Ehdotus: NEUVOSTON PÄÄTÖS poikkeuksellisesta lisärahoitusavusta Kosovolle

(komission esittämä)

PERUSTELUT

1. Johdanto

Yhdistyneiden Kansakuntien väliaikaisen hallinnon operaatio Kosovossa (UNMIK) perustettiin kesäkuussa 1999 YK:n turvallisuusneuvoston 10. kesäkuuta 1999 antaman päätöslauselman 1244 (1999) perusteella. UNMIK:n tehtäväksi annettiin toimia kansainvälisenä siviilihallintona ja muodostaa väliaikaiset hallintorakenteet, joiden puitteissa Kosovon asukkailla on suhteellisen laaja autonomia. YK:n pääsihteerin erityisedustajan johtama UNMIK koostuu neljästä osasta ("pilarista"), joita ovat humanitaarinen apu (YK:n pakolaisjärjestön UNHCR:n johdolla), siviilihallinto (YK:n johdolla), instituutioiden kehittäminen (ETYJ:n johdolla) sekä talouden jälleenrakennus ja kehittäminen (EU:n johdolla).

UNMIK on perustamisestaan asti pyrkinyt vakiinnuttamaan keskus- ja kunnallishallinnon rakenteita ja saamaan Kosovon asukkaat mukaan maakunnan väliaikaiseen hallintoon. Huomattava saavutus tällä alalla on ollut yhteisen väliaikaisen hallintorakenteen (Joint Interim Administrative Structure, JIAS) perustaminen vuoden 2000 alussa. Siihen sulautettiin silloiset lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiovaltarakenteet. JIAS sisältää Kosovon siirtymävaiheen neuvoston (Kosovo Transitional Council, KTC), JIAS:n korkeimman neuvoa-antavan elimen, väliaikaisen neuvoa-antavan neuvoston (Interim Advisory Council, IAC), joka toimii YK:n pääsihteerin erityisedustajan neuvonantajaryhmänä sekä JIAS:n toimeenpanevana komiteana, sekä 20 hallinto-osastoa, joita kutakin johtaa kaksi päällikköä, toinen kosovolainen ja toinen UNMIK:n virkamies. Kunnallisvaalit pidettiin 28. lokakuuta, mikä merkitsee huomattavaa askelta kohti demokratisoitumista.

Euroopan yhteisö reagoi Kosovon kriisiin ripeästi antamalla KFOR:n käyttöön henkilöstöä ja varusteita, toimittamalla humanitaarista apua ECHOn (Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimisto) kautta ja perustamalla Kosovon erityisryhmän (TAFKO) heinäkuun 1999 alussa. Erityisryhmä vastasi Kosovon jälleenrakennusta koskevan EY:n ohjelman toteutuksesta Euroopan jälleenrakennusviraston (EAR) perustamiseen asti. Virasto on ollut virallisesti olemassa 20. helmikuuta 2000 lähtien, ja se sai perinnöksi vuosina 1998 ja 1999 tehdyt yhteensä 134,5 miljoonan euron sitoumukset. Vuoden 2000 sitoumuksien toteuttamiseen se sai 261 miljoonaa euroa. Näillä varoilla toteutettiin energiahuoltoon, asuntojen jälleenrakennukseen, kuljetuksiin, vesi- ja jätehuoltoon, yritysten kehittämiseen, maatalouteen ja paikallishallinnon tukemiseen liittyviä avustushankkeita. Virasto on toiminut hankkeiden toteuttamisesta tavattoman nopeasti. Näistä varoista noin 90:stä prosentista on jo tehty urakkasopimukset ja sopimusten mukaisista summista on jo maksettu 60 prosenttia vuoden 2000 loppuun mennessä. Joulukuussa Kosovolle myönnettiin vielä 175 miljoonaa euroa Notenboomin ohjelman yhteydessä. Tätä rahoitusta koskevat sopimukset tehdään ja maksut suoritetaan vuoden 2001 avustusohjelman osana. Euroopan komissio järjesti myös yhdessä Maailmanpankin kanssa Brysselissä kaksi Kosovon rahoittajien konferenssia (heinäkuussa ja marraskuussa 1999), joiden tarkoituksena oli turvata UNMIK:n jälleenrakennustoimien rahoitus.

Hankalista olosuhteista huolimatta UNMIK ja erityisesti sen talouden jälleenrakennuksesta ja kehittämisestä vastaava IV pilari on edistynyt tuntuvasti Kosovon rahoittajien toisessa konferenssissa 17. marraskuuta 1999 Brysselissä esitetyn talousohjelman toteuttamisessa. Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja Maailmanpankin tuella on edistytty huomattavasti vakaiden institutionaalisten ja taloudellisten puitteiden luomisessa, mihin sisältyy Saksan markan käytön laillistaminen ja sen tekeminen laajimmin käytetyksi valuutaksi maakunnassa. Tämä mahdollistaa pankki- ja maksujärjestelmän toiminnan ja edistää jälleenrakennusta sekä yksityissektorin kehittymistä. UNMIK on päässyt merkittäviin tuloksiin myös julkisen talouden alalla varmistamalla toimivan julkisen talouden laskentatoimen, luomalla tulopohjan ja pitämällä julkiset menot hallinnassa.

Yhteisö tuki olennaisten hallinnollisten toimintojen luomista Kosovon konsolidoidusta talousarviosta ja osallistui ratkaisevalla tavalla niiden vakauttamiseen. Helmikuussa 2000 neuvosto päätti komission ehdotuksesta [1] myöntää Kosovolle yhteisön poikkeuksellista rahoitusapua enintään 35 miljoonaa euroa avustuksena [2]. Varat asetettiin UNMIK:n käyttöön sen valtiokonttorin (Central Fiscal Authority, CFA) kautta kahdessa erässä (maaliskuussa ja elokuussa 2000) sen jälkeen kun talous- ja rahoituskomiteaa oli kuultu. Tämä poikkeuksellinen rahoitusapu, joka oli osa Euroopan yhteisön tukipakettia, täydensi Maailmanpankin ja kahdenvälisten rahoittajien myöntämiä varoja.

[1] KOM(1999) 598 lopullinen, EYVL C 56, 29.2.2000, s. 66-67.

[2] Neuvoston päätös 2000/140/EY, 14.2. 2000, EYVL L 47, 19.2.2000, s. 28-29.

Lisäksi komissio vapautti 10 miljoonaa euroa talousarviotukea helmikuussa ja varasi vielä 28 miljoonaa euroa sähkön tuonnin rahoittamiseen vielä vuonna 2000. Nämä toimet rahoitetaan poikkeuksellisina OBNOVA-ohjelmasta. Näin ollen yhteisön julkiselle taloudelle myöntämä tuki on yhteensä 73 miljoonaa euroa (noin 142 milj. DEM). Tämä määrä on 48 prosenttia vuoden 2000 kokonaisalijäämästä (mukaan luettuna kohdistettu 100 miljoonan Saksan markan talousarviotuki, joka on osa alustavasti 300 miljoonaksi Saksan markaksi (153 milj. EUR) arvioitua kokonaistukea).

2. Viimeaikainen talouskehitys

2.1. Talouden yleistilanne

Kosovon talouden kehitystä on luotettavien tilastolähteiden puuttuessa vaikea arvioida. Jo ennen kevään 1999 kriisiä Kosovon talous kärsi Jugoslavian liittotasavallan kansainvälisestä eristämisestä, talousuudistuksen hitaudesta ja yli kymmenen vuotta kestäneestä investointien täydellisestä pysähtymisestä. Konfliktin seurauksena asuntoja ja yleishyödyllisiä laitoksia tuhoutui, maatalouden ja teollisuuden tuotanto pysähtyi ja harvatkin virallisen talouden suorittamat perusmaksutoiminnot loppuivat. Lokakuussa 1999 Kansainvälinen työjärjestö (ILO) arvioi työttömyyden olevan selvästi yli 50 prosenttia, vaikka huomattava osa väestöstä on nuorta [3].

[3] ILO (Lajos Hethy): Employment and Workers' Protection in Kosovo, lokakuu 1999.

Talouden toimeliaisuus on elpynyt huomattavan nopeasti konfliktin jälkeen. Maataloustuotannon arvioidaan olevan yli 75 prosenttia sotaa edeltäneestä tasosta, ja rakennustoiminta ja eräät kauppaan liittyvät palvelut ovat kasvussa. Mutta teollisuustuotanto on edelleen hyvin vähäistä. Sodan jälkeinen elpyminen jatkuu todennäköisesti rakennusbuumin jatkuessa, mihin vaikuttaa suuresti kansainvälisten lahjoittajien rahoittama jälleenrakennusohjelma.

Bruttokansantuotteeksi henkeä kohden arvioitiin vuonna 1995 epävirallisesti noin 500 Yhdysvaltain dollaria. IMF:n alustavissa ja hyvin epävarmoissa arvioissa esitetään, että BKT olisi nykyisin 650-850 dollaria henkeä kohden. UNMIK:n tietojen mukaan se voi olla jopa yli tuhat dollaria. Kotitalouksien tuloista huomattava osa on edelleen peräisin ulkomailla työskentelevien rahalähetyksistä.

Kuulopuheiden mukaan inflaatio ei tähän asti ole ollut ongelmana, eikä hintojen noususta tai keskeisten hyödykkeiden puutteesta ole kuulunut valituksia. Tuonnin arvioidaan vastaavan noin 80:aa prosenttia BKT:stä. Vientiä on tuskin lainkaan, vaikka jonkin verran tilastoimatonta kauppaa Serbian kanssa tapahtuukin. Muita talouspolitiikan aloja käsitellään seuraavassa yksityiskohtaisemmin.

2.2. Talouspolitiikka osa-alueittain

Talven 1999-2000 loppuun asti UNMIK joutui kiinnittämään paljon huomiota perusinfrastruktuurin hätähuollon turvaamiseen ja parantamaan sitä mahdollisuuksien mukaan. Tulokset olivat joillakin alueilla melko tyydyttäviä, toisilla taas eivät. UNMIK joutui alusta alkaen taistelemaan turvatakseen luotettavan energiansaannin. Vaikka rahoittajilta ja varsinkin EU:lta saatiin tuntuvaa teknistä ja rahoitusapua ja huomattavaa parannusta tapahtui, energian jakelussa on edelleen katkoja ja säännöstelyä. Parannukset ovat selvempiä muilla alueilla: Pristinan lentokenttä on toiminut tammikuusta 2000 alkaen ja kesäkuussa alkoivat pääteiden korjaukset. UNMIK ja KFOR ottivat uudelleen käyttöön jotkin tärkeimmät rautatieyhteydet, kansainvälinen ja kotimainen posti kulkee jälleen, matkapuhelinverkko on luotu, ja Kosovon kiinteää puhelinverkostoa korjataan.

Jälleenrakennuksen tehostamiseksi UNMIK esitteli huhtikuussa 2000 laajan julkisten investointien ohjelman ("Kosovo: Jälleenrakennus 2000"). Ohjelmassa esitetään yksityiskohtaisesti jälleenrakennusinvestointien ensisijaiset tarpeet kaikilla aloilla vuonna 2000, ja sillä pyritään suuntaamaan rahoittajien apua ja vahvistamaan sen koordinointia. Jälleenrakennusosastoon perustettiin erityinen rahoituksen koordinointiyksikkö, joka toimii rahoittajien keskeisenä keskustelukumppanina ja vastaa ohjelman jatkamisesta lähivuosille.

Yhteisön ensin TAFKO:n ja sittemmin EAR:n kautta antama tuki kehiteltiin yhdessä UNMIK:n kanssa. Virasto hallinnoi vuonna 2000 395 miljoonaa euroa, joita vuoden lopulla täydennettiin vielä 175 miljoonan euron lisäerällä. Sen vuoksi virasto vastaa yhteensä 571 miljoonan euron EY:n avustusohjelman toteuttamisesta Kosovossa.

Yksityissektorin kehittäminen on määritetty avainpainopisteeksi Kosovon talouden muutoksessa. UNMIK soveltaa sekastrategiaa, joka on määritelty muun muassa IAC:lle toukokuussa 2000 jaetussa "valkoisessa kirjassa". Siinä pidetään tärkeänä nykyisten yritysten tukemista ja uusien perustamisen kannustamista. Nykyisiin julkisiin yrityksiin pyritään UNMIK:n strategiassa houkuttelemaan yksityisiä sijoituksia myöntämällä toimilupia ja tekemällä liisaus- tai liikkeenjohtosopimuksia. Swiss Holderbankin kanssa Sharrin sementtitehtaasta tehty sopimus on ensimmäinen esimerkki liikkeenjohtosopimuksista, jollaisia UNMIK toivoo voivansa tehdä jatkossa muistakin keskisuurista ja suurista yrityksistä. Sopimus koskee 10-vuotista lupaa tehtaan käyttämiseen, ja pankki tekee vastineeksi siihen huomattavat investoinnit ja toteuttaa alan rakenneuudistuksen. Sopimuksen tärkeä osa on yritys luoda yhteiskunnallinen konsensus tällaisesta kaupallistamisen muodosta maksamalla osa voitoista työntekijärahastoon. UNMIK ja suurten kaivosyhtiöiden ryhmittymä allekirjoittivat elokuun puolivälissä sopimuksen, jolla aloitetaan Trepcan kaivos- ja metalliyhtymän kunnostaminen Pohjois-Kosovossa. Yhtymä parantaa laitosta mm. korjaamalla tai korvaamalla turva- ja tuotantolaitteita.

Äskettäin tarkistetun valkoisen kirjan keskeisiä osia ovat myös muiden kuin yksityisessä omistuksessa olevien yritysten kaupallistaminen lyhyellä aikavälillä, oikeudellisen kehikon vieminen päätökseen, omistusoikeuksien määrittely ja yksityistämistä koskevan konsensuksen aikaansaaminen yhteiskunnassa. Julkiset yritykset siirretään myöhemmin Kosovon yritysviraston (KEA) alaisuuteen, ja se päättää niiden rakenneuudistuksesta ja kaupallistamisesta. Instituutioita koskevan epävarmuuden vuoksi yksityistäminen on edelleen erittäin vaikeaa.

Edistystä on tapahtunut myös asianmukaisen oikeudellisen ja toimielinkehikon määrittelyssä yksityissektorin kehitykselle. Esimerkiksi yritysten rekisteröinti on saatu Kosovossa päätökseen, ja rekisteriin on merkitty lähes 26 000 yritystä. Nykyaikaisen yrityslainsäädännön laatiminen on saatu päätökseen tai siinä on edistytty pitkälle.

Marraskuussa 1999 perustettu Kosovon pankki- ja maksuviranomainen (BPK) on IMF:n suositusten mukaisesti edistynyt huomattavasti oikeudellisen ja sääntelykehikon luomisessa vakaalle pankki- ja maksujärjestelmälle. Edistys on ollut odotettua nopeampaa pankkien toimilupien ja valvonnan kohdalla. Pankkien ja mikrorahoituslaitosten toimilupahakemuksille on laadittu mallit sekä lomakkeet ja ohjeet, joilla toimilupien hakemista ja myöntämistä on helpotettu huomattavasti. BPK on antanut useita vakavaraisuusvaatimuksia ja valvontaa koskevia sääntöjä, jotka muodostavat keskeisen perustan nykyaikaiselle, parhaisiin kansainvälisiin käytänteisiin pohjautuvalle valvontatoimelle. Toimiluvan saaneiden pankkien on esimerkiksi noudatettava IAS-standardeja ja tilintarkastusnormeja. BPK on jo aloittanut kosovolaisten pankkitoiminnan valvojien koulutuksen.

Kosovon ainoa toimiluvan saanut pankki MEB näyttää toimivan hyvin, laajentavan jatkuvasti toimialuettaan ja tuotevalikoimaansa ja lisäävän henkilöstöä sekä kasvattavan henkilöstön pätevyyttä. BPK:n pankkitarkastus on saanut valmiiksi MEB:n tarkastuskertomuksen. Lisäksi BPK on hyväksynyt alustavasti seitsemän pankin toimilupahakemukset eli antanut niille luvan valmistella pankin avaamista. Koska uusilla pankeilla on vaikeuksia riittävän pääoman hankkimisessa ja on välttämätöntä tutkia joitakin suuria osakkaita sekä eräitä ratkaisemattomia, kiinteistöihin liittyviä omistuskysymyksiä, ei vielä voida sanoa, milloin lopulliset toimiluvat myönnetään. BPK on myös hyväksynyt yhdeksän mikrorahoitus- ja muun kuin pankkiryhmän hakemukset rajoitetun talletus- ja mikrolainatoiminnan aloittamiseksi. Nämä toimivat lähinnä pankkien ulkopuolelle jäävillä markkinoilla. Toiminnassa on jo kahdeksan laitosta.

BPK on jatkanut maksujärjestelmänsä kehittämistä tarjotakseen maksupalveluja UNMIK:lle, Kosovon siviilihallinnolle ja kansalaisjärjestöille. Norjan lahjoittama nykyaikainen järjestelmä on asennettu, ja sen toiminta alkoi kesäkuussa 2000. Henkilöstön koulutus on käynnissä. BPK on ottanut hoitaakseen käteisen tuonnin ja siirrot maakunnassa. Valmistelut siirtymiseksi Saksan markasta euroon vuonna 2002 ovat alkaneet. BPK ottaa pian myös vastuun vakuutustoiminnan sääntelystä ja valvonnasta.

UNMIK:n toteuttama toimielinten kehittäminen on ollut yhtä tärkeää julkisen talouden alalla. Valtiokonttorin (Central Fiscal Authority, CFA) perustaminen marraskuussa 1999 oli ensimmäinen huomattava askel nykyaikaisen julkisen talouden johtamisjärjestelmän luomisessa. CFA, joka on sittemmin liitetty JIAS:ään, vastaa erityisesti Kosovon talousarvion laadinnasta ja täytäntöönpanosta. UNMIK:n verohallinto perustettiin virallisesti huhtikuussa 2000. Siitä lähtien on toteutettu verohallinnon toimintoihin perustuvaa organisaatiorakennetta (palautusten käsittely, tarkastus, veronkanto, veronmaksajien palvelu ja valistaminen, valitukset jne.). Lokakuun loppuun mennessä oli palkattu ja koulutettu 151 paikallista työntekijää; viidellä alueella oli avattu alueverotoimistot ja kahdessa kunnassa paikalliset verotoimistot. Tällä hetkellä hallinnoidaan kahta veroa - hotellien ruuan ja juomien myyntiveroa sekä harkintaveroa. UNMIK:n tulliosasto perustettiin virallisesti elokuun 1999 lopussa EC:n Kosovon tulliapuoperaation (CAM-K) suojeluksessa. Osastossa työskentelee tällä hetkellä 97 tullivirkailijaa, joiden apuna on vartijoita ja muita aputyöntekijöitä, jotka keräävät tulleja kansainvälisillä rajanylityspaikoilla, Montenegron vastaisella hallinnollisella rajalla sekä sisämaan veronkeräyspisteessä.

Ensimmäisen vaiheen jälkeen, jossa CFA:lla oli joitakin vaikeuksia verotulojen lisäämisessä ja vakiinnuttamisessa sekä menojen hallinnassa varsinkin julkisen alan palkkojen ja yleishyödyllisten palvelujen osalta, julkisen talouden tila on osoittanut huomattavan paranemisen merkkejä erityisesti kesästä 2000 lähtien. Tulot ovat kehittyneet suotuisasti, ja ne olivat marraskuun lopussa 216,6 miljoonaa Saksan markkaa. Menot puolestaan ovat budjetoitujen summien alapuolella: kokonaismenot olivat marraskuun 2000 lopussa 321,8 miljoonaa Saksan markkaa. Elokuussa otettiin käyttöön eräitä talousarviotarkistuksia, joilla budjetoituja määrärahoja siirrettiin osastosta toiseen. Kokonaismenot jäivät kuitenkin melkein ennalleen (430,8 milj. DEM). Tämän perusteella CFA odottaa alijäämän olevan vuonna 2000 noin 300 miljoonaa Saksan markkaa, mikä rahoitetaan kokonaan ulkomaisella avulla.

Viime kuukausien myönteistä kehitystä arvioitaessa on kuitenkin muistettava myös muutama mahdollinen riski. Tulot ovat edelleen peräisin melkein yksinomaan tulleista, valmisteveroista ja liikevaihtoverosta, jotka todennäköisesti vähenevät talven aikana. Viidentoista prosentin palkkaveron perimistä on jouduttu lykkäämään, koska YK kieltäytyi myöntämästä poikkeusta yleiseen käytäntöön, jolla YK:n paikallinen henkilöstö vapautetaan verosta. Verotuksen täydellinen puuttuminen kärjistää YK:n paikalta palkkaaman henkilöstön ja Kosovon paikallishallinnossa työskentelevien välisiä palkkaeroja, jotka koskevat myös tuomareita ja kosovolaisia osastopäälliköitä. Toinen alue, jolla CFA:n on pitänyt pysyä erityisen valppaana suurten poliittisten lipsahdusten välttämiseksi, on suuria menoja aiheuttavien osastojen menojen valvonta. Tämä koskee erityisesti yleishyödyllisiä palveluja ja varsinkin energia-alaa.

Rahoittajien sitoumukset julkisen talouden tukemiseen vuonna 2000 ovat noin 300 miljoonaa Saksan markkaa (ml. noin 100 DEM:n kohdistettu tuki). Näistä määristä oli 30. marraskuuta 2000 mennessä maksettu jo 90 prosenttia. Vuodelta 1999 siirtyneiden 29 miljoonan Saksan markan lisäksi toistaiseksi kohdistamattomaan talousarviotukeen sisältyy noin 28 miljoonaa Saksan markkaa Yhdysvalloista, noin 8 miljoonaa Saksan markkaa Kanadasta, 15 miljoonaa Saksan markkaa Japanista ja 10 miljoonaa Saksan markkaa Maailmanpankilta, yhteensä 61 miljoonaa Saksan markkaa. Yhteisö on antanut tarkoitukseen noin 88 miljoonaa Saksan markkaa (joka sisältää 35 miljoonan euron poikkeuksellisen rahoitusavun ja 10 miljoonan euron OBNOVA-rahoituksen), ja varannut energian tuontiin 28 miljoonaa euroa, josta suurin osa maksettiin vuoden 2000 loppuun mennessä. Loput ovat peräisin kahdenvälisiltä rahoittajilta. Julkisen talouden myönteisen kehityksen vuoksi näyttää siltä, että CFA on pystynyt siirtämään jonkin verran varoja vuoden 2001 talousarvioon.

3. Vuoden 2001 näkymät

Kuten edellä on todettu, talouden toimeliaisuus on nopeasti lisääntynyt konfliktin jälkeen. Joillakin aloilla (esim. palveluissa) nykyinen toimeliaisuus on luultavasti paljon suurempaa kuin koskaan aikaisemmin. Vaikka sodan jälkeistä elpymistä on vaikea ilmaista määrällisesti, sen odotetaan jatkuvan. Rakennusbuumi kestää todennäköisesti muutaman vuoden, ja sen pitää käynnissä laaja kansainvälisten lahjoittajien tukema jälleenrakennusohjelma. Kansainvälisten toimijoiden läsnäolo Kosovossa (YK, KFOR, valtioiden laitokset, kansalaisjärjestöt jne.) on huomattava tulolähde ja todennäköisesti pysyy sellaisena vielä jonkin aikaa.

Joissakin IMF:n alustavissa arvioissa esitetään BKT:n kasvuvauhdiksi noin 10-15 prosenttia vuodessa muutaman lähivuoden aikana. Vaikka näitä arvioita on tarkistettava, kun luotettavampia tilastoja on saatavissa, ne muodostavat kohtuullisen työoletuksen keskipitkän aikavälin näkymistä. Belgradissa tapahtuva kehitys vaikuttaa mitä ilmeisimmin myös näihin näkymiin.

Vaikka hintoihin kohdistuu jonkin verran nousupaineita, inflaation odotetaan pysyvän kohtuullisena. Jotkut jo suunnitelluista uudistuksista (esimerkiksi alv:n käyttöönotto, valmisteveron korotus ja elintarvikkeiden tullien tarkistus) johtavat todennäköisesti kuluttajahintojen nousuun, vaikka tässä vaiheessa onkin mahdoton sanoa, millainen vaikutus tarkalleen on. Elintarvikkeiden hintoja voi lähikuukausina nostaa myös humanitaarisen avun vähentäminen, joka koskee myös elintarvikeapua, mutta kotimaisen maataloustuotannon odotettu kasvu voi hidastaa hintojen nousua.

Yksityissektorin laajeneminen luo uusia työmahdollisuuksia ja vähentää osaltaan työttömyyttä. Koska työttömyysluvut kuitenkin ovat hyvin korkeat, työttömyys pysynee keskipitkällä aikavälillä korkeana.

UNMIK:n keskipitkän aikavälin finanssistrategiassa tunnustetaan välttämättömäksi vähittäinen siirtyminen kohti itse rahoitettua talousarviota, julkisen talouden kestävyyden lisääminen ja lahjoittajien talousarviotuen vähentäminen. Tulojen osalta tämä johtaa paikallisten tulojen lisäämiseen laajentamalla veropohjaa ja ottamalla käyttöön uusia veroja. Uusia tulli- ja verovirkailijoita otetaan työhön ja asianmukainen veronmaksajien valistuskampanja toteutetaan. Menopuolella UNMIK joutuu rajoittamaan toimintamenoja muun muassa vastustamalla palkankorotuspaineita ja tarvetta pitää paljon henkilöstöä. Jos joitakin osastojen toiminnan käynnistämiseen liittyviä hyödyke- ja palvelumenoja todennäköisesti vähennetään vuonna 2001, uusia paineita syntyy tarpeesta ratkaista sosiaalisia ongelmia. Yhteiskunnallisen vakauden edistäminen koulutuksella, terveydenhuollolla ja perussosiaaliturvan tarjoamisella on edelleen ensisijaista. CFA:n tietojen mukaan sosiaaliturvaan tehtävät tulonsiirrot ja teiden kunnostaminen voivat vaatia huomattavia menolisäyksiä ja lisäävät edelleen painetta tulopohjan kehittämiseen. Tämä on Maailmanpankin suositusten mukaista, sillä niissä neuvotaan ratkaisemaan eräät sosiaalipolitiikan ongelmat lähitulevaisuudessa, koska lahjoittajat suunnittelevat humanitaaristen apuohjelmiensa vähittäistä supistamista.

Tätä toimintalinjaa noudattaen Kosovon vuoden 2001 talousarviossa, joka hyväksyttiin joulukuun lopulla, kaavaillaan paikallisista lähteistä saatavien tulojen kasvavan melkein 338 miljoonaan Saksan markkaan (vuonna 2000 arviolta 210 milj. DEM). Tällaiset arviot riippuvat kuitenkin ratkaisevasti siitä, alkaako alv:n ja tuloveron periminen ajoissa. Menojen oletetaan olevan noin 500 miljoonaa Saksan markkaa, ja niiden jakamisessa osastojen kesken tehdään joitakin muutoksia. Tämä vaatii paljon vaivaa, jotta julkisen alan työntekijöiden määrää voidaan vähentää ja kokonaispalkkasummaa hillitä erityisesti yleishyödyllisten palvelujen ja koulutuksen ja terveydenhuollon alalla. Näiden oletusten perusteella ja jos tuontienergiamenot sisällytetään talousarvioon (kuten Working Level Steering Group (WLSG) [4] suositti), alijäämä olisi noin 180 miljoonaa Saksan markkaa (ilman pääomamenoja).

[4] WLSG on korkean tason ohjausryhmän (HLSG) tukielin, jossa on asiantuntijoita G8-maista (Kanada, Ranska, Saksa, Italia, Japani, Venäjä, Yhdistynyt kuningaskunta ja Yhdysvallat), EU:n puheenjohtajavaltiosta, kansainvälisistä rahoituslaitoksista (IMF, Maailmanpankki, EBRD ja EIP) sekä vakaussopimuksen allekirjoittaneista maista. Valtioiden ja hallitusten päämiehet perustivat ryhmän Kölnin huippukokouksen tuloksena ohjaamaan rahoittajien toimien koordinointia Kaakkois-Euroopan talouden jälleenrakentamiseksi, vakauttamiseksi, uudistamiseksi ja kehittämiseksi. HLSG:n ja WLSG:n puheenjohtajuutta hoitavat yhdessä Maailmanpankki ja Euroopan komissio.

UNMIK on äskettäin esittänyt uuden julkisen jälleenrakennuksen investointiohjelman (Public Reconstruction Investment Program, PRIP), joka kattaa vuodet 2001-2003. Ohjelma, johon saadaan Maailmanpankin tukea, on jatkoa vuoden 2000 PRIP-ohjelmalle. Kullekin hankkeelle kehitetään kuitenkin täsmällisempiä kustannusarvioita. Lisäksi PRIP:n ja Kosovon konsolidoidun talousarvion välille on luotu tiiviimpi yhteys, jotta jo talousarvion laatimisvaiheessa turvattaisiin yhdenmukaisuus ja yhteensopivuus pääoma- ja juoksevien menojen kesken. Tätä voidaan pitää ensimmäisenä askelena sen varmistamiseen, että ajan mittaan pääomamenoista tulee tavallisen talousarvion osa.

4. Mahdollinen yhteisön poikkeuksellinen lisärahoitusapu

Vaikka kotimaisten tulolähteiden kehittämisessä on edistytty huomattavasti, Kosovo on edelleen riippuvainen ulkomaisista rahoittajista keskeisten hallintotoimien hoitamisessa ja talouskehityksen terveen ja vakaan ympäristön luomisessa. Maakunta ei voi saada rahoitusapua Maailmanpankin eikä IMF:n ohjelmista. Kosovo ei pysty saamaan lainaa sen enempää kotimaasta kuin kansainvälisiltä rahoitusmarkkinoiltakaan.

Jos ulkopuolista virallista avustuksina myönnettävää apua ei tule, tässä tilanteessa on vaarana, että nykyaikaisen markkinatalouden luominen ja kestävän talouskehityksen rakentaminen vaarantuvat vakavasti. Välittömin seuraus on hallinnon perustoimintojen lamaantuminen (myös oikeuslaitoksen ja veronkannon) samoin kuin väestön elintasolle aiheutuvat huomattavat vahingot. Taloudellinen, yhteiskunnallinen ja poliittinen vakaus ei vaarannu vain Kosovossa vaan yleisemmin koko Balkanin alueella.

Kaiken tämän huomioon ottaen näyttää aiheelliselta myöntää Kosovolle toinen poikkeuksellinen yhteisön rahoitusapu osana kansainvälisen rahoittajayhteisön yhteistä ponnistusta. Julkisen talouden vuoden 2001 kokonaisrahoitustarpeen perusteella, jonka nyt arvioidaan olevan noin 180 miljoonaa Saksan markkaa (90 milj. EUR), komissio ehdottaa enintään 30 miljoonan euron avustuksena myönnettävän poikkeuksellisen lisärahoitusavun antamista Kosovolle. Tämä kokoluokka vaikuttaa vuoden 2001 talousarvion arvioidun alijäämän perusteella asianmukaiselta. Siinä otetaan myös huomioon, että komissio aikoo varata kohdennettuun rahoitusapuun vuonna 2001 erikseen enintään 20 miljoonaa euroa, jolla katettaisiin sähkön tuonti, jos se tulee tarpeelliseksi.

Ennen ehdotuksensa esittämistä komissio on kuullut talous- ja rahoituskomiteaa, joka kannattaa aloitetta.

Suunniteltu avustus myönnettäisiin vähintään kahtena eränä. Toteuttamisen ehdoksi asetettaisiin riittävä makrotalouden ja rakenteiden sopeuttaminen. Ehtoihin olisi sisällytettävä se, että UNMIK jatkaa ponnistuksiaan jälleenrakennuksen jatkamiseksi, yksityissektorin kehittämiseksi, terveen pankki- ja maksujärjestelmän luomiseksi sekä edelleen tulopohjan vahvistamiseksi, julkisten menojen hillitsemiseksi ja julkisen talouden avoimuuden turvaamiseksi.

2001/0045 (CNS)

Ehdotus: NEUVOSTON PÄÄTÖS poikkeuksellisesta lisärahoitusavusta Kosovolle

EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 308 artiklan,

ottaa huomioon komission ehdotuksen [5],

[5] EYVL C..., ..., s. ...

ottaa huomioon Euroopan parlamentin lausunnon [6],

[6] EYVL C..., ..., s. ...

sekä katsoo seuraavaa:

(1) Ennen ehdotuksensa esittämistä komissio on kuullut talous- ja rahoituskomiteaa.

(2) YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyi 10 päivänä kesäkuuta 1999 päätöslauselman 1244 (1999) [7], jolla on tarkoitus lopullista ratkaisua odotettaessa edistää huomattavan autonomian ja itsehallinnon toteuttamista Kosovossa osana Jugoslavian liittotasavaltaa.

[7] YK:n turvallisuusneuvoston 4011. kokouksessaan 10. kesäkuuta 1999 hyväksymä päätöslauselma 1244(1999).

(3) Päätöslauselman 1244 (1999) nojalla kansainvälinen yhteisö on perustanut Kosovoon kansainväliset turvallisuusjoukot (KFOR) ja väliaikaisen siviilihallinnon (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, UNMIK).

(4) UNMIK muodostuu neljästä osasta ("pilarista"), ja Euroopan unioni (EU) on ottanut johtavan aseman [8] talouden jälleenrakennuksesta vastaavassa neljännessä pilarissa.

[8] Turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 (1999) 10 kohdan mukainen pääsihteerin raportti: International civil presence in Kosovo, S/1999/672, 12. kesäkuuta 1999, II.5.

(5) UNMIK on pyrkinyt ja pyrkii jatkossakin saamaan Kosovon tärkeimmät poliittiset puolueet ja etniset yhteisöt mukaan toimintaan.

(6) UNMIK ja erityisesti sen IV pilari ovat edistyneet merkittävästi institutionaalisten, oikeudellisten ja taloudellisten puitteiden rakentamisessa terveen, markkinaperiaatteisiin pohjautuvan talouden luomiseksi. UNMIK on perustanut toimivan pankki- ja maksujärjestelmän ja edistänyt yksityissektorin kehittymistä. Se on myös edistänyt tulopohjan kehittämistä ja menojen hillintää.

(7) UNMIK on perustanut valtiokonttorin (Central Fiscal Authority, CFA), jolla edistetään avointen ja vastuullisten menetelmien käyttöä Kosovon talousarvion hallinnoinnissa.

(8) UNMIK:n esittämien ja Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) tukemien arvioiden perusteella Kosovo tarvitsee ulkoista tukea terveen markkinatalouden ja siviilihallinnon luomista varten; on arvioitu, että vuoden 2001 loppuun mennessä tarvitaan noin 90 miljoonaa euroa poikkeuksellista ulkoista rahoitusapua.

(9) UNMIK on esittänyt poikkeuksellista rahoitusapua koskevan pyynnön. Kansainvälinen yhteisö katsoo, että monen rahoittajan kesken jaetun ulkoisen talousarviotuen myöntäminen edistää ratkaisevasti UNMIK:n laatimassa Kosovon talousarviossa esitettyjen lisärahoitustarpeiden kattamista.

(10) Kosovo ei saa lainaa kotimaasta eikä ulkomailta eikä se myöskään pääse kansainvälisten rahoituslaitosten jäseneksi eikä siten hyödy niiden ohjelmiin liittyvästä rahoitusavusta.

(11) Vaikka talouden toimeliaisuus on elpynyt varsin nopeasti kriisin jälkeen, Kosovon talouden kehitystaso on alhainen ja sen BKT henkeä kohden on arvioiden mukaan pienempi kuin alueen muissa maissa ja yksi Euroopan pienimmistä.

(12) Kosovon talouden nykyinen kehittymättömyys on seurausta pitkäaikaisista laiminlyönneistä sekä kriisiin liittyvistä vahingoista, joita ei voida korjata nopeasti. Ne vaativat luotettavaa tukea huomattavan pitkän aikaa, jotta kestävät instituutiot voidaan perustaa ja pitkäaikainen talouskasvu saavuttaa.

(13) Yhteisön on pitänyt rahoitusapua sopivana keinona edistää Kosovon taloudellisten vaikeuksien lievittämistä poikkeuksellisen vaikeassa tilanteessa ja on myöntänyt apua suorina avustuksina 35 miljoonaa euroa jo vuonna 2000 [9].

[9] Neuvoston päätös 2000/140/EY, 14.2.2000, EYVL L 47, 19.2.2000, s. 28-29.

(14) Yhteisön yhteistyössä muiden rahoittajien kanssa myöntämä rahoitusapu UNMIK:n käyttöön annettavina suorina avustuksina Kosovon asukkaiden tukemiseksi on edelleen aiheellinen toimenpide.

(15) Rahoitusapu on osa Kosovolle vuonna 2001 myönnettäväksi varattua kokonaistukea ja riippuu siten siitä, onko varoja käytettävissä yleisessä talousarviossa, tämän kuitenkaan rajoittamatta budjettivallan käyttäjän valtuuksia.

(16) Poikkeuksellista rahoitusapua hallinnoi Euroopan komissio.

(17) Perustamissopimuksessa ei ole muuta tämän päätöksen tekemiseen valtuuttavaa määräystä kuin 308 artikla,

ON PÄÄTTÄNYT SEURAAVAA:

1 artikla

1. Sen rahoitusavun lisäksi, jota myönnettiin 14 päivänä helmikuuta 2000 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2000/140/EY, yhteisö antaa UNMIK:n käyttöön poikkeuksellista rahoitusapua suorina avustuksina enintään 30 miljoonaa euroa helpottaakseen Kosovon taloudellista tilannetta, edistääkseen keskeisten hallintotoimintojen luomista ja jatkamista sekä tukeakseen terveiden talouden puitteiden kehittymistä.

2. Tätä rahoitusapua hallinnoi komissio neuvotellen tiiviisti talous- ja rahoituskomitean komitean kanssa ja tavalla, joka on kaikkien Kansainvälisen valuuttarahaston ja UNMIK:n tai Kosovon muiden kansainvälisesti tunnustettujen viranomaisten välillä tehtyjen sopimusten tai saavutetun yhteisymmärryksen mukainen.

2 artikla

1. Komissiolla on talous- ja rahoituskomiteaa kuultuaan valtuudet sopia UNMIK:n kanssa rahoitusapuun liitettävistä talouspolitiikkaa koskevista ehdoista. Näiden ehtojen on oltava 1 artiklan 2 kohdassa mainittujen sopimusten mukaiset.

2. Komissio tarkastaa säännöllisin väliajoin neuvotellen talous- ja rahoituskomitean kanssa ja ollen yhteydessä Kansainväliseen valuuttarahastoon ja Maailmanpankkiin, että Kosovon talouspolitiikka on tämän rahoitusavun tavoitteiden ja talouspolitiikalle asetettujen ehtojen mukaista.

3 artikla

1. Rahoitusapu annetaan UNMIK:n käyttöön vähintään kahdessa erässä. Ensimmäinen erä annetaan UNMIK:n käyttöön 2 artiklan säännösten mukaisesti UNMIK:n ja yhteisön välisen yhteisymmärryspöytäkirjan perusteella.

2. Toinen ja mahdolliset sitä seuraavat erät annetaan UNMIK:n käyttöön 2 artiklan säännösten mukaisesti, kun 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut talouspolitiikkaa koskevat ehdot on täytetty, mutta ei ennen kuin kolme kuukautta on kulunut edellisen erän maksamisesta.

3. Varat annetaan UNMIK:n käyttöön valtiokonttorin kautta yksinomaan Kosovon julkisen talouden rahoitustarpeita varten.

4 artikla

Kaikki tämän päätöksen tekemiseen ja siinä tarkoitetun toiminnan toteuttamiseen liittyvät yhteisölle aiheutuvat kustannukset maksaa UNMIK, jos niitä ilmenee.

5 artikla

Komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuosittain kertomuksen, joka sisältää arvion tämän päätöksen täytäntöönpanosta.

Tehty Brysselissä

Neuvoston puolesta

Puheenjohtaja

RAHOITUSSELVITYS

1. Toimenpiteen nimi

Poikkeuksellinen lisärahoitusapu Kosovolle.

2. Budjettikohta

B7-548

3. Oikeusperusta

EY:n perustamissopimuksen 308 artiklaan perustuva tuleva neuvoston päätös

4. Toimenpiteen kuvaus

4.1 Yleistavoite

Enintään 30 miljoonan euron suuruinen poikkeuksellinen rahoitusapu suorina avustuksina UNMIK:lle, koska Kosovo ulkoisen asemansa vuoksi on erittäin riippuvainen virallisista lähteistä saatavasta ulkoisesta rahoitusavusta. Rahoitusavun tarkoituksena on varmistaa keskeisten hallintotoimintojen perustaminen, palauttaminen tai jatkaminen Kosovossa.

4.2 Toimenpiteen kesto ja sen uusimista koskevat yksityiskohtaiset säännöt

Vuoden 2001 loppuun.

5. Menojen ja tulojen luokitus

Ei-pakollinen, jaksotetut määrärahat

6. Meno-/tulolaji

Suora avustus (tuen osuus 100 %), joka maksetaan vähintään kahtena peräkkäisenä eränä.

7. Rahoitusvaikutus

7.1 Toimenpiteen kokonaiskustannusten laskutapa (yksittäisten ja yhteenlaskettujen kustannusten välinen suhde)

UNMIK:n IV pilarin esittämän ja Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin tukeman arvion mukaan ulkopuolisen rahoituksen tarve Kosovossa vuonna 2001 on yhteensä 90 miljoonaa euroa (ilman pääomamenoja). Enintään 30 miljoonan euron suuruista yhteisön rahoitusta ehdotetaan, jotta huomattava osa tästä tarpeesta saataisiin katetuksi. Muiden kahdenvälisten rahoittajien odotetaan huolehtivan loppuosasta.

7.2 Kustannuserittely - Maksusitoumus- ja maksumäärärahojen aikataulu

milj. euroa (käypähintainen)

BUDJETTIVUOSI // 2001

maksusitoumusmäärärahat // 30

maksumäärärahat // 30

8. Petostenvastaiset Toimenpiteet

Varat maksetaan suoraan UNMIK:n IV pilarin valvonnassa olevalle Kosovon valtiokonttorille (Central Fiscal Authority, CFA) vasta sen jälkeen kun komission yksiköt ovat talous- ja rahoituskomiteaa kuultuaan ja oltuaan yhteydessä Kansainväliseen valuuttarahastoon ja Maailmanpankkiin varmistaneet, että Kosovon taloudellinen ja institutionaalinen politiikka on tyydyttävää ja että avun myöntämiseen liittyvät erityisehdot täyttyvät.

Avustuksen käyttöä tarkastetaan ja valvotaan Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) menettelyjen mukaisesti.

9. Kustannustehokkuusanalyysi

9.1 Toimenpiteen perustelut

Tukemalla pyrkimyksiä organisoida talouden jälleenrakennus ja kehittäminen ja perustaa hyvin toimiva markkinatalous tämä apu parantaisi talouden elpymisen ja tulevan kasvun mahdollisuuksia Kosovossa. Se auttaisi Kosovoa selviytymään vakavista taloudellisista ja yhteiskunnallisista seuraamuksista, joita yli vuosikymmenen jatkunut investointien riittämättömyys ja laiminlyönti sekä vuoden 1999 vihollisuudet ovat aiheuttaneet. Apu vähentäisi Kosovon riippuvuutta ulkopuolisesta rahoituksesta keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

9.2 Toimenpiteen seuranta ja arviointi

Apu on luonteeltaan poikkeuksellinen. Se annetaan UNMIK:n käyttöön CFA:n kautta.

Komission yksiköt valvovat ja arvioivat toimenpidettä läheisessä yhteistyössä Euroopan jälleenrakennusviraston kanssa ollen yhteydessä Kansainväliseen valuuttarahastoon ja Maailmanpankkiin.

10. Hallintomenot (talousarvion pääluokka III, A osa)

Toimenpide on luonteeltaan poikkeuksellinen eikä lisää henkilöstötarvetta komissiossa ja/tai muita hallinnollisia kuluja.