(1)

EFTAn valvontaviranomainen, jäljempänä ’valvontaviranomainen’, vastaanotti 22 päivänä kesäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä islantilaiselta arvopaperiyritykseltä H.F. Verðbréf hf. kantelun, jossa tämä väitti, että Islannin valtiokonttori oli maaliskuussa 2009 myöntänyt investointipankeille Saga Capital ja VBS sääntöjenvastaista valtiontukea muuntamalla näiden lyhytaikaiset velat Islannin keskuspankille pitkäaikaisiksi lainoiksi, joihin sovellettiin edullisia ehtoja. Valvontaviranomainen vastaanotti kirjeen ja kirjasi sen saapuneeksi 7 päivänä heinäkuuta 2010 (tapahtuma nro 563424).

(2)

Saatuaan Islannin viranomaisilta tarvittavat tiedot ja keskusteltuaan asiasta niiden kanssa 6 päivänä kesäkuuta 2011 (2) pidetyssä kokouksessa valvontaviranomainen päätti 23 päivänä marraskuuta 2011 antamallaan päätöksellä 363/11/KOL aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn kolmelle islantilaiselle investointipankille edullisin ehdoin myönnettyjen uudelleenjärjesteltyjen lainojen muodossa myönnetystä valtiontuesta (3). Valvontaviranomainen pyysi kyseisessä päätöksessä asianomaisia esittämään huomautuksensa. Islannin viranomaiset esittivät 21 päivänä helmikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä huomautuksia valvontaviranomaisen päätöksestä N:o 363/11/KOL (tapahtuma nro 625875).

(3)

Kesäkuussa 2012 valvontaviranomainen sai kantelun tekijänä olevalta yritykseltä H.F. Verðbréf hf. tietoja, jotka koskivat Saga Capital hf:n likvidaatiomenettelyä (tapahtuma nro 641907). Valvontaviranomainen on lisäksi saanut kyseistä menettelyä koskevia tietoja muista lähteistä ja seurannut tarkkaan päätöksen N:o 363/11/KOL kohteena olevien investointipankkien likvidaatiota.

(4)

Valvontaviranomaisen päätöksessä N:o 363/11/KOL alustavan arvioinnin kohteena olleet toimenpiteet liittyivät Islannin keskuspankin vakuudellisia lainoja (collateral loan) ja arvopaperilainausta koskevaan järjestelyyn. Osana keskuspankkitoimintaansa Islannin keskuspankki myönsi muiden keskuspankkien noudattaman rahapolitiikan mukaisesti viime käden lainanantajana lyhytaikaisia luottojärjestelyjä rahoitusalan yrityksille vakuudellisten lainojen (4) muodossa kyseisiin lainoihin soveltamiensa sääntöjen mukaisesti. Vakuudelliset lainat lisääntyivät vuosina 2007 ja 2008 tasaisesti, ja Islannin keskuspankista tuli rahoitusalan yritysten pääasiallinen likviditeettilähde. Kun kolme islantilaista liikepankkia teki konkurssin lokakuussa 2008, Islannin keskuspankilla oli kotimaisilta rahoitusalan yrityksiltä merkittävät saamiset, joilla oli erityyppisiä vakuuksia.

(5)

Pankkien romahduksen seurauksena vakuuksien arvo väheni ja kävi selväksi, että huonolaatuiset vakuudet olivat aiheuttaneet Islannin keskuspankille tappioita. Parlamentin annettua hyväksyntänsä Islannin valtiokonttori ja Islannin keskuspankki tekivät tammikuussa 2009 sopimuksen siitä, että Islannin keskuspankki siirtää osan rahoitusalan yrityksille myöntämiinsä vakuudellisiin lainoihin liittyvistä saamisista kohde-etuuksineen valtiovarainministeriölle. Ministeriö ja Islannin keskuspankki sopivat helmikuussa 2010 siitä, että keskuspankin ministeriölle aikaisemmin siirtämät saamiset olisi siirrettävä takaisin jokin aika sitten perustetulle keskuspankin holdingyhtiölle Eignarhaldsfélag Seðlabanka Íslandsille (ESÍ) alennettuun hintaan 31. joulukuuta 2009 alkaen.

(6)

Islannin keskuspankin hallinnoima valtion velanhoidosta vastaava yksikkö tarjoaa lainausjärjestelyjä valtion liikkeeseen laskemien arvopapereiden päämarkkinatakaajille. Tämän arvopaperilainauksen tarkoituksena on parantaa markkinoiden toimivuutta ja ylläpitää likviditeettiä valtion velanhoidosta vastaava yksikön vastuulla olevien joukkovelkakirjasarjojen markkinoilla. Valtion velanhoidosta vastaavan yksikön valtion joukkovelkakirjojen ja velkasitoumusten vakuudeksi hyväksymät arvopaperit ovat kaikki sellaisia valtion joukkovelkakirjalainoja ja viitelainoiksi luokiteltuja kiinteistövakuudellisia joukkovelkakirjalainoja, joilla käydään sähköisesti kauppaa jälkimarkkinoilla. Myös muita arvopapereita, joilla käydään kauppaa sähköisesti, voidaan hyväksyä vakuudeksi järjestelyssä sovellettavien kriteerien mukaan. Näiden lainojen korko perustuu Islannin keskuspankin repokorkoon. Sopimuksen voimassaoloaika on enintään 28 päivää. (5)

(7)

Valtiovarainministeriö teki maaliskuussa 2009 lainojen muuntamista koskevat sopimukset Saga Capital Investment Bank hf:n, VBS Investment Bank hf:n ja Askar Capital Investment Bank hf:n kanssa. Kaikki lainasopimukset tehtiin samankaltaisin ehdoin. Lainamäärät perustuivat vastaavien velkojen maksuun joulukuussa 2008. Sagalle ja VBS:lle myönnettyjen lainojen takaisinmaksuehdot olivat samat. Kyseiset lainat on maksettava takaisin seuraavien seitsemän vuoden kuluessa, ne ovat indeksisidonnaisia ja niiden korko on 2 prosenttia vuodessa. Askar Capitalille myönnetyn lainan takaisinmaksuehdot olivat samankaltaiset lukuun ottamatta korkoa, joka oli 3 prosenttia vuodessa. Velan yhteenlaskettu nimellismäärä edellä mainittujen kolmen investointipankin osalta oli pitkäaikaisten joukkovelkakirjalainojen liikkeeseenlaskun aikaan 52,4 miljardia Islannin kruunua. (6)

(8)

Edellä mainitut toimenpiteet perustuivat työryhmän ehdotuksiin. Kyseinen työryhmä toimitti 20 päivänä tammikuuta 2009 valtiovarainministerille muistion, joka käsitteli rahoitusalan yrityksillä olevan, Islannin keskuspankin kanssa toteutetuista vakuudellisia lainoja koskevista järjestelyistä johtuvan velan uudelleenjärjestelyä. Muistio perustui tietoihin rahoitusalan yrityksistä ja niiden velanmaksukyvystä. Muistiossa todettiin, etteivät kyseiset rahoitusalan yritykset pystyneet Islannissa tapahtuneen finanssiromahduksen vuoksi maksamaan velkojaan Islannin keskuspankille täysimääräisesti. Siinä huomautettiin lisäksi, että kaikki Islannin viranomaistahot keskittyivät kyseisenä ajankohtana pitämään maan rahoitusjärjestelmän toiminnassa ja suojaamaan tallettajien etuja. Tämän ja muiden asiaan liittyvien seikkojen perusteella katsottiin tarpeelliseksi toteuttaa tiettyjä järjestelyjä sen varmistamiseksi, että yritykset pystyisivät maksamaan velkansa.

(9)

Islannin viranomaisten mukaan korkoehdoista päätettäessä painopiste ei ollut siinä, mikä olisi ollut kohtuullinen ja normaali tuotto pääomalle, sillä jo etukäteen oli selvää, etteivät kyseiset yritykset pystyisi maksamaan velkojaan kokonaisuudessaan. Sen sijaan työryhmä keskittyi määrittämään sellaisen korkoprosentin, joka olisi kyseisten yritysten kannalta riittävän korkea ollakseen merkityksellinen muttei kuitenkaan niin korkea, että se olisi tehnyt takaisinmaksun mahdottomaksi ja samalla luonut tilanteen, jossa kyseisillä yrityksillä ei enää olisi ollut kannustimia rahoitusrakenteensa uudistamiseen.

(10)

Islannin viranomaiset asettivat kuitenkin velan muunnolle eräitä ehtoja. Näiden ehtojen mukaan velallinen ei muun muassa saanut maksaa osinkoja, ellei vastaavaa lainan lyhennystä ollut maksettu, eikä tehdä merkittäviä riskisitoumuksia, joiden osuus oli yli 20 prosenttia omasta pääomasta (vakavaraisuussuhde), ja kaikkien velallisen työntekijöille maksettavien bonusten oli oltava kohtuullisia, minkä lisäksi velallisten oli toimitettava lainanantajalle yksityiskohtaiset neljännesvuosikatsaukset toiminnastaan, eikä niiden vakavaraisuussuhde saanut supistua alle 10 prosenttiin. Jos Islannin keskuspankki olisi katsonut, ettei velallisten likviditeettiasema enää ollut hyväksyttävä, tai jos näiden vakavaraisuussuhde olisi supistunut alle 10 prosenttiin, lainanantaja olisi voinut vaatia, että lainan maksamatta oleva osuus korkoineen ja kustannuksineen muunnetaan omaksi pääomaksi. Näiden ehtojen tarkoituksena oli lisätä sen todennäköisyyttä, että lainat maksetaan takaisin kokonaisuudessaan, ja näin samalla turvata valtiokonttorin edut.

(11)

Tarkempi kuvaus toimenpiteistä on julkaistu valvontaviranomaisen päätöksessä N:o 363/11/KOL. (7)

(12)

Islannin viranomaisten mukaan toimenpiteillä oli kaksi tavoitetta. Ensinnäkin niillä pyrittiin turvaamaan valtion valtavat saatavat varmistamalla, että valtiokonttori pystyy perimään mahdollisimman suuren osan saamisista. Toisena tarkoituksena oli antaa rahoitusalan yrityksille liikkumavaraa ja mahdollisuus ratkaista ongelmansa ja selvitä vaikeuksistaan.

(13)

Toimenpiteet perustuvat valtion vuoden 2008 lisätalousarvion 7.20 kohdassa Islannin parlamentin antamaan valtuutukseen, jolla valtiovarainministeri valtuutettiin ostamaan valtiokonttorin puolesta Islannin keskuspankilta yritystodistuksia, jotka keskuspankille oli pantattu lainojen vakuudeksi, sekä suorittamaan kyseisiin saamisiin liittyvät maksut mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla.

(14)

Kuten edellä on mainittu, toimenpiteiden kolme tuensaajaa olivat Saga Capital Investment Bank hf., VBS Investment Bank hf. ja Askar Capital Investment Bank hf. Tarkempi kuvaus näistä kolmesta tuensaajasta ja niiden toiminnan myöhemmästä kehityksestä on valvontaviranomaisen päätöksen N:o 363/11/KOL 2.5 ja 2.6 jaksossa.

(15)

Päätöksessään N:o 363/11/KOL valvontaviranomainen arvioi alustavasti, olivatko valtiokonttorin toimenpiteet, jotka koskivat lyhytaikaisten saamisten muuntamista edullisin ehdoin myönnetyiksi pitkäaikaisiksi lainoiksi, ETA-sopimuksen valtiontukimääräysten mukaisia. Koska valtion asema yritysten merkittävänä velkojana oli kuitenkin seurausta aikaisemmista toimenpiteistä, jotka olivat Islannin keskuspankin vakuudelliset lainat ja arvopaperien lainausjärjestely, oli tarpeen tutkia, olivatko nämä toimenpiteet mahdollisesti valtiontukea.

(16)

Valvontaviranomainen analysoi sen vuoksi ensin Islannin keskuspankin rahoitusalan yrityksille myöntämiä lyhytaikaisia vakuudellisia lainoja. Islannin viranomaiset olivat korostaneet, että kyseiset lyhyen aikavälin luottojärjestelyt olivat osa Islannin keskuspankin normaalia rahapolitiikkaa ja finanssimarkkinatoimenpiteitä ja valtiokonttorin normaalia valtionvelanhoitoa. Valvontaviranomainen ei kiistänyt sitä, että toimenpiteet olivat osa rahapolitiikkaa ja valtionvelanhoitoa ja että ne perustuivat näitä osa-alueita koskeviin sääntöihin. (8) Toimenpiteet oli toteutettu kyseisten rahoitusalan yritysten aloitteesta, eikä Islannin keskuspankilla ollut kyseisenä ajankohtana ollut valtion vastatakausta. Valvontaviranomainen päätteli sen vuoksi, että Islannin keskuspankin rahoitusalan yrityksille myöntämät lyhytaikaiset vakuudelliset lainat ja valtiokonttorin lyhyen aikavälin lainausjärjestelyt eivät sisältäneet valtiontukea.

(17)

Valtiokonttorin tekemät lainojen muuntamista koskevat sopimukset olivat valvontaviranomaisen alustavan näkemyksen mukaan kuitenkin ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä otettiin esille seuraavat näkökohdat:

(18)

Lisäksi valvontaviranomainen epäili, voitiinko valtiontukea pitää ETA-sopimuksen mukaisena. Islannin viranomaiset olivat viitanneet ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohtaan ja valvontaviranomaisen antamiin suuntaviivoihin vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi perustellessaan väitettään siitä, että toimenpide on ETA-sopimuksen mukainen. Islannin viranomaiset eivät kuitenkaan toimittaneet lainkaan todisteita, jotka olisivat tukeneet sitä, että toimenpiteen sisämarkkinoille soveltuvuutta olisi arvioitava ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla tai valvontaviranomaisen finanssikriisin johdosta antamien tilapäisten valtiontukisuuntaviivojen nojalla. Valvontaviranomainen korosti, että rahoitusalan yrityksille tarkoitetusta tuesta annetuissa tilapäisissä säännöissä määrätään tuen rajoittamisesta välttämättömään vähimmäismäärään, pankin pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamisesta ja toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on estää kilpailun kohtuuton vääristyminen. Suuntaviivoissa annetaan etenkin sääntöjä, joiden tarkoituksena on varmistaa asianmukainen ja riittävä korvaus valtion toteuttamalle pääomapohjan vahvistamiselle. (10) Vaikuttaa siltä, että valtion myöntämien lainojen takaisinmaksuehdoissa ei ollut otettu huomioon edellä mainittuja periaatteita. Lainat oli myönnetty seitsemän vuoden takaisinmaksuajalla, ne oli indeksoitu ja niistä veloitettiin 2 prosentin kiinteä vuosikorko, joka oli huomattavasti markkinakorkoja alhaisempi, eikä korkoa ollut tarkoitus korottaa valtion pääoman maksuun kannustamiseksi. Tämän perusteella valvontaviranomainen päätteli, että kyseiset lainaehdot eivät olleet sen antamien valtiontukisuuntaviivojen mukaisia.

(19)

Islannin viranomaiset käsittelivät huomautuksissaan pääasiassa kantaansa, jonka mukaan toimenpiteet olivat ETA-sopimuksen mukaisia. Viranomaisten mukaan toimenpiteet eivät olleet olleet valikoivia, sillä kolmen investointipankin tilanne oli ollut ainutlaatuinen eivätkä muut pankit, kuten Straumur, SPB ja SPRON, olleet tuolloin olleet vastaavanlaisessa tilanteessa. Eräät muut pankit olivat jo jättäneet täyttämättä velvoitteitaan velkojiaan kohtaan, kun sopimukset lainojen muuntamisesta tehtiin, ja tällaisten pankkien uudelleenjärjestelytoimenpiteet olivat niin mittavia, ettei Islannin keskuspankille olevien velkojen muuntamisella olisi ollut suurta merkitystä niiden taloudellisissa uudelleenjärjestelyissä. Islannin viranomaiset katsoivat lisäksi, että niiden päätökset lainojen muuntamisesta olivat olleet yksityistä velkojaa koskevan periaatteen mukaisia, koska jokainen Islannin valtion kanssa samassa tilanteessa ollut velkoja olisi niiden mukaan toiminut Islannin valtion tavoin.

(20)

Lisäksi Islannin viranomaiset toimittivat tietoja edellä mainittujen kolmen investointipankin nykytilanteesta ja niiden tilanteessa valvontaviranomaisen päätöksen N:o 363/11/KOL antamisen jälkeen tapahtuneesta kehityksestä. (11)

(21)

Kun otetaan huomioon se, että kaikki kolme tuensaajaa olivat lopettaneet kaiken taloudellisen toimintansa heti päätöksen N:o 363/11/KOL antamisen jälkeen ja kun lisäksi otetaan huomioon Euroopan komission ja valvontaviranomaisen vakiintunut käytäntö, jota nämä noudattavat toimenpiteiden luokittelun ja niiden sisämarkkinoille soveltumisen arvioinnin osalta vastaavissa olosuhteissa (12), Islannin viranomaiset katsoivat, ettei valvontaviranomaisella ollut syytä jatkaa asian käsittelyä.

(22)

ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, EY:n jäsenvaltion tai EFTA-valtion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu tämän sopimuksen toimintaan, siltä osin kuin se vaikuttaa sopimuspuolten väliseen kauppaan.”

(23)

Jotta toimenpiteitä voidaan pitää ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, niihin on näin ollen sisällyttävä valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty avustus, niistä on oltava etua saajana olevalle yritykselle, niiden on oltava valikoivia ja kilpailua vääristäviä ja niiden on oltava omiaan vaikuttamaan sopimuspuolten väliseen kauppaan.

(24)

Kuten edellä on todettu, valvontaviranomainen päätteli päätöksessään N:o 363/11/KOL alustavasti, että arvioitavina olleet toimenpiteet, eli lyhytaikaisten luottojärjestelyjen muuntaminen pitkäaikaisiksi lainoiksi, täyttivät ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset ja olivat sen vuoksi valtiontukea. Lisäksi ei ollut minkäänlaisia viitteitä siitä, että toimenpiteet olisivat olleet ETA-sopimuksen yleisten valtiontukimääräysten tai valvontaviranomaisen finanssikriisin johdosta antamien tilapäisten valtiontukisuuntaviivojen mukaisia. Valvontaviranomainen ei ole tutkintansa aikana saanut tietoja, jotka muuttaisivat sen alkuperäistä kantaa. Islannin viranomaiset eivät myöskään olleet tehneet valvontaviranomaiselle ilmoitusta menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen kohteena olleista tukitoimenpiteistä ennen niiden toteuttamista. Ne olivat näin toimiessaan laiminlyöneet pöytäkirjassa 3 olevan I osan 1 artiklan 3 kohdan mukaisen ilmoitusvelvollisuutensa. Tukitoimenpiteiden toteuttaminen oli sen vuoksi sääntöjenvastaista. Tästä huolimatta valvontaviranomaisen on arvioitava, onko sillä aihetta jatkaa asian käsittelyä.

(25)

Kuten päätöksessä N:o 363/11/KOL todetaan, Askar Capital Investment Bank hf. oli jo vuonna 2007 kärsinyt merkittävät tappiot sijoituksista strukturoituihin (subprime-)luottoihin, joiden kohde-etuutena oli yhdysvaltalaisia kiinnelainoja. Pankki joutui entistä suurempiin vaikeuksiin kesäkuussa 2010, kun Islannin korkein oikeus katsoi tuomiossaan, että ulkomaan valuutan määräiset lainat olivat lainvastaisia. Pankki hakeutui lopulta konkurssiin 14 päivänä heinäkuuta 2010, ja Islannin finanssivalvontaviranomainen otti sen hallintaansa samana päivänä. Valvontaviranomaiselle myöhemmin toimitettujen tietojen mukaan pankki on parhaillaan likvidaatiomenettelyssä ja se on lopettanut kaiken taloudellisen toiminnan.

(26)

Päätöksessä 363/11/KOL todetaan myös, että VBS Investment bank hf:n taloudellinen tilanne heikkeni merkittävästi sen jälkeen, kun sen velkojiensa ja osakkaidensa kanssa käymät neuvottelut olivat epäonnistuneet, minkä jälkeen pankin velkojat lopettivat kaikki neuvottelut vuonna 2010. Islannin finanssivalvontaviranomainen nimitti VBS:lle 3 päivänä maaliskuuta 2010 tekemällään päätöksellä väliaikaisen hallituksen ja VBS:n likvidaatiomenettely aloitettiin Reykjavikin käräjäoikeuden 9. huhtikuuta 2010 antamalla tuomiolla rahoitusalan yrityksistä annetun lain N:o 161/2002 101 §:n mukaisesti. Pankin toimilupa on nyt peruutettu, koska pankki on likvidaatiomenettelyssä.

(27)

Saga Capitalin toimilupa peruutettiin Islannin finanssivalvontaviranomaisen 28 päivänä syyskuuta 2011 tekemällä päätöksellä. Tämän jälkeen finanssivalvontaviranomainen vaati Saga Capitalin likvidaatiomenettelyn aloittamista ja likvidaatiolautakunnan nimittämistä. Koillis-Islannin käräjäoikeus antoi 16 päivänä toukokuuta 2012 finanssivalvontaviranomaisen vaatimuksen mukaisesti tuomion, jossa todettiin, että Saga Capital oli asetettava likvidaatiomenettelyyn. Islannin korkein oikeus vahvisti 14 päivänä kesäkuuta 2012 tämän tuomion. Islannin finanssivalvontaviranomaisen päätös peruuttaa Saga Capitalin toimilupa vahvistettiin Reykjavikin käräjäoikeuden 5 päivänä maaliskuuta 2012 antamassa tuomiossa. Tähän Reykjavikin käräjäoikeuden tuomioon on haettu muutosta korkeimmalta oikeudelta. Pankki on kuitenkin lopettanut kaiken luvanvaraisen toimintansa, koska sen rahoituslaitostoimilupa on peruutettu.

(28)

Sen vuoksi on selvää, että kyseessä olevat kolme investointipankkia ovat nyt lopettaneet kaiken taloudellisen toimintansa, niiden toimiluvat on peruutettu, ne ovat parhaillaan likvidaatiomenettelyssä ja niiden omaisuuteen kohdistuvien vaateiden esittämiselle asetettu määräaika on umpeutunut. (13) Jos investointipankeille on myönnetty valtiontukea, kyseinen tuki ei enää vääristä kilpailua, ja jos niille on myönnetty sääntöjenvastaista valtiontukea, kyseisen tuen takaisinperintä ei enää ole mahdollista. Näissä olosuhteissa valvontaviranomaisen päätöksellä siitä, onko tarkasteltavissa toimenpiteissä kyse tuesta ja ovatko toimenpiteet yhteensopivia ETA-sopimuksen kanssa, ei olisi minkäänlaisia käytännön vaikutuksia. (14)

(29)

Valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan I osan 1 artiklan 2 kohdan nojalla aloitetun muodollisen tutkintamenettelyn jatkaminen on sen vuoksi hyödytöntä,