautukset vähentäisivät joka tapauksessa suurelta osin riskiä kaupan uudelleensuuntautumisesta unionin markkinoille. Lisäksi jotkin osapuolet väittivät, että Yhdysvaltojen hintataso on huomattavasti korkeampi kuin muilla markkinoilla, mikä vähentää kaupan uudelleensuuntautumisen todennäköisyyttä.

(129)

Mitä tulee 232 §:n mukaisiin Yhdysvaltojen toimenpiteisiin, komissio viittaa taulukkoon 7, joka osoittaa, että tuonti Yhdysvaltoihin väheni jyrkästi sen jälkeen, kun Yhdysvallat oli ottanut nämä toimenpiteet käyttöön ja että muut markkinat eivät ole ottaneet tätä ylimäärää vastaan. Mitä tulee käytössä oleviin vapautuksiin, komissio totesi, että joissakin tapauksissa, kuten Kanadan ja Meksikon kohdalla (jotka kuuluvat suurimpiin Yhdysvaltoihin vientiä harjoittaviin maihin), näillä vapautuksilla ei ollut mitään vaikutusta kaupan uudelleensuuntautumisen riskiin, sillä näiden maiden teräksen vienti unionin markkinoille oli määrältään vähämerkityksistä. Tärkeimpiin terästä EU:hun vieviin maihin sovelletaan edelleen 232 §:n mukaisia Yhdysvaltojen toimenpiteitä ja niillä on riittävästi kapasiteettia EU:hun suuntautuvan vientinsä lisäämiseksi. Niiden vientituloksen yksilöllinen analyysi osoittaa, että vienti on laskenut tasaisesti sen jälkeen, kun Yhdysvallat otti käyttöön 232 §:n mukaiset toimenpiteet (82). Näin ollen mikään mahdollisesti voimassa oleva vapautus ei vähennä kaupan uudelleensuuntautumisen riskiä. Se, että hinnat ovat Yhdysvalloissa korkeammat, ei myöskään mitätöi päätelmää, jonka mukaan kaupan uudelleensuuntautumisen riski on edelleen olemassa. Komissio viittaa itse asiassa Yhdysvaltoihin suuntautuvan tuonnin kehityssuuntauksiin vuodesta 2018 alkaen. Tällainen tuonnin valtava supistuminen liittyy ajallisesti Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönottoon. Tämän vuoksi se, että Yhdysvaltojen kotimarkkinahinnat saattavat olla korkeammat kuin muilla markkinoilla, ei estänyt tuonnin vähenemistä merkittävästi tarkastelujaksolla.

(130)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät, että ylikapasiteetti oli vähenemässä ja että vaikka ylikapasiteettitilanne jatkuisi teräsalalla, se ei välttämättä merkitsisi kaupan uudelleen ohjautumista unionin markkinoille.

(131)

Komissio katsoi, että ylikapasiteetin kehittyminen viime vuosina oli selkeää ja viittasi 3.1.2 kohdan d alakohtaan. Näin ollen väite, jonka mukaan ylikapasiteetti oli vähenemässä, on selkeästi ristiriidassa näytön kanssa. Toiseksi edellä kuvatussa tilanteessa, jossa kolmansiin maihin suuntautuva vienti supistuu, kotimainen kulutus vähenee, viennissä unioniin saavutetaan korkeammat hinnat verrattuna muihin markkinoihin, EU on suurin tuojamarkkina ja näin ollen pystyy ottamaan vastaan suuria määriä ja kun otetaan huomioon käyttäytyminen tariffikiintiöjärjestelmässä, olisi talouden logiikan vastaista kieltää, että viejämailla olisi selkeä kannustin lisätä tuotantoaan ja tuotantokapasiteettiaan, jotta ne voisivat myydä suurempia määriä unionin markkinoille. Tämän vuoksi komissio huomautti, että tämän tutkimuksen päätelmät vahvistavat, että todetun merkittävän maailmanlaajuisen ylikapasiteetin (myös tärkeimpien unioniin terästä vievien maiden keskuudessa) yhteydessä on suuri todennäköisyys, että tuonti unioniin kasvaisi huomattavasti, jos suojatoimenpiteen voimassaolo päättyy.

(132)

Useat asianomaiset osapuolet pyysivät, että jokin tietty tuoteluokka jätettäisiin toimenpiteen ulkopuolelle tai että sille myönnettäisiin erityiskohtelu, jos toimenpiteen voimassaoloa jatketaan. Näiden väitteiden tueksi esitettiin monenlaisia perusteluja.

(133)

Komissio huomautti kuitenkin, että tämän tutkimuksen soveltamisala rajoittui sen arvioimiseen, olisiko nykymuotoisen toimenpiteen voimassaoloa jatkettava. Näin ollen tutkimukseen ei sisältynyt toimenpiteen eri tuoteluokkiin kohdistuvan vaikutuksen minkäänlainen muuttaminen. Näin ollen nämä väitteet hylättiin, sillä ne eivät ole merkityksellisiä tässä tutkimuksessa.

(134)

Jotkin asianomaiset osapuolet väittävät, että tietyt tuoteluokat, kuten 1, 2, 3B, 4B, 6, 16, 18, 20, 21, 22, 24 ja 25A olisi jätettävä toimenpiteen soveltamisalan ulkopuolelle, jos sen voimassaoloa jatketaan, sillä tariffikiintiön väitetään olevan liian kapea tai tariffikiintiöt jäivät käyttämättä tai kyseisen luokan tuontimäärät olivat viime aikoina vähentyneet.

(135)

Komissio muistuttaa, että suojatoimenpidettä ei toteuteta tiettyä alkuperämaata kohtaan tai tiettyä tuoteluokkaa vastaan. Sen sijaan toimenpidettä sovelletaan useaa eri alkuperää olevaan, tarkasteltavana olevaan tuotteeseen (tietyt terästuotteet). Tämän vuoksi kaikki yksittäiseen maahan tai tuoteluokkaan perustuvat väitteet ovat toimenpiteen periaatteen vastaisia. Kuten alkuperäisen suojatoimenpiteen yhteydessä ja kuten 3.1.1 kohdassa selitetään, komissio tarkasteli tilannetta tarkasteltavana olevan tuotteen suhteen kokonaisuutena (eli 26 terästuoteluokan osalta) ja vahvisti analyysinsä kolmen tuoteryhmän pohjalta.

(136)

Jotkin kolmannet maat, mukaan lukien eräät, joiden kanssa unionilla on kahdenväliset kauppasopimukset, pyysivät komissiota jättämään ne toimenpiteen ulkopuolelle, jos sen voimassaoloa jatketaan. Jotkin näistä maista viittasivat kahdenvälisten sopimustensa erityismääräyksiin perusteena toimenpiteen ulkopuolelle jättämiselle.

(137)

Komissio totesi, että yhdessäkään näistä sopimuksista ei määrätä monenvälisen suojatoimenpiteen, josta nyt on kyse, soveltamisen ulkopuolelle jättämisestä. Tämän mukaisesti komissio vahvisti, että näiden kahdenvälisten sopimusten nojalla ei ole oikeudellista velvoitetta sulkea yhtäkään näistä maista toimenpiteen ulkopuolelle, ja näin ollen se hylkäsi nämä väitteet.

(138)

Jotkin asianomaiset osapuolet väittivät, että viejämailla olisi oikeus hakea korvausta ja sopimuksen puuttuessa unioniin kohdistuvaa tasapainottamista ja että tämän vuoksi komission ei pitäisi jatkaa suojatoimenpiteen soveltamista.

(139)

Tältä osin komissio on tietoinen sovellettavasta oikeudellisesta kehyksestä tapauksissa, joissa toimenpide on voimassa yli kolme vuotta. Komissio muistuttaa kuitenkin, että WTO:n suojalausekesopimuksen ja asetuksen (EU) 2015/478 mukaan toimenpide voi kestää yli kolme vuotta, jos oikeudelliset edellytykset täyttyvät. Jatkaessaan toimenpiteen soveltamista yli kolmen vuoden ajan, kun asiaankuuluvat edellytykset täyttyvät, komissio käyttää WTO:n ja EU:n sääntöjen mukaisia laillisia oikeuksiaan.

(140)

Jotkin asianomaiset osapuolet väittivät, että koska alkuperäinen toimenpide perustui EU28:n tietoihin, sen jatkaminen EU27:n pohjalta olisi laitonta.

(141)

Komissio katsoi, että nyt käsillä oleva tarkastelua koskeva tutkimus perustuu EU27:n tietoihin. Yksikään asianomainen osapuoli ei kiistänyt EU28:n aikana hyväksytyn alkuperäisen suojatoimenpiteen laillisuutta. Suojatoimenpiteen soveltamisalaa muutettiin Yhdistyneen kuningaskunnan unionista eroamisen vuoksi jo asetuksella (EU) 2020/2037 (83). Näin ollen komissio hylkäsi tämän väitteen.

(142)

Jotkin asianomaiset osapuolet väittivät, että polkumyynnin ja tukien vastaiset toimenpiteet tarjoaisivat jo riittävän suojan unionin tuotannonalalle epäreilulta tuonnilta ja että suojatoimet antaisivat liiallisen suojan, jolloin unionin tuotannonala saisi lisäedun hallitsevalle asemalleen unionin markkinoilla.

(143)

Komissio muistuttaa, että polkumyynti- ja tasoitustulleilla puututaan epäterveisiin kaupan käytäntöihin ja suojatoimenpiteissä käsitellään pikemminkin kasvavia määriä. Komissiolla on niin sanottu ”kaksinkertaisia suojavälineitä koskeva asetus” sellaisen tuonnin osalta, johon sovelletaan sekä suojatoimenpiteitä että polkumyynti- ja/tai tasoitustulleja (84). Tällaisella asetuksella varmistetaan, että kun suojatoimenpiteen alainen tuonti ylittää tullittoman tariffikiintiön määrän, kyseistä 25 prosenttia ei kumuloida sovellettavaan polkumyynti- ja/tai tasoitustulliin, jotta sen vaikutus kauppaan ei olisi haluttua suurempi. Tältä pohjalta komissio hylkäsi kaksinkertaista suojavälinettä koskevan väitteen.

(144)

Lisäksi suoja, jonka EU:n kaupan suojatoimenpiteiden (polkumyynti- ja tasoitustullit) väitetään tuovan, on riittämätön tässä suojatoimenpidettä koskevassa tutkimuksessa esitettyyn tarkoitukseen, kuten 3.1 kohdassa osoitetaan. Suurin osa vahinkotekijöistä heikkeni merkittävästi tarkastelujaksolla.

(145)

Tässä asetuksessa säädetyt toimenpiteet ovat asetuksen (EU) 2015/478 3 artiklan 3 kohdalla ja asetuksen (EU) 2015/755 22 artiklan 3 kohdalla perustetun suojatoimenpidekomitean lausunnon mukaiset,