31.1.2018   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 28/1

(1)

Komissio vastaanotti 21 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyssä kirjeessä, joka kirjattiin komission rekisteriin 22 päivänä heinäkuuta 2009 numerolla CP 231/2009, Ryanair Ltd -lentoyhtiöltä (nykyisin Ryanair Designated Activity Company), jäljempänä ’Ryanair’, kantelun, jonka mukaan Irlanti oli myöntänyt sääntöjenvastaista valtiontukea ottamalla käyttöön lentomatkoihin kohdistuvan valmisteveron, jäljempänä ’lentomatkavero’, jota kannetaan matkustajien lähdöistä lennoille Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta.

(2)

Komissio välitti kantelun Irlannille 28 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyllä kirjeellä ja pyysi tätä ilmoittamaan kantansa 21 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyssä kirjeessä esitettyihin väitteisiin.

(3)

Irlanti esitti 26 päivänä elokuuta 2009 päivätyllä kirjeellä pyynnön vastauksille asetetun määräajan pidentämisestä, ja komissio ilmoitti 3 päivänä syyskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä hyväksyvänsä kyseisen pyynnön.

(4)

Irlanti vastasi komission kirjeeseen 15 päivänä lokakuuta 2009, ja vastaus kirjattiin komission rekisteriin samana päivänä.

(5)

Koska väitetystä tuesta ei ollut ilmoitettu komissiolle ennen sen käyttöönottoa, se rekisteröitiin ilmoittamattomana tukena. Komissio suoritti alustavan tutkinnan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 3 kohdan nojalla.

(6)

Komissio antoi alustavan tutkintavaiheen päätteeksi 13 päivänä heinäkuuta 2011 päätöksen, jäljempänä ’vuoden 2011 päätös’ (2), jossa se hylkäsi suurimman osan Ryanairin valituksista. Komissio katsoi erityisesti, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio päätti kuitenkin aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn eriytetyistä verokannoista, koska lentoihin, joiden määränpää sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, sovellettiin eri verokantoja kuin muihin lentoihin.

(7)

Ryanair toimitti 24 päivänä syyskuuta 2011 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon kanteen, jossa vaadittiin vuoden 2011 päätöksen osittaista kumoamista siltä osin kuin siinä katsottiin, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Asia kirjattiin numerolla T-512/11.

(8)

Komissio antoi 25 päivänä heinäkuuta 2012 päätöksen, jäljempänä ’vuoden 2012 päätös’, eriytettyjen lentomatkaverokantojen soveltamisesta (3). Komissio katsoi, että Irlanti oli antanut valtiontukea soveltamalla 30 päivänä maaliskuuta 2009 ja 28 päivänä helmikuuta 2011 välisenä aikana alhaisempaa lentomatkaveroa lentoihin, joiden määränpää sijaitsee enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta. Komissio totesi lisäksi kyseisen valtiontuen sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja vaati Irlantia perimään sisämarkkinoille soveltumattoman tuen takaisin tuensaajilta.

(9)

Ryanair ja Aer Lingus nostivat vuoden 2012 päätöksestä kanteet 1 päivänä marraskuuta 2012 ja 15 päivänä marraskuuta 2012 jättämillään kannekirjelmillä. Kanteet kirjattiin asianumeroilla T-473/12 ja T-500/12.

(10)

Unionin yleinen tuomioistuin kumosi 25 päivänä marraskuuta 2014 antamallaan tuomiolla vuoden 2011 päätöksen siltä osin kuin siinä katsottiin, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea (4). Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komission olisi pitänyt aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukainen muodollinen tutkintamenettely.

(11)

Unionin yleinen tuomioistuin kumosi 5 päivänä helmikuuta 2015 antamallaan tuomiolla vuoden 2012 päätöksen, joka koski eriytettyjen lentomatkaverokantojen soveltamista lentoihin, joiden määränpää sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, siltä osin kuin kyseissä päätöksessä määrättiin perimään tuki takaisin tuensaajilta siten, että matkustajaa kohti peritään 8 euroa (5). Komissio valitti kyseisestä tuomiosta unionin tuomioistuimeen.

(12)

Vuoden 2011 päätöksen kumoamisen johdosta komissio ilmoitti Irlannille 28 päivänä syyskuuta 2015 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn, jonka kohteena oli vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta. Kyseinen päätös, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä  (6). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisestä toimenpiteestä.

(13)

Irlanti toimitti huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen 22 päivänä joulukuuta 2015 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin komission rekisteriin 6 päivänä tammikuuta 2016.

(14)

Komissio sai huomautuksia kahdelta asianomaiselta. Komissio toimitti kyseiset huomautukset Irlannille 23 päivänä elokuuta 2016 päivätyllä kirjeellä, jotta tämä voi reagoida niihin. Koska Irlannilta ei ollut saatu vastausta, komissio esitti sille 17 päivänä lokakuuta 2016 päivätyllä kirjeellä uuden kehotuksen toimittaa huomionsa asianomaisilta saatuihin huomautuksiin.

(15)

Komissio pyysi Irlannilta lisätietoja 9 päivänä joulukuuta 2016 päivätyllä kirjeellä. Irlanti toimitti vastauksensa 18 päivänä tammikuuta 2017 päivätyllä kirjeellä. Samassa kirjeessä Irlanti toimitti huomionsa asianomaisten esittämiin huomautuksiin.

(16)

Unionin tuomioistuin kumosi 21 päivänä joulukuuta 2016 antamallaan tuomiolla unionin yleisen tuomioistuimen antamat tuomiot siltä osin kuin niillä oli kumottu vuoden 2012 päätös (7). Unionin tuomioistuin kuitenkin vahvisti, että Irlannin oli perittävä sääntöjenvastaista tukea saaneilta lentoyhtiöiltä takaisin 8 euroa matkustajaa kohden.

(17)

Lentomatkavero otettiin käyttöön vuoden 2008 finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act 2008) (8), jäljempänä ’finanssilaki’, 55 §:n 2 momentilla. Finanssilaki tuli voimaan 30 päivänä maaliskuuta 2009. Finanssilain 55 §:n 2 momentissa säädetään, että lentoyhtiöiden on maksettava lentomatkavero jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.

(18)

Finanssilain 55 §:n 2 momentissa käytetyt käsitteet määritellään saman lain 55 §:n 1 momentissa. Finanssilain 55 §:n 2 momentissa käytetyn käsitteen ’matkustaja’ määritelmässä jätetään selväsanaisesti sen soveltamisalan ulkopuolelle ’vaihto- tai kauttakulkumatkustaja’, mikä tarkoittaa, että ’vaihto- tai kauttakulkumatkustajan’ lähtö ei ole sellainen ’matkustajan lähtö’, josta lentoyhtiöiltä kannetaan lentomatkavero. Käsitteellä ’kauttakulkumatkustaja’ tarkoitetaan määritelmän mukaan matkustajaa, joka matkustaa matkan aikana lentoasemalle laskeutuvalla ilma-aluksella ja joka jatkaa matkaansa tällä ilma-aluksella. Käsitteellä ’vaihtomatkustaja’ tarkoitetaan matkustajaa, joka saapuu lennolla tietylle lentoasemalle ja jatkaa matkaansa samalta lentoasemalta toisella lennolla jollekin muulle kuin lähtölentoasemalle, kun molemmat lennot sisältyvät yhteen ja samaan varaukseen ja lennon arvioidun saapumisajan kyseiselle lentoasemalle ja arvioidun lähtemisajan tältä lentoasemalta väliin jäävä aika on enintään kuusi tuntia. Käsitteellä ’lentoasema’ tarkoitetaan lennonvarmistuksesta ja ilmaliikenteestä annetussa Air Navigation and Transport (Amendment) Act 1998 -laissa määriteltyä lentoasemaa, mutta määritelmä ei kata lentoasemia, joilta lähtevien matkustajien määrä on edellisenä kalenterivuonna ollut alle 10 000 (9).

(19)

Kun lentomatkavero otettiin käyttöön, finanssilain 55 §:n 2 momentin b alamomentissa säädettiin, että lentomatkavero veloitetaan, kannetaan ja maksetaan lähtöpaikan ja määräpaikan välisen lennon pituuden perusteella siten, että vero on i) 2 euroa, jos lennon määräasema sijaitsee enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta ja ii) 10 euroa muissa tapauksissa.

(20)

Komission tutkittua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1008/2008 (10) sekä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan SEUT-sopimuksen 56 artiklan mahdollisen rikkomisen verokantoja muutettiin 1 päivästä maaliskuuta 2011 siten, että samaa 3 euron veroa sovellettiin kyseistä päivästä alkaen kaikkiin lähtöihin riippumatta määräpaikan ja Dublinin lentoaseman välisestä etäisyydestä (11).

(21)

Lentomatkavero poistettiin käytöstä 1 päivästä huhtikuuta 2014 lukien.

(22)

Irlanti selvitti 18 päivänä tammikuuta 2017 päivätyssä kirjeessään, että määrittäessään maksettavan veron määrää lentoyhtiön oli Irlannin veroviranomaisen (Office of the Revenue Commissioners) 30 päivänä maaliskuuta 2009 antamien ohjeiden perusteella (ks. johdanto-osan 84 kappale) pidettävä useita osuuksia käsittävää matkaa yhtenä kokonaisuutena. Irlanti mainitsi esimerkkinä kaksi osuutta käsittävän lennon, jonka ensimmäinen osuus on Dublin–Shannon ja toinen Shannon–New York. Shannon sijaitsee alle 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemalta, kun taas New Yorkin ja Dublinin lentoaseman välinen etäisyys on yli 300 kilometriä. Lopullinen määräpaikka (New York) sijaitsee yli 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta. Koska matkaa oli tarkasteltava yhtenä kokonaisuutena (eli matkana Dublinista New Yorkiin), Irlanti katsoi, että kyseisestä lennosta kannettava lentomatkavero oli suuruudeltaan 10 euroa. Lähtö Shannonista voitiin jättää huomioimatta, koska kyseisestä lennosta ei kannettaisi (lisää) lentomatkaveroa, mikäli matkustaja täyttäisi finanssilain 55 §:n 1 momentissa tarkoitetun vaihtomatkustajan tai kauttakulkumatkustajan määritelmän Shannonin lentoasemalla. Näin ollen lentoyhtiön oli tarkasteltava kokonaismatkaa ja valittava verokanta lopullisen määräpaikan perusteella (12).

(23)

Myös Aer Lingus, joka kantoi vuosina 2009–2014 lentomatkaveroa Irlannin veroviranomaisen ohjeiden mukaisesti, totesi menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen toimittamissaan huomautuksissa, ettei lentomatkaveroa sovellettu yhden matkan eri osuuksiin. Verotettavana tapahtumana oli nimittäin Irlannista alkanut matka ja kannettavan veron määrä riippui lippuun merkitystä lopullisesta määräpaikasta riippumatta siitä, lensikö matkustaja yhdellä vai useammalla lennolla päästäkseen lopulliseen kohteeseen.

(24)

Irlanti totesi 30 päivästä maaliskuuta 2009ensimmäiseen päivään maaliskuuta 2011 sovelletusta lentomatkaverokannasta, että alhaisinta 2 euron maksua matkustajaa kohti sovellettiin vain silloin, kun kokonaismatkan lopullinen määräpaikka sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemasta, matkaan sisältyvien lentojen määrästä riippumatta, kun taas korkeampaa verokantaa sovellettiin ”kaikissa muissa tapauksissa”. Irlannin mukaan alhaisempi verokanta (2 euroa) muodosti poikkeuksen yleisestä säännöstä.

(25)

Taulukossa 1 esitetään Irlannin toimittamat tiedot lentomatkaveron soveltamisesta ennen kuin vuonna 2011 kaikille veronalaisille lähdöille otettiin käyttöön yhtenäinen lentomatkaverokanta.

Taulukko 1

Esimerkkejä matkoista ja kannetuista veroista ennen lentomatkaverokannan muuttamista vuonna 2011

(26)

Irlannin mukaan taulukossa 1 esitetyt esimerkit voidaan selittää seuraavasti:

(27)

Nämä esimerkit eivät kata tilannetta, jossa matka alkaa ja päättyy Irlannin ulkopuolella mutta käsittää välilaskun Irlantiin, kuten Dublinin lentoasemalla välilaskun tekevä lento Lontoosta New Yorkiin. Irlannin toimittamien selvitysten perusteella on kuitenkin kiistatonta, ettei tällaisesta matkasta kannettaisi lentomatkaveroa. Lentomatkaveroa ei sovellettaisi lähtöön Lontoosta, koska Lontoon lentoasemat eivät täytä finanssilain 55 §:n 1 momentissa annettua lentoaseman määritelmää, sillä ne sijaitsevat Irlannin ulkopuolella, eikä lähdöstä Dublinin lentoasemalta kannettaisi veroa matkustajilta, jotka voidaan katsoa vaihto- tai kauttakulkumatkustajiksi.

(28)

Irlannin toimittamien tietojen mukaan lentomatkavero otettiin käyttöön maailmanlaajuiseen talous- ja finanssikriisiin liittyneiden rahoitusongelmien lievittämiseksi ja valtion tulojen lisäämiseksi. Irlanti ei maininnut muita, esimerkiksi ympäristönsuojeluun liittyviä tavoitteita.

(29)

Kuten johdanto-osan 6 kappaleessa todettiin, vuoden 2011 päätös annettiin 21 päivänä heinäkuuta 2009 alkaneen alustavan tutkintavaiheen päätteeksi.

(30)

Arvioidakseen, oliko vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta valikoiva toimenpide, komissio määritti ensin vertailukohtana pidettävän viitejärjestelmän. Komissio katsoi, että lentomatkaverojärjestelmän tavoitteena ja sen rakenteen perustana oli kantaa Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta lähtevistä matkustajista veroa valtion tulojen lisäämiseksi. Komissio päätteli Irlannin toimittamien tietojen perusteella, että useita osuuksia käsittävän matkan ensimmäinen osuus vapautettiin aina lentomatkaverosta. Irlanti toimitti lisäksi esimerkkejä lentomatkaverokantojen soveltamisesta matkoihin, jotka suuntautuivat NewYorkista Dubliniin ja Dublinista New Yorkiin ja joihin sisältyi tai ei sisältynyt välilasku Shannoniin. Viitejärjestelmänä oli siten pidettävä veroa, joka kannetaan kaikista matkustajien lähdöistä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta. Komissio katsoi myös, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajat olivat Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta lähteviä matkustajia, ja siksi he näyttivät kuuluvan kyseisen viitejärjestelmän soveltamisalaan. Näin ollen vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen verosta poikkesi kyseisen yleisen verojärjestelmän tavanomaisesta soveltamisesta.

(31)

Seuraavaksi komissio tutki, voitiinko vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamista lentomatkaverosta perustella kyseisen jäsenvaltion verojärjestelmän luonteella ja yleisillä periaatteilla. Komissio totesi, että lentomatkaveron oli tarkoitus olla lopulliseen määräpaikkaan pääsemiseksi valitun reitin kannalta neutraali riippumatta siitä, sisältyikö reittiin välilaskua vai ei, ja sen tavoitteena oli kaksinkertaisen verotuksen välttäminen. Vuoden 2011 päätöksessä katsottiin, että mikäli lentomatkaveroa oli sovellettu vaihto- ja kauttakulkumatkustajiin, lentoyhtiö olisi joutunut maksamaan kyseisen veron kahteen kertaan välilaskun sisältävistä matkoista. Näin ollen todettiin, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta siten, että kaikkia matkustajia verotettiin valitusta reitistä riippumatta samalla tavalla, sopi verojärjestelmän luonteeseen ja logiikkaan.

(32)

Komissio päätteli edellä esitetyistä seikoista, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta perustui määritetyn verojärjestelmän luonteeseen ja logiikkaan (13).

(33)

Kuten johdanto-osan 10 kappaleessa todettiin, unionin yleinen tuomioistuin kumosi asiassa T-512/11 antamallaan tuomiolla vuoden 2011 päätöksen siltä osin kuin siinä katsottiin, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

(34)

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että noin kaksi vuotta kestänyt alustava tutkintavaihe ylitti huomattavasti ajan, jonka SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn alustavan tutkinnan suorittaminen tavallisesti vaati.

(35)

Lisäksi se totesi komission suorittaman tutkinnan puutteelliseksi ja riittämättömäksi. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi muun muassa, että johdanto-osan 4 kappaleessa tarkoitetun, Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyn kirjeen sisällön ja vuoden 2011 päätöksen välillä oli epäjohdonmukaisuuksia.

(36)

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komissio tuki Irlannin näkemystä, jonka mukaan lentomatkaverosta vapautettiin matkan ensimmäinen osuus, vaikka vuoden 2011 päätöksen johdanto-osan 9 kappaleeseen sisältyvässä taulukossa esitetyt esimerkit eivät puoltaneet tällaista päätelmää. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että vaikka tämä saattaisi päteä esimerkkiin matkustajista, jotka matkustivat Dublinista New Yorkiin ja tekivät välilaskun Shannonissa ja joilta lentomatkavero siis kannettiin, ei ollut selvää – eikä komissio selittänyt – miksi toiseen suuntaan, eli New Yorkista Dubliniin lentäviltä ja samalla lentoasemalla välilaskun tehneiltä matkustajilta ei kannettu lentomatkaveroa lähdöstä välilaskupaikkana olevalta Shannonin lentoasemalta.

(37)

Unionin yleinen tuomioistuin viittasi lisäksi Irlannin viranomaisten näkemykseen, jonka mukaan myös neutraaliuteen liittyvät syyt olivat perusteena myöntää vapautus matkustajaryhmille, joilta ei kannettu lentomatkaveroa muiden jäsenvaltioiden vastaavissa järjestelmissä, joista mainittiin nimenomaisesti Yhdistynyt kuningaskunta, ja totesi, ettei Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytössä ollutta lentomatkustajaveroa voitu pitää sopivana viitekohteena käsiteltävässä asiassa, koska sen mukaisesti vero kannetaan aina matkan ensimmäisestä osuudesta, mikä ei vastannut Irlannin viranomaisten 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä esitettyä ja komission vuoden 2011 päätöksessä vahvistettua kantaa.

(38)

Unionin yleinen tuomioistuin korosti myös, että 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä ei viitattu nimenomaisesti tarpeeseen välttää kaksinkertainen verotus. Unionin yleinen tuomioistuin huomautti edelleen, että Irlanti oli tarjoutunut harkitsemaan vaihto- ja kauttakulkumatkustajia koskevan lain muuttamista siten, että siitä poistettaisiin vaihtomatkustajan määritelmään sisältyvä vaatimus yhdestä ja samasta varauksesta, eikä komissio ollut ilmaissut kantaansa tähän ilmoitukseen.

(39)

Kyseisten epäjohdonmukaisuuksien perusteella oli syytä katsoa, ettei komissiolla ollut vuoden 2011 päätöstä antaessaan tietoja, joiden perusteella se olisi voinut arvioida riittävän kattavasti toimenpiteen valikoivuutta ja todeta, etteivät vapautuksen soveltamista koskevat säännöt herättäneet epäilyksiä.

(40)

Unionin yleinen tuomioistuin päätyi siihen, että koska riitautetun toimenpiteen mahdollista soveltuvuutta sisämarkkinoille ei ollut arvioitu, komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely, jotta se olisi voinut hankkia kaikki tarvittavat tiedot sen varmistamiseksi, ettei riitautettu toimenpide ollut valikoiva, jotta se olisi voinut mahdollisesti todeta, ettei kyseinen toimenpide ollut valtiontukea, ja jotta kantajalla ja muilla asianosaisilla olisi ollut mahdollisuus esittää huomautuksensa kyseisestä menettelystä.

(41)

Asiassa T-512/11 annetun tuomion seurauksena komissio aloitti muodollisen tutkintamenettelyn hankkiakseen tiedot sen varmistamiseksi, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ollut valikoiva toimenpide, ja antaakseen kantelun tekijälle ja muille asianomaisille mahdollisuuden esittää huomautuksensa kyseisestä menettelystä.

(42)

Komissio huomautti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien lähtöjen vapauttaminen lentomatkaverosta aiheutti kyseiselle valtiolle tulonmenetyksiä, mikä tarkoittaa, että se rahoitettiin valtion varoista ja näytti antavan kilpailuedun siitä hyötyville lentoyhtiöille. Komissio ei voinut myöskään muodollisen tutkinnan aloittaessaan sulkea pois sitä mahdollisuutta, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta oli valikoiva toimenpide.

(43)

Näin ollen komissio katsoi alustavasti, että koska kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt kriteerit saattoivat periaatteessa täyttyä, toimenpide saattoi olla valtiontukea sellaisille lentoyhtiöille, jotka liikennöivät vaihto- ja kauttakulkumatkustajien osalta lentomatkaverosta vapautettuja reittejä.

(44)

Komissio pyysikin Irlantia ilmoittamaan uudelleen syyt lentomatkaveron käyttöönotolle ja selvittämään, miksi lentomatkaveroa ei sovellettu vaihto- ja kauttakulkumatkustajiin.

(45)

Komissio pyysi Irlantia myös selittämään yksityiskohtaisesti, miten finanssilain 55 §:ää pitäisi tulkita. Komissio pyysi Irlantia toimittamaan selkeitä esimerkkejä lentomatkaveron soveltamisesta kaikkiin asiaankuuluviin reittikategorioihin, täsmentämään, oliko erityisesti matkan toinen osuus vapautettu lentomatkaverosta vai koskiko vapautus yleisesti kaikkia vaihto- ja kauttakulkumatkustajia, sekä toimittamaan kaikki tiedot, joiden Irlanti katsoi olevan hyödyllisiä kyseisen asian käsittelyssä. Komissio kehotti Irlantia toimittamaan esimerkkejä sekä vuonna 2011 lentomatkaverokantoihin tehtyä muutosta edeltävältä että sen jälkeiseltä ajalta.

(46)

Alustavan oletuksen mukaan viitejärjestelmänä oli vero, joka kannetaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta, ja komissiolla oli epäilyksiä sen suhteen, muodostiko vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta poikkeuksen viitejärjestelmästä, kun talouden toimijoita, jotka olivat asianomaisen jäsenvaltion verojärjestelmälle asetetun päämäärän kannalta keskenään vertailukelpoisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, kohdeltiin keskenään eri tavalla, mikä puolestaan antoi edun tietyille lentoyhtiöille.

(47)

Komissio totesi lisäksi, että lentomatkaveron nimi ja varsinainen sanamuoto antoivat kuitenkin olettaa, että sen johtavana periaatteena oli verottaa lentomatkoja Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta jokaisen Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta tapahtuvan lähdön sijasta. Komissio katsoi, että tämän oletuksen mukaisesti vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta vaikutti olevan välitön seuraus kyseisestä periaatteesta, koska lentomatkaan voi sisältyä useampia kuin yksi lähtö Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.

(48)

Menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä esittämissään, 22 päivänä joulukuuta 2015 päivätyissä huomautuksissaan Irlanti torjui kaikki väitteet siitä, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen olisi valtiontukea.

(49)

Irlanti totesi, että lentomatkaveron maksuvelvollisuudesta säädettiin finanssilaissa, jota oli tulkittava suppeasti. Korkeimman oikeusasteensa (Irish Supreme Court) oikeuskäytäntöön vedoten Irlanti korosti, että Irlannin lainsäädännön nojalla veronmaksaja voidaan katsoa velvolliseksi maksamaan tietty vero tai saattaa muita epäedullisempaan asemaan vain siinä tapauksessa, että tästä säädetään nimenomaisesti laissa, ja siteerasi tuomiota Texaco (Irlanti) Ltd v. Murphy (verotarkastaja): Vakiintuneen oikeussäännön mukaan kansalaista ei saa verottaa, ellei säädöksessä selvästi säädetä tällaisesta velvoitteesta (14). Tällä perusteella Irlanti katsoi, että sen määrittämiseksi, kuuluuko jokin matka lentomatkaveron soveltamisalaan, on tarkasteltava finanssilain sanamuotoa. Mahdolliset epäilykset finanssilain soveltamisessa koituisivat veronmaksajan eduksi.

(50)

Finanssilain 55 §:n 2 momentin c alamomentin mukaan lentomatkavero on maksettava, kun matkustaja lähtee lentoasemalta ilma-aluksella. Irlanti esitti tässä yhteydessä seuraavat huomautukset:

(51)

Irlanti katsoi johdanto-osan 50 kappaleen perusteella, ettei lentomatkavero koskenut vaihto- ja kauttakulkumatkustajia riippumatta siitä, mistä matkan osuudesta oli kyse. Irlanti vahvisti, ettei matkan toista osuutta ollut automaattisesti vapautettu verosta. Irlannin mukaan matkan toisesta osuudesta voitiin joko kantaa tai olla kantamatta veroa sen perusteella, miten finanssilain 55 §:ää sovellettiin tosiseikkoihin, eli esimerkiksi sen mukaan, oliko kyseessä vaihto- tai kauttakulkumatkustaja (sama päti matkan ensimmäiseen osuuteen). Jotkut matkat saattoivat myös jäädä lentoaseman määritelmän ulkopuolelle, koska lentomatkaveroa ei kannettu lähdöistä Irlannin ulkopuolella sijaitsevilta lentoasemilta.

(52)

Irlanti huomautti lisäksi, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajia koskevat vapautukset ovat tavallisia myös muissa maissa käytössä olevissa lentomatkaveroissa, kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Ranskassa ja Saksassa. Irlanti totesi, että kutakin veroa koskevia sääntöjä on tulkittava asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön kontekstissa.

(53)

Irlanti viittasi asiassa T-512/11 annetun tuomion 88 kohtaan, jossa käsitellään seuraavaa toteamusta vuoden 2011 päätöksen 20 kappaleessa: Irlannin viranomaiset toteavat vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamisesta lentomatkaverosta, että jättämällä kokonaismatkan ensimmäinen osuus veron ulkopuolelle varmistetaan, ettei matkustajaa rangaista siitä, että reitti lopulliseen määräpaikkaan sisältää välilaskun. Edellä mainitussa, asiassa T-512/11 annetun tuomion kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei komissiolla ollut syytä epäillä Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä annettuja tietoja, joihin vuoden 2011 päätöksen 20 kappale perustui, mutta tämä ei kuitenkaan poistanut sitä tosiseikkaa, että vaikka olisi seurattu Irlannin viranomaisten ehdottamaa tulkintaa, jonka mukaan välilaskun sisältävän matkan ensimmäinen osuus on vapautettu lentomatkaverosta, vuoden 2011 päätöksen 9 kappaleeseen sisältyvässä taulukossa esitetyt esimerkit eivät tukeneet tällaista tulkintaa. Unionin yleinen tuomioistuin huomautti, ettei ollut selvää eikä komissio ollut myöskään selittänyt, miksi sellaisista matkustajista, jotka matkustivat New Yorkista Dubliniin ja joilla oli välilasku Shannonissa, ei kannettu lentomatkaveroa lähdöstä välilaskupaikkana olevalta Shannonin lentoasemalta. Irlanti viittasi 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyn kirjeensä 13 kohtaan, jossa todettiin, että vaihtomatkustajia koskevalla vapautuksella varmistetaan ainoastaan, ettei kokonaismatkan ensimmäisestä osuudesta kanneta lentomatkaveroa. Irlanti huomautti, että kyseinen kohta perustui kuvaukseen Dublinista New Yorkiin suuntautuvasta lennosta, joka tekee välilaskun Shannonissa, ja että siinä esitetty toteamus oli tässä yhteydessä oikea, mutta oli virheellistä pitää tätä yleisenä sääntönä, jonka mukaan minkä tahansa matkan ensimmäisestä osuudesta ei koskaan voitaisi kantaa lentomatkaveroa.

(54)

Irlanti selitti unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-512/11 antaman tuomion 88 kohdassa esitetystä esimerkistä, joka koski Dublinista New Yorkiin suuntautuvaa ja välilaskun Shannonissa sisältävää matkaa, että finanssilain sanamuodon johdosta lentomatkaveroa ei kanneta mistään kyseisen matkan osuudesta:

(55)

Irlanti totesi, että välilaskun Shannoniin sisältävä kokonaismatka New Yorkista Dubliniin olisi vapautettava lentomatkaverosta finanssilain sanamuodon perusteella. Irlannin mukaan sen 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä esittämien selvitysten tarkoituksena oli selventää lakia, mutta ne eivät olleet sitovia.

(56)

Irlanti selitti vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamista verosta sillä, ettei yksittäisiä lentoja ollut tarkoituksenmukaista verottaa erikseen, jos ne sisältyivät tosiasiassa yhteen ja samaan varaukseen. Irlanti viittasi tältä osin

(57)

Irlanti viittasi erityisesti 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä komissiolle esittämäänsä hypoteettiseen skenaarioon, jossa oli kyse Yhdysvalloista lähtevästä lennosta, joka tekee välilaskun Shannoniin ja jatkaa sitten Dubliniin. Kyseisessä tekstin kohdassa todettiin, että lento on selvästi Yhdysvaltain ja Dublinin välinen, eikä välilaskun pitäisi johtaa velvollisuuteen maksaa lentomatkaveroa. Päinvastaiseen suuntaan menevää lentoa koskevassa kuvauksessa taas todettiin, että sellaisten lentojen osalta, jotka lähtevät maasta välilaskun jälkeen, vapauttamisen ainoana tavoitteena on varmistaa, ettei matkan kahdesta osuudesta ole tarvetta kantaa veroa erikseen. Irlannin mukaan tämä osoitti selvästi, että lentoa Dublinista Yhdysvaltoihin pidettiin yhtenä matkana, josta lentomatkavero pitäisi kantaa vain kerran, vaikka matkaan liittyi useita lähtöjä.

(58)

Irlanti ilmoitti, että juuri tämän takia finanssilain 55 §:n 1 momentissa suljetaan nimenomaisesti kyseisessä pykälässä määritellyt vaihtomatkustajat ja kauttakulkumatkustajat lentomatkaveron soveltamisalan ulkopuolelle.

(59)

Arvioidessaan viitejärjestelmää, joksi komissio ehdottaa menettelyn avaamista koskevassa päätöksessä joko i) jokaisesta lähdöstä kannettavaa veroa tai ii) jokaisesta matkasta kannettavaa veroa siten, että matka voi sisältää useita osuuksia, Irlanti esitti, että lentomatkaveron tavoitteena oli kantaa vero vain kerran kustakin matkasta. Irlannin mukaan lentomatkavero oli parempi nähdä lähtöihin kohdistuvan veron sijasta matkoihin kohdistuvana verona. Finanssilain 55 §:n 2 momentissa viitataan lähtöön perusteena lentomatkaveron kantamiselle. Johdanto-osan 18 ja 19 kappaleessa kuvatut finanssilain määritelmät ja pykälät kuitenkin osoittavat, että palvelu, johon vero kohdistui, oli matka ja että todellinen tavoite oli matkojen verottaminen lähtöjen sijasta.

(60)

Irlanti katsoi, että sen arvioiminen, ovatko kahden paikkakunnan välisiä suoria lentoja tarjoavat lentoyhtiöt ja välilaskullisia lentoja tarjoavat lentoyhtiöt keskenään vertailukelpoisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa asianomaisen jäsenvaltion verojärjestelmälle asetetun päämäärän näkökulmasta, voi olla vain toissijainen syy kantelun hylkäämiselle. Irlanti väitti ensisijaisesti, että lentomatkaveron tavoitteena oli verottaa matkoja, ei yksittäisiä lähtöjä. Näin ollen vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen verosta johtuu vain siitä tosiseikasta, että yksi matka voi muodostua useasta osuudesta. Irlanti huomautti myös, ettei lentomatkaveron tarkoituksena ollut suosia tai rangaista jotain tiettyä liiketoimintamallia.

(61)

Irlanti totesi lopuksi, että mikäli vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen verosta antoi etua tietyille lentoyhtiöille, se saattoi johtua suoraan Irlannin verojärjestelmän pää- ja perusperiaatteista, joita ovat muun muassa kaksinkertaisen verotuksen välttäminen ja verotuksen neutraalius.

(62)

Irlanti palautti mieliin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyn kirjeensä sisällön ja selitti, että vapautuksen tarkoituksena oli välttää lentomatkaveron liiallinen soveltaminen. Tarkoituksena oli erityisesti välttää sellaisten matkustajien syrjiminen, joiden matkaan sisältyi välilasku. Syrjintää koskevan viittauksen johdosta oli väistämättä verrattava keskenään a) matkustajia, joiden matkaan sisältyi välilasku, ja b) matkustajia, joilla oli suora lento. Päämääränä oli kohdella molempia samalla tavalla, mikä tukee päätelmää, jonka mukaan tavoitteena oli kantaa lentomatkavero vain yhden kerran kustakin matkasta.

(63)

Irlanti vetosi myös tarpeeseen välttää kaksinkertainen verotus. Vaikka tätä periaatetta ei ehkä tuotukaan esiin Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä, siinä viitattiin oikeudenmukaisuuteen ja yhdenvertaiseen kohteluun seikkoina, joiden takia jäsenvaltioiden on vältettävä kaksinkertaista verotusta. Irlanti viittasi myös verotuksen neutraaliutta koskevaan periaatteeseen.

(64)

Ryanair katsoo, että toimenpide oli valikoiva ja että se oli näin ollen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka ei kuulunut minkään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamisalaan.

(65)

Ryanair ilmoitti, että sen huomautuksia tarkasteltaessa pitäisi huomioida

(66)

Ryanair yhtyy näkemykseen, jonka mukaan vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen verosta esimerkkilennolla Dublin–Shannon–New York kohdistuisi matkan toiseen osuuteen. Näin ollen Ryanair väittää, että ennen 1 päivänä maaliskuuta 2011 voimaantullutta verokantamuutosta kokonaisveroa olisi kannettu alhaisemman kannan mukaan vain 2 euroa (Dublinin ja Shannonin väliseltä osuudelta) taulukossa 1 mainitun 10 euron sijasta.

(67)

Lisäksi Ryanair katsoo, että vaikka Irlanti on toimittanut näyttöä siitä, että kyseisen toimenpiteen soveltaminen noudatti käytännössä tulkintaa, jonka mukaan matkan ensimmäisen osuus oli vapautettu lentomatkaverosta, tämä ei riittänyt poistamaan finanssilaista johtuvaa kilpailun vääristymistä.

(68)

Ryanair pidätti itsellään mahdollisuuden ilmoittaa kantansa tavanomaisen eli viitekohtana pidettävän verojärjestelmän määritelmästä ja merkityksellisyydestä vasta sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin on antanut ratkaisunsa yhdistetyissä asioissa C-164/15 P ja C-165/15 P annettua tuomiota koskevassa valituksessa (16). Ryanair väittää, että komission määritelmä tavanomaisesta eli viitekohtana pidettävästä verojärjestelmästä on epäjohdonmukainen joidenkin sen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämien päätelmien kanssa.

(69)

Ryanair tiedustelee menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 44 kappaleeseen viitaten ja sen tekstiä siteeraten, miten komissio voi viitekohtana pidettävää verojärjestelmää koskevan edeltävän päätelmänsä huomioon ottaen väittää kyseisessä kappaleessa, että lentomatkaveron tavoitteena on kantaa vero Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta alkavista lentomatkoista, kun se sitten asiaa sen enempää selittämättä tai analysoimatta esittää epäloogisen päätelmän, jonka mukaan kyseisen tavoitteen kannalta voi olla tarkoituksenmukaista erottaa kahden paikkakunnan välisiä suoria lentoja tarjoavien lentoyhtiöiden oikeudellinen ja tosiasiallinen tilanne sellaisten lentoyhtiöiden vastaavasta tilanteesta, joiden tarjoamiin lentoihin voi liittyä vaihto tai kauttakulku kyseisillä lentoasemilla (17). Ryanairin tarkoittama edeltävä päätelmä esitetään menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 42 kappaleessa, jossa komissio katsoo alustavasti, että viitekohtana pidettävä verojärjestelmä on vero, joka kannetaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.

(70)

Ryanair näkee menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 44 kappaleessa esitetyt toteamukset pyrkimyksenä oikeuttaa se, että kahden paikkakunnan välisiä suoria lentoja tarjoavien lentoyhtiöiden oikeudellinen ja tosiasiallinen tilanne erotetaan sellaisten lentoyhtiöiden tilanteesta, joiden tarjoamiin lentoihin voi liittyä vaihto tai kauttakulku. Ryanair pitää tällaista erottelua virheellisenä ja valitettavana, koska se loisi selvästi perusteen todeta lopullisessa päätöksessä, että tutkinnan kohteena oleva toimenpide ei ollut valtiontukea.

(71)

Ryanair viittaa huomautuksissaan menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 45 kappaleeseen, jossa komissio selittää yrityskeskittymien valvontaa koskevan unionin päätöskäytännön huomioon ottaen, että lento, johon liittyy vaihto tai kauttakulku, muodostaa asiakkaan näkökulmasta yhden matkan lähtölentoasemalta kohdelentoasemalle eikä kyseessä ole kaksi erillistä matkaa. Ryanairin mukaan komissio sekoittaa tällä tavalla keskenään hyvin suppean teknisen toimen, jolla määritetään merkitykselliset tuotemarkkinat yrityskeskittymien yhteydessä, ja käsitteen ’keskenään vertailukelpoinen tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne’ valtiontukiasioissa. Ryanair viittaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen (18) ja väittää, ettei käsitettä ’keskenään vertailukelpoinen tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne’ määritetä kysynnän ja tarjonnan korvattavuuden perusteella (Ryanairin mukaan kyse on perusteista, joita sovelletaan tyypillisesti yrityskeskittymien valvonnassa sekä muissa kilpailuasioissa ja joihin komissio vetoaa tässä asiassa), vaan se on tutkinnan kohteena olevalle järjestelmälle asetettujen tavoitteiden funktio.

(72)

Käsite ’keskenään vertailukelpoinen tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne’ valtiontukiasioissa on Ryanairin mukaan lähes aina huomattavasti laaja-alaisempi kuin käsite ’merkitykselliset tuotemarkkinat’ yrityskeskittymien yhteydessä, koska kansallisen järjestelmän tavoitteet tässä tai jossain muussa valtiontukiasiassa eivät liity mitenkään merkityksellisten tuotemarkkinoiden määrittämiseen yrityskeskittymien valvonnassa. Ryanair viittaa tässäkin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jossa unionin tuomioistuin ei ole rajannut käsitettä ’keskenään vertailukelpoinen tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne’ asiakkaan näkökulman tai tuensaajien liiketoimintamallien perusteella, kuten komissio ehdottaa mainitussa päätöksessä.

(73)

Ryanair viittaa huomautuksissaan komission päätöksentekokäytäntöön esimerkiksi online- ja perinteisten rahapelien alalla, jolla komissio hyväksyy sen, että erilaisia liiketoimintamalleja noudattavien yritysten katsotaan olevan keskenään vertailukelpoisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa johdanto-osan 72 kappaleessa tarkoitetulla tavalla (19).

(74)

Ryanair selittää, että mikäli lentomatkaveron viitejärjestelmänä pidetään veroa, joka kannetaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta, ainut mahdollinen seuraus on loogisesti se, että kyseisessä järjestelmässä olisi suhtauduttava neutraalisti siihen, miten matkustajat itse näkevät matkansa tai mitä liiketoimintamalleja asianomaiset lentoyhtiöt noudattavat. Toisenlainen tulkinta olisi osoitus valikoivasta lähestymistavasta, joka olisi lentomatkaveron tavoitetta suppeampi, jolloin yksi valtiontuen keskeisistä edellytyksistä täyttyisi.

(75)

Tarkemmin sanottuna valikoivuus perustui kyseisessä päätöksessä Ryanairin mukaan siihen, että vaikka vaihto- ja kauttakulkulentoja tarjoavat perinteiset lentoyhtiöt ja vain kahden paikkakunnan välisiä suoria lentoja tarjoavat lentoyhtiöt (kuten Ryanair) ovat valtiontuen kannalta keskenään vertailukelpoisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta hyödyttäisi vain ensin mainittuja.

(76)

Ryanair väittää, että tästä vapautuksesta hyötyvät tahot on lähtökohtaisesti helppo määrittää. Sen mukaan ei myöskään voitaisi väittää, että vapautus koski kaikkia lentoyhtiöitä mitään niistä syrjimättä. Lentoyhtiön on ensinnäkin käytännössä mahdotonta muuttaa perustavanlaatuinen liiketoimintamallinsa kahden paikkakunnan välisestä liikenteestä säteittäiseksi kuljetusverkostoksi; Ryanairin tietojen mukaan yksikään markkinatoimija ei ole toistaiseksi tehnyt niin. Tällaisen muutoksen estäisi myös se, että useimpien lentoasemien kapasiteetti on rajallinen.

(77)

Todettakoon lopuksi, että Ryanairin mielestä vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta on selvä poikkeus sekä viitejärjestelmästä että lentomatkaverolle asetetuista tavoitteista siten kuin kyseisiä termejä on tulkittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Ryanair viittaa tässä yhteydessä aiempiin väitteisiinsä, joiden mukaan Irlannin ilmoittamattomana mutta todellisena tavoitteena oli tukea valikoivasti tiettyjä kotimaisia lentoyhtiöitä ja edistää Dublinin lentoaseman käyttöä kansainvälisenä keskuslentoasemana.

(78)

Ryanair hylkää ajatuksen siitä, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta olisi suoraa seurausta kyseisen veron perus- ja pääperiaatteista. Ryanair pitää menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä pyrkimyksenä oikeuttaa tällainen päätelmä useilla väärillä argumenteilla, joita Irlanti ja komissio ovat yhdessä laatineet jälkikäteen peittääkseen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä lentomatkaverolle aiemmin määritettyjen viitejärjestelmän ja tavoitteen selkeät seuraukset epämääräisellä käsitteellä perus- ja pääperiaatteet.

(79)

Ryanair esittää menettelyn aloittamista koskevan päätöksen kohtaan 6.1.5. liittyen huomioita useista periaatteista, joita komissio tai Irlanti tai molemmat ovat sen mukaan esittäneet:

(80)

Ryanair toteaa, että alustavan tutkintamenettelyn, oikeudenkäynnin sekä muodollisten tutkintamenettelyjen pituuden huomioon ottaen merkityksellisten seikkojen pitäisi olla tässä vaiheessa riittävän selviä. Ryanair on huolissaan siitä, että komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämä toteamus, jonka mukaan silloista päätelmää riitautetun vapautuksen yhteensopivuudesta lentomatkaveron perus- ja pääperiaatteen kanssa on mahdollisesti tarkistettava muodollisen tutkinnan yhteydessä saatujen tietojen perusteella, antaa näissä olosuhteissa hyvin vähän toivoa sen suhteen, että komissio saattaisi todella muuttaa näkemystään. Ryanair painottaa tässä yhteydessä, ettei tietojen puuttumisen tai jälkikäteen esitetyn perustelun saa missään tapauksessa antaa johtaa siihen, että riidanalaisen vaihto- ja kauttakulkumatkustajille myönnetyn vapautuksen selkeä sanamuoto ja seuraukset vääristyvät tai että niitä käytetään verukkeena todeta tässä päätöksessä, ettei toimenpide ollut valtiontukea.

(81)

Ryanair pyytää komissiota arvioimaan alustavat toteamuksensa uudelleen sen esittämien väitteiden valossa.

(82)

Ryanair yhtyy huomautuksissaan komission näkemykseen siitä, että mikäli käsiteltävä toimenpide on valtiontukea, se ei kuulu minkään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa mainitun poikkeuksen soveltamisalaan.

(83)

Aer Lingus väittää, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea seuraavista kahdesta syystä:

(84)

Aer Lingus pyysi Irlannin veroviranomaista selventämään finanssilain tulkintaa. Irlannin veroviranomainen lähetti 30 päivänä maaliskuuta 2009 Aer Lingukselle sähköpostin, jossa se selvensi finanssilain tulkintaa. Aer Lingusin mukaan kyseisen sähköpostin perusteella finanssilain 55 §:n 2 momenttia on selvästi tulkittava niin, että kyseinen vero määräytyy lopullisen määräpaikan perusteella eikä mahdollisilla välilaskupaikoilla ole merkitystä. Aer Lingus katsoo, että matkaan sisältyvien osuuksien määrästä riippumatta vero kannetaan matkustajan lopullisen määräpaikan perusteella ja se määritetään koko matkan osalta kerran riippumatta siitä, sisältyykö matkaan yksi vai useampi lento. Irlannin veroviranomaisen 30 päivänä maaliskuuta 2009 päivätyn sähköpostin asiaa koskevassa kohdassa todetaan seuraavaa:

Lento päättyy matkustajan tekemän varauksen lopulliseen määräpaikkaan riippumatta reitistä, jonka lentoyhtiö on hänelle suunnitellut määräpaikkaan pääsemiseksi. Atlantin ylittävistä lennoista [Shannon–Dublin–Chicago] esittämässänne skenaariossa verokanta, jota Aer Linguksen pitäisi soveltaa, jos henkilö on varannut Aer Lingukselta lennon Shannonista Chicagoon, on 10 euroa, koska kyseisen lennon päätepaikka on Chicago, joka sijaitsee yli 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta. Se, että reittiin liittyy välilasku, ei muuta tätä kantaa. (Alleviivaus Aer Linguksen.)

(85)

Aer Lingus katsoo, että tämä tulkinta on johdonmukainen vaihto- ja kauttakulkumatkustajia koskevien määritelmien kanssa, koska niissä viitataan matkustajan matkaan, ei matkustajan lentoon. Aer Linguksen mukaan tästä seuraa, että ’matka’ voi olla suora tai sisältää enintään kuusi tuntia kestävän välilaskun.

(86)

Aer Linguksen mukaan tutkinnan kohteena olevalla vapautuksella toteutetaan perusperiaatetta, jonka mukaan kyseinen vero määräytyy lopullisen määräpaikan perusteella riippumatta mahdollisista välilaskupaikoista.

(87)

Aer Lingus väittää, että vapautuksella toteutetaan myös tavoitetta välttää kaksinkertainen verotus sekä Irlannissa että sen ulkopuolella. Aer Lingus viittaa tässä yhteydessä seuraavaan kohtaan johdanto-osan 84 kappaleessa mainitussa sähköpostissa, jonka se sai Irlannin veroviranomaiselta:

”Kauttakulkumatkustajan’ määritelmän ansiosta vältetään se, että vero kannettaisiin erikseen matkan jokaisesta osuudesta (…) silloin, kun lentojen välillä oleva aika on enintään kuusi tuntia. Mikäli lentojen väliin jäävä aika on pidempi kuin kuusi tuntia, ’kauttakulkumatkustajaa’ koskevaa vapautusta ei sovelleta, vaan vero kannetaan matkan jokaisesta osuudesta erikseen (eli kyseessä olisi kaksi lähtöä, joista kummastakin kannettaisiin lentomatkavero sovellettavan verokannan mukaisesti).” (Alleviivaus Aer Linguksen.)

(88)

Aer Lingus katsoo 87 kappaleessa tarkoitetun tekstin perusteella, että se, kannetaanko lentomatkavero matkustajasta, joka lähtee Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta sellaisella lennolla, joka on osa (vähintään) kaksi osuutta sisältävää matkaa, riippuu ensisijaisesti ensimmäisen lennon lähtöpaikasta ja toissijaisesti lopullisen määräpaikan sijainnista. Tällä tavalla vältetään se, että

(89)

Aer Lingus selittää, ettei tällainen vapautus ole Irlannin lentomatkaveron ainutlaatuinen piirre vaan kuuluu olennaisena osana myös muihin lentoverojärjestelmiin. Aer Lingus mainitsee tässä yhteydessä Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovellettavan lentomatkustajaveron, jossa toisiinsa liittyvien lentojen katsotaan muodostavan yhden matkan kahden erillisen matkan sijasta edellyttäen, että jatkolento täyttää tietyt erityisedellytykset (23). Aer Lingus selittää myös, että Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmässä ’jatkolennon’ määritelmän täyttymiseen vaikuttavat useat eri tekijät, kuten toisiinsa liittyvien lentojen väliin jäävä aika sekä se, onko jatkolento Yhdistyneen kuningaskunnan sisäinen lento vai kansainvälinen lento, mutta Aer Linguksen mukaan tärkein periaate on se, että toisiinsa liittyviä lentoja pidetään yhtenä matkana ja lentomatkustajaveroa kannetaan ainoastaan matkoista, joiden katsotaan alkaneen Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Poikkeuksena ovat jostakin maasta saapuvat ja samaan maahan lähtevät lennot, joita ei pidetä toisiinsa liittyvinä lentoina (kuten lento Pariisista Lontoon kautta Marseillehin), ja lentomatkustajavero kannettaisiin vain Yhdistyneestä kuningaskunnasta alkavista matkoista. Aer Lingus huomauttaa lisäksi, että verovapautusta sovelletaan vain sellaisiin jatkolentoihin, jotka on merkitty samalle lipulle tai jatkolipuille, eikä se siten koske jatkolentoja, jotka on varattu erikseen.

(90)

Aer Lingus mainitsee myös muita verotusesimerkkejä (24):

(91)

Aer Lingus toimitti esimerkkejä – jotka esitetään taulukossa 2 – kuvatakseen lentomatkaveron soveltamista sekä selvittääkseen syyt vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamiselle.

Taulukko 2

Aer Linguksen toimittamia esimerkkejä lentomatkaveron soveltamisesta ennen vuotta 2011 ja sen jälkeen

(92)

Aer Lingus esitti seuraavat huomautukset taulukosta 2:

(93)

Aer Lingus viittaa menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, jossa mainittiin Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätty kirje, jossa selvitettiin, että useita osuuksia käsittävien matkojen ensimmäinen osuus on vapautettu lentomatkaverosta (25). Aer Lingus painottaa, ettei se tunnusta tätä periaatetta eikä siten voi selittää, miksi sitä edes esitettiin.

(94)

Aer Linguksen mukaan kyseinen periaate ei vastaa ohjetta, jonka Irlannin veroviranomainen antoi 30 päivänä maaliskuuta 2009 päivätyssä kirjeessä, johon viitataan johdanto-osan 84 kappaleessa, eikä Aer Lingus laskenut lentomatkaveroa käytännössä tällä tavalla. Aer Linguksen mukaan periaate ei ole myöskään johdonmukainen menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 20 kappaleessa esitettyjen esimerkkien kanssa, koska kyseiset esimerkit eivät kuvaa kauttakulkumatkustajia koskevan vapautuksen soveltamista matkan ensimmäiseen osuuteen vaan osoittavat ennemminkin, ettei matkasta kanneta lentomatkaveroa, jos se alkaa Irlannin ulkopuolelta (26).

(95)

Aer Lingus vahvistaa, että se kantoi lentomatkaveron Irlannin veroviranomaisen antamien ohjeiden mukaisesti ja ilmoitti itse kantamansa summan viranomaisille (27).

(96)

Aer Lingus katsoo, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajia vapautettu lentomatkaverosta valikoivasti. Aer Linguksen mukaan lentomatkaverojärjestelmän kuuluu olennaisesti se, että vaihto- tai kauttakulkumatkustajat on jätettävä huomioimatta, koska lentomatkaveroa ei kanneta tietyistä matkan osuuksista. Verotettavana tapahtumana on Irlannista alkava matka, ja kannettavan veron määrä riippuu lippuun merkitystä lopullisesta määräpaikasta riippumatta siitä, lentääkö matkustaja yhdellä vai useammalla lennolla päästäkseen lopulliseen kohteeseen.

(97)

Aer Lingus viittaa tässä yhteydessä menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 41 kappaleeseen, jossa komissio katsoi alustavasti, että verotettavana tapahtumana on Irlannista alkava matka ja kannettavan veron määrä riippuu lippuun merkitystä lopullisesta määräpaikasta riippumatta siitä, lentääkö matkustaja yhdellä vai useammalla lennolla päästäkseen lopulliseen kohteeseen:

”Viitejärjestelmänä on mahdollista pitää myös veroa, joka kannetaan Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta alkavasta lentomatkasta, kun käsitteellä ’lentomatka’ tarkoitetaan matkaa, joka suuntautuu Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta lopulliseen määräpaikkaan ja joka voi sisältää yhden tai useampia osuuksia. Mikäli tämä viitejärjestelmä on oikea, vaikuttaa itsestään selvältä, ettei lentomatkaveroa pitäisi kantaa vaihto- tai kauttakulkumatkustajilta. Tämän perusteella toimenpide ei siis ole valikoiva.” (Alleviivaus Aer Linguksen.)

(98)

Siltä varalta, että komissio pitäytyy alustavassa näkemyksessään, jonka mukaan lentomatkaveron viitejärjestelmänä on jokaisesta lähdöstä (erikseen) kannettava vero, Aer Lingus väittää, että

(99)

Aer Lingus viittaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (28) ja väittää, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta olisi valikoiva toimenpide vain siinä tapauksessa, että sen yhteydessä tehtäisiin ero sellaisten talouden toimijoiden välille, jotka ovat lentomatkaverolle asetetun tavoitteen kannalta keskenään vertailukelpoisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Aer Lingus viittaa tässä yhteydessä kysymykseen, antaako vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen etua Aer Linguksen kaltaisille lentoyhtiöille (jotka tarjoavat kaksi tai useampia lentoja sisältäviä matkoja yhdellä lipulla) verrattuna kahden paikkakunnan välillä suoraan liikennöiviin lentoyhtiöihin (jotka eivät tarjoa tällaisia matkoja yhdelle lipulle merkittynä ja joiden oli siten kannettava lentomatkavero jokaisesta lennosta matkustajilta, joiden matkaan sisältyi erikseen varattu jatkolento).

(100)

Aer Lingus katsoo, että kahden paikkakunnan välisten suorien lentojen ja yhdelle lipulle merkittyjen välilaskullisten lentojen tosiasialliset ja oikeudelliset tilanteet ovat keskenään erilaiset – esimerkiksi lentoyhtiölle aiheutuvien kustannusten ja matkustajalle tarjottavan palvelutason näkökulmasta – eikä vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen ollut valikoiva toimenpide muun muassa seuraavista syistä:

(101)

Aer Lingus esittää valikoivuudesta myös seuraavat huomautukset viitaten menettelyn aloittamista koskevan päätöksen kohtiin, joissa käsitellään useita samaan varaukseen merkittyjä lentoja sisältävien matkojen ja useita erikseen varattuja lentoja sisältävien matkojen välisiä eroja:

(102)

Aer Linguksen mukaan käsiteltävällä toimenpiteellä vältetään kaksinkertainen verotus sekä Irlannissa että sen ulkopuolella. Sen mukaan tällainen vapautus on yleisesti käytössä myös muilla lainkäyttöalueilla, kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

(103)

Aer Lingus katsoo myös, että lentomatkaveron pää- ja perusperiaatteena on, että sen määrä lasketaan kokonaismatkan perusteella. Jos kaikki lennot on merkitty yhdelle lipulle, kyseinen lippu vastaa yhtä matkaa (edellyttäen, että mahdolliset välilaskut kestävät enintään kuusi tuntia). Mikäli kyse on matkustajan itse järjestämästä jatkoyhteydestä, joka koostuu kahdesta eri varauksesta, kutakin varausta käsitellään lentoyhtiöiden varausjärjestelmissä erillisinä eikä matkustajaa tunnisteta vaihtomatkustajaksi.

(104)

Irlanti yhtyy yleisesti ottaen Aer Linguksen esittämiin seikkoihin lukuun ottamatta johdanto-osan 93 ja 94 kappaleessa esitettyjä. Irlannin mukaan Aer Lingus siteerasi Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivättyä kirjettä väittäessään, että useita osuuksia sisältävissä matkoissa lentomatkaverosta vapautettiin aina matkan ensimmäinen osuus. Irlanti viittasi 22 päivänä joulukuuta 2015 päivättyyn kirjeeseensä, jossa se selitti tämän olevan väärinkäsitys. Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä annettiin esimerkki erityistilanteesta, jossa matkan ensimmäisestä osuudesta ei kannettu lentomatkaveroa. Irlanti kuitenkin katsoo, ettei tämän pitäisi tulkita tarkoittavan yleisesti sitä, että matkan ensimmäinen osuus oli aina vapautettu kyseisestä verosta.

(105)

Lisäksi Irlanti huomautti veron määrää koskevista Ryanairin huomautuksista (ks. johdanto-osan 65 kappale), ettei Ryanair kuljettanut itse vaihto- tai kauttakulkumatkustajia eikä sillä näin ollen ollut käytännön kokemusta lentomatkaveroa koskevien sääntöjen soveltamisesta. Irlannin mukaan Ryanair ei myöskään ole perustellut väitteitään.

(106)

Irlanti totesi 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessään, että vapauttamalla vaihto- ja kauttakulkumatkustajat lentomatkaverosta varmistettiin se, ettei kyseistä veroa kanneta kokonaismatkan ”ensimmäisestä osuudesta”. Tämä toteamus johti väärinkäsitykseen kyseisen vapautuksen oikeasta tulkinnasta, kuten ilmenee unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-512/11 antamasta tuomiosta.

(107)

Irlannin ja kolmansien osapuolien esittämien huomioiden perusteella on selvää, että Irlannin lainsäädäntöä pitäisi tulkita edellä kohdassa 2.2. kuvatulla tavalla.

(108)

Kuten edellä mainitussa kohdassa selvitetään, finanssilain 55 §:n 2 momentin nojalla lentoyhtiöiltä kannetaan lentomatkavero jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta, mutta vaihto- ja kauttakulkumatkustajia ei katsota finanssilain 55 §:n 2 momentissa tarkoitetuiksi matkustajiksi, joten lentomatkaveroa ei kanneta heidän lähdöistään. Tästä seuraa, ettei lentomatkaveron voida yleisesti katsoa koskevan jotain tiettyä lentomatkan osuutta.

(109)

On syytä huomauttaa, että vuoden 2011 päätöksen antamishetkellä lentoihin, joiden määränpää sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, sovellettiin eri verokantaa kuin muihin lentoihin. On selvää, että sovellettava verokanta määräytyi lopullisen määräpaikan etäisyyden perusteella vaihto- tai kauttakulkupaikan sijainnista riippumatta. Esimerkiksi matkasta Dublinista Shannonin kautta New Yorkiin veroa olisi kannettu 10 euroa, ei 2 euroa. Vaikka Shannon sijaitsee alle 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, lähtö Dublinin lentoasemalta johtaisi siihen, että sovellettava lentomatkaverokanta olisi 10 euroa, koska Dublinin ja New Yorkin välinen etäisyys ylittää kyseisen raja-arvon. Välilaskun jälkeen Shannonista lähtevä lento olisi lisäksi vapautettu lentomatkaverosta, koska matkustaja olisi Shannon lentoasemalla vaihto- tai kauttakulkumatkustajana.

(110)

Se, voitiinko matkustaja katsoa Irlannissa sijaitsevalla lentoasemalla vaihto- tai kauttakulkumatkustajaksi, ei riippunut siitä, miltä lentoasemalta matkustaja oli tulossa laskeutuessaan lentoasemalle Irlannissa, koska kyse saattoi olla myös muualla kuin Irlannissa sijaitsevasta lentoasemasta, kuten sellaisella Lontoon ja New Yorkin välisellä matkalla, johon kuuluu enintään kuuden tunnin mittainen välilasku Shannonissa. Tällaisesta matkasta ei kannettaisi lentomatkaveroa, koska Lontoossa sijaitseva lähtölentoasema on Irlannin ulkopuolella ja matkustaja katsottaisiin vaihto- tai kauttakulkumatkustajaksi tämän lähtiessä Shannonista.

(111)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan on niin, että jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(112)

Jotta toimenpide voitaisiin katsoa edellä mainitussa kohdassa tarkoitetuksi tueksi, sen on täytettävä seuraavat kumulatiiviset ehdot: i) toimenpiteen on oltava valtion toteuttama ja se on rahoitettava suoraan tai epäsuorasti valtion varoista; ii) toimenpiteellä on annettava etua toimenpiteen kohteelle, jonka on oltava yritys (eli harjoitettava taloudellista toimintaa); iii) edun on oltava valikoiva; ja iv) toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja vaikutettava jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(113)

Tutkinnan kohteena olevassa tapauksessa on ensin arvioitava, antaako vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta valikoivaa etua tietyille lentoyhtiöille.

(114)

Toimenpide on valikoiva, jos toimenpiteellä suositaan tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotannonalaa, kuten SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetaan.

(115)

Kun on kyse tietyt kriteerit täyttäviin yrityksiin sovellettavista toimenpiteistä, joilla alennetaan kyseisille yrityksille tavallisesti aiheutuvia kustannuksia, toimenpiteen valikoivuutta on yleensä arvioitava kolmivaiheisen analyysin perusteella (36). Ensin on määritettävä asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettava yleinen tai tavanomainen verojärjestelmä, jota kutsutaan viitejärjestelmäksi. Toiseksi on arvioitava, muodostaako kyseinen toimenpide poikkeuksen tästä järjestelmästä, koska siinä erotellaan toisistaan talouden toimijat, jotka järjestelmään olennaisesti kuuluvien tavoitteiden suhteen ovat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti keskenään vertailukelpoisessa tilanteessa. Jos kyseinen toimenpide ei muodosta poikkeusta suhteessa viitejärjestelmään, se ei ole valikoiva. Jos se kuitenkin muodostaa tällaisen poikkeuksen (ja on näin ollen ensi näkemältä valikoiva), analyysin kolmannessa vaiheessa on arvioitava, voidaanko viitejärjestelmästä poikkeava toimenpide perustella viitekohtana pidettävän verojärjestelmän luonteella tai yleisellä rakenteella. Jos ensi näkemältä valikoivaksi katsottua toimenpidettä voidaan perustella järjestelmän luonteella tai yleisellä rakenteella, sitä ei todeta valikoivaksi eikä se sen vuoksi kuulu perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.

(116)

Tietyissä poikkeustapauksissa kolmivaiheista lähestymistapaa ei voida soveltaa tutkinnan kohteena olevien toimenpiteiden käytännön vaikutusten takia. Tällöin voi olla tarpeen arvioida myös sitä, onko jäsenvaltio suunnitellut järjestelmän rajat johdonmukaisesti vaiko selvästi satunnaisella tai puolueellisella tavalla suosiakseen tiettyjä yrityksiä toisiin yrityksiin nähden. Muutoin sen sijaan, että jäsenvaltio asettaisi kaikkiin yrityksiin sovellettavat yleiset säännöt, joista poiketaan tiettyjen yritysten kohdalla, sen olisi mahdollista saavuttaa sama tulos kiertämällä valtiontukisääntöjä mukauttaen ja yhdistellen sääntöjä niin, että itse sääntöjen soveltaminen aiheuttaisi erisuuruisia verorasitteita eri yrityksille (37). Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa ei tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan määritellään toimenpiteet niiden vaikutusten perusteella ja siis käytetyistä tekniikoista riippumatta (38).

(117)

Seuraavissa kohdissa arvioidaan ensin kolmivaiheisen analyysin mukaisesti vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamista lentomatkaverosta (kohdat 6.2.2.2. ja 6.2.2.3.). Tämän jälkeen komissio arvioi, onko jäsenvaltio suunnitellut lentomatkaveron selvästi satunnaisella tai puolueellisella tavalla suosiakseen tiettyjä yrityksiä toisiin nähden (kohta 6.2.2.4.).

(118)

Viitejärjestelmä on se vertailukohta, jonka perusteella arvioidaan toimenpiteen valikoivuutta. Viitejärjestelmä muodostuu johdonmukaisesta sääntökokonaisuudesta, jota sovelletaan objektiivisten kriteerien perusteella yleensä kaikkiin sen tavoitteen määrittelemään soveltamisalaan kuuluviin yrityksiin. Näin ollen viitejärjestelmän määrittäminen riippuu sellaisista tekijöistä kuin verovelvolliset, veroperuste, verotettavat tapahtumat ja sovellettavat verokannat.

(119)

Lentomatkavero on erillinen ja itsenäinen verojärjestelmä, joka ei kuulu mihinkään laajempaan verotusjärjestelmään. Näin ollen viitejärjestelmä rajoittuu lentomatkaveroon.

(120)

Tässä asiassa tärkein kysymys on, onko vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta osa viitejärjestelmää vai muodostaako kyseinen vapautus poikkeuksen viitejärjestelmästä. Ensimmäisessä vaihtoehdossa lentomatkavero katsotaan veroksi, joka kohdistuu kaikkiin Irlannista lentomatkalle lähteviin matkustajiin siten, että lentomatka voi käsittää yhden tai useamman lennon. Tämän lähestymistavan mukaan on loogista, ettei veroa kanneta kahteen kertaan, kun kokonaismatkaan liittyy useampi kuin yksi lähtö Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta. Veroa ei myöskään kanneta matkustajilta, joiden matka alkaa kolmannesta maasta, koska heidän matkansa ei alkanut Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta (matkaan perustuva järjestelmä). Toisessa vaihtoehdossa lentomatkavero katsotaan veroksi, joka kohdistuu kaikkiin Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta ilma-aluksella lähteviin matkustajiin, ja vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta muodostaa poikkeuksen kyseisestä säännöstä (lähtöön perustuva järjestelmä).

(121)

Ensimmäisen analyysin perusteella finanssilain 55 §:n 2 momentin sanamuoto (jokainen matkustajan lähtö ilma-aluksella lentoasemalta) antaa olettaa, että sopivana viitejärjestelmänä voidaan pitää lähtöön perustuvaa järjestelmää. Tähän alustavaan näkemykseen komissio päätyi myös menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä katsoessaan, että viitejärjestelmä on vero, joka kannetaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.

(122)

Alustava päätelmä perustui siihen, että finanssilaissa viitattiin lähtöjen verottamiseen. Muodollisen tutkinnan ja finanssilain 55 §:n 2 momentin oikeasta tulkinnasta saatujen lisätietojen perusteella sekä ottaen huomioon Irlannin selvityksen siitä, että lentomatkavero oli tarkoitus kantaa kaikista Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta alkavista yksittäisistä lennoista myös silloin, kun matkaan sisältyi useita eri osuuksia (ks. johdanto-osan 59 kappale), voidaan kuitenkin todeta, että kyseisen järjestelmän tavoitteena oli verottaa Irlannista alkavia lentomatkoja. Tästä ja kaikista muista edellä esitetyistä syistä viitejärjestelmäksi katsotaan Irlannista alkavien matkojen verottaminen.

(123)

On ensinnäkin syytä huomata, että käsitteen ’matkustaja’ määritelmä ei kata vaihto- ja kauttakulkumatkustajia. Näin ollen finanssilain sanamuodon perusteella on mahdollista määrittää viitejärjestelmäksi ”matkaan perustuva järjestelmä”, jonka soveltamisalaan vaihto- ja kauttakulkumatkustajat eivät kuulu, koska vaihto- ja kauttakulkumatkustajien lähtö ei ole finanssilain 55 §:n 2 momentissa tarkoitettu ’matkustajan lähtö’ eikä se siten muodosta sellaisenaan verotettavaa tapahtumaa (39). Se, että viitejärjestelmäksi katsotaan ”matkaan perustuva järjestelmä”, on myös johdonmukaista kyseisen lainsäädännön perimmäisen tavoitteen kanssa sellaisena kuin Irlanti sen esitti menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä toimittamissaan huomioissa.

(124)

Lisäksi lentomatkaveron toimintatapa vahvistaa sen, että kyseinen vero liittyi lentomatkoihin. Ajanjaksolla, jolla sovellettiin eriytettyjä verokantoja, vero määräytyi kuitenkin matkustajan lippuun merkityn lopullisen määräpaikan perusteella riippumatta siitä, pitikö matkustajan matkustaa yhdellä vai useammalla lennolla päästäkseen kyseiseen paikkaan (ks. johdanto-osan 22 ja 23 kappale sekä taulukossa 2 esitetyt esimerkit lentomatkaveron soveltamisesta). Esimerkiksi sellaisesta matkustajasta, joka matkusti Dublinista New Yorkiin ja jonka matkaan sisältyi välilasku Shannonissa, veroa kannettiin 10 euroa 2 euron sijasta (ks. johdanto-osan 91 kappale).

(125)

Komissio huomauttaa myös, että periaatteessa on perusteltua kantaa vero vain yhden kerran ja saman verokannan mukaisesti yhteen ja samaan varaukseen sisältyvästä lentomatkasta, joka suuntautuu tietyltä Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta tiettyyn lopulliseen määräpaikkaan, sen sijaan, että vero kannettaisiin erikseen jokaisesta yhteen ja samaan matkaan kuuluvasta osuudesta. Mikäli vero kannettaisiin erikseen jokaisesta osuudesta, se olisi maksettava kahdesti sellaisista matkustajista, jotka vaihtavat ilma-alusta Irlannissa sijaitsevalla lentoasemalla, mikä voisi aiheuttaa ongelmia oikeudenmukaisuuden ja yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta (ks. johdanto-osan 63 kappale).

(126)

Lentomatkaveron kaltaisia valmisteveroja kannetaan nimittäin asiakkaalta tyypillisesti lopputuotteesta tai palvelusta, ei kyseisen lopputuotteen tai palvelun mahdollisista erillisistä osista. Edellä esitetyistä syistä matka, joka muodostuu useista osuuksista ja jonka yhteydessä matkustajaa voidaan pitää vaihto- tai kauttakulkumatkustajana jokaisella välilaskun kohteena olevalla lentoasemalla, voidaan katsoa yhdeksi palveluksi.

(127)

Lentoyhtiöt markkinoivat palveluitaan matkoina tietystä lähtöpaikasta (A) lopulliseen määräpaikkaan (B), vaikka matkaan sisältyisi välilasku tai pysähdys jollain muulla lentoasemalla (C). Tällaisen palvelun peruslähtökohtana on lentokuljetus paikasta A paikkaan B, ja mahdollinen välilasku ja sen kohteena olevan lentoaseman C sijainti ovat toissijaisia ja matkustajan näkökulmasta viime kädessä merkityksettömiä seikkoja, jotka liittyvät kyseiseen palveluun (lukuun ottamatta mahdollista vaikutusta matkustajien kokonaismatka-aikaan) (40). Näin ollen on periaatteessa hyväksyttävää ja syrjimätöntä verottaa välilaskullista matkaa, joka on myyty yhtenä palveluna paikasta A paikkaan B paikan C kautta, samalla tavalla kuin suoraa matkaa paikasta A paikkaan B (kun paikka A sijaitsee kummassakin tapauksessa Irlannissa), koska kumpikin palvelu täyttää saman tarpeen (matkustaminen paikasta A paikkaan B).

(128)

Vielä on arvioitava, kuvastavatko finanssilaissa annetut vaihto- ja kauttakulkumatkustajien määritelmät noita periaatteita. Tätä seikkaa tarkastellaan seuraavissa kappaleissa.

(129)

Kuten johdanto-osan 18 kappaleessa mainittiin, kauttakulkumatkustajat määritellään matkustajiksi, jotka sekä saapuvat että lähtevät samalla ilma-aluksella. Komission mukaan tällaisessa tilanteessa on selvää, että kyseessä on yksi ja sama matka, koska ainut ero suoraan lentoon nähden on se, että ilma-alus pysähtyy lyhyeksi ajaksi tietyllä lentoasemalla ennen kuin jatkaa lopulliseen määräpaikkaan.

(130)

Vaihtomatkustajista voidaan todeta, että matkustajien oli täytettävä seuraavat kolme edellytystä, jotta heidät voitiin katsoa lentoasemalla C vaihtomatkustajiksi silloin, kun matka lentoasemalta A lentoasemalle B kulki lentoaseman C kautta: i) lentoasemalla C vietetty aika ei saanut ylittää kuutta tuntia, ii) lentoasema A ja B eivät saaneet olla samat ja iii) lentojen A:sta C:hen ja C:stä B:hen oli sisällyttävä yhteen ja samaan varaukseen. Komissio pitää kaikkia näitä kolmea edellytystä tarkoituksenmukaisina ja oikeasuhteisina. Ensimmäisellä edellytyksellä i varmistetaan, että lentoasema C on aidosti välilaskulentoasema, jolla matkustaja lähinnä valmistelee ja odottaa jatkolentoaan, eikä välilaskupaikaksi ”naamioitu” lopullinen määräpaikka. Kuuden tunnin aikaraja on tässä mielessä kohtuullinen, ja sillä varmistetaan, että C on todella vain välilaskulentoasema (41). Toisella edellytyksellä ii varmistetaan, ettei kyse ole naamioidusta suorasta lennosta A:sta C:hen ja takaisin. Kuten jäljempänä johdanto-osan 132–134 kappaleessa selitetään, kolmannella edellytyksellä iii varmistetaan, että matka A:sta B:hen on myyty asiakkaalle yhtenä kokonaispalveluna.

(131)

Vaihtomatkustajat vapautettiin lentomatkaverosta sillä edellytyksellä, että kaikki yhteen matkaan liittyvät lennot sisältyivät yhteen ja samaan varaukseen.

(132)

Kun matkustaja tekee yhden varauksen, johon sisältyy useita lentoja (tai osuuksia), hän solmii palveluntarjoajan kanssa yhden sopimuksen, joka kattaa kaikki eri lennot. Kun matkustaja varaa useamman kuin yhden lennon erikseen, hän puolestaan solmii erillisiä ja itsenäisiä sopimuksia yhden tai useamman palveluntarjoajan kanssa. Jo tämä osoittaa, että yksi varaus vastaa yhtä ostettua palvelua, johon sisältyy eri osatekijöitä, kun taas useamman varauksen tekeminen vastaa useita erillisiä palveluita, jotka matkustaja on ostanut erikseen.

(133)

Kun varauksia on vain yksi, kahdesta tai useammasta lennosta muodostuva matka myydään kokonaisuudessaan yhtenä varauksena ja matkustajalla on vain yksi lippu ja yksi varausnumero koko matkalle. Kuten sekä Irlanti että Aer Lingus toivat esiin menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä esittämissään huomioissa (ks. johdanto-osan 101 kappale), useita lentoja sisältävä mutta yhdellä ja samalla varauksella myyty matka eroaa monella merkittävällä tavalla matkasta, johon sisältyvät lennot on myyty erillisillä varauksilla. Kun lennot sisältyvät yhteen ja samaan varaukseen, matkustajan ei esimerkiksi tarvitse tehdä jokaiselle matkaan kuuluvalle lennolle erillistä lähtöselvitystä tai huomioida erilaisia matkatavara- ja matkustusasiakirjavaatimuksia, vaan samat vaatimukset pätevät koko matkan lopulliseen määräpaikkaan saakka. Lisäksi tilanteessa, jossa ensimmäinen lento on peruttu tai myöhässä eikä matkustaja ehdi tämän takia jatkolennolle, yhteen ja samaan varaukseen sisältyvän matkan myynyt yhtiö on velvollinen kantamaan vastuun menetystä jatkoyhteydestä (esimerkiksi antamalla huolenpitoa ja apua, järjestämällä majoituksen ja uudelleenreitittämällä matkustajan seuraavalle mahdolliselle lennolle tai tarjoamalle tälle korvausta).

(134)

Kun matkaan sisältyy useita osuuksia, jotka on varattu erikseen, kyse on erillisten palveluiden ostamisesta. Tästä voi esimerkiksi seurata, että mikäli matkustaja myöhästyy toiselta lennoltaan ensimmäisen lennon myöhästymisen takia, hän ei voi vaatia apua toisen lennon myyneeltä palveluntarjoajalta. Toisen lennon osalta matkustajan merkittäisiin vain jättäneen saapumatta lennolle (”no show”). Kun matkustaja on ostanut useita lentoja erillisillä varauksilla, hänen on myös noudettava matkatavaransa jokaisella lentoasemalla ja lähtöselvitettävä ne uudelleen seuraaville lennoille. Aer Lingus korosti, ettei millään Irlannissa sijaitsevalla lentoasemalla tarjota matkatavaroiden siirtopalvelua matkustajille, jotka ovat varanneet jatkolennot erikseen (ks. johdanto-osan 101 kappale).

(135)

Näiden seikkojen perusteella pääasiallinen ero mainittujen kahden tilanteen välillä on se, että ensimmäisessä tapauksessa matkustaja ostaa kokonaispalvelun (matka A:sta B:hen) mutta toisessa tapauksessa matkustaja yhdistää itse kaksi eri osaa omalla riskillään ja ostaa näin ollen tosiasiassa kaksi erillistä palvelua. Näin ollen matkustaja, jonka lennot lentoasemalta A lentoasemalle B lentoaseman C kautta sisältyvät yhteen ja samaan varaukseen, ostaa hyvin erilaisen palvelun kuin sellainen matkustaja, joka varaa erikseen lennon lentoasemalta A lentoasemalle C ja lentoasemalta C lentoasemalle B.

(136)

Se, että useamman lennon kattava varaus eroaa olennaisesti erikseen tehdyistä varauksista, käy ilmi tiedotteesta, jonka easyJet – yksi suurimmista kahden paikkakunnan välisiä suoria lentoja liikennöivistä lentoyhtiöistä unionissa – on julkaissut verkkosivuilla matkustajilleen:

”easyJet liikennöi suoria lentoja kahden paikkakunnan välillä (eli lentää ainoastaan lähtö- ja saapumislentoasemilta) eikä tarjoa jatkolentopalvelua omilla tai muiden lentoyhtiöiden liikennöimillä lennoilla. Mikäli olette varannut jatkolennon meiltä, kyse on erillisestä sopimuksesta ja katsomme jokaisen lennon erilliseksi matkaksi” (42).

(137)

Näin ollen on oikeasuhteista ja syrjimätöntä kantaa vero erikseen noista kahdesta palvelusta, vaikka yhdelle ja samalle varaukselle merkitystä jatkoyhteydellisestä matkasta kannetaan vero vain kerran.

(138)

Edellä esitetyn arvion perusteella (ks. johdanto-osan 131–137 kappale) komissio katsoo, että finanssilaissa annetut vaihto- ja kauttakulkumatkustajien määritelmät ovat johdonmukaisia sen tavoitteen kanssa, että vero kannetaan tietyltä Irlannissa sijaitsevalta lähtöpaikkakunnalta tiettyyn kohteeseen suuntautuvasta matkasta, jonka asiakas on ostanut yhtenä kokonaispalveluna.

(139)

Lopuksi voidaan todeta, että viitejärjestelmänä on lentomatkavero sellaisena kuin se määritetään finanssilaissa, eli vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen kyseisestä verosta kuuluu kyseiseen järjestelmään (matkaan perustuva järjestelmä).

(140)

Koska vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta kuuluu viitekohtana pidettävään järjestelmään, toimenpide ei muodosta poikkeusta viitejärjestelmästä.

(141)

Tästä seuraa, ettei lentomatkaveroa voida myöskään todeta kolmivaiheisen arvioinnin perusteella valikoivaksi.

(142)

Jotta valikoivuudesta voitaisiin esittää lopullinen päätelmä, on vielä määritettävä, onko Irlanti suunnitellut lentomatkaveron selvästi satunnaisella tai puolueellisella tavalla suosiakseen tiettyjä yrityksiä muihin yrityksiin nähden.

(143)

Ryanair väitti menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä esittämissään huomioissa lähinnä, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta johtaa perusteettomaan syrjintään kahden liiketoimintamallin välillä, joista toinen on säteittäinen kuljetusmalli, jota noudattavat lentoyhtiöt tarjoavat useita lentoja yhdellä ja samalla varauksella, ja toinen Ryanairin kaltaisten lentoyhtiöiden noudattama malli, jossa lennetään kahden paikkakunnan välillä, minkä takia vapautus ei ollut eikä sen voitu väittää olevan kaikkien lentoyhtiöiden käytettävissä mitään niistä syrjimättä.

(144)

Aivan ensiksi on syytä huomauttaa, ettei asiakirja-aineisto sisällä näyttöä siitä, että Irlanti olisi suunnitellut vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamisen lentomatkaverosta tällä tavalla suosiakseen tiettyjä yrityksiä muihin nähden. Tässä yhteydessä voidaan myös todeta, että useissa jäsenvaltioissa on käytössä samanlaisia veroja, joihin liittyy vaihto- ja kauttakulkumatkustajia koskevia vapautuksia.

(145)

Ryanairin pitäisi arvioida uudelleen väitteensä siitä, että lentoyhtiön on käytännössä mahdotonta muuttaa perustuvanlaatuinen liiketoimintamallinsa kahden paikkakunnan välisestä liikennöinnistä säteittäiseksi kuljetusverkostoksi ja että sen tietojen mukaan yksikään markkinatoimija ei ole toistaiseksi niin tehnyt, koska Ryanair on sittemmin alkanut itse tarjota jatkolentoja (43). Ryanair ilmoitti toukokuussa 2017 aloittavansa ensimmäiset jatkolennot Rooman Fiumicinon lentoasemalta tarjotakseen matkustajilleen ensimmäistä kertaa mahdollisuuden varata tällaiset lennot Ryanairilta ja siirtyä niille suoraan. Ilmoituksessa Ryanairin kaupallinen johtaja totesi seuraavaa: Ryanairilla on ilo ilmoittaa, että se aloittaa ensimmäiset jatkolennot Rooman Fiumicinon lentoasemalta, minkä ansiosta asiakkaamme voivat varata Ryanairilta jatkolentoja Euroopan edullisimmilla hinnoilla. Asiakkaiden valittavissa on aluksi kymmenen Rooman kautta kulkevaa reittiä, joilla matkustajat voivat siirtyä seuraavalle lennolleen kulkematta maaliikennealueen kautta ja selvittää matkatavaransa kerralla aina lopulliseen määräpaikkaan saakka. Uusi palvelu otetaan käyttöön Always Getting Better -ohjelmamme neljännen toteutusvuoden aikana, ja sen on tarkoitus kattaa jatkossa koko Ryanairin reittiverkosto (Rooman kautta kulkevien reittien määrää lisätään tulevien viikkojen ja kuukausien aikana), mikäli Rooman Fiumicinon lentoasemalla tehtävä kokeilu osoittautuu menestykseksi (44). Asiakkaat saavat näin yhden varausnumeron, joka kattaa molemmat lennot. Tämä osoittaa, että Ryanair on alkanut tarjota uutta palvelua, jota se pitää itsekin uudenlaisena ja perustavanlaatuisesti erilaisena palveluna verrattuna kahden paikkakunnan välisiin suoriin lentoihin, joita se on tähän asti liikennöinyt.

(146)

Lisäksi voidaan todeta, että lentomatkaverojärjestelmässä vero kannetaan erikseen kustakin erillisestä palvelusta, siis erikseen varatuista lennoista, kun se kannetaan vain kerran kokonaispalvelusta, jossa yhteen matkaan liittyvät lento-osuudet sisältyvät yhteen ja samaan varaukseen. Edellä esitettyjen syiden perusteella (ks. tämän päätöksen kohta 6.2.2.3) kyseinen eriyttäminen johtuu siitä, että asiakkaan ostamat palvelut ovat noissa kahdessa tapauksessa perustavanlaatuisesti erilaiset, mistä aiheutuu käytännössä merkittäviä seurauksia, kun ajatellaan esimerkiksi lähtöselvitystä, matkatavaroiden käsittelyä ja lentoyhtiön vastuuta silloin, kun matkustaja ei ehdi jatkolennolle. Se, että jotkut lentoyhtiöt ovat päättäneet noudattaa kahden paikkakunnan väliseen liikennöintiin perustuvaa liiketoimintamallia ja toiset säteittäiseen kuljetusverkostoon perustuvaa mallia, ei tarkoita, että objektiivisesti arvioituna erilaisten palveluiden verottaminen eri tavalla olisi syrjivää. Kuten edellä kohdassa 6.2.2.3. selitetään, Irlannista alkavien lentomatkojen verottamista voidaan pitää perusteltuna toisin kuin sitä, että vero kannettaisiin jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannin ulkopuolella.

(147)

Komissio huomauttaa, että Ryanairin väitteet syrjinnästä näyttävät perustuvan implisiittisesti siihen olettamaan, että jotkut matkustajat kokoavat lentomatkansa ostamalla useita eri lentoja Ryanairilta matkustaakseen joltakin lentoasemalta toiselle muiden lentoasemien kautta ja että tällaisia useita erillisiä lentoja pitäisi kohdella samalla tavalla kuin yhteen ja samaan varaukseen sisältyviä lentoja (45). Muussa tapauksessa Ryanairilla ei olisi syytä katsoa tulleensa syrjityksi sellaisiin lentoyhtiöiden nähden, joilta voi ostaa useamman lennon yhdellä ja samalla varauksella. Ryanair ei ole kuitenkaan ilmoittanut kuljettaneensa tällaisia matkustajia sillä ajanjaksolla, jolla lentomatkaveroa sovellettiin, saati toimittanut minkäänlaista tietoa kyseisten matkustajien mahdollisesta määrästä (46). Mikä tärkeintä, mikään Ryanairin esittämistä väitteistä ei aseta kyseenalaiseksi johdanto-osan 132–134 kappaleessa esitettyjä seikkoja, joilla voidaan perustella se, että useiden lentojen ostamista yhdellä varauksella kohdellaan lähtökohtaisesti erilaisena palveluna kuin erikseen varattuja erillisiä lentoja samojen lentoasemien välillä, koska jälkimmäisessä on tosiasiassa kyse useista erillisistä palveluista.

(148)

Kuten johdanto-osan 38 kappaleessa todetaan, unionin yleinen tuomioistuin totesi asiassa T-512/11 antamassaan tuomiossa, että Irlanti oli valmis harkitsemaan lentomatkaveron muuttamista tarvittaessa siten, että siitä poistettaisiin vaihtomatkustajan määritelmään sisältyvä edellytys lentojen kuulumisesta yhteen ja samaan varaukseen.

(149)

Muodollinen tutkinta osoitti (ks. johdanto-osan 131–148 kappale), ettei yhtä ja samaa varausta koskeva edellytys ollut syrjivä, koska sillä varmistettiin, että lentomatkavero kannettiin vain Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta alkavista ja asiakkaalle yhtenä kokonaispalveluna myydyistä matkoista matkaan sisältyvien lentojen määrästä riippumatta. Näin ollen komissio katsoo, että Irlannin ei tarvinnut poistaa yhtä ja samaa varausta koskevaa edellytystä vaihtomatkustajan määritelmästä varmistaakseen, ettei kyse olisi valtiontuesta.

(150)

Voidaan todeta, ettei Irlanti ole suunnitellut lentomatkaveroa selvästi puolueellisella tai satunnaisella tavalla suosiakseen tiettyjä yrityksiä toisiin yrityksiin nähden. Vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta näyttää päinvastoin perustellulta ja kohtuulliselta toimelta.

(151)

Edellä esitetyn arvion perusteella tutkinnan kohteena ollut toimenpide ei täytä ainakaan yhtä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätyistä ehdoista, koska se ei ole valikoiva. Koska SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontuen käsitettä koskevat ehdot ovat kumulatiivisia, tästä seuraa, ettei kyseinen toimenpide ole valtiontukea. Näin ollen ei ole tarpeen arvioida, täyttyvätkö muut ehdot, jotta toimenpide olisi katsottava valtiontueksi.

(152)

Vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ei ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

31.1.2018   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 28/25

(1)

Komissiolle ilmoitettiin 30 päivänä marraskuuta 2012 päivätyllä kantelulla, että Espanja oli toteuttanut useita väitettyjä tukitoimenpiteitä Iberpotash SA -nimisen yrityksen hyväksi. Yrityksen nimeksi muuttui vuonna 2014 ICL Iberia Súria & Sallent, jäljempänä ’Iberpotash’. Kantelija, joka haluaa pysyä nimettömänä, täydensi kanteluaan 28 päivänä joulukuuta 2012, 14 päivänä helmikuuta 2014, 24 päivänä helmikuuta 2014, 6 päivänä toukokuuta 2014 ja 27 päivänä tammikuuta 2015 päivätyillä lisätiedoilla.

(2)

Kantelu annettiin Espanjalle tiedoksi 10 päivänä tammikuuta 2013 samalla, kun siltä pyydettiin asiasta tietoja. Espanja vastasi 8 päivänä maaliskuuta 2013. Tämän jälkeen Espanjalle lähetettiin uudet tietopyynnöt 14 päivänä toukokuuta 2013, 16 päivänä tammikuuta 2014 ja 26 päivänä maaliskuuta 2014. Espanja vastasi komission tietopyyntöihin esittämällä lisätietoja 13 päivänä kesäkuuta 2013, 14 päivänä helmikuuta 2014 ja 15 päivänä huhtikuuta 2014 päivätyillä kirjeillä.

(3)

Komissio toimitti 30 päivänä tammikuuta 2015 kantelijalle kirjeitse alustavan arvionsa. Kantelija vastasi kyseiseen arvioon esittämällä täydentäviä tietoja 5 päivänä maaliskuuta 2015, jäljempänä ’alustava vastaus’, ja 21 päivänä huhtikuuta 2015, jäljempänä ’lopullinen vastaus alustavaan arvioon’. Kantelijan kanssa pidettiin myös kokous 9 päivänä maaliskuuta 2015, ja kantelija esitti lisätietoja 4 päivänä kesäkuuta 2015.

(4)

Kantelijan lopullinen vastaus alustavaan arvioon toimitettiin Espanjalle 9 päivänä kesäkuuta 2015, jotta Espanja voisi esittää siitä huomautuksensa, ja samalla Espanjalta pyydettiin uudelleen lisätietoja. Espanja toimitti vastauksensa 8 päivänä heinäkuuta 2015. Espanjan pyynnöstä sille toimitettiin 31 päivänä heinäkuuta 2015 luottamukselliset tiedot sisältävä versio alustavasta arviosta.

(5)

Komissio ilmoitti Espanjalle 26 päivänä tammikuuta 2016 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koski väitetyistä tukitoimenpiteistä kahta. Komissio totesi samassa kirjeessä, etteivät kolme muuta kantelun kohteena ollutta toimenpidettä olleet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

(6)

Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä  (2). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään kahta tukitoimenpidettä koskevat huomautuksensa.

(7)

Espanja esitti 19 päivänä huhtikuuta 2016 päivätyllä kirjeellä huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä. Komissio pyysi 6 päivänä lokakuuta 2016 päivätyllä kirjeellä Espanjan viranomaisia toimittamaan lisätietoja, jotka Espanja toimitti 28 päivänä marraskuuta 2016.

(8)

Komissio sai huomautuksia kolmelta asianomaiselta osapuolelta, myös väitetyltä tuensaajalta Iberpotashilta, ja toimitti huomautukset Espanjalle kommentoitaviksi. Espanja kommentoi huomautuksia 27 päivänä heinäkuuta 2016 ja 6 päivänä huhtikuuta 2017 päivätyillä kirjeillä.

(9)

Iberpotash omistaa kaksi kalisuolakaivosta Llobregat-joen varrella Kataloniassa sijaitsevan Bagesin piirikunnan alueella. Toinen kaivoksista sijaitsee Súrian kunnassa ja toinen Sallentin ja Balsarenyn kunnissa. Kalisuolaa käytetään lannoitteiden valmistuksessa. Lisäksi Iberpotash valmistaa ja myy suolaa lähinnä teollisuuskäyttöön.

(10)

Iberpotash on maailman suurimman lannoitteidentuottajan, israelilaisen monikansallisen ICL Fertilisers -yhtiön tytäryhtiö. Alueen kalisuolakaivoksia on hyödynnetty vuodesta 1920 lähtien, ja ne olivat valtion omistuksessa vuoteen 1998 asti. Iberpotash osti Súrian ja Sallent/Balsarenyn kalisuolakaivokset Espanjan valtion omistaman Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) -yritysryhmän kanssa 21 päivänä lokakuuta 1998 tehdyllä kauppasopimuksella.

(11)

Kantelijan mukaan Espanjan viranomaiset ovat myöntäneet sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea Iberpotashille toteuttamalla joukon toimenpiteitä, jotka kaikki liittyvät Llobregat-joen varrella sijaitsevia Iberpotashin kaivoksia koskeviin ympäristövelvoitteisiin ja vuosikymmenten ajan jatkuneen kaivostoiminnan seurauksena kyseisille alueille kertyneisiin suolajätekasoihin. Väitetyt valtiontukitoimenpiteet olivat seuraavanlaisia:

(12)

Kantelijan väitteen mukaan Iberpotashin näistä toimenpiteistä saaman valtiontuen kokonaismäärä on 260–407 miljoonaa euroa.

(13)

Kantelija kanteli myös väitetystä EU:n ympäristölainsäädännön rikkomisesta. Komissio lähetti kyseisen kantelun johdosta heinäkuussa 2014 Espanjalle virallisen ilmoituksen ja käynnisti näin rikkomusmenettelyn kaivannaisjätedirektiivistä johtuvien velvoitteiden laiminlyönnin vuoksi. Syyskuussa 2015 lähetetyllä täydentävällä virallisella ilmoituksella rikkomusmenettely laajennettiin koskemaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY (4), jäljempänä ’vesipuitedirektiivi’, täytäntöönpanon rikkomista. Rikkomusmenettely on edelleen käynnissä (5).

(14)

Komissio antoi 26 päivänä tammikuuta 2016 päätöksen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta toimenpiteiden 1 ja 4 (6) osalta, jäljempänä ’aloittamispäätös’, selvittääkseen, ovatko kyseiset toimenpiteet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja soveltuvatko ne sisämarkkinoille.

(15)

Komissio totesi samalla, etteivät toimenpiteet 2, 3 ja 5 ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Koska kyseistä päätelmää ei ole kyseenalaistettu, tämä päätös ei koske toimenpiteitä 2, 3 ja 5 eikä niitä arvioida jäljempänä.

(16)

Komissio totesi aloittamispäätöksessään, ettei se voinut sulkea pois sitä mahdollisuutta, että toimenpide 1 saattoi olla valtiontukea. Se epäili erityisesti, liittyikö toimenpiteeseen 1 valtion varojen siirtoa ja Iberpotashille aiheutunutta taloudellista etua. Se kehotti näin ollen Espanjan viranomaisia ja asianomaisia kolmansia osapuolia esittämään lisää asiaan liittyviä todisteita.

(17)

Jos toimenpide 1 katsottaisiin valtiontueksi, komissio epäili, ettei sen voitaisi katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.

(18)

Komissio totesi aloittamispäätöksessään, että Vilafrunsin jätekasan peittämistä varten annettu julkinen rahoitus oli todennäköisesti valtiontukea. Se katsoi erityisesti, että toimenpiteestä 4 oli saattanut aiheutua Iberpotashille valikoivaa taloudellista etua, koska sillä taattiin parempi ennaltaehkäisy Iberpotashin omistuksessa olevan jätekasan aiheuttamaa pilaantumista vastaan ja viime kädessä Iberpotashin ympäristövelvoitteiden täyttäminen. Komissio kehotti näin ollen Espanjan viranomaisia ja asianomaisia kolmansia osapuolia esittämään huomautuksensa näistä alustavista päätelmistä.

(19)

Komissio katsoi lisäksi, että koska investointikustannukset rahoitettiin kokonaan julkisilla varoilla ja koska Iberpotashin vastuulle tulivat ainoastaan myöhemmät hoitokustannukset, toimenpiteen 4 tuki-intensiteetti on selvästi korkeampi kuin sen tuen tuki-intensiteetti, jota myönnetään valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen (2008/C 82/01), jäljempänä ’ympäristönsuojelua koskevat vuoden 2008 suuntaviivat’ (7), 3.1.1 kohdan mukaisesti yrityksille yhteisön normit ylittäviin toimiin tai ympäristönsuojelun tason parantamiseen yhteisön normien puuttuessa. Näin ollen komissio ilmoitti epäilevänsä, ettei kyseinen tuki soveltuisi sisämarkkinoille, ja se kehotti Espanjan viranomaisia ja asianomaisia kolmansia osapuolia esittämään huomautuksensa tästä alustavasta päätelmästä.

(20)

Iberpotashin huomautukset vastaavat suurimmaksi osaksi huomautuksia, jotka Espanja on esittänyt tutkittavista kahdesta toimenpiteestä.

(21)

Lisäksi Iberpotash toi esille, ettei toimenpiteeseen 1 liity valtion varoja, sillä tähän mennessä Espanja ei ole siirtänyt Iberpotashille mitään valtion varoja. Toiseksi riski tällaisen tapahtumisesta on hyvin pieni, sillä Iberpotash ei ollut talousvaikeuksissa, vaan se pystyisi vastaamaan ympäristön ennallistamisen kustannuksista siinä tapauksessa, että vakuuden määrä olisi riittämätön. Iberpotash ilmaisee samat seikat kuin Espanja toimenpiteiden valikoivuudesta ja siitä, antavatko ne taloudellista etua tai vääristävätkö ne kilpailua jäsenvaltioiden välillä.

(22)

Iberpotash toistaa, että toimenpide 4 on ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen mukainen ja että pilaantuneen maaperän ennallistamisessa sovellettava tuki-intensiteetti on 100 prosenttia.

(23)

Ensimmäinen asianomainen osapuoli, joka haluaa pysytellä nimettömänä, tukee muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaa päätöstä sekä komission aloittamispäätöksessä molemmista toimenpiteistä esittämiä toteamuksia.

(24)

Ensimmäinen asianomainen osapuoli lisää, että liian pienen vakuuden antaminen aiheuttaa todellisen rasitteen viranomaisille, jotka joutuvat vastaamaan Iberpotashin ympäristövelvoitteiden kustannuksista. Se lisää myös, että Iberpotashille aiheutui taloudellista etua, sillä se pystyi rahoittamaan omaa liiketoimintaansa varoilla, joita sen ei tarvinnut maksaa vakuudeksi.

(25)

Ensimmäinen asianomainen osapuoli on komission kanssa yhtä mieltä siitä, ettei tuki sovellu sisämarkkinoille, koska se on toimintatukea.

(26)

Ensimmäinen asianomainen osapuoli kiinnittää toimenpiteessä 2 komission huomion Barcelonan maakunnallisen ylioikeuden (Audiencia Provincial) 22 päivänä helmikuuta 2016 antamaan ratkaisuun, jossa vahvistettiin Iberpotashin vastuu toimintansa vaikutusalueella olevien maiden ennallistamisesta. Se lisää myös, ettei jätekasan peittäminen ollut kokeiluhanke, sillä hanketta ei kuvata sellaiseksi yhdessäkään kyseisen toimenpiteen julkiseen rahoittamiseen liittyvistä asiakirjoista ja käytetty menetelmä on tunnettu ja ollut muiden yritysten käytössä ainakin 15 vuoden ajan vastaavissa jätekasoissa.

(27)

Toinen asianomainen osapuoli, joka haluaa pysytellä nimettömänä, tukee komission aloittamispäätöstä.

(28)

Se toteaa toimenpiteen 1 osalta lisäksi, että on merkityksetöntä, onko vakuuden määrä unionin lainsäädännön tai Espanjan lainsäädännön mukainen, sillä valtiontuki muodostuu siitä, että valtio ottaa vastuulleen kyseisten alueiden ennallistamisesta aiheutuvan taloudellisen riskin. Kyseisen riskin suuruuden määrittäminen on pelkästään tosiseikkoihin liittyvä kysymys, ei oikeudellinen kysymys.

(29)

Toisaalta toinen asianomainen osapuoli kyseenalaistaa Iberpotashin kyvyn maksaa ympäristön ennallistamisesta velvoitteen realisoituessa, sillä Iberpotashin ainoat varat Espanjassa ovat sen kaivokset, jotka tulevat sulkeutumaan ja joilla ei näin ollen ole juurikaan arvoa vuoden 2035 jälkeen.

(30)

Toinen asianomainen osapuoli tuo esille myös, että riittävän vakuuden antaminen merkitsisi Iberpotashille vähintäänkin 2 806 000 euron vuotuista kustannusta, mitä ei voitane pitää merkityksettömänä määränä. Se lisää, että annettujen vakuuksien nykyisen määrän johdosta Iberpotash välttyy myös rahavarojensa käyttämiseltä vakuutena.

(31)

Toinen asianomainen osapuoli huomauttaa toimenpiteestä 2, että Espanjan korkeimman oikeuden (Tribunal Supremo) 14 päivänä toukokuuta 2009 antaman tuomion, neuvoston direktiivin 75/442/ETY (8) ja soveltuvin osin Espanjan lainsäädännön perusteella ainoastaan Iberpotash on vastuussa Vilafrunsin jätekasan peittämisestä. Tämä vastuu on tullut sille samalla, kun kaivosoikeudet siirtyivät sille, riippumatta siitä, onko kaivosalue aktiivisessa toiminnassa.

(32)

Toinen asianomainen osapuoli väittää toimenpiteestä 4, että Iberpotashin jätekasan peittäminen Vilafrunsissa kuuluu Iberpotashin vastuulle. Iberpotashille aiheutui siis valikoivaa taloudellista etua peittämisen rahoittamisesta julkisilla varoilla. Lisäksi toinen asianomainen osapuoli on eri mieltä peittämisen luokittelusta uuden ennallistamistekniikan kokeiluhankkeeksi ja väittää, että suolajätekasojen peittäminen geomembraaneilla on vanha tekniikka, jota esimerkiksi Alsacen alueella ja Saksassa toimivat kalisuolayritykset ovat käyttäneet pitkään.

(33)

Toisen asianomaisen osapuolen mukaan sillä seikalla, että Iberpotash on ainoa kalisuolan tuottaja Espanjassa, ei ole merkitystä, sillä kalisuolan merkitykselliset markkinat ovat maailmanlaajuiset. Vaikutus kauppaan on kiistaton, sillä maantieteelliseltä kannalta katsottuna Iberpotash kilpailee ranskalaisten suolantuottajien kanssa, mikä käy ilmi Súrian ja Sallentin kaivosten sijainnista lähellä Ranskan rajaa (alle 100 kilometriä).

(34)

Sekä ensimmäinen että toinen asianomainen osapuoli esittivät huomautuksia myös kolmesta muusta aloittamispäätöksessä tarkastellusta toimenpiteestä (jotka liittyivät i) uuteen suolavedenkerääjään, ii) vedenkäsittelylaitosten rahoittamiseen ja iii) Cogullón suolajätekasaa koskevaan selvitykseen). Kuten johdanto-osan 15 kappaleessa kuitenkin todetaan, komissio totesi jo aloittamispäätöksessään, etteivät kyseiset toimenpiteet ole valtiontukea eikä muodollinen tutkintamenettely kohdistu tämän vuoksi niihin. Pelkästään kyseisiä, muodollisen tutkintamenettelyn ulkopuolelle jätettyjä toimenpiteitä koskevat asianomaisten kolmansien osapuolten huomautukset katsotaan siis merkityksettömiksi tämän päätöksen kannalta.

(35)

Espanja katsoo toimenpiteen 1 osalta, että vakuuden määrä on ollut aina riittävä ja se on vahvistettu Espanjan ja unionin lainsäädännön mukaisesti. Espanja esittää varsinaisesti, ettei kaivannaisjätedirektiivin mahdollisiin rikkomuksiin sisälly vakuuden määrän vahvistaminen liian pieneksi, joten tällainen ei voi johtaa kyseisen direktiivin rikkomiseen.

(36)

Lisäksi Espanja kiistää vakuuden asianmukaisen määrän määrittämisen osalta epäluotettavana Assumpta Feranin (Katalonian aluehallituksen ympäristöviraston johtaja) 2 päivänä lokakuuta 2013 Katalonian parlamentin ympäristövaliokunnassa antaman lausunnon, jonka mukaan rahoitusvakuuden määrän olisi oltava 200 miljoonaa euroa. Espanjan mukaan lausunto annettiin vastakkaisten puolueiden välisen kiistan yhteydessä, joten siihen vaikuttivat poliittiset seikat. Espanja katsoo niin ikään, ettei Katalonian itsehallintoalueen ylioikeuden (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) 11 päivänä lokakuuta 2011 antaman tuomion perusteella voida määrittää vakuuden asianmukaista määrää, sillä myös kyseinen tuomioistuin kieltäytyi laskemasta sitä.

(37)

Toisaalta Espanja ei pidä uskottavana kantelijan toimittamaa tutkimusta, jota komissio lainasi aloittamispäätöksen johdanto-osan 71 kappaleessa, sillä tutkimuksessa ei laskettu vakuuden asianmukaista määrää vakuuden määrään sovellettavassa 14 päivänä kesäkuuta 1994 annetussa asetuksessa 202/1994 säädettyjen kriteerien perusteella.

(38)

Lisäksi Espanja väittää, ettei toimenpiteestä 1 aiheudu valikoivaa taloudellista etua Iberpotashille. Mahdollinen oletettu etu määritettiin sellaisen oikeudellisen kehyksen perusteella, jota voitiin soveltaa myös kaikkiin mahdollisiin kilpailijoihin. Lisäksi Sallentin ja Súrian kaivokset ovat ainoita Espanjassa toiminnassa olevia kaivoksia, joten Iberpotash ei voinut saada etua, sillä Espanjan alueella ei ole siihen verrattavissa olevia kaivoksia.

(39)

Espanja väittää, ettei asiaan liity valtion varoja, sillä vaikka vakuuden määrä osoittautuisi riittämättömäksi, Iberpotashilla on edelleen velvollisuus ennallistaa kaivannaistoiminnan vaikutusalueella sijaitsevat alueet. Espanja voi siis pakottaa Iberpotashin noudattamaan velvollisuuttaan takavarikoimalla tämän omaisuutta ja pidättämällä sen oikeuksia Espanjan alueella.

(40)

Espanja tuo vielä esille, ettei toimenpide 1 vääristä kilpailua tai vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sillä Iberpotashilta vaadittavasta suuremmasta vakuudesta sille aiheutuvat kustannukset olisivat merkityksettömät, kun huomioon otetaan kalisuola-alan normit.

(41)

Toimenpiteen 4 osalta Espanja esittää, ettei Iberpotashille voinut aiheutua taloudellista etua: se ei ollut saastuttaja, joten sillä ei ollut velvollisuutta peittää Vilafrunsin jätekasaa yleisesti sovellettavan Espanjan lainsäädännön mukaisesti. Lisäksi Iberpotash vastaa peitetyn jätekasan hoitokustannuksista. Vaikka se siis säästi julkisen rahoituksen ansiosta jätekasan rakentamisessa, sillä on velvollisuus käyttää paljon suurempi summa jätekasan hoitoon tulevina vuosikymmeninä. Näin se menettää toimenpiteestä aiheutuneen taloudellisen edun.

(42)

Espanjan mukaan toimenpide 4 ei voi olla valikoiva, sillä Iberpotash on ainoa yritys, joka harjoittaa kalisuolan kaivannaistoimintaa Espanjassa.

(43)

Toimenpiteellä ei lisäksi ole jäsenvaltioiden välistä kilpailua vääristäviä vaikutuksia, kun otetaan huomioon, ettei kaivettua suolaa voida kuljetusvaikeuksien vuoksi siirtää jäsenvaltiosta toiseen.

(44)

Jos komissio edellä esitetystä huolimatta katsoo toimenpiteen 4 olevan valtiontukea, Espanja katsoo sen sopivan komission asetusten (EY) N:o 1998/2006 (9) ja (EU) N:o 1407/2013 (10) mukaisen vähämerkityksisen tuen määritelmään.

(45)

Lopuksi Espanja pyytää, että toimenpiteen 4 todettaisiin soveltuvan sisämarkkinoille ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen perusteella, kun otetaan etenkin huomioon Vilafrunsin jätekasan peittämisessä käytetty innovatiivinen tekniikka, joka on suunniteltu muissa kaivoksissa käytetystä teknologiasta poiketen estämään myös kasatun jäteaineksen vuodot.

(46)

Espanja vastasi kahden asianomaisen osapuolen toimenpiteestä 1 esittämiin huomautuksiin ottamalla jälleen esille Espanjan lainsäädännön mukaisen, voimassa olevan hallinnollisen menettelyn, jota sovelletaan Iberpotashin ympäristövelvoitteiden täyttämisessä ja Iberpotashin velvollisuudessa maksaa takaisin kaikki määrät, jotka Espanja joutuisi maksamaan, jos ympäristön ennallistamista varten annettu vakuus osoittautuisi riittämättömäksi. Kyky pakottaa Iberpotash täyttämään velvollisuutensa sellaisenaan merkitsee sitä, ettei valtion taloudelle aiheudu rasitusta eikä valtion varoja näin ollen siirretä.

(47)

Espanja vastasi kahden asianomaisen osapuolen toimenpiteestä 4 esittämiin huomautuksiin väittämällä, että Barcelonan maakunnallisen ylioikeuden 22 päivänä helmikuuta 2016 antamaan ratkaisuun sisältyi luettelo alueista, joilla Iberpotash oli velvollinen toteuttamaan ympäristön ennallistamistoimenpiteitä. Yhteenkään luettelon ei sisältynyt Vilafrunsin jätekasaa eikä yhdessäkään mainittu, että kyseinen jätekasa olisi saastelähde. Lisäksi ratkaisussa tuomitut henkilöt kuuluivat yritykseen, joka harjoitti kaivostoimintaa ennen kuin Iberpotash hankki kaivostoimintaluvan. Toisaalta kyseiset henkilöt tuomittiin toimista ja laiminlyönneistä, jotka olivat tapahtuneet paljon ennen Vilafrunsin jätekasan peittämistä.

(48)

Espanja toistaa myös väitteensä siitä, ettei Iberpotash ole Espanjan lainsäädännön mukaan velvollinen peittämään Vilafrunsin jätekasaa.

(49)

Lopuksi Espanja tuo esille, että vaikka ensimmäinen asianomainen osapuoli korostaa, ettei yhdessäkään jätekasan peittämisen julkista rahoittamista koskevassa asiakirjassa kuvata hanketta kokeiluhankkeeksi, kyseinen osapuoli ei kuitenkaan kiistä peittämisessä käytetyn tekniikan erityisyyttä tai sitä, että muilla kalisuolakaivoksilla käytetystä tekniikasta poiketen sen tarkoituksena on myös estää kasatun jätteen vuotaminen. Käytetty tekniikka voi olla innovatiivista, vaikkei hanketta mainita kokeiluhankkeeksi.

(50)

Tässä päätöksessä arvioidaan ensinnäkin, ovatko tarkastellut kaksi toimenpidettä Iberpotashille myönnettyä, SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja jos ovat, onko tuki sääntöjenmukaista ja sisämarkkinoille soveltuvaa.

(51)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(52)

Voidakseen todeta valtiontuen olemassaolon komission on arvioitava, täyttyvätkö kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määritellyt kumulatiiviset edellytykset (eli valtion varojen siirto ja toimenpiteen yhteys valtion varoihin, valikoiva etu, mahdollinen kilpailun vääristyminen ja vaikutus EU:n sisäiseen kauppaan) arvioitavina olevien toimenpiteiden kohdalla.

(53)

Kansallisen oikeuden mukaisesti ja 1 päivänä toukokuuta 2008 toiminnassa olleiden kaivosten osalta vuodesta 2014 lähtien myös unionin lainsäädännön mukaisesti kaivostoiminnanharjoittajat ovat velvollisia antamaan rahoitusvakuuden, jolla taataan, että niillä on riittävästi varoja kattamaan alueiden ennallistamiskustannukset kaivostoimintansa päätyttyä. Lisäksi viranomaiset voivat rahoittaa kyseisillä varoilla asiassa sovellettavan kansallisen oikeuden mukaisesti sellaisia ympäristönsuojelutoimenpiteitä, joita toiminnanharjoittajilla olisi velvollisuus toteuttaa, elleivät nämä niitä toteuta. Toiminnanharjoittaja voi antaa vakuudet pankkitakauksen muodossa, jolloin se joutuu maksamaan takauspalkkiota. Kantelijan mukaan Iberpotash sai sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, kun viranomaiset olivat asettaneet rahoitusvakuuden määrän hyvin pieneksi.

(54)

Komission on arvioitava ensinnäkin, olivatko Espanjan viranomaisten vahvistamat rahoitusvakuuksien määrät kyseisenä ajankohtana sovelletussa lainsäädännössä edellytettyä pienemmät. Tämä on ehdoton edellytys mahdollisen valtiontuen olemassaololle kyseisen toimenpiteen kohdalla. Jos taas vakuuksien määrä oli vahvistettu sovellettujen säännösten mukaisesti, Iberpotashia on kohdeltu samalla tavoin kuin mitä tahansa muuta samanlaisessa tilanteessa olevaa yritystä. Tällöin ei ole perusteltua katsoa, että sitä olisi kohdeltu valikoivasti muita suotuisammin, kun vakuuksia koskevia säännöksiä sovellettiin sen kohdalla käytännössä.

(55)

Ensimmäiseksi on siis käytävä läpi rahoitusvakuuksien vahvistamisessa sovellettavaksi tuleva merkityksellinen kansallinen lainsäädäntö ja unionin lainsäädäntö.

(56)

Kaivannaisjätedirektiivin 14 artiklan mukaisesti toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on vaadittava ”ennen kuin kaivannaisjätettä aletaan koota tai sijoittaa jätealueelle […] rahoitusvakuus (esimerkiksi rahamääräisenä talletuksena, teollisuuden rahoittama keskinäinen takuurahasto mukaan luettuna) tai vastaava”. Vakuuden tarkoituksena on taata, että ”kaikki tämän direktiivin perusteella annetussa luvassa vahvistetut velvoitteet, mukaan luettuina käytöstä poistamisen jälkeistä aikaa koskevat velvoitteet, täytetään” ja että ”on olemassa milloin tahansa helposti käytettävissä olevia varoja jätealueen vaikutusalueella olevan maan […] kunnostamiseen”.

(57)

Direktiivin 14 artiklan 2 kohdan mukaan vakuuden määrä on laskettava seuraavien seikkojen perusteella: i) jätealueen todennäköiset ympäristövaikutukset; ii) olettamalla, että tarvittavat kunnostustyöt arvioi ja suorittaa riippumaton ja soveltuvalla tavalla pätevä kolmas osapuoli. Vakuuden määrää mukautetaan tarvittavien kunnostustöiden mukaan säännöllisin väliajoin.

(58)

Kansallisista säädöksistä on otettava esille kaivannaisteollisuuden jätehuollosta ja kaivostoiminnan vaikutusalueella olevan maan suojelemisesta ja kunnostamisesta 12 päivänä kesäkuuta 2009 annettu kuninkaan asetus 975/2009 (Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y restauración del espacio afectado por actividades de extracción), jäljempänä ’kuninkaan asetus 975/2009’, jolla kaivannaisjätedirektiivi saatettiin Espanjan lainsäädännön osaksi. Kuninkaan asetuksen 975/2009 ensimmäisen siirtymäsäännöksen mukaan kyseisen kuninkaan asetuksen rahoitusvakuuksiin liittyviä säännöksiä (erityisesti 43 §:ää) on sovellettava 1 päivästä toukokuuta 2014 alkaen 1 päivänä toukokuuta 2008 toiminnassa olleisiin kaivoksiin (myös Iberpotashin kaivoksiin).

(59)

Ennen kaivannaisjätedirektiivin kansallisen lainsäädännön osaksi saattavan kuninkaan asetuksen 975/2009 voimaantuloa Katalonian itsehallintoalueella sovellettiin kuitenkin kaivosyritysten toimilupiin, ennallistamissuunnitelmiin ja vakuuksiin kaivostoiminnan vaikutusalueella olevien luonnonalueiden suojelua koskevista lisäsäännöksistä annettua lakia 12/1981 (11), jäljempänä ’laki 12/1981’, sekä kaivostoiminnan ennallistamisohjelmiin liittyvien vakuuksien määrittämisperusteista annettua asetusta 202/1994 (12), jäljempänä ’asetus 202/1994’. Lain 12/1981 8 §:n 2 momentin mukaan vakuuden määrä on vahvistettava ennallistamisen kohteena olevan alueen pinta-alan tai kyseisen ennallistamisen kokonaiskustannusten perusteella. Asetuksen 202/1994 2 §:ssä määritetään vakuuksien määrät hehtaaria kohti erilaisille standardin mukaisille ennallistamistoimenpiteille ja säädetään, että muun tyyppisten erityistoimenpiteiden osalta määrässä on otettava huomioon aiheutuvat kustannukset (13). Lisäksi asetuksen 202/1994 3 §:ssä säädetään, että kun kaivannaistoiminta ei sijaitse erityistä huomiota vaativilla luonnonalueilla (kuten Iberpotashin kaivokset), 2 §:n säännösten mukaisesti laskettua määrää on pienennettävä 50 prosenttia.

(60)

Näiden kansallisten säännösten perusteella Iberpotash sai 9 päivänä marraskuuta 2006 Katalonian hallitukselta toimiluvan kalisuolakaivostoiminnan harjoittamiseen Súrian kaivoksella ja 28 päivänä huhtikuuta 2008 Balsareny/Sallentin kaivoksella. Nämä toimiluvat ovat erillisiä hallinnollisia päätöksiä, joissa vahvistetaan Balsareny/Sallentin kaivoksen osalta 1 130 128 euron suuruinen rahoitusvakuus ja Súrian kaivoksen osalta 773 682,28 euron suuruinen rahoitusvakuus (jota korotettiin 828 013,24 euroon vuonna 2008). Näitä vakuuksien määriä ei tarkistettu ennen vuotta 2015, jolloin Espanjan viranomaiset ehdottivat selvästi suurempia vakuuksia: 6 979 471,83 euroa Balsareny/Sallentin kaivoksen osalta (tuli voimaan vasta Katalonian itsehallintoalueen ylioikeuden vahvistettua sen joulukuussa 2016, ks. jäljempänä) ja 6 160 872,35 euroa Súrian kaivoksen osalta (tuli voimaan toukokuussa 2015). Vakuuksien määrät vahvistettiin erillisissä erityispäätöksissä, jotka Katalonian hallitus teki Iberpotashin osalta.

(61)

Tässä yhteydessä on muistutettava, että tarkasteltavassa tapauksessa sovellettavien kansallisten tai alueellisten säännösten mukainen rahoitusvakuuksien määrän määrittäminen ja hyväksyminen on ensisijaisesti ympäristöasioissa toimivaltaisten viranomaisten tehtävä. Vaikka komission vastuulla on taata Iberpotashin rahoitusvakuuksiin 1 päivästä toukokuuta 2014 alkaen sovellettavan kaivannaisjätedirektiivin asianmukainen täytäntöönpano ja soveltaminen, kyseisessä direktiivissä annetaan jäsenvaltioille laaja harkintavalta vakuuksien täsmällistä määrää vahvistettaessa. Tämän vuoksi komissio ei ole arvioinut itse rahoitusvakuuksien asianmukaisia määriä kaivannaisjätedirektiivin nojalla, vaan se tutkii arvioinnissaan ainoastaan olemassa olevat todisteet rahoitusvakuuksien riittämättömyydestä, kun on olemassa joukko aihetodisteita, joiden perusteella viranomaisten vuosina 2006 ja 2008 vahvistamien rahoitusvakuuksien määrä vaikuttaisi olevan todella sovellettavassa lainsäädännössä edellytettyä pienempi.

(62)

Erityisen merkille pantavaa on, että Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus totesi 11 päivänä lokakuuta 2011, että Iberpotashin Balsareny/Sallentin kaivoksella sijaitsevaan Cogullón jätekasaan liittyvän rahoitusvakuuden määrä, 585 153 euroa, oli vaadittua pienempi. Tuomiossa katsottiin, ettei vakuuden määrä vastaa kansallisessa lainsäädännössä, etenkään lain 12/1981 8 §:n 2 momentissa ja asetuksessa 202/1994, vahvistettuja oikeudellisia ja lainsäädännöllisiä määrittämisperusteita. Tuomiossa todetaan, että vaikkei vakuuden asianmukaisesta määrästä ole olemassa tiettyä pätevää todistetta, tuomioistuin pystyy toteamaan, että vain 585 153 euron suuruiseksi vahvistettu vakuus on selkeästi vastoin kyseisiä säännöksiä. Tuomioistuin pitää näin ollen vakuutta riittämättömänä ja sovellettavan lainsäädännön vastaisena ja määrää Espanjan viranomaiset vahvistamaan rahoitusvakuudelle uuden määrän. Tuomio vahvistettiin kaikilta osin Espanjan korkeimman oikeuden tuomiossa 9 päivänä heinäkuuta 2014. Kuten Espanjan viranomaiset ovat ilmoittaneet, Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus vahvisti 14 päivänä joulukuuta 2016 antamassaan tuomiossa, että Balsareny/Sallentin koko kaivoksen osalta ehdotettu uusi määrä, 6 979 471,83 euroa, oli asianmukainen.

(63)

Kun otetaan huomioon Katalonian itsehallintoalueen ylioikeuden 11 päivänä lokakuuta 2011 antama tuomio, jossa se esittää lopullisen tulkinnan asiaa koskevista kansallisista säännöksistä, komissio pitää toteen näytettynä, että Iberpotashin Balsareny/Sallentin kaivoksen osalta vuonna 2006 vahvistetun vakuuden alkuperäinen määrä, 1 130 128 euroa (mukaan lukien Cogullón jätekasaan liittyvät 585 153 euroa), oli selvästi liian pieni. Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus vahvisti vuonna 2016, että Balsareny/Sallentin kaivokselle tarkoitetun kokonaismäärän olisi pitänyt olla tosiasiassa vähintään kuusinkertainen ja vuonna 2011 tapahtunutta Plan Phoenix -suunnitelman julkistamista edeltävällä ajanjaksolla todennäköisesti vieläkin suurempi (ks. johdanto-osan 73, 80 ja 81 kappale).

(64)

Vaikka tuomioistuimissa ei ole annettu tuomiota Súrian kaivokseen liittyvästä vakuudesta, on olemassa vakuuttavia todisteita siitä, että vakuus olisi todettu tuomioistuimessa aivan yhtä todennäköisesti liian pieneksi. Alkuperäinen vakuuden määrä, 773 682,28 euroa, (jota korotettiin 828 013,24 euroon vuonna 2008) vastaa suhteessa sitä seikkaa, että Súrian kaivosalueelle on kertynyt vähemmän jäteainesta kuin Balsareny/Sallentin alueelle ja myös jätekasojen kokonaispinta-ala on pienempi (14). Lisäksi Súriaan liittyvää vakuutta korotettiin merkittävästi 6 160 872,35 euroon samaan aikaan Balsareny/Sallentiin liittyvän vakuuden kanssa (eli vasta tuomioistuimen antaman tuomion jälkeen, kun tuomio oli vahvistettu muutoksenhaussa), ja tämä korotus oli suhteessa suurempi (yli seitsenkertainen). Tästä syystä myös Súriaan liittyvän vakuuden määrää voidaan pitää liian pienenä, sillä ei ole mitään muuta tekijää, joka selittäisi Súriaan ja Balsareny/Sallentiin liittyvien vakuuksien määrien välisen eron.

(65)

Sekä Espanjan viranomaiset että Iberpotash vahvistavat huomautuksissaan, että Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus piti El Cogullóta koskevaa vakuutta liian pienenä. Ne pyrkivät lieventämään tuomioistuimen tuomion merkitystä väittämällä, että i) tuomioistuin myönsi tilanteen juontavan juurensa ainakin osittain vuoteen 1929; ii) tuomioistuin totesi, ettei sillä ole päteviä todisteita, eikä iii) tuomioistuin niiden mukaan todennut mitään varsinaisen oikeussäännön nimenomaista rikkomista. Yksikään näistä tuomiota koskevista väitteistä ei kuitenkaan vaikuta siihen, että vakuuden todetaan olevan liian pieni. Se, että Espanjan viranomaiset tarkistivat tosiasiassa vakuuden määrää sen jälkeen, kun tuomio oli vahvistettu muutoksenhaussa, ja antoivat määrän Katalonian itsehallintoalueen ylioikeuden hyväksyttäväksi, vahvistaa tuomion merkityksellisyyden. Lisäksi 11 päivänä lokakuuta 2011 annetussa tuomiossa mainitaan nimenomaisesti lain 12/1981 8 §:n 2 momentissa ja asetuksessa 202/1994 säädetyt asiaan sovellettavat säännökset.

(66)

Kansallisesti toimivaltaisen tuomioistuimen antaman ratkaisun lisäksi tutkinnassa kävi ilmi, että monet muutkin todisteet vahvistavat sen toteamuksen, että rahoitusvakuuksien alkuperäinen määrä oli liian pieni.

(67)

Ensinnäkin kolmannet osapuolet esittivät virallisia sanatarkkoja istuntoselostuksia Katalonian parlamentin ympäristövaliokunnassa 2 päivänä lokakuuta 2013 pidetystä kuulemisesta sekä Katalonian hallituksen ympäristöviraston johtajan nimenomaisen lausunnon, jonka mukaan vakuudet olivat selvästi liian pienet. Johtajan mukaan vaadittava määrä saattaisi mahdollisesti olla jopa 200 miljoonaa euroa. Vaikka parlamentissa käydyn poliittisen keskustelun sanatarkkoihin istuntoselostuksiin ei sisälly yhtään merkityksellistä perustelua kyseiselle määrälle ja niihin on näin ollen suhtauduttava varauksella, vakuuden suuruusluokka ja sen ero todelliseen määrään verrattuna vahvistavat alan asiantuntijoiden päätelmät, joissa pidettiin vuosina 2006 ja 2008 vahvistettujen vakuuksien tosiasiallisia määriä selkeästi liian pieninä.

(68)

Toiseksi kantelija esitti elokuussa 2012 tehdyn ympäristöasiantuntijoiden laatiman selvityksen, jäljempänä ’ERF:n selvitys’, johon ympäristöasiantuntijat olivat koonneet analysoitavaksi suuren määrän asiaan liittyvää olemassa olevaa tietoa (oikeudellista, akateemista tai markkinatutkimuksista saatua tietoa). ERF:n selvityksessä analysoitiin Iberpotashin kaivosalueiden ympäristövaikutusten nykytilannetta, ennustettiin jätekasoihin kertyvän jäteaineksen kokonaismäärän tulevaa kehitystä ja todettiin, että jätekasojen ympäristövaikutukset olivat merkittäviä ja niiden odotetaan kasvavan tulevaisuudessa.

(69)

Käytettävissä olleiden tietojen perusteella ERF:n selvityksessä katsottiin, että Súrian ja Sallentin jätekasoihin kertyvän jäteaineksen määrä kehittyy kaivostoiminnan loppumiseen vuonna 2035 asti seuraavasti (määrän vuotuinen nettokasvu kilotonneina vuotta kohti):

Taulukko 1

Súrian ja Sallentin jätekasoihin kertyvän jätemäärän arvioitu kasvu

(70)

Lisäksi ERF:n selvityksessä analysoitiin mahdollisia jätekasojen ennallistamisvaihtoehtoja, kuten i) maanalaisten kaivosten täyttäminen jäteaineksella, ii) jäteainekseen sisältyvän suolan liuotus vettä pumppaamalla ja syntyvän suolaliuoksen poistaminen ohjaamalla se joko mereen tai maan alle tai iii) jätekasojen peittäminen materiaalilla, joka estää sadeveden suodattumisen jätekasaan ja suolan valumisen ympäristöön. Selvityksessä todetaan, että Iberpotashin kaivosten kohdalla sopivin menetelmä on jätekasojen peittäminen. Kyseessä on yksinkertainen ja tunnettu menetelmä, jota on käytetty monissa tapauksissa ja jota myös Katalonian viranomaiset ovat käyttäneet. Lisäksi se on viranomaisille sopivin ennallistamismenetelmä siinä tapauksessa, ettei kaivosyhtiö täytä velvoitteitaan, sillä se ei edellytä muista menetelmistä poiketen minkään merkittävän teollisen lisäinfrastruktuurin rakentamista. ERF:n selvityksessä lasketaan siis Iberpotashin kaivosten ennallistamisen odotetut kustannukset, kun ennallistaminen tapahtuu jätekasat peittämällä.

(71)

Ennakoitujen kustannusten laskeminen perustuu jätekasojen peittämiseen tarvittavien yksittäisten osien yksikkökustannusten arvioimiseen asiantuntijoiden tekemän markkinatutkimuksen perusteella. Markkinatutkimuksessa on huomioitu asiaankuuluvat urakoitsijat ja tavarantoimittajat ja käytetty Katalonian rakennustekniikkainstituutin (Institut de Tecnologia de la Construcció de Catalunya, ITeC) julkaisemiin vuoden 2012 hintoihin perustuvia tietoja. Tutkimuksessa vertailtiin myös erilaisten ennallistamisvaihtoehtojen kokonaiskustannuksia, sellaisina kuin ne on arvioitu Symonds Groupin Euroopan komission ympäristöasioiden pääosastolle vuonna 2001 tekemässä tutkimuksessa (15). Se sisältää myös jätekasojen hoitamisen ja valvonnan kustannukset kymmenen vuoden ajalta peittämisen jälkeen. Yksikkökustannuksia sovelletaan siis jätekasoihin kolmena eri ajankohtana arviolta kertyneen ainesmäärän mukaisesti: i) todelliset määrät vuonna 2012, ii) ennustetut määrät vuonna 2015 (jolloin Súrian uuden kaivoksen jäteaineksesta peräisin olevan suolan tuotannon ennakoidaan alkavan) ja iii) ennustetut määrät vuonna 2035 (jolloin Iberpotashin kaivostoiminnan odotetaan lakkaavan). Ennallistamisesta aiheutuvat kokonaiskustannukset kyseisillä aikaväleillä on koottu seuraavaan taulukkoon:

Taulukko 2

Arvio ennallistamiskustannuksista ERF:n selvityksen mukaan

(72)

Tämän perusteella ERF:n selvityksessä katsotaan, ettei rahoitusvakuuden määrä saisi missään tapauksessa olla kuninkaan asetuksen 975/2009 uusien säännösten mukaisesti pienempi kuin vuodelle 2012 lasketut kummankin kaivoksen 71 miljoonan euron ennallistamiskustannukset. Kun huomioon otetaan tulevien kustannusten kokonaismäärä, tutkimuksen mukaan vakuuden asianmukainen määrä liikkuu suurin piirtein 100 miljoonassa eurossa.

(73)

Lopuksi ERF:n selvityksessä analysoidaan jätekasoissa olevan suolan uuttamiseen ja myyntiin liittyvää hanketta hieman aiemmin julkistetun, vuodesta 2012 alkaen toteutetun Plan Phoenix -suunnitelman pohjalta. Ottaen huomioon erilaiset hypoteettiset ennusteet kalisuolan ja suolan ennakoidusta tulevasta tuotannosta (mukaan lukien Iberpotashin kunnianhimoiset suunnitelmat myydä vuosittain 1,5 miljoonaa tonnia suolaa) ERF:n selvityksessä todetaan, että kaikissa näissä tilanteissa Plan Phoenix -suunnitelma vain hidastaisi, ei pysäyttäisi, Iberpotashin kaivosalueille kertyvän kokonaisjätemäärän vuotuista kasvua. Ihannetilanteessa Plan Phoenix -suunnitelma vähentäisi jätekasoihin kasattavan jätteen määrän jopa 1 213 kilotonniin vuodessa (ilman suunnitelmaa sitä kertyisi 1 979 kilotonnia). Vaikka suunnitelma vaikuttaa huomattavasti jätteen vuotuiseen kertymiseen vähentämällä sitä jopa 40 prosenttia, ERF:n selvityksen mukaan Plan Phoenix -suunnitelmaa ei voida pitää varsinaisena itsenäisenä ennallistamistoimenpiteenä, vaan lieventävänä tekijänä: parhaimmillaankin se vain hidastaisi nykyisten jätekasojen kasvua, muttei kuitenkaan hävittäisi niitä.

(74)

Iberpotash väittää, ettei vakuuden määrää voida laskea ERF:n selvityksen perusteella, sillä selvityksessä itsessäänkin myönnetään, ettei se perustu asetuksen 202/1994 asiaan sovellettaviin säännöksiin. Lisäksi siihen sisältyy useita epätäsmällisiä ja virheellisiä väitteitä ja tietoja.

(75)

Komissio myöntää, ettei selvitys ole asetuksen 202/1994 asiaan sovellettavien säännösten mukainen, vaan siinä keskitytään pikemminkin kaivannaisjätedirektiivin kansallisen lainsäädännön osaksi saattavassa kuninkaan asetuksessa 975/2009 säädettyihin ehtoihin ja ennallistamisen odotettuihin kustannuksiin. Selvityksen tulokset, joista käyvät ilmi kunkin Iberpotashin kaivoksen arvioidut ennallistamiskustannukset, perustuvat kuitenkin johdonmukaiseen menetelmään ja järkeviin hypoteeseihin, kuten johdanto-osan 68–73 kappaleessa kuvataan. Niillä on näin ollen merkitystä laskettaessa vakuuksia myös asetuksen 202/1994 nojalla, kuten käy ilmi erityisesti asetuksen 2 §:n 4 momentin h kohdasta, jossa viitataan mistä tahansa muista mahdollisesti tarvittavista ennallistamistoimenpiteistä aiheutuviin kustannuksiin ja jossa ei siis rajoiteta laskelmaa koskemaan vain saman 2 §:n edellisissä momenteissa lueteltuja toimenpiteitä (16).

(76)

Lisäksi myös ympäristövahinkojen laajuus ja ennakoidut ennallistamiskustannukset ovat ilmeisen merkityksellisiä ainakin välillisesti, kuten käy ilmi Katalonian itsehallintoalueen ylioikeuden 11 päivänä lokakuuta 2011 antaman tuomion sanamuodosta, jossa todetaan rahoitusvakuuksien määrän osalta, että ”asiassa tärkein ja keskeinen säännös on […] lain 12/1981 8 §:n 2 momentti, jossa säädetään, että ennallistamisen osalta määrä on vahvistettava joka tapauksessa ennallistamisen vaikutusalueelle kuuluvan alueen pinta-alan, ennallistamisen kokonaiskustannusten taikka näiden molempien perusteella […]”, ja jonka mukaan toimilupa ei ole sovellettavan lainsäädännön mukainen, sillä ”vakuutta ei ole vahvistettu tapauskohtaisesti laissa säädetyn mukaisesti […]”. Lopuksi voidaan vielä todeta, että nämä odotetut ennallistamiskustannukset ovat selvästi merkityksellisiä, kun vakuus lasketaan Iberpotashiin 1 päivästä toukokuuta 2014 lähtien sovelletun kuninkaan asetuksen 975/2009 43 §:n mukaisesti.

(77)

Lisäksi komissio huomauttaa, että ERF:n selvityksen väitetysti epätäsmällisiin ja virheellisiin hypoteeseihin kohdistuvaa yleistä arvostelua lukuun ottamatta Espanjan viranomaiset tai Iberpotash eivät kumpikaan yksilöi kyseisiä epätäsmällisiä ja virheellisiä hypoteeseja, esitä täsmällisiä perusteluja tai ehdota omaa vaihtoehtoista arviotaan Iberpotashin kaivosten ennallistamisen kokonaiskustannuksista.

(78)

Espanjan viranomaiset väittävät, että vakuuksien määrässä on noudatettu kansallisen lainsäädännön mukaisia kriteerejä ja otettu huomioon tuolloin voimassa olleen ennallistamissuunnitelman mukaiset ennakoidut kustannukset. Lisäksi Iberpotash esitti oman, asiantuntijoiden laatiman tutkimuksensa osoittaakseen vakuuden olleen riittävä, kun huomioon otetaan kansallisessa lainsäädännössä säädetyt kaksi perustetta eli vaikutusalueelle jäävän alueen koko ja ennakoidut ennallistamiskustannukset.

(79)

Kuten edellä kuitenkin selitettiin, kansallisessa oikeudessa säädettyjen perusteiden mukaisuutta ei vahvistettu Katalonian itsehallintoalueen ylioikeuden tuomiossa. Lisäksi ennallistamissuunnitelmaan sisältyvät toimenpiteet, jotka oli otettu huomioon Iberpotashin esittämässä tutkimuksessa, rajoittuivat pelkkien ympäröivien kanavien ja suolaliuoksen keruualtaiden rakentamiseen sekä muihin vastaaviin toimenpiteisiin, joilla pyritään rajoittamaan saastuttamista, mutta niillä ei selvästikään voitu ennallistaa jätekasoja pitkällä aikavälillä. Tämän vuoksi tutkimuksessa laskettuihin ennakoituihin kustannuksiin ei sisälly asianmukaisia ennallistamistoimenpiteitä tai niiden määriä. Koska ennallistamisen todelliset ennakoidut kustannukset ovat merkityksellisiä rahoitusvakuuden laskemiseksi sekä Katalonian lainsäädännön (ks. johdanto-osan 75 kappale) että unionin lainsäädännön yhteydessä, Iberpotashin toimittaman tutkimuksen päätelmiä ei voida käyttää vakuuksien asianmukaisen kokonaismäärän laskennan perusteena. Kuten käy ilmi sekä ERF:n selvityksestä että vastaavien jätekasojen esimerkkitapauksista Ranskassa ja Saksassa (17), kyseinen ennallistaminen käsittää tavallisesti a) jätekasan hävittämisen kokonaan (esimerkiksi maanalaisten kaivosten täyttämisen kaivannaisjätteellä), b) suolan poistamisen jätekasasta vähitellen pumppaamalla siihen vettä ja keräämällä suolaliuoksen talteen tai c) jätekasan pysyvän peittämisen. Nämä asianmukaiset ennallistamistoimenpiteet ovat kuitenkin paljon kalliimpia kuin ympäröivien kanavien tai suolaliuoksen keruualtaiden rakentaminen ja muut vastaavat saastumisen rajoittamiseen tähtäävät toimenpiteet. Tämän osoittavat myös Vilafrunsin jätekasan peittämisen kustannukset, jotka olivat 7,9 miljoonaa euroa (ilman vuotuisia hoitokustannuksia). Kun otetaan huomioon, että Vilafruns on noin kolmen miljoonan tonnin suolapitoisine aineksineen pieni jätekasa verrattuna käytössä olevaan El Cogullón jätekasaan (Balsareny/Sallent), jossa jäteainesta on 41 miljoonaa tonnia, tai Fusteretin jätekasaan (Súria), jossa jäteainesta on 22 miljoonaan tonnia, kyseisten toiminnassa olevien kaivosten ennallistamisen ja niiden jätekasojen peittämisen kokonaiskustannukset voivat olla merkittävästi Vilafrunsin kustannuksia suuremmat.

(80)

Lisäksi Iberpotash väittää, että jätekasojen jäteainesmäärä vähenee merkittävästi vuonna 2011 julkistetun Plan Phoenix -suunnitelman ansiosta. Suunnitelman tavoitteena on prosessoida jätekasoihin kertynyttä jätettä teollisuussuolan tuottamiseksi myyntiin. Kyseisen hankkeen osana Iberpotash on aikonut rakentaa laitoksen, jossa tuotetaan vakuumisuolaa kalisuolan louhinnassa syntyvästä kaivannaisjätteestä, ja myydä suolan markkinoilla. Se odottaa alkavansa myydä vuosittain noin 750 000 tonnia suolaa, ja määrän ennakoidaan kasvavan myöhemmin jopa 1,5 miljoonaan tonniin vuodessa.

(81)

Vaikka suunnitelma käsitellä ja myydä ainakin osa jäteaineksesta saattaisi lähtökohtaisesti pienentää jätekasojen kokoa ja suolapitoisuutta ja sitä kautta myös niiden ennallistamisesta odotettavia kustannuksia, Iberpotash julkisti kyseisen suunnitelman vasta vuonna 2011, ja sen vuonna 2012 alkanut toteutus on edelleen käynnissä. Tämän vuoksi Plan Phoenix -suunnitelmaa ei selvästikään olisi pitänyt ottaa huomioon vahvistettaessa vakuuksien määrä vuosina 2006 ja 2008, sillä sen toteutuminen oli tuolloin liian epävarmaa.

(82)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että kerätyt todisteet ja esitetyt asiantuntijoiden selonteot vahvistavat kansallisen tuomioistuimen toteamuksen, jonka mukaan rahoitusvakuuden määrät olivat alun perin selkeästi liian pienet asianmukaisen ennallistamisen takaamiseksi.

(83)

Näin ollen komissio katsoo, että Espanjan viranomaisten vuosina 2006 ja 2008 vahvistamat rahoitusvakuudet olivat todellisuudessa sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti tavanomaisesti edellytettyä pienemmät. Tämän vuoksi Iberpotashille on aiheutunut taloudellista etua, joka muodostuu rahoitusvakuudesta vuosittain maksettujen takauspalkkioiden määrän pienuudesta. Koska kyseiset takauspalkkiot olivat Iberpotashin mukaan 1 prosentti vakuuksien vuotuisesta määrästä, vakuuksien selkeästi pienempi kokonaismäärä alensi näin ollen Iberpotashin maksettavaksi tulleita pankin perimiä takauspalkkioita, jolloin sen kustannukset jäivät pienemmiksi verrattuna muihin toiminnanharjoittajiin, joiden vakuudet olivat lainsäädännön mukaisia. Komissio katsoo, että Iberpotash sai taloudellista etua rahoitusvakuuksien pienemmän määrän johdosta.

(84)

Espanjan viranomaisten ja Iberpotashin esittämiä väitteitä siitä, etteivät viranomaiset myöntäneet Iberpotashille minkäänlaista etua tai suotuisampaa kohtelua asiaa koskevien säännösten tunnollisen soveltamisen tuloksena, ei voida hyväksyä. On nimittäin osoitettu, että viranomaisten päätökset johtivat rahoitusvakuuksien tavanomaisesti vaadittua pienempään määrään. Toisaalta väite, jonka mukaan Katalonian säännökset olivat tosiasiassa tiukemmat kuin vastaavat valtakunnalliset säännökset ja Espanjan muilla itsehallintoalueilla voimassa olevat säännökset, ei ole merkityksellinen, sillä kyseiset kustannukset ovat kaivoskohtaisia ja Iberpotashin antamia rahoitusvakuuksia koskevien säännösten oli oltava Kataloniassa sovellettavia säännöksiä, sillä jätekasat sijaitsivat Kataloniassa. Viranomaiset antoivat Iberpotashin pitää rahoitusvakuudet pienempinä kuin mitä sovellettavassa Katalonian lainsäädännössä tavanomaisesti edellytettiin, joten kyseinen yritys sai valikoivaa etua pienemmistä vakuuksista pankkien perimien takauspalkkioiden pienuuden muodossa muihin vastaavassa tilanteessa oleviin toiminnanharjoittajiin verrattuna.

(85)

Näin ollen komissio toteaa, että toimenpiteestä 1 aiheutui valikoivaa taloudellista etua Iberpotashille.

(86)

Valtion varoja koskevan perusteen osalta kantelija väittää, että liian pieni vakuus, joka ei riitä kattamaan ennallistamisen kokonaiskustannuksia, merkitsee (mahdollista) valtion varojen siirtoa ja aiheuttaa väitetysti riskin siitä, että jos Iberpotash ei täytä kaivosalueidensa ennallistamiseen liittyviä velvoitteitaan, valtio joutuu kattamaan kyseiset kustannukset. Kantelija viittaa komission asiassa Georgsmarienhütte tekemään päätökseen (18), jossa komissio katsoi teräksentuottajalle myönnetyn vapautuksen teollisuuspölyn kierrätykseen ja hävittämiseen liittyvistä ympäristövelvoitteista olevan valtiontukea.

(87)

Espanjan viranomaiset ja Iberpotash väittävät, että Iberpotashilla olisi edelleen yleinen velvollisuus ennallistaa kaivosalueensa ja vastata tämän ennallistamisen kustannuksista myös siinä tapauksessa, että vakuus olisi vaadittua pienempi. Rahoitusvakuuden määrä ei rajoita mitenkään näitä kustannuksia. Valtio ei siis ole vapauttanut Iberpotashia taloudellisista velvoitteistaan. Lisäksi se riski, ettei Iberpotash kykenisi kattamaan jatkossa kaikkia näitä kustannuksia ja että valtion olisi puututtava asiaan valtion varoja käyttäen, on erittäin pieni ja hyvin epätodennäköinen, kun otetaan huomioon Iberpotashin emoyhtiön taloudellinen tilanne. Espanjan viranomaiset tuovat esille, että jos Iberpotash ei täyttäisi kyseisiä velvoitteita tulevaisuudessa, Iberpotashilla on Espanjassa riittävästi omaisuutta, jonka viranomaiset voisivat takavarikoida ennallistamisen kustannusten kattamiseksi.

(88)

Komissio huomauttaa, ettei tarkasteltavan asian vakuuksia tutkita valtiontukisääntöjen mukaisesti siltä kannalta, miten suuri määrä takauspalkkioita jää saamatta takaajaan kohdistuvan riskin perusteella (yksityiseltä pankilta, ei valtiolta), vaan siltä kannalta, millainen riski valtiolle aiheutuu, jos vakuuden määrä on ympäristövahinkojen todellisia kustannuksia pienempi ja jos vakuuden saanut yritys ei maksa tai pysty maksamaan ennallistamisen kustannuksia kokonaisuudessaan.

(89)

Kantelijan esille ottama ennakkotapaus, asia Georgsmarienhütte, poikkeaa suuresti nyt tarkasteltavasta tapauksesta, sillä Niedersachsenin osavaltio oli selvästi vastuussa pölyn hävittämisestä ja maksoi tosiasiallisesti 64,64 miljoonaa Saksan markkaa sen lopullisesta hävittämisestä. Nyt tarkasteltavassa asiassa tilanne on toinen, sillä vakuuden määrästä riippumatta Iberpotash on edelleen vastuussa kaivosalueen ennallistamisesta eivätkä Espanjan viranomaiset ole toistaiseksi sitoutuneet maksamaan ennallistamisen kustannuksia Iberpotashin puolesta. Asiaa Georgsmarienhütte ei siis voida pitää tarkasteltavan asian ennakkotapauksena.

(90)

Iberpotashin rahoitusvakuus on annettu pankkitakauksen muodossa, eikä se ole valtiolle ilmainen. Vakuus voidaan käyttää vain tiukasti laissa määritettyihin toimenpiteisiin, etenkin jäteaineksen hävittämisen rahoittamiseen, kaivosalueiden ennallistamiseen ja muihin ympäristötoimenpiteisiin, jos Iberpotash jättää näihin liittyvät velvollisuutensa täyttämättä. Valtio ei saa mitään korkoa vakuusvaroista eikä muutakaan taloudellista etua, joka vähenisi vakuuden pienuuden vuoksi. Lisäksi valtion ei ole tarvinnut toistaiseksi turvautua yhdessäkään tapauksessa vakuuteen edellä mainituissa tarkoituksissa. Vaikka vakuuden pienemmällä määrällä ei ole ollut minkäänlaista tosiasiallista vaikutusta valtion varoihin, tämä seikka ei kuitenkaan yksin sulje pois mahdollista valtion varoihin kohdistuvaa vaikutusta, joka johtuu valtion suuremmasta riskistä joutua käyttämään varojaan tulevaisuudessa.

(91)

Todellisuudessa sellainen konkreettinen riski, joka voisi lisätä valtiolle aiheutuvaa rasitusta tulevaisuudessa, riittää täyttämään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen määritelmän (19). Myös unionin tuomioistuin on todennut, ettei kyseisen kriteerin täyttyminen edellytä, että valtiontukitoimenpiteellä on tiivis yhteys ja vaikutus valtion varoihin.

(92)

Tällaisten rahoitusvakuuksien tarkoituksena on viime kädessä taata, että kaivosyhtiöillä on riittävästi varoja kattamaan ennallistamisesta aiheutuvat tulevat kustannukset tulevasta (ja usein melko kaukaisesta) taloudellisesta tilanteestaan riippumatta. Tämän vuoksi on selvää, että jos vakuuden määrä on merkittävästi ennakoituja ennallistamiskustannuksia pienempi, on olemassa vähintäänkin suuri riski siitä, että valtion varoihin voi kohdistua vaikutusta tulevaisuudessa. Tämä riski julkisille varoille aiheutuvista mahdollisista kustannuksista on selvästi suurempi, kuin jos vakuuden määrä olisi vahvistettu asianmukaisesti sovellettavaa lainsäädäntöä noudattaen ja ottaen asianmukaisesti huomioon ennakoidut ennallistamiskustannukset. Jos kyseiset varat ovat merkittävästi tarvittavaa pienemmät, valtion varoista jouduttaisiin lopulta kattamaan valtaosa kyseisistä kustannuksista siinä tapauksessa, ettei Iberpotash mistä tahansa syystä olisi halukas tai pystyisi niitä kattamaan. Lisäksi jos Iberpotash ei kykenisi maksamaan ennallistamiskustannuksia tulevaisuudessa, on epätodennäköistä, että Espanjan viranomaisten takavarikoimasta Iberpotashin omaisuudesta saataisiin merkittäviä lisävaroja, sillä Iberpotashin (ja koko ICL-konsernin) ainoaa omaisuutta Espanjassa ovat sen kalisuolakaivokset. Kun kalisuolakaivokset suljetaan, kyseisen omaisuuden arvo kuitenkin kyseenalaistuu.

(93)

Valtioiden velvollisuudesta toimia omaan lukuunsa, jos Iberpotash ei haluaisi toteuttaa tai pystyisi toteuttamaan tarvittavia ennallistamistoimenpiteitä jätekasoilleen, on säädetty asiaan sovellettavassa lainsäädännössä.

(94)

Ensinnäkin valtio voisi lain 39/2015 102 §:n mukaisesti suorittaa toimenpiteiden täytäntöönpanon kyseisten toimenpiteiden toteuttamiseen lain mukaan velvollisen oikeussubjektin sijasta (20). Espanjan olisi i) vaadittava Iberpotashia toteuttamaan erikseen määritellyt toimenpiteet; ii) ilmoitettava Iberpotashille, että muussa tapauksessa hallintoviranomainen toteuttaisi tällaiset toimenpiteet itse, ja kerrottava tästä aiheutuvat kustannukset; iii) toteutettava kyseiset toimenpiteet ja iv) yritettävä periä kustannukset takaisin Iberpotashilta, mikä ei lopulta olisi mahdollista, jos Espanjan lunastettavana olisi liian pieni rahoitusvakuus. Vaikka kyseinen päätös on muodollisesti harkinnanvarainen siinä tapauksessa, ettei Iberpotash täytä kaivosalueidensa ennallistamista koskevaa velvollisuuttaan, Espanjalla ei ole muuta vaihtoehtoa kuin maksaa kyseinen ennallistaminen etukäteen, sillä muutoin se ei voi täyttää omia velvollisuuksiaan.

(95)

Toiseksi kuten johdanto-osan 13 kappaleessa todetaan, Espanja saattaa laiminlyödä kaivannaisjätedirektiivin ja vesipuitedirektiivin mukaisia velvollisuuksiaan. Jos Iberpotash siis hylkää kaivoksensa luonnonvarojen ehdyttyä eikä ennallista kaivosalueita ja vakuuden määrä on liian pieni, Espanja voi täyttää kyseisistä direktiiveistä johtuvat velvoitteensa ja välttää viime kädessä Euroopan unionin tuomioistuimen asettamien uhkasakkojen maksamisen ainoastaan vastaamalla jätekasojen hävittämisen kustannuksista tai yhtä lailla tehokkaiden ennallistamistoimenpiteiden suorittamisesta.

(96)

Kolmanneksi Espanjan viranomaisilla voi olla 18 päivänä heinäkuuta 2006 annetun Espanjan lain 27/2006 (21) säännösten nojalla velvollisuus täyttää ympäristölainsäädäntöön perustuvat velvollisuutensa. Mikä tahansa valtiosta riippumaton organisaatio, joka täyttää laissa 27/2006 säädetyt kriteerit, voi lain 27/2006 18 §:n 1 momentissa mainitun ympäristörikkomuksen ollessa kyseessä (mukaan lukien esimerkiksi vesiensuojelun alan velvollisuuksiin liittyvät rikkomukset) saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi ja vaatia tuomioistuinta velvoittamaan hallintoviranomaisen täyttämään ympäristövelvollisuutensa.

(97)

Neljänneksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/35/EY (22) 6 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos ympäristövahinkoon liittyvien korjaavien toimenpiteiden toteuttamisesta vastaava toiminnanharjoittaja ei noudata velvoitteitaan, toimivaltainen viranomainen voi itse toteuttaa viimeisenä keinonaan kyseiset toimenpiteet. Samoin 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti toimivaltainen viranomainen voi toteuttaa itse tarpeelliset ehkäisevät toimenpiteet, jos toiminnanharjoittaja ei niitä toteuta, ympäristövahinkoa aiheuttavan välittömän uhkan poistamiseksi. Jos Iberpotash ei toteuta tarvittavia korjaavia toimenpiteitä kaivostoimintansa päätyttyä, jätekasat voivat muuttua välittömäksi ympäristöuhkaksi, joka edellyttää toimivaltaisilta viranomaisilta viimeisenä keinona korjaavia tai ehkäiseviä toimenpiteitä.

(98)

Lopuksi Espanjan viranomaiset ilmoittavat (23), että Katalonian hallitus voi lain 12/1981 9 §:n mukaisesti toteuttaa kyseiset toimenpiteet pakkotoimenpiteinä toiminnanharjoittajan kustannuksella, jos toiminnanharjoittaja ei täytä velvollisuuksiaan. Niiden mukaan viranomaiset toteuttavat käytännössä vastaavat toimenpiteet, jotka rahoitetaan jälkikäteen rahoitusvakuudesta tai, jos rahoitusvakuus on riittämätön, myymällä toiminnanharjoittajan omaisuutta. Jos rahoitusvakuus on huomattavasti vaadittua pienempi, viranomaisille aiheutuu näin ollen riski siitä, ettei toiminnanharjoittajan omaisuus riitä toteutettujen toimenpiteiden rahoittamiseen. Tämä vahvistaa liian pienen rahoitusvakuuden lisäävän sitä riskiä, ettei toiminnanharjoittajan omaisuus riitä viranomaisten toteuttamien ennallistamistoimenpiteiden kattamiseen (etenkään jos toiminnanharjoittajalla ei ole muuta toimintaa Espanjassa, kuten Iberpotashin tapauksessa), jolloin toimenpiteet on maksettava julkisista varoista.

(99)

Tämän vuoksi merkittävästi lainsäädännössä vaadittua tarvittavaa määrää pienemmät vakuudet aiheuttavat valtiolle konkreettisen riskin valtion varoihin kohdistuvasta ylimääräisestä rasituksesta. Valtioon kohdistuvan ylimääräisen rasituksen suurempi riski on siis riittävän todellinen, jotta sillä on vähintäänkin mahdollinen vaikutus valtion varoihin rahoitusvakuuden liian pienen määrän vuoksi.

(100)

Iberpotashilta edellytettyjen rahoitusvakuuksien määrä vahvistettiin Katalonian hallituksen antamilla hallintopäätöksillä, joilla hyväksyttiin kalisuolakaivostoiminnan harjoittamista koskevat toimiluvat. Koska SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu (jäsen)valtion käsite pitää sisällään kaikki viranomaistasot riippumatta siitä, ovatko kyseessä kansalliset, alueelliset vai paikalliset viranomaiset, rahoitusvakuuksien pienemmän määrän vahvistamisesta annettu päätös johtuu valtiosta.

(101)

Tämän vuoksi komissio toteaa, että toimenpiteeseen 1 on liittynyt valtiosta johtuvaa varojen siirtoa.

(102)

Komissio katsoo, että Iberpotashin kustannusten pienentyminen lainsäädännön vaatimukset alittavan rahoitusvakuuksien määrän vuoksi saattaa vääristää kilpailua markkinoilla, joilla Iberpotash toimii (lähinnä kalisuolan ja suolan markkinat). Kuten jäljempänä selitetään (ks. johdanto-osan 110 kappale ja sitä seuraavat kappaleet), kyseinen kustannusten vähentyminen on ollut tarkastellulla ajanjaksolla yhteensä noin 1,8 miljoonaa euroa. Summa ei siis ole merkityksetön, toisin kuin Espanjan viranomaiset väittävät.

(103)

Lisäksi se seikka, että Iberpotash on ainoa Espanjassa toimiva kalisuolan tuottaja, ei sulje pois kilpailun vääristymisen mahdollisuutta, sillä merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat selvästi Espanjan kansallisia markkinoita laajemmat. Komissio katsoi jo vuonna 1993, että kalisuolan markkinat ulottuvat Espanjan ulkopuolelle Ranskaan, Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja muihin jäsenvaltioihin, paitsi Saksaan (24). Lisäksi Iberpotash ilmoittaa vuoden 2014 kestävyysraportissaan (25), että vain 23 prosenttia sen tuottamasta kalisuolasta ja suolasta myydään Espanjassa, 50 prosenttia menee muihin Euroopan maihin, 18 prosenttia Etelä-Amerikkaan ja myyntiä on lisäksi myös Pohjois-Amerikassa, Afrikassa ja Aasiassa. Iberpotash kilpailee kaikilla näillä alueilla muiden kalisuolan ja suolan tuottajien kanssa, ja Iberpotashin kustannusten keinotekoinen pienentyminen voi vaikuttaa tähän kilpailuun.

(104)

Kilpailun mahdollista vääristymistä ei kyseenalaista myöskään Iberpotashin väite siitä, että sen ympäristövelvoitteet (kaivosalueiden ennallistamisen takaaminen ja pilaantumisen välttäminen) ovat samat rahoitusvakuuksien määrästä riippumatta ja että varauksia on tehtävä joka tapauksessa mahdollisten ympäristövastuiden kattamiseksi. Näiden kirjanpitoon liittyvien säännösten lisäksi velvollisuus säilyttää erityisiä rahoitusvakuuksia asiassa sovellettavan lainsäädännön mukaisesti johtaa todellisuudessa normaaleihin mutta erityisiin toimintakustannuksiin, joista Iberpotashin (tai minkä tahansa muun samojen säännösten soveltamisalaan kuuluvan kaivosyhtiön) on vastattava. Nämä kustannukset perustuvat vakuuden asettamisesta ja säilyttämisestä pankin perimiin takauspalkkioihin, joten takauspalkkioiden pieni määrä voi suosia Iberpotashia ja vääristää kilpailua.

(105)

Komissio toteaakin, että toimenpide 1 voi vääristää kilpailua.

(106)

Kuten edellä on todettu, kalisuolan ja suolan markkinat ovat selvästi rajatylittäviä, sillä Iberpotashin tuotannosta 50 prosenttia viedään muihin Euroopan maihin. Rahoitusvakuuksien pienuus voi siis vaikuttaa EU:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(107)

Iberpotashin väitteelle, jonka mukaan suolamarkkinat ovat ainoastaan kansalliset tai alueelliset suurten kuljetuskustannusten vuoksi, ei siis löydy tukea Iberpotashin vuoden 2014 kestävyysraportissa esitetyistä tilastotiedoista, sillä 80 prosenttia sen tuottamasta suolasta viedään muiden Euroopan maiden ohella myös Aasiaan, Pohjois-Afrikkaan ja Amerikkaan. Lisäksi Iberpotashin aloittamispäätöksestä esittämät huomautukset ovat tältä osin ristiriitaiset, sillä se väittää yhtäältä suolamarkkinoiden olevan kansalliset tai jopa alueelliset ja toisaalta erään ranskalaisen suolantuottajan olevan suora kilpailijansa, joka pyrkii sulkemaan Iberpotashin markkinoilta.

(108)

Näin ollen komissio toteaa, että toimenpide 1 vaikuttaa EU:n sisäiseen kauppaan.

(109)

Tuen tosiasiallisen määrän laskeminen edellyttää ensinnäkin, että määritetään vähintäänkin rahoitusvakuuksien asianmukainen määrä viiteajanjaksolla sovellettavan lainsäädännön mukaisesti. Tuen määrä vastaisi sitten niiden takauspalkkioiden, jotka Iberpotashin olisi pitänyt maksaa pankille asianmukaisen vakuuden asettamisesta, ja Iberpotashin tosiasiassa maksamien takauspalkkioiden välistä erotusta.

(110)

Kolmas osapuoli väittää, ettei tuen määrä muodostu pelkistä pienemmistä takauspalkkioista, vaan siihen on sisällytettävä myös tarve antaa pankille riittävät vakuudet varauksien muodossa. Jäljempänä arvioitu vakuuksien ”korjattu” määrä on kuitenkin melko vaatimaton, kun otetaan huomioon Iberpotashin vuotuinen liikevaihto (noin 300 miljoonaa euroa) sekä koko ICL-konsernin liikevaihto (5,4 miljardia Yhdysvaltain dollaria). On siis epätodennäköistä, että vakuuden asettaminen suuremmaksi aiheuttaisi yrityksille merkittäviä lisäkustannuksia.

(111)

Koska Espanjan viranomaisten mukaan Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus oli todennut joulukuussa 2016, että 6 979 471,83 euroon korotettu määrä Balsareny/Sallentin osalta oli voimassa olevan lainsäädännön mukainen, komissio katsoo, että Balsareny/Sallentiin liittyvien vakuuksien asianmukainen määrä on tosiasiassa kyseisen tuomioistuimen vahvistama nykyinen määrä.

(112)

Lisäksi komissio arvioi vastaavasti (ks. myös johdanto-osan 64 kappale), että vuodesta 2015 sovellettua Súriaan liittyvän vakuuden 6 160 872,35 euron korotettua määrää voidaan niin ikään pitää sovellettavan lainsäädännön mukaisena. Huolimatta siitä, ettei kyseiseen kaivokseen liittyvän vakuuden määrästä ole olemassa toimivaltaisen tuomioistuimen päätöstä, vakuuden määrän korotus Súrian kaltaisen pienen kaivoksen kohdalla on tosiasiassa suurin piirtein verrattavissa Balsareny/Sallentin osalta vahvistettuun määrään. Tämän perusteella määrää voidaan pitää asianmukaisena sekä sovellettavan lainsäädännön mukaisena.

(113)

Tämän perusteella vakuuksien asianmukainen kokonaismäärä on yhteensä 13 140 344,18 euroa.

(114)

Tämän määrän laskelmissa on kuitenkin otettu huomioon vuonna 2011 julkistettu Plan Phoenix -suunnitelma, jota alettiin soveltaa vähitellen vuodesta 2012 lähtien. Suunnitelmassa kaavaillaan muun muassa investointia vakuumisuolan tuotantolaitokseen kalisuolan kaivannaisjätteeseen sisältyvän suolan jalostamiseksi ja myymiseksi. Suunnitelman mukaan Iberpotashin on määrä päästä lopulta noin 1,5 miljoonan suolatonnin vuotuiseen myyntiin.

(115)

Komissio on yhtä mieltä ERF:n selvityksen kanssa siitä, ettei Plan Phoenix -suunnitelmaa voida pitää sellaisenaan ennallistamistoimenpiteenä eikä se tosiasiassa jarruta jätekasojen kasvua kaivosten ollessa toiminnassa. Komissio hyväksyy kuitenkin Iberpotashin ja Espanjan viranomaisten väitteet, joiden mukaan suunnitelma vaikuttaa ennallistamisen kokonaiskustannuksiin. ERF:n selvityksessä ei oteta huomioon sitä seikkaa, että todennäköisesti suolan jalostaminen ja myynti jatkuu myös kalisuolan louhinnan päätyttyä. Plan Phoenix saattaisi siis edistää jätekasan vähittäistä hävittämistä tulevaisuudessa, joten tämä seikka voidaan ottaa huomioon vakuuksien asianmukaista määrää määritettäessä niin kuin on tehty vuonna 2015 ehdotetussa vakuuden määrän korotuksessa ainakin Balsareny/Sallentin osalta, kuten kansallinen tuomioistuin on vahvistanut.

(116)

Tämä merkitsee kuitenkin sitä, ettei rahoitusvakuuksien nykyistä tasoa voida pitää asianmukaisena ajanjaksolla ennen Plan Phoenix -suunnitelman toteutuksen käynnistämistä vuonna 2012. Vaikka Iberpotash käsitteli ja myi ennen kyseisen suunnitelman julkistamista pieniä määriä jätekasoistaan peräisin olevaa suolaa, valtaosa suolajätteestä on yksinkertaisesti kertynyt jätekasoihin odottamaan, että sitä voitaisiin hyödyntää tulevaisuudessa kaupallisesti (26). Ei kuitenkaan ollut olemassa mitään konkreettisia suunnitelmia keinoista ja ajankohdasta suolantuotantolaitoksen laajentamiseksi, jotta tällä tavoin hävitettävien suolajäämien määrää saataisiin kasvatettua, jolloin tämä voisi vaikuttaa huomattavasti tuleviin ennallistamiskustannuksiin. Tämän vuoksi tätä tulevaa melko hypoteettista jätekasojen pienentymistä suolan jalostamisen ja myynnin määrän kasvun ansiosta ei voida ottaa huomioon Plan Phoenix -suunnitelman toteuttamista edeltävän ajanjakson osalta.

(117)

Komission on siis otettava huomioon muita käytettävissä olevia todisteita asianmukaisen arvion laskemiseksi ajanjaksoa 2006–2011 koskevien vakuuksien määrästä. Perusteena on käytettävä tuolloin odotettuja ennallistamiskustannuksia ilman Plan Phoenix -suunnitelman vaikutusta.

(118)

Kuten edellä on selitetty (ks. johdanto-osan 68–81 kappale), luotettavimmat ennusteet ennallistamisen kokonaiskustannuksista (ilman Plan Phoenix -suunnitelmaa) sisältyvät kantelijan esittämään ERF:n selvitykseen. Komissio pitää kyseisen asiantuntijalausunnon hypoteeseja uskottavina, sillä ne perustuvat pitkälti markkinatutkimuksiin ja muualla maailmassa toimivissa vastaavissa kaivoksissa saatujen tulosten arviointiin. Kuten edellä on todettu, Iberpotashin toimittamaa tutkimusta ei sitä vastoin voida pitää luotettavana arviona ennallistamiskustannuksista, koska siihen ei sisälly asianmukaisia ennallistamistoimenpiteitä (ks. johdanto-osan 79 kappale).

(119)

ERF:n selvityksessä arvioidaan, että ennallistamisen kokonaiskustannukset nousevat vähintään 71 miljoonaan euroon. Toisaalta kaikki muut ERF:n selvitykseen tai muihin lähteisiin perustuvat viitteet mahdollisista asianmukaisista määristä (ks. 5.1.1.1. kohta) ovat vielä suurempia. Komissio katsoo näin ollen, että koska ajanjaksolta 2006–2011 ei ole olemassa parempia arvioita, huomioon otettava ennallistamisesta aiheutuvien merkityksellisten kokonaiskustannusten määrä on 71 miljoonaa euroa (24,8 miljoonaa euroa Súrian osalta ja 46,2 miljoonaa euroa Balsareny/Sallentin osalta).

(120)

On vielä todettava, että (kyseisellä ajanjaksolla sovellettavana olleen) asetuksen 202/1994 3 §:n nojalla 2 §:ään (eli ennakoituihin ennallistamiskustannuksiin) perustuvaa rahoitusvakuuden määrää pienennetään 50 prosenttia niiden kaivosalueiden osalta, jotka eivät sijaitse erityistä huomiota vaativilla luonnonalueilla (mukaan lukien Iberpotashin kaivokset).

(121)

Näin ollen komissio katsoo käytettävissä olevien todisteiden perusteella, että Iberpotashin kaivostoimintaa koskevien rahoitusvakuuksien asianmukainen määrä on vähintään 12,4 miljoonaa euroa Súrian osalta (ajanjakso 2006–2011) ja 23,1 miljoonaa euroa Balsareny/Sallentin osalta (ajanjakso 2008–2011).

(122)

Iberpotashin mukaan vakuuden nykyiset kustannukset ovat 1 prosentti vakuuden vuotuisesta määrästä. Iberpotashille vuosittaisten takauspalkkioiden pienuuden muodossa myönnetyn tuen kokonaismäärä voidaan laskea edellä mainittujen asianmukaisten vakuusmäärien perusteella kyseessä olevilta ajanjaksoilta. Tuen määrä on vuosittain 1 prosentti asianmukaisen vakuusmäärän ja kyseiselle vuodelle todellisuudessa vahvistetun määrän välisestä erosta. Laskelmat on koottu seuraavaan taulukkoon.

Taulukko 3

Laskelma tuen määrästä

(123)

Näin ollen Iberpotashille pienemmistä vakuuksista perittyjen takauspalkkioiden pienuuden muodossa myönnetyn tuen kokonaismäärä koko ajanjaksolla 2006–2016 on 1 864 622 euroa.

Kyseinen tuki myönnettiin ajankohtana, jolloin Espanjan viranomaisten myöntämissä ympäristöluvissa vahvistettiin pienemmät vakuudet eli 6 päivänä marraskuuta 2006 Súrian osalta ja 29 päivänä huhtikuuta 2008 Balsareny/Sallentin osalta.

(124)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että toimenpide 1 on valtiontukea, ja komissio arvioi näin ollen sen sääntöjenmukaisuuden ja soveltuvuuden sisämarkkinoille.

(125)

Espanjan ympäristöministeriö ja Katalonian hallitus allekirjoittivat 17 päivänä joulukuuta 2007 sopimuksen, jossa sovittiin Vilafrunsin jätekasan peittämishanketta koskevasta yhteistyöstä ja sen kustannusten jakamisesta jätekasasta aiheutuvien kielteisten ympäristövaikutusten vähentämiseksi. Espanjan valtiovarainministeriö suostui antamaan 4 miljoonaa euroa investointikustannuksiin, ja loppujen varojen oli määrä tulla Katalonian vesilaitokselta (Agència Catalana de l'Aigua), joka on Katalonian hallituksen alaisuudessa toimiva julkisoikeudellinen yritys. Hankkeen työt aloitettiin elokuussa 2008, ja ne kestivät 18 kuukautta. Investoinnin kokonaiskustannukset olivat 7 887 571 euroa, ja niistä vastasivat kokonaisuudessaan viranomaiset, kuten vuoden 2007 sopimuksessa oli sovittu.

(126)

Hankkeen tarkoituksena oli peittää Vilafrunsin jätekasa läpäisemättömällä kalvolla, joka sulkisi jätekasan sisäänsä ja eristäisi suolajäteaineksen niin, ettei se pääsisi kosketuksiin ulkopuolelta tulevan veden kanssa. Näin vältettäisiin jätekasasta peräisin olevan suolan huuhtoutuminen ympäristöön. Kalvot suojattiin geotekstiilituotteilla ja katettiin maa-aineksella kasvuston istuttamiseksi jätekasan päälle.

(127)

Vilafrunsin jätekasa sijaitsee Iberpotashin kaivosalueella ja on Iberpotashin omaisuutta. Se siirrettiin Iberpotashille 21 päivänä lokakuuta 1998 tehdyllä kauppasopimuksella, jolla Iberpotash osti itselleen Katalonian alueen kaivostoiminnan Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) -nimiseltä Espanjan valtion holdingyhtiöltä. Jätekasa ei ollut enää käytössä kaivostoiminnan siirtyessä, sillä Vilafrunsin jätekasan yhteydessä olevan kaivoksen toiminta lakkasi vuonna 1973.

(128)

Kuten edellä on todettu, viranomaiset rahoittivat kokonaan investoinnit Iberpotashin omistamalla kaivosalueella sijaitsevan Vilafrunsin jätekasan peittämiseen. Iberpotash vastaa ainoastaan alueen hoitokustannuksista sen olemassaolon ajan.

(129)

Vuosina 2008–2009 tehty peittäminen koskee jätekasaa, joka on ollut Iberpotashin omistuksessa vuodesta 1998 lähtien, kun kaivosalue yksityistettiin muiden alueella sijaitsevien kalisuolakaivosten kanssa. Jätekasa kuuluu kaivokseen, jonka toiminta lakkasi jo vuonna 1973 ja josta Iberpotash alkoi huolehtia mainitusta ajankohdasta lähtien. Tämän vuoksi Iberpotash väittää, ettei sillä ole minkäänlaista velvollisuutta toteuttaa toimenpiteitä jätekasasta peräisin olevan pilaantumisen välttämiseksi kansallisen lainsäädännön eikä unionin lainsäädännön nojalla, sillä se ei ole alkuperäinen saastuttaja.

(130)

Espanjan viranomaiset ovat toista mieltä Iberpotashin väitteistä ja toteavat, että Iberpotashilla on yleinen velvollisuus toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet omistamastaan jätekasasta peräisin olevan pilaantumisen välttämiseksi ja huolehtia jätekasasta sovellettavien lainsäädännön säännösten mukaisesti. Näin ollen Iberpotash on velvollinen toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet ympäristön suojelemisen takaamiseksi asiaan kuuluvan lainsäädännön mukaisesti sekä vastaamaan jätekasasta johtuvista ympäristövahingoista.

(131)

Kolmannen osapuolen huomautuksissa tuodaan lisäksi esille Iberpotashin vastuu hoitaa Vilafrunsia siitä ajankohdasta lähtien, jona kaivostoimintaoikeudet siirtyivät sille. Tämä vastuu perustuu kaivannaisjätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1993 annettuun Espanjan lakiin 6/1993 (Ley 6/1993 reguladora de los residuos) sekä Espanjan vesilain uudelleenlaaditun tekstin hyväksymisestä 20 päivänä heinäkuuta 2001 annettuun kuninkaan asetukseen 1/2001 (Real Decreto Ley 1/2001 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas española). Kolmannen osapuolen mukaan sillä seikalla, ettei Vilafruns ollut enää toiminnassa Iberpotashin ostaessa kaivoksen, ei ollut merkitystä, sillä kaivostoimintaluvan haltijan on aina huolehdittava kaivannaisjätteestä kokonaisuutena, mukaan lukien kaikki ennen toimiluvan myöntämistä syntynyt kaivannaisjäte.

(132)

Komissio katsoo, ettei Vilafrunsin jätekasan yhteydessä olleen kaivoksen toiminnan päättyminen jo vuonna 1973 poista Iberpotashin vastuuta taata omistajana sen asianmukainen ennallistaminen. Kuten Espanjan viranomaiset ovat vahvistaneet, kaikkiin ennallistamissuunnitelmiin, myös vuoden 2008 suunnitelmaan, sisältyi erityisiä toimenpiteitä, jotka Iberpotash oli velvollinen toteuttamaan Vilafrunsin jätekasan osalta. Vuonna 1973 annetun kaivoslain (Ley de Minas) 121 §:n perusteella ennallistamissuunnitelmaan sisältyvien velvoitteiden täyttämättä jättäminen on vakava rikkomus. Lisäksi Espanjan viranomaiset vahvistavat, että vesiensuojelun alalla sovellettavan lainsäädännön mukaisesti Iberpotash on ollut koko ajan velvollinen toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet, jotta vältetään vesien pilaantuminen kaikkien sen kaivosten, myös Vilafrunsin jätekasan, vuoksi. Komissio tuo lisäksi esille, että kaivannaisjätedirektiivin 4 artiklan mukaisesti toiminnanharjoittajan on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet torjuakseen kaikki kaivannaisjätteiden huollosta johtuvat haitalliset vaikutukset ympäristölle tai vähentääkseen niitä mahdollisuuksien mukaan myös kyseisen jätealueen käytöstä poistamisen jälkeen.

(133)

Lisäksi Iberpotash väittää, että kaivosaluetta koskevaan kauppasopimukseen sisältyy ehto, jonka voidaan tulkita poistavan Iberpotashin vastuun ennen vuotta 1997 tapahtuneesta toiminnasta, toisin sanoen myös vastuun jätekasasta. Iberpotash viittaa tässä yhteydessä Espanjan korkeimman oikeuden 14 päivänä toukokuuta 2009 antamaan tuomioon, jossa lainataan yhtä kauppasopimuksen ehtoa, jonka mukaan myyjän on korvattava ostajalle kaikki siirtoa edeltäviin tapahtumiin liittyvät, kolmansien osapuolien oikeuksista johtuvat velvoitteet, jotka eivät käy ilmi taseesta ja jotka eivät ole nousseet esille due diligence -prosessissa. Iberpotash väittää, että Vilafrunsin ennallistamiseen liittyvät velvoitteet eivät olleet selvillä ennen kaupantekoa eikä asiasta ollut varauksia taseessa, sillä tähän liittyvää oikeudellista velvollisuutta ei ollut tuolloin olemassa.

(134)

Espanjan viranomaiset tuovat kuitenkin esiin, että vuonna 1998 tehty osakkeiden myyntisopimus ei sisältänyt erityistä ehtoa, jolla myyjä velvoitettaisiin vastaamaan ostajan vastuista osakkeiden siirron jälkeen.

(135)

Komissio tuo lisäksi esille, että korkeimman oikeuden tuomiossa lainattu määräys on pikemminkin sen tyyppinen sopimusehto, jolla suojellaan myyjää kolmansien osapuolten myöhemmiltä vaatimuksilta, jotka liittyvät kaupantekohetkellä tuntemattomiin seikkoihin. Iberpotash ei voi kuitenkaan väittää, ettei se ollut tietoinen Vilafrunsin jätekasasta, joka siirtyi sille kaupanteon yhteydessä, eikä jätteiden omistajan yleisestä vastuusta taata jätealueiden asianmukainen hoito. Iberpotash on hyväksynyt ympäristövelvoitteet Vilafrunsin jätekasan osalta useissa ennallistamissuunnitelmissa, mikä vahvistaa sen olleen tietoinen tällaisista vastuista.

(136)

Komissio katsoo näin ollen, että ostettuaan kalisuolakaivostoiminnan Kataloniassa vuonna 1998 Iberpotash tuli vastuulliseksi Vilafrunsin jätekasan asianmukaisesta hoitamisesta asiassa sovellettavaa lainsäädäntöä noudattaen.

(137)

Vaikka Espanjan viranomaiset hyväksyvät tämän päätelmän, ne väittävät kuitenkin, ettei Vilafrunsin jätekasan peittäminen kuulunut Iberpotashin velvoitteisiin. Espanjan viranomaisten mukaan Iberpotashin velvoitteet oli täytetty huomattavasti huokeammilla toimenpiteillä, jotka sisältyivät sen alkuperäiseen vuoden 2008 ennallistamissuunnitelmaan (salaojajärjestelmän perustaminen ja muun tyyppiset suojelu- ja ennallistamistoimenpiteet, joiden kokonaiskustannukset olivat noin […] (*1) euroa). Ne väittävät kuitenkin yhdessä Iberpotashin kanssa, ettei julkisten varojen käyttäminen jätekasan peittämiseen antanut Iberpotashille taloudellista etua, sillä Iberpotashin säästämät kustannukset ([…] euroa) ylittyvät hoitokustannuksilla, joista sen on vastattava kaivoksen koko toimintaiän ajan (ja joiden määrä on […] euroa jo yksin ajanjaksolla maaliskuusta 2015 maaliskuuhun 2016), sekä mahdollisilla kustannuksilla, jotka aiheutuvat siitä, ettei se ehkä pystykään jalostamaan ja myymään Vilafrunsin peitetyn jätekasan suolaa, kuten se on aikonut tehdä muiden jätekasojen kohdalla (30).

(138)

Komission mukaan Iberpotashin Vilafrunsia koskevien velvoitteiden suuruudesta riippumatta on mahdotonta hyväksyä sitä, ettei Iberpotashille olisi aiheutunut minkäänlaista taloudellista etua julkisten varojen sijoittamisesta 7,9 miljoonan euron edestä merkittävästi parempaan ympäristönsuojeluun, joka vastaa lähtökohtaisesti kaivosalueen ennallistamista ilman Iberpotashille aiheutuvia kustannuksia. Jätekasan peittämisen tarkoituksena oli vähentää merkittävästi Vilafrunsin jätekasasta peräisin olevista vuodoista aiheutuvaa pilaantumista. Jos tukea ei olisi annettu, vaihtoehtoisilla toimenpiteillä ei olisi päästy yhtä hyvään ja kestävään suojelun tasoon, ja lisäksi Iberpotashille olisi aiheutunut riski siitä, että se olisi joutunut vastaamaan pilaantumisen kustannuksista (kuten osoittavat sen muihin kaivosalueisiin liittyvät rikostuomiot, jotka on annettu 18 päivänä joulukuuta 2014 ja 25 päivänä helmikuuta 2015; ks. aloittamispäätöksen johdanto-osan 27 ja 94 kappale). Julkisin varoin toteutetun hankkeen ansiosta Iberpotash pystyi siis ehkäisemään pilaantumista paremmin, sen tulevat ympäristöriskit vähenivät ja jätekasa saatiin ennallistettua kestävällä tavalla (samalla tavoin Ranskassa ja Saksassa ennallistettujen vastaavien suolajätekasojen kanssa, kuten edellä johdanto-osan 26 ja 32 kappaleessa on selitetty). Iberpotashilla olisi ollut viime kädessä velvollisuus valvoa, että Vilafrunsin jätekasa saatiin ennallistettua asianmukaisesti.

(139)

Komissio katsoo vielä, että toimenpide on valikoiva, sillä sen tarkoituksena oli rahoittaa nimenomaan Iberpotashin omistaman Vilafrunsin jätekasan peittäminen julkisin varoin. Espanjan viranomaiset väittävät, ettei toimenpide voi olla valikoiva, sillä Iberpotash on ainoa kalisuolakaivostoimintaa harjoittava yhtiö Espanjassa, eikä sitä voida näin ollen verrata muihin yrityksiin. Vaikka Iberpotash onkin ainoa kalisuolakaivosyhtiö Espanjassa, tämä ei vaikuta toimenpiteen valikoivuuteen, sillä toimenpide on osoitettu selvästi yhdelle nimenomaisesti yksilöidylle jätealueelle eikä millekään muulle.

(140)

Näin ollen komissio toteaa, että toimenpiteestä 4 aiheutui valikoivaa taloudellista etua Iberpotashille.

(141)

Viranomaiset maksoivat kokonaan Vilafrunsin jätekasan peittämisestä aiheutuneet kustannukset: Espanjan ympäristöministeriö maksoi 4 miljoonaa euroa, ja loput 3 887 571 euroa maksoi Katalonian vesilaitos, joka on Katalonian hallituksen alaisuudessa toimiva julkisoikeudellinen yritys. Näin Katalonian hallitus täytti siis loppujen investointikustannusten kattamista koskevan lupauksensa, johon hallitus sitoutui 17 päivänä joulukuuta 2007 tehdyssä sopimuksessa.

(142)

Espanjan viranomaiset tai Iberpotash eivät kumpikaan väittäneet, ettei toimenpiteeseen liittynyt valtion varoja.

(143)

Lisäksi ympäristöministeriö ja Katalonian hallitus antoivat päätöksen julkisten varojen käyttämisestä Vilafrunsin jätekasan peittämiseen, joten toimenpide johtui selvästi valtiosta.

(144)

Näin ollen komissio toteaa, että toimenpiteeseen 4 liittyi valtion varojen siirtoa ja se johtui valtiosta.

(145)

Kuten edellä on täsmennetty (ks. johdanto-osan 103 ja 105 kappale), Iberpotash kilpailee muiden kalisuolan ja suolan tuottajien kanssa. Tämän vuoksi se seikka, että ainakin osa sen Vilafrunsiin liittyvistä ympäristövelvoitteista rahoitetaan julkisista varoista, saattaa vääristää kilpailua pienentämällä keinotekoisesti Iberpotashin kustannuksia ja antaa sille näin perusteetonta etua kilpailijoihinsa nähden.

(146)

Näin ollen komissio toteaa, että toimenpide 4 voi vääristää kilpailua.

(147)

Sekä kalisuolaa että suolaa myydään Euroopan unionissa (ks. johdanto-osan 106 ja 107 kappale), ja näin ollen komissio toteaa, että toimenpide 4 vaikuttaa unionin sisäiseen kauppaan.

(148)

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että toimenpide 4 on valtiontukea, jonka määrä on 7 887 571 euroa, joten se arvioi tuen sääntöjenmukaisuuden ja soveltuvuuden sisämarkkinoille.

(149)

Sekä toimenpiteen 1 että toimenpiteen 4 myöntämisessä on laiminlyöty SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa määrättyjä tiedon antamista ja toteuttamisen lykkäämistä koskevia velvollisuuksia. Tämän vuoksi komissio katsoo, että toimenpiteet ovat sääntöjenvastaista valtiontukea.

(150)

Espanjan viranomaiset tai Iberpotash eivät ole kumpikaan perustelleet mitenkään sovellettavassa lainsäädännössä edellytettyä pienempien rahoitusvakuuksien muodossa annetun tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille.

(151)

Komissio katsoo, että toimenpide on Iberpotashille annettua toimintatukea, sillä sen ansiosta vakuuksista perittävistä takauspalkkioista aiheutuvat kustannukset ovat jääneet tavanomaista pienemmiksi vuosina 2006–2016.

(152)

Komissio ei ole löytänyt yhtään perustetta tällaisen toimintatuen mahdolliselle sisämarkkinoille soveltuvuudelle silloin, kun sen myöntämisellä ei ole mitään ilmeistä yleisen edun mukaista tavoitetta. Näin ollen se toteaa Iberpotashin pienemmistä rahoitusvakuuksista muodostuvan toimenpiteen olevan SEUT-sopimuksen vastaista valtiontukea, joka on annettu liian pienistä rahoitusvakuuksista perittyjen takauspalkkioiden pienuuden muodossa.

(153)

Espanjan viranomaiset väittävät, että jos Vilafrunsin jätekasan peittäminen katsotaan valtiontueksi, se soveltuu sisämarkkinoille ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen 3.1.1 kohdan perusteella. Kyseinen kohta koskee tukea yrityksille unionin normit ylittäviin toimiin tai ympäristösuojelun tason parantamiseen unionin normien puuttuessa.

(154)

Viranomaisten mukaan jätekasan peittäminen oli kokeiluhanke, jonka tarkoituksena oli kokeilla uutta teknologiaa jätekasoista peräisin olevien suolavuotojen ehkäisemiseen. Vilafrunsin jätealue valittiin kokeiluhankkeeseen väitetysti sen erityisominaisuuksien vuoksi (pienempi jäteainesmäärä, sijainti ensimmäisenä jätekasana Llobregat-joen yläjuoksulla ja kaivostoiminnan lakkaaminen useita vuosikymmeniä aiemmin). Kun viranomaiset saisivat tietoja todellisista tuloksista, ne pystyisivät puuttumaan paremmin alueen suolajätekasojen yleiseen ongelmaan. Tältä osin hankkeen odotetaan edistävän ympäristön säilyttämistä, suojelua ja ennallistamista Llobregat-joen varrella, ja näin sillä on yhteisen edun mukainen tavoite.

(155)

Toisaalta Espanjan viranomaiset selittävät, että hanke on osa yleistä Katalonian alueen jokivarsien hoidon parantamissuunnitelmaa, johon kuuluu useita osittain julkisista varoista ja osittain yksityisistä varoista rahoitettuja toimenpiteitä.

(156)

Komissio katsoo, että ympäristönsuojelua koskevat vuoden 2008 suuntaviivat muodostavat pohjan, jonka perusteella sääntöjenmukaisuutta voidaan arvioida tarkasteltavassa asiassa. Etenkin kyseisten suuntaviivojen 205 kohta luettuna yhdessä valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 annettujen suuntaviivojen (31) 248 kohdan kanssa antaa komissiolle mahdollisuuden soveltaa ympäristönsuojelua koskevia vuoden 2008 suuntaviivoja vuosina 2009–2011 myönnettyihin sääntöjenvastaisiin tukiin.

(157)

Ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen 3.1.1. kohdan mukaan investointituki, joka mahdollistaa sen, että yritykset voivat ylittää ympäristönsuojelua koskevat yhteisön normit tai yhteisön normien puuttuessa parantaa ympäristönsuojelun tasoa, on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa (nykyisin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa) tarkoitetulla tavalla yhteismarkkinoille soveltuvaa edellyttäen, että kyseisten suuntaviivojen 74–84 kohdassa ja 3.2 jaksossa mainitut edellytykset täyttyvät.

(158)

Kyseisen jäteaineksen kunnostamiseen sovellettavat unionin normit vahvistetaan kaivannaisjätedirektiivissä. Direktiivin 24 artiklan 4 kohdan, 5 artiklan, 6 artiklan 3–5 kohdan, 7 ja 8 artiklan, 12 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 14 artiklan 1–3 kohdan perusteella direktiiviä ei kuitenkaan sovelleta jätekasoihin, joihin on lakattu kasaamasta jätettä ennen 1 päivää toukokuuta 2006. Näin on tapahtunut Vilafrunsin jätekasalle. Tämän vuoksi tarkasteltavassa asiassa ei ole olemassa erityisiä unionin normeja, joissa säädettäisiin Vilafrunsin jätekasaan sovellettavasta ympäristösuojelun tasosta.

(159)

Kolmas osapuoli väittää, että Iberpotashilla oli jo vuosina 2008–2009 lain mukaan välitön velvollisuus peittää jätekasa. Se ei kuitenkaan esittänyt mitään erityistä todistetta väitteelleen. Komissio katsoo joka tapauksessa, että vaikka Iberpotashilla olisi ollut viime kädessä velvollisuus taata Vilafrunsin jätekasan asianmukainen ennallistaminen tulevaisuudessa, kyseistä velvollisuutta ei ollut vuosina 2008–2009. Ilman tukea Iberpotash olisi pystynyt jatkamaan jätekasan hoitamista täyttäen voimassa olleen ennallistamissuunnitelman mukaiset velvoitteensa.

(160)

Ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen 79 kohdan mukaan kyseisen tuen tuki-intensiteetti on suurten yritysten kohdalla enintään 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. Jos investointi koskee ekoinnovoinnin kannalta keskeisen hyödykkeen hankintaa tai ekoinnovaatiohankkeen käynnistämistä, tuki-intensiteettiä voidaan korottaa 10 prosenttiyksikköä edellyttäen, että suuntaviivojen 78 kohdassa luetellut edellytykset täyttyvät. Tuki-intensiteetti voi lisäksi olla jopa 100 prosenttia, jos investointituki myönnetään aidossa tarjouskilpailumenettelyssä selkeiden, avointen ja syrjimättömien kriteerien perusteella, joilla varmistetaan tehokkaasti, että tuki on rajattu ympäristöhyödyn saavuttamiseksi välttämättömään vähimmäismäärään (ks. suuntaviivojen 77 kohta). Tällaisen tarjouskilpailumenettelyn on oltava syrjimätön ja siihen on osallistuttava riittävä määrä yrityksiä. Lisäksi tarjouskilpailuun liittyvän talousarvion on oltava siinä mielessä tiukasti rajoitettu, että kaikki osallistujat eivät voi saada tukea.

(161)

Ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen 80 kohdan mukaisesti tukikelpoiset kustannukset on rajattava ylimääräisiin investointikustannuksiin, joita korkeamman ympäristönsuojelun tason saavuttaminen edellyttää, vähentämällä mahdolliset toiminnan tuotot ja lisäämällä toimintakustannukset viideltä ensimmäiseltä vuodelta. Unionin normien puuttuessa tällaisia ylimääräisiä investointikustannuksia aiheutuu yritykselle ylimääräisistä investoinneista, joita sen on tehtävä saavuttaakseen korkeamman ympäristönsuojelun tason kuin ilman ympäristönsuojelutukea (ks. suuntaviivojen 84 kohdan c alakohta).

(162)

Nyt tarkasteltavassa asiassa Espanjan viranomaiset esittävät, että ennen investointia jätekasan peittämiseen Iberpotashin ennallistamissuunnitelmaan sisältyi erityisiä Vilafrunsin jätekasan ennallistamistoimenpiteitä, joilla pyrittiin rajoittamaan vuotoja ja minimoimaan niiden ympäristövaikutukset. Kyseisten toimenpiteiden ennakoidut kustannukset, joista muodostuu ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen 81 kohdan a kohdassa tarkoitettu valtiontuelle vaihtoehtoinen tilanne, olivat […] euroa. Komission käsityksen mukaan Espanjan viranomaiset pitivät näitä toimenpiteitä riittävinä tuolloin jo käytöstä poistettuun Vilafrunsin jätekasaan liittyvien ympäristövelvoitteiden täyttymisen takaamiseksi.

(163)

Lisäksi kuten Espanjan viranomaiset ovat selittäneet, Vilafrunsin jätekasan peittämistä pidettiin kokeiluhankkeena, jolla pyrittiin selvittämään kyseisen ennallistamismenetelmän soveltuminen käytännössä Llobregatin piirikunnan ympäristöongelmien ratkomiseen. Peittämistä ei siis tehty sen vuoksi, että siihen olisi ollut oikeudellinen velvollisuus, vaan ottamalla huomioon yleinen etu etsiä sopivin ennallistamismenetelmä, jota voitaisiin käyttää vastaisuudessa kaikissa muissa alueen ympäristöön vaikuttavissa jätekasoissa.

(164)

Näin ollen Vilafrunsin jätekasan peittäminen vuosina 2008–2009 antoi Iberpotashille mahdollisuuden parantaa toiminnallaan ympäristönsuojelun tasoa unionin normien puuttuessa ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen 74 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

(165)

Edellä esitetyn perusteella investointihankkeen ylimääräiset investointikustannukset ovat noin 7 887 571 euroa, joista vähennetään vaihtoehtoisen tilanteen kustannukset, […] euroa. Koska Vilafruns ei ole ollut toiminnassa vuosiin, ei jätekasan peittämisestä ole aiheutunut mitään hyötyä kaivannaistoiminnalle. Viimeisenä vuonna kaivoksen ylläpidon toimintakustannukset olivat Espanjan viranomaisten mukaan […] euroa. Jos tason oletetaan säilyvän samana ensimmäisten viiden vuoden ajan, tukikelpoisiin kustannuksiin lisättävien toimintakustannusten kokonaismäärä on […] euroa. Tukikelpoisten kustannusten kokonaismäärä on siis 7 804 922,60 euroa (32).

(166)

Koska tuen määrä vastasi 7 887 571 euron suuruisia kokonaisinvestointikustannuksia, on se yli 100 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.

(167)

Espanjan viranomaiset eivät ole esittäneet mitään todisteita siitä, että Vilafrunsin jätekasa olisi valittu mahdollisimman monen muun hankkeen joukosta järjestämällä aito tarjouskilpailumenettely selkeiden, avointen ja syrjimättömien kriteerien perusteella. Tosiasiassa Espanjan viranomaiset valitsivat kyseisen jätekasan ainoastaan sen ominaispiirteiden perusteella, sillä ne katsoivat sen ominaispiirteiden soveltuvan hankkeeseen (ks. johdanto-osan 154 kappale). Tämän vuoksi tarkasteltavassa asiassa ei voida tukeutua ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen 77 kohtaan, jonka mukaan tuki-intensiteetti voi olla jopa 100 prosenttia.

(168)

Lisäksi komissio katsoo, ettei jätekasan ennallistamista kattamalla se läpäisemättömällä peitteellä, jonka ansiosta jäteaines ei pääse kosketuksiin veden kanssa, voida pitää ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen 78 kohdassa tarkoitettuna ekoinnovaatiohankkeena. Vaikka Espanjan viranomaiset väittävät peittämisen olevan ainutlaatuinen ja innovatiivinen menetelmä, sitä ei voida pitää uutuutena eikä merkittävänä parannuksena unionissa alalla käytettyyn nykyiseen menetelmään verrattuna seuraavista syistä.

(169)

Vilafrunsin peittämismenetelmän ja Alsacen jätekasojen peittämismenetelmien välillä voi olla teknisiä eroja, kuten Katalonian vesilaitoksen teknisessä lausunnossa selitetään. Vastaavia menetelmiä, joissa jätekasa peitetään ja eristetään läpäisemättömällä materiaalilla, on kuitenkin käytetty jo aiemmin etenkin Saksassa. Saksalaisen asiantuntijan laatiman, nimenomaan kalisuolateollisuudessa käytettäviä tekniikkoja koskevan teoksen (33) mukaan Saksassa on laaja 30 vuoden kokemus kalisuolan kaivannaistoiminnasta aiheutuvien jätekasojen peittämisestä siten, että vältetään veden suodattuminen jätekasaan ja minimoidaan näin jätekasasta peräisin olevat vuodot. Teoksessa selitetään, että Saksassa on saatu kokemuksia jätekasojen peittämisestä 1950-luvulta lähtien ja että 1970-luvulta alkaen, erityisesti 1990-luvulla, Saksassa on peitetty useita erityisesti keskikokoisia jätekasoja ja samalla on testattu erilaisia materiaaleja ja tekniikkoja. Saksalaisen K+S-nimisen kalisuolakaivosyhtiön vuoden 2015 vuosikertomuksessa kerrotaan, että käytöstä poistettuja pieniä ja keskisuuria jätekanavia on peitetty sen vanhoja jätekasoja koskevan hoitostrategian mukaisesti. Tavoitteena on minimoida niistä luontoon ja ympäristöön kohdistuvat vaikutukset pitkällä aikavälillä. Kaikkiaan 41 käytöstä poistettua jätekanavaa Niedersachsenin osavaltiossa ja kaksi Baden-Württenbergin osavaltiossa ovat tällä hetkellä hoidossa ja niistä 15 on katettu kasvillisuudella ja kuutta katetaan parhaillaan (34).

(170)

Näin ollen vaikka kyseisten hankkeiden tekniset yksityiskohdat voivat vaihdella kunkin kaivoksen erityisten olosuhteiden mukaan, hanketta ei voida pitää ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen 3.1.1 kohdassa tarkoitettuna ekoinnovaationa.

(171)

Iberpotashille, joka on ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen 76 kohdassa tarkoitettu suuri yritys, myönnetyn tuen enimmäisintensiteetti on siis 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.

(172)

Tämän perusteella komissio katsoo ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen nojalla sisämarkkinoille soveltuvan tuen enimmäismääräksi 3 902 461,30 euron suuruisen investointituen, jonka avulla Iberpotash on pystynyt parantamaan ympäristönsuojelun tasoa.

(173)

Näin ollen komissio katsoo, että jäljellä oleva osa kyseiseen toimenpiteeseen liittyvän tuen määrästä (eli 3 985 109,70 euroa) on sääntöjenvastaista eikä sovellu sisämarkkinoille.

(174)

SEUT-sopimuksen ja unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on valtuudet määrätä asianomainen jäsenvaltio kumoamaan valtiontuki tai muuttamaan sitä, jos on vahvistettu, ettei tuki sovellu sisämarkkinoille (35). Tuomioistuin on niin ikään johdonmukaisesti katsonut, että jäsenvaltion velvollisuudella poistaa komission sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsoma tuki on tarkoitus palauttaa aikaisempi tilanne (36).

(175)

Tuomioistuin on todennut tässä yhteydessä, että tällainen tavoite on saavutettu, kun tuensaaja on palauttanut sääntöjenvastaisesti myönnetyt tuet ja tämän myötä menettänyt markkinoilla kilpailijoihinsa nähden saamansa edun, ja kun ennen tuen maksamista vallinnut tilanne on palautettu (37).

(176)

Neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 16 artiklan 1 kohdassa säädetään oikeuskäytännön mukaisesti, että ”sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta […]” (38).

(177)

Koska kyseiset toimenpiteet

(178)

Komissio toteaa, että Espanja on myöntänyt Iberpotashille sääntöjenvastaista tukea toimenpiteessä 1 perusteettoman pienistä vakuuksista vuosina 2006–2016 pankin perimien takauspalkkioiden perusteettoman pienuuden muodossa kaikkiaan 1 864 622 euroa ja rikkonut näin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa. Komissio pitää kyseistä tukea sisämarkkinoille soveltumattomana ja katsoo, että se on perittävä takaisin.

(179)

Komissio toteaa Espanjan myöntäneen sääntöjenvastaisesti investointitukea, jonka avulla Iberpotash on pystynyt parantamaan ympäristönsuojelun tasoa, peittämällä Vilafrunsin jätekasan (toimenpide 4). Tämä on vastoin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa.

(180)

Komissio huomauttaa kuitenkin, että toimenpiteen 4 yksi osa, jonka määrä on 3 902 461,30 euroa, soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla, sillä se on ympäristönsuojelua koskevien vuoden 2008 suuntaviivojen mukainen.

(181)

Komissio katsoo sitä vastoin, että jäljellä oleva 3 985 109,70 euron osa toimenpiteeseen 4 liittyvän tuen kokonaismäärästä ylittää tuen enimmäisintensiteetin eikä sovellu sisämarkkinoille, vaan se on perittävä takaisin,

a)

tuensaajalta takaisin perittävän tuen kokonaismäärä (tukisumma ja korko);

b)

yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;

c)

asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.

31.1.2018   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 28/49

(1)

Komissio totesi 14 päivänä joulukuuta 2009 antamassaan päätöksessä (2), jäljempänä ’rakenneuudistuspäätös’, että eräät Royal Bank of Scotlandille, jäljempänä ’RBS’, myönnetyt valtiontukitoimenpiteet (3) soveltuivat sisämarkkinoille. Komissio tuli tähän päätelmään Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen, jäljempänä ’Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset’, toimittamien rakenneuudistussuunnitelman ja sitoumusten perusteella.

(2)

Komissio totesi 9 päivänä huhtikuuta 2014 antamassaan päätöksessä (4), jäljempänä ’muutettu rakenneuudistuspäätös’, että ilmoitettu ja muutettu luettelo sitoumuksista (5), jäljempänä ’muutetut sitoumukset’, ei ole valtiontukea. Muutetut sitoumukset eivät myöskään vaikuta rakenneuudistuspäätöksessä esitettyyn päätelmään, jonka mukaan RBS:lle annettu valtiontuki soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella.

(3)

Muutetun rakenneuudistuspäätöksen hyväksymisen jälkeen komission yksiköt, Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ja RBS (suoraan tai rakenneuudistuspäätöksen nojalla nimitetyn toimitsijamiehen välityksellä) ovat käyneet tiivistä näkemystenvaihtoa kokousten, kokouspuhelujen sekä sähköpostiviestien ja asiakirjojen vaihdon muodossa.

(4)

Yhdistyneen kuningaskunnan valtiovarainministeriö, jäljempänä ’HMT’, ilmoitti 17 päivänä helmikuuta 2017 julkisesti hakevansa muodollista muutosta, jolla korvataan Royal Bank of Scotlandin sitoumus luopua Rainbow-liiketoiminnasta (6) toimenpidepaketilla, jolla pyritään lisäämään kilpailua pk-yrityksille ja pienemmille suuryrityksille suunnattujen pankkipalvelujen markkinoilla (7).

(5)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 2 päivänä maaliskuuta 2017 päivätyllä kirjeellä virallisesta pyynnöstä korvata Royal Bank of Scotlandin sitoumus luopua niin kutsutusta Rainbow-liiketoiminnasta, joka on määritelty rakenneuudistuspäätöksessä (8) ja jota on myöhemmin muutettu muutetulla rakenneuudistuspäätöksellä (9).

(6)

Komissio ilmoitti Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille 4 päivänä huhtikuuta 2017 päivätyllä kirjeellä päätöksestään, jäljempänä ’aloittamispäätös’, aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee tällaista pyyntöä.

(7)

Aloittamispäätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä  (10)5 päivänä toukokuuta 2017. Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa.

(8)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset toimittivat 8 päivänä toukokuuta 2017 vastauksensa aloittamispäätökseen.

(9)

Komissio sai touko- ja kesäkuussa 2017 huomautuksia asianomaisilta. Joidenkin asianomaisten kanssa järjestettiin tapaamisia saatujen huomautusten selventämiseksi. Komissio toimitti Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille asianomaisilta saadut huomautukset.

(10)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset toimittivat 22 päivänä kesäkuuta 2017 vastauksensa asianomaisilta saatuihin huomautuksiin ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten omassa markkinatestissä saatuihin huomautuksiin (11).

(11)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset lähettivät 28 päivänä heinäkuuta 2017 päivätyllä kirjeellä komissiolle päivitetyn ilmoituksen, joka koski 2 päivänä maaliskuuta 2017 päivätyssä alkuperäisessä ilmoituksessa ehdotetun vaihtoehtoisen paketin päivitystä.

(12)

Koska Yhdistynyt kuningaskunta on 29 päivänä maaliskuuta 2017 ilmoittanut aikomuksestaan erota unionista, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 50 artiklan nojalla perussopimuksia lakataan soveltamasta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sinä päivänä, jona erosopimus tulee voimaan tai, jollei sopimusta ole, kahden vuoden kuluttua ilmoituksesta, jollei Eurooppa-neuvosto yhteisymmärryksessä Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa päätä pidentää tätä määräaikaa. Sen vuoksi, ja rajoittamatta erosopimuksen määräysten soveltamista, tätä päätöstä sovelletaan ainoastaan siihen asti kun Yhdistynyt kuningaskunta lakkaa olemasta jäsenvaltio.

(13)

RBS (12), jonka päätoimipaikka on Edinburghissa, on yksi Euroopan suurimmista rahoituspalvelukonserneista, joka palvelee yksityis-, yritys- ja yhteisöasiakkaita. Vuoden 2016 lopussa sen taseen loppusumma oli 799 miljardia Englannin puntaa (13) ja sen riskipainotetut omaisuuserät (14) olivat yhteensä 228 miljardia Englannin puntaa.

(14)

Tarkka kuvaus RBS:n hyväksi toteutetuista valtiontukitoimenpiteistä on rakenneuudistuspäätöksen johdanto-osan 31–54 kappaleessa. Muutetussa rakenneuudistuspäätöksessä (15) todettiin, että ainoa vuoden 2013 pääomatukitoimenpide, jota ei vielä ole lopetettu tai maksettu takaisin, oli 45,5 miljardin Englannin punnan pääomankorotus kantaosakkeina ja B-osakkeina (16), joihin valtion omistama osinko-osuus liittyi. Osinko-osuus luotiin laajennettujen osinko-oikeuksien antamiseksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille.

(15)

Elokuussa 2015 Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset myivät 5,4 prosenttia pankista (17). Tämä oli ensimmäinen valtion omistamien RBS-konsernin osakkeiden myynti. Kaikki B-osakkeet muunnettiin kantaosakkeiksi lokakuussa 2015 (18). Osinko-osuuden suhteen RBS maksoi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille lopullisen osingon maaliskuussa 2016, ja tämän jälkeen osinko-osuus poistettiin (19). Näiden toimien seurauksena Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset omistavat tällä hetkellä 8,4 miljardia RBS:n kantaosaketta, mikä on 71,2 prosenttia yhtiön tavanomaisesta osakepääomasta (20).

(16)

Liiketoiminnasta luopumiseen ja toimintaan liittyvien sitoumusten täytäntöönpano, joka johti muutettuun rakenneuudistuspäätökseen, on kuvailtu yksityiskohtaisesti muutetun rakenneuudistuspäätöksen johdanto-osan 12–22 kappaleessa.

(17)

Muutettuun rakenneuudistuspäätökseen sisältyvien sitoumusten täytäntöönpano on hahmoteltu aloittamispäätöksen johdanto-osan 15 ja 16 kappaleessa. RBS saattoi nämä luopumiset päätökseen ennen sitoumuksiin sisältyviä määräaikoja lukuun ottamatta Rainbow-liiketoiminnasta luopumista koskevaa sitoumusta.

(18)

Sitoumuksiin ja muutettuihin sitoumuksiin sisältyi luopuminen useista liiketoiminnoista, muun muassa RBS:n sivukonttoreihin liittyvästä vähittäis- ja pk-yritysliiketoiminnasta Englannissa ja Walesissa, NatWestin sivukonttoreihin liittyvästä vähittäis- ja pk-yritysliiketoiminnasta Skotlannissa sekä suorasta pk-yritysliiketoiminnasta ja tietyistä pienemmistä suuryritysasiakkaista (näihin toimintoihin viitataan jäljempänä ’Rainbow-liiketoimintana’). Rakenneuudistuspäätöksessä määrätty määräaika oli 31 päivä joulukuuta 2013, ja muutetussa rakenneuudistuspäätöksessä määräaikaa jatkettiin 31 päivään joulukuuta 2017.

(19)

Rakenneuudistuspäätöksessä tehdyssä arvioinnissa RBS:lle annetun tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille komissio totesi, että sitoumus luopua Rainbow-liiketoiminnasta auttoi osaltaan rajoittamaan tuen aiheuttamaa kilpailun vääristymistä Yhdistyneen kuningaskunnan pk-yrityksille ja pienemmille suuryrityksille suunnattujen pankkipalvelujen markkinoilla.

(20)

Aloittamispäätöksen johdanto-osan 19–25 kappaleessa kuvaillaan tarkasti prosessi, jota RBS ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset noudattivat Rainbow-liiketoiminnasta luopumiseksi, sekä siihen liittyneet vaikeudet.

(21)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 2 päivänä maaliskuuta 2017 päivätyllä kirjeellä pyynnöstä korvata sitoumus luopua Rainbow-liiketoiminnasta vaihtoehtoisella sitoumuspaketilla. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset lähettivät 28 päivänä heinäkuuta 2017 päivätyllä kirjeellä komissiolle muutetun ilmoituksen, joka koski alkuperäisessä ilmoituksessa ehdotetun vaihtoehtoisen paketin päivitystä.

(22)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan ehdotetun vaihtoehtoisen paketin tavoitteena on – kun otetaan huomioon vaikeudet luopua Rainbow-liiketoiminnasta (21) – löytää vaihtoehto, joka on laajuudeltaan ja vaikutuksiltaan vähintään alkuperäisen Rainbow-liiketoiminnasta luopumista koskevan sitoumuksen veroinen ja joka myös i) vaikuttaa nopeammin ja lieventää siten tehokkaammin mahdollista kilpailun vääristymistä; ii) ottaa huomioon nykyiset markkinaolosuhteet ja haastajayhteisöjen (22) ja muiden Yhdistyneen kuningaskunnan pk-yrityksille ja pienemmille suuryrityksille suunnattujen pankkipalvelujen markkinoiden mahdollisten uusien toimijoiden erityistarpeet; ja iii) ei vaaranna RBS:n elinkelpoisuutta.

(23)

Päivitetty vaihtoehtoinen toimenpidepaketti sisältää erilaisia toimintaan liittyviä korjaustoimenpiteitä ja koostuu kahdesta osiosta:

(24)

Valmius- ja innovointirahastoa ja kannusteisiin perustuvaa vaihtojärjestelmää hallinnoimaan ja valvomaan perustettaisiin riippumaton elin, jäljempänä ’elin’ (23).

(25)

Päivitetyn vaihtoehtoisen toimenpidepaketin rahoittaja olisi RBS. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset arvioivat, että paketista RBS:lle aiheutuvat kustannukset ovat noin [0,5–1,5] miljardia Englannin puntaa, kun otetaan huomioon ensivaiheen pääomakustannukset ja RBS:n tulojen väheneminen (24).

(26)

Valmius- ja innovointirahaston määrärahat olisivat 425 miljoonaa Englannin puntaa, jotka jaettaisiin tukeen oikeutetuille yhteisöille, jotta i) kehitetään valmiuksia kilpailla RBS:n kanssa pk-yrityksille suunnattujen pankkipalvelujen tarjoamisessa ja/tai ii) kehitetään ja parannetaan pk-yritysten saatavilla olevia rahoitustuotteita ja -palveluja. Investointihankkeiden, jotka voivat saada tukea, on kohdistuttava sallittuihin tarkoituksiin (25).

(27)

Valmius- ja innovointirahasto jakautuisi neljään pooliin, ja varoja asetettaisiin saataville taulukon 1 mukaisesti:

Taulukko 1

Valmius- ja innovointirahastosta myönnettävät avustukset

Valmius- ja innovointirahaston suurimmat maksut kohdennettaisiin yhteisöille, joilla on jo vahvat yrityskäyttötilejä koskevat valmiudet. Kolme suurinta avustusta myönnetään yhteisöille, joilla on tällaiset valmiudet, jotta parannetaan niiden valmiuksia kilpailla RBS:n kanssa pk-yrityksille suunnattujen pankkipalvelujen ja rahoitustuotteiden tarjoamisessa. Eri poolien tukikelpoisuuskriteerejä kuvaillaan tarkemmin johdanto-osan 28–31 kappaleessa.

(28)

Pooli A:n tukikelpoisuuskriteerit: Tämä pooli olisi avoin kaikille talletuksia vastaanottaville yhteisöille,

(29)

Pooli B:n tukikelpoisuuskriteerit: Pooli B:n kohdalla sovellettaisiin samoja tukikelpoisuuskriteerejä kuin pooli A:n kohdalla edellä johdanto-osan 28 kappaleessa on esitetty, paitsi että yhteisön ei tarvitse tällä hetkellä tarjota yrityskäyttötilejä (mutta sen on täytynyt julkisesti ilmoittaa aikeestaan aloittaa tällaisten tilien tarjoaminen).

(30)

Pooli C:n tukikelpoisuuskriteerit: Tämä pooli olisi avoin pooli A:n yhteisöille, pooli B:n yhteisöille ja kaikille muille yhteisöille,

(31)

Pooli D:n tukikelpoisuuskriteerit: Tämä pooli olisi avoin kaikille yhteisöille,

(32)

Elin hallinnoisi ja valvoisi valmius- ja innovointirahastoa. Elimen on tarkoitus olla riippumaton sekä RBS:stä että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisista, ja sillä on tarvittavat valtuudet hallinnoida valmius- ja innovointirahastolle jätettäviä hakemuksia tai järjestää niiden hallinnointi sekä valvoa varainkäyttöä. Vastaanottajayhteisöjen varojen käyttöä koskevat suojatoimet jakautuvat neljään ryhmään, ja niitä sovelletaan koko rahaston elinkaaren ajan: i) ennen maksua toteutettavat suojatoimet, ii) elimen suorittama jatkuva raportointi ja valvonta, iii) elimen tarkastusoikeus ja iv) elimen oikeus periä takaisin varoja.

(33)

Ensimmäinen suojatoimien ryhmä toteutetaan ennen varojen maksamista. Hakijoiden on toimitettava elimelle liiketoimintasuunnitelma, jossa esitetään kohtuullisen tarkasti, miten hakija aikoo käyttää mahdollisesti myönnettävät varat. Tämän jälkeen elimen on tarkasteltava suunnitelman kutakin osatekijää useiden ennalta määriteltyjen seikkojen perusteella sekä sitä, onko suunnitelma sallittujen tarkoitusten mukainen (27).

(34)

Toinen suojatoimien ryhmä koostuu elimen suorittamasta raportoinnista ja seurannasta: vastaanottajat raportoivat elimelle neljännesvuosittain 18 kuukauden ajan (elin laatii oman vuosikertomuksensa rahaston hallinnoinnista). Kertomus sisältää tietoja saadun rahoituksen käytöstä, muun muassa kolmen edellisen kuukauden aikana käytetyn rahoituksen kokonaismäärän. Poolien A, B ja C yhteisöjen osalta kertomus sisältää:

(35)

Kolmas suojatoimien ryhmä koostuu elimen tarkastusoikeudesta: elimellä olisi sopimusperusteinen oikeus nimittää ”asiantunteva henkilö” (28) tutkimaan ja tarkastamaan vastaanottajien varainkäyttöä tilanteissa, joissa elimellä on syytä epäillä, ettei vastaanottaja ole käyttänyt toimenpiteestä A saamiaan varoja asianmukaisesti tai täysimääräisesti.

(36)

Neljäs suojatoimien ryhmä koostuu elimen oikeudesta periä takaisin varoja: jos elin katsoo (tarkastuksen perusteella tai muutoin), että elimen ja vastaanottajan välistä sopimusta on aineellisesti rikottu, se voi vaatia vastaanottajalle jo maksettujen varojen takaisinperintää. Tämä sisältää sen, ettei varoja käytetä sallittuihin tarkoituksiin, tai varojen käytön kiellettyihin tarkoituksiin (29): tällaisissa tapauksissa elin voi vaatia vastaanottajaa oikaisemaan rikkomisen tai pyytää rahoitusvarojen takaisinmaksua (osittain tai kokonaan).

(37)

Poolien A, B ja C varojen käyttöä koskevissa säännöksissä on määrättävä seuraavaa:

(38)

Poolin D varojen käyttöä koskevissa säännöksissä on määrättävä seuraavaa:

(39)

Poolien A, B ja C yhteisöjen rahoitus olisi jaettu eri vaiheisiin, jotta yhteisöt, joiden poolia A koskevaa hakemusta ei hyväksytä, voivat hakea rahoitusta poolista B, ja yhteisöt, joiden poolia B koskevaa hakemusta ei hyväksytä, voivat hakea rahoitusta poolista C. Poolin D rahoitusprosessi toteutetaan samanaikaisesti poolien A, B ja C vaiheittaisen rahoituksen kanssa.

(40)

Elin markkinoi valmius- ja innovointirahastoa poolien A ja D yhteisöille niin pian rahaston perustamisen ja puite- ja valtiontukisopimuksen allekirjoittamisen jälkeen kuin on käytännössä mahdollista (31). Markkinointi poolien B ja C yhteisöille aloitetaan kolme (pooli B) ja kuusi (pooli C) kuukautta sen jälkeen, kun valmius- ja innovointirahastoa aletaan markkinoida poolin A yhteisöille.

(41)

Poolin A varojen hakuaika päättyy kahden kuukauden kuluessa siitä, kun elin ensimmäisen kerran aloittaa rahaston markkinoinnin. Poolin B hakuaika päättyy viiden kuukauden ja poolin C hakuaika kahdeksan kuukauden kuluessa tästä päivämäärästä. Poolin D hakuaika on samanaikainen poolien A–C varojen hakuaikojen kanssa ja päättyy enintään kuusi kuukautta sen jälkeen, kun elin ensimmäisen kerran aloittaa rahaston markkinoinnin.

(42)

Rahasto on tarkoitus lakkauttaa kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän voimassaolon päättymisen jälkeen (joskin sitä voidaan jatkaa ennalta määritetyin perustein sen mukaan, kuinka paljon jäljellä on jakamatta olevia varoja). Elimen raportointia koskevat oikeudet ja velvollisuudet jatkuvat kuitenkin kolme kuukautta viimeisen elimen ja valmius- ja innovointirahastoon osallistuvan vastaanottajan sopimuksen päättymisen jälkeen.

(43)

RBS:lle toimenpiteestä A aiheutuvat kustannukset koostuvat 425 miljoonan Englannin punnan ensivaiheen pääomakustannuksista sekä elimen toimintakustannuksista (32), jotka RBS maksaa.

(44)

Yhteisöjen, jotka ovat oikeutettuja osallistumaan kannusteisiin perustuvaan vaihtojärjestelmään, jäljempänä ’tukikelpoiset yhteisöt’, on oltava talletuksia vastaanottavia yhteisöjä ja täytettävä seuraavat kriteerit:

(45)

RBS:n rahoittamasta kannusteisiin perustuvasta vaihtojärjestelmästä myönnettäisiin rahoitusta elimelle, joka jakaa varoja tukikelpoisille yhteisöille näiden vaihtaessa onnistuneesti asiakkaita. Tällä pyritään siihen, että tukikelpoiset yhteisöt voivat tarjota RBS:n pk-yrityksille suunnattujen pankkipalvelujen asiakkaille kannusteita siirtää yrityskäyttötilinsä, talletustilinsä ja lainansa tukikelpoisiin yhteisöihin. Tämä tapahtuisi RBS:n tekemänä sitoumuksena

(46)

Yrityskäyttötileihin ja lainoihin liittyvien kannustemaksujen avulla tukikelpoiset yhteisöt voivat rahoittaa houkuttelevia hintatarjouksia tai muita kannusteita Williams & Glynin, jäljempänä ’W&G’ (34), toiminta-alueeseen kuuluville RBS:n asiakkaille ja houkutella niitä vaihtamaan pankkia.

(47)

Vastaanottaville yhteisöille maksettavat yrityskäyttötileihin liittyvät kannustemaksut olisivat jyrkästi porrastettuja, jotta yhteisöillä olisi riittävästi varoja tarjota vakuuttavia kannusteita sekä pienemmille että suuremmille pk-yritysasiakkaille vaihtaa käyttämään niiden palveluja. Seuraavassa taulukossa esitetään yrityskäyttötileihin liittyvien kannustemaksujen määrät, joita ehdotetaan tarjottavan järjestelmän voimassaolon alkaessa.

Taulukko 2

Kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän yrityskäyttötileihin liittyvien kannustemaksujen ehdotetut alustavat määrät

(48)

Lainoihin liittyvien kannustemaksujen avulla tukikelpoiset yhteisöt voivat alentaa asiakkaille tarjottavista lainoista perittäviä korkoja, mikä tekee niiden tarjouksista kilpailukykyisempiä ja säilyttää riittävän pääoman tuottoasteen. Kun asiakas siirtää ensisijaisen yrityskäyttötilinsä ja rahoitustuotteensa pois RBS:stä, elin maksaa vastaanottavalle yhteisölle ylimääräisen kannustemaksun, joka on 2,5 prosenttia siirretystä nostetun lainan määrästä.

(49)

RBS kohdentaisi tarjouksensa W&G:n toiminta-alueeseen kuuluville asiakkaille (siihen kuuluu noin 200 000 pk-yrityksille suunnattujen pankkipalvelujen asiakasta), joille annettaisiin tietoa vaihtamisen hyödyistä ja mahdollisista vaihtoehtoisista haastajayhteisöistä, joita ne saattaisivat harkita.

(50)

RBS aloittaisi tiedottamisen kannusteisiin perustuvasta vaihtojärjestelmästä asiakkaille noin kolme kuukautta paketin käynnistämisen jälkeen, ja kannustemaksuja olisi saatavilla aikaisintaan vuoden 2018 toisella neljänneksellä (noin kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun RBS alkaa tiedottaa siitä asiakkailleen). Kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän kannustemaksujen jakaminen toistettaisiin neljännesvuosittain niin kauan kuin kannustemaksuja on saatavilla. Kannustemaksujen maksaminen päättyisi, kun yrityskäyttötileihin liittyviä kannustemaksuja on maksettu enintään 225 miljoonaa Englannin puntaa, tai, mikäli enimmäismäärää ei ole saavutettu tätä aikaisemmin, 18 kuukautta sen jälkeen, kun RBS tiedottaa kannusteisiin perustuvasta vaihtojärjestelmästä (tätä määräaikaa voidaan jatkaa enintään 12 kuukaudella, ks. johdanto-osan 51 kappaleen d alakohta).

(51)

Elin vastaisi kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän hallinnoinnista ja valvonnasta valmius- ja innovointirahaston lisäksi ja valvoisi jatkuvasti RBS:n toimintaa ja vuorovaikutusta asiakkaiden kanssa. Tähän sisältyisi se, että elimelle annettaisiin – sovellettavien lakien ja tietosuojavaatimusten puitteissa – valtuudet

(52)

Jotta varmistetaan, että RBS:llä on riittävät kannusteet toteuttaa kannusteisiin perustuva vaihtojärjestelmä tehokkaasti, RBS:n on siinä tapauksessa, että vähemmän kuin […] asiakasta on vaihtanut pankkia ja kannustemaksuja on käyttämättä […] kuukauden kuluttua (tai jos elin päättää jatkaa tätä ajanjaksoa, sinä päivänä, jona jatkettu ajanjakso päättyy), siirrettävä elimelle ennalta määritetty lisäosuus, jäljempänä ’vajaakäyttöosuus’, käyttämättä jääneestä määrästä, kuitenkin enintään 50 miljoonaa Englannin puntaa.

(53)

Vajaakäyttöosuudeksi on vahvistettu […] käyttämättä jääneestä määrästä. Tähän sakkoon sovelletaan seuraavia edellytyksiä:

(54)

[…]

(55)

Jos käyttämättä jääneen määrän ja vajaakäyttöosuuden (sekä mahdollisten takaisin perittyjen määrien ja valmius- ja innovointirahastosta jakamatta jääneiden määrien) summa on alle 5 miljoonaa Englannin puntaa, elin jakaa nämä varat hyväntekeväisyysjärjestöille.

(56)

RBS hyväksyy kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän asiakkaiden hankintakieltoa koskevat järjestelyt, joilla RBS:ää ja sen konsernin jäseniä kielletään i) toteuttamasta tiettyjä toimia, jotka saattavat haitata kannusteisiin perustuvaa vaihtojärjestelmää; ja ii) suostuttelemasta, houkuttelemasta tai kannustamasta tukikelpoisia asiakkaita (tai asiakkaita, jotka ovat vaihtaneet kannusteisiin perustuvan vaihdon tukikelpoiseen yhteisöön) pysymään konsernin asiakkaina yrityskäyttötilin tai rahoitustuotteen osalta tai siirtämään yrityskäyttötilin tai rahoitustuotteen kannusteisiin perustuvan vaihdon tukikelpoisesta yhteisöstä jollekin konsernin jäsenelle tietyn ennalta määritellyn ajanjakson aikana.

(57)

Kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän menestyksen tukemiseksi RBS tarjoaa siihen osallistuville yhteisöille mahdollisuuden tehdä pankkien välinen konttoreita koskeva sopimus, jonka nojalla niiden kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän välityksellä houkuttelemat asiakkaat voivat jatkaa käteisen ja sekkien käsittelypalvelujen käyttöä RBS:n sivukonttoreissa, jäljempänä ’konttorien käyttömahdollisuusjärjestelmä’. Tämä konttorien käyttömahdollisuus tarjottaisiin tukikelpoisille asiakkaille vähintään kolmen vuoden ajan kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän käynnistämisestä kohtuullisin ja syrjimättömin kaupallisin ehdoin kyseessä olevan yhteisön kustannuksella.

(58)

Toimenpiteen B ensivaiheen pääomakustannukset ovat 350 miljoonaa Englannin puntaa. Tämän lisäksi on otettava huomioon RBS:lle aiheutuvat täytäntöönpanokustannukset ja RBS:n jatkuvat tulevien tulojen menetykset (37).

(59)

Aloittamispäätöksessä annettiin asianomaisille mahdollisuus esittää huomautuksia Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ehdotuksesta. Kuulemisvaiheen aikana saatiin suuri määrä huomautuksia. Saadut huomautukset koskivat aloittamispäätöksen johdanto-osan 28–68 kappaleessa kuvailtua alkuperäistä vaihtoehtoista pakettia. Asianomaisten esittämien huomautusten ja oman markkinatutkimuksensa (38) perusteella Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat päivittäneet vaihtoehtoisen paketin, kuten 2.3 jaksossa on selostettu.

(60)

Huomautusten suuren määrän (39) vuoksi tässä jaksossa esitetään useiden asianomaisten esittämät tärkeimmät huomautukset, joiden tarkoituksena oli auttaa arvioimaan vaihtoehtoisen paketin ja Rainbow-liiketoiminnasta luopumisen vastaavuutta.

(61)

Suurimmassa osassa saaduista huomautuksista todettiin, että alkuperäisessä vaihtoehtoisessa paketissa on useita piirteitä, jotka voisivat lisätä kilpailua Yhdistyneen kuningaskunnan pk-yritysten markkinoilla. Joissain huomautuksissa todettiin, että vaihtoehtoisella paketilla olisi nopeampi vaikutus kilpailuun pienemmällä toteutusriskillä ja että sillä pystyttäisiin vahvistamaan useampaa kuin yhtä haastajayhteisöä (toisin kuin Rainbow-liiketoiminnasta luopumisella).

(62)

Eräät asianomaiset totesivat alkuperäisestä vaihtoehtoisesta paketista kokonaisuutena, että

(63)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat, että vaihtoehtoinen paketti on mahdollista kilpailun vääristymistä rajoittavalta vaikutukseltaan vähintään Rainbow-liiketoiminnasta luopumista vastaava ja se voidaan toteuttaa varmemmin ja nopeammin kuin liiketoiminnasta luopuminen.

(64)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat, että vaihtoehtoinen paketti on kokonaisuutena suunniteltu markkinoiden valmiuksien varaan lisäämään markkinoiden laajuista tilien siirtämistä pk-yrityksille ja pienille suuryrityksille suunnattujen pankkipalvelujen markkinoilla. Tämän aiheuttama taakka kohdistuu raskaimmin RBS:ään, koska se on suurin toimija. Vaikka valmius- ja innovointirahaston hyödyt ovat vaikeammin määrällisesti mitattavissa kuin kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän hyödyt, rahasto vahvistaa monien pankkien pk-yrityksille suunnattujen palvelujen tarjontaa ja lisää valintamahdollisuuksia markkinoilla, mikä monipuolistaa liiketoimintamalleja ja edistää vaihtamista. Se vauhdittaa myös uusien liiketoimintojen ja uuden teknologian kehittämistä, mikä heikentää pk-yritysten riippuvuutta niiden pankeista.

(65)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat, että vaihtoehtoisella paketilla pyritään saavuttamaan samat tavoitteet kuin alkuperäisellä Rainbow-liiketoiminnasta luopumisella:

(66)

Vaihtoehtoisen paketin vaikutuksista pienempien suuryritysten segmenttiin Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat myös seuraavaa:

(67)

Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat, että vaihtoehtoisella paketilla on Rainbow-liiketoiminnasta luopumiseen nähden muitakin etuja.

(68)

Asianomaisten huomautuksista Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset mainitsevat seuraavaa:

(69)

Useissa asianomaisten huomautuksissa mainittiin, että pk-yritysten valmiusrahaston kokoa olisi kasvatettava, koska tämä lisäisi vaikutusta kilpailuun pk-yritysten pankkipalvelujen markkinoilla.

(70)

Muissa asianomaisten esittämissä huomautuksissa mainittiin, että hajauttamalla varat monien pankkien välillä siten, ettei mikään niistä voi tehdä mielekkäitä investointeja, ei saada aikaan oleellista vaikutusta kilpailuun tai keskittymiseen. Sen sijaan, että kunkin poolin maksut ovat yhtä suuria, maksujen koon olisi vaihdeltava siten, että niissä otetaan huomioon hakijan tosiasialliset tarpeet ja investointisuunnitelmat.

(71)

Useat asianomaiset katsoivat myös, että pk-yritysten valmiusrahasto olisi avattava lisäksi rahoituslaitoksille, joilla ei vielä ole vahvoja yrityskäyttötilejä koskevia valmiuksia, ja että muiden kuin pankkien (esimerkiksi asuntorahastojen) olisi voitava hyötyä valmiusrahastosta.

(72)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten näkemyksen mukaan on kohtuullista odottaa, että pk-yritysten valmiusrahasto – etenkin yhdessä kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän kanssa – kasvattaa haastajayhteisöjen markkinaosuuksia ja johtaa näin ollen RBS:n markkinaosuuden vastaavaan pienenemiseen.

(73)

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat, että valmiusrahasto kasvattaa haastajayhteisöjen markkinaosuuksia, koska se parantaa oleellisesti pk-yritysten (ja niin haluttaessa myös pienten suuryritysten) pankkipalvelujen markkinoille tulevien ja/tai nykyisiä valmiuksia edelleen kehittävien pankkien taloudellista tilannetta. Taustalla olevaa mallia voidaan havainnollistaa siten, että rahastosta myönnettävä 3 miljoonan Englannin punnan avustus saattaa tehdä 10 miljoonan Englannin punnan hankkeesta, jonka kannattavuus muutoin olisi kyseenalainen, taloudellisesti kannattavan lisäämällä hankkeen investointien tuottoa pääomakustannukset alittavalta tasolta kannattavalle ja kestävälle tasolle.

(74)

Vastauksena asianomaisten esittämiin huomautuksiin Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat tehneet seuraavat muutokset vaihtoehtoiseen pakettiin:

(75)

Eräät asianomaiset pitivät kyseenalaisena, olisiko kannustemaksujen ehdotettu suuruus riittävä kannustin riittävän monille asiakkaille nähdä pankin vaihtamiseen liittyvä vaiva. Asiakkaat ovat aiemman kokemuksen perusteella passiivisia, ja heille olisi tarjottava selkeä ja saumaton vaihtoprosessi. Vaihtamisen helpottamiseksi RBS:n olisi myös jaettava asiakkaitaan koskevia tietoja haastajayhteisöjen kanssa (muun muassa luottotiedot). Eräät asianomaiset mainitsivat myös tarpeen toimittaa asiakkaiden aiempia tietoja luottokelpoisuuden arviointia varten.

(76)

Useissa huomautuksissa todettiin, että kannustemaksuja olisi suurennettava vaihtamisen mahdollistamiseksi (ja se olisi kytkettävä asiakkaan monitahoisuuteen ja kokoon), mikä edellyttäisi koko kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän koon huomattavaa kasvattamista.

(77)

Joissain huomautuksissa todettiin, että kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän keston olisi oltava riittävän pitkä, jotta aika ei muodostaisi merkittävää rajoitetta. Lisäksi ehdotettiin asiakkaiden toiminta-alueen automaattista laajentamista (jos haluttua vaihtomäärää ei saavuteta).

(78)

Useissa huomautuksissa ehdotettiin, että vaihtoehtoisessa paketissa olisi keskityttävä myös lainojen siirtämiseen yrityskäyttötilien siirtämisen ohella, koska keskityttäessä yrityskäyttötileihin jätetään huomiotta tarve lisätä kilpailua pk-yrityksille suunnattujen lainojen markkinoilla. Huomautusten mukaan paketissa keskitytään liikaa yrityskäyttötilien tarjoajiin. Pk-yrityksille suunnattujen lainojen markkinoita pidetään huomattavasti kannattavampina kuin yrityskäyttötilejä, ja kilpailun vääristyminen on oikaistava myös pk-yrityksille suunnattujen lainojen markkinoilla. Huomautuksissa esitetään myös, että tällä hetkellä haastajayhteisöt ovat epäedullisessa asemassa, koska neljä suurinta pankkia saavat käyttää edistynyttä sisäisten luottoluokitusten menetelmää pääomaa koskevan standardimenetelmän sijasta: tämän ansiosta nämä neljä pankkia voivat tarjota lainoja edullisempaan hintaan kuin haastajayhteisöt.

(79)

Joissain huomautuksissa ehdotettiin, että RBS olisi velvoitettava luopumaan asiakkaista (mukaan lukien yrityskäyttötilien ja/tai lainojen pakkomyynti) sen sijaan, että asiakkaille annetaan mahdollisuus vaihtaa pankkia. Toisissa huomautuksissa ehdotettiin, että RBS:n olisi sitouduttava siirtämään tietty nettovähimmäismäärä yrityskäyttötilejä ja sille olisi asetettava uhkasakko tämän sitoumuksen laiminlyönnin varalta.

(80)

Useissa huomautuksissa ehdotetaan myös, että kannusteisiin perustuvan vaihtojärjestelmän olisi käynnistyttävä vasta, kun osapuolet ovat kyenneet toteuttamaan pk-yritysten valmiusrahaston mahdollistamat investoinnit.

(81)

Alkuperäiseen vaihtoehtoiseen pakettiin sisältyvästä kannusteisiin perustuvasta vaihtojärjestelmästä Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat seuraavaa:

(82)

Vastauksena asianomaisten huomautuksiin Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset toteavat luottavansa siihen, että tarjottavat taloudelliset kannustimet saavat riittävän määrän pk-yritysasiakkaita vaihtamaan pankkia, seuraavin perustein:

(83)

Asianomaisten huomautuksista Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat lisäksi seuraavaa:

(84)

Vastauksena asianomaisten esittämiin huomautuksiin ja omaan markkinatutkimukseensa Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat myös tehneet seuraavat muutokset kannusteisiin perustuvaan vaihtojärjestelmään:

(85)

Useat asianomaiset pitivät kyseenalaisina konttorien käyttömahdollisuusjärjestelmästä pk-yritysten pankkipalvelujen markkinoilla aiheutuvia kilpailuhyötyjä ja katsoivat, että järjestelmän hallinto ja rahoitus saattaisivat muodostaa rasituksen asiakkaille ja siihen osallistuville haastajayhteisöille ja hyödyttömän häiriötekijän elimelle.

(86)

Jotkin harvat asianomaiset kannattivat konttorien käyttömahdollisuusjärjestelmää ja uskoivat hyödyntävänsä sitä.

(87)

Koska saatujen huomautusten mukaan konttorien käyttömahdollisuusjärjestelmä ei todennäköisesti juuri kiinnosta haastajayhteisöjä, vaikka jotkin niistä pitävät sitä merkittävänä, konttorien käyttömahdollisuusjärjestelmä säilytetään, mutta siihen tehdään seuraavat muutokset:

(88)

Eräät asianomaiset suhtautuivat kriittisesti ehdotettuun innovointirahastoon, pitivät sitä tarpeettomana ja katsoivat, ettei sillä olisi pitkäaikaisen luonteensa vuoksi merkityksellistä vaikutusta kilpailuun eikä mitään vaikutusta RBS:n asemaan Yhdistyneen kuningaskunnan pk-yritysten markkinoilla. Ne katsoivat, että innovointirahastosta myönnettävä rahoitus olisi parempi siirtää paketin muihin osiin.

(89)

Muutamat innovointirahastoa koskevat huomautukset olivat myönteisiä, ja niiden mukaan se auttaisi vauhdittamaan innovointia pk-yritysten pankkipalvelujen alalla. Joissakin huomautuksissa katsottiin myös, että myös pankkien ja asuntorahastojen pitäisi voida hyötyä tästä rahoituksesta.

(90)

Vastauksena saatuihin huomautuksiin innovointirahasto yhdistetään pk-yritysten valmiusrahastoon ja näin luodaan valmius- ja innovointirahasto. Näin pyritään vastaamaan huoliin kahdesta erillisestä rahastosta mahdollistamalla suurempi joustavuus sen suhteen, ketkä voivat hakea tukea ja miten varat jaetaan, ja säilyttämällä samalla pk-yritysten kannalta merkittävien innovaatioiden rahoituksen edut.

(91)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä, on kielletty siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komissio toteaa Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten katsovan, että päivitetyllä vaihtoehtoisella paketilla ei myönnettäisi mitään uutta valtiontukea.

(92)

Jotta toimenpide voitaisiin katsoa edellä mainitussa kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, sen on täytettävä seuraavat kumulatiiviset ehdot: i) toimenpide on valtion toteuttama, ja se rahoitetaan valtion varoista; ii) toimenpiteestä aiheutuu etua sen kohteelle; iii) etu on valikoiva; ja iv) toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja sen on voitava vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.