Johdanto ja oikeusperusta

Euroopan komissio julkaisi 19 päivänä marraskuuta 2025 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetusten (EU) 2024/1689 ja (EU) 2018/1139 muuttamisesta tekoälyä koskevien yhdenmukaistettujen sääntöjen täytäntöönpanon yksinkertaistamiseksi (tekoälyä koskeva digitaalialan koontiasetus) (1) (jäljempänä ’asetusehdotus’).

Euroopan keskuspankki (EKP) on päättänyt omasta aloitteestaan antaa lausunnon ehdotetusta asetuksesta. EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 127 artiklan 4 kohtaan ja 282 artiklan 5 kohtaan, sillä ehdotettu asetus sisältää EKP:n toimivaltaan kuuluvia säännöksiä, jotka koskevat erityisesti perussopimuksen 127 artiklan 6 kohdan mukaisia luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaa koskevia EKP:n tehtäviä. Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto Euroopan keskuspankin työjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.

1.   Yleiset huomiot

1.1

EKP vastaanotti vuonna 2021 Euroopan unionin neuvostolta pyynnön antaa lausunto alkuperäisestä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tekoälyä koskevista yhdenmukaistetuista säännöistä (tekoälysäädös) (2) ja antoi sitä koskevan lausunnon.

1.2

EKP suhtautuu myönteisesti ehdotetun asetuksen tavoitteeseen edistää innovointia ja kilpailukykyä sisämarkkinoilla, mikä toteutetaan yksinkertaistamalla ja tehostamalla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2024/1689 (3) (jäljempänä ’tekoälysäädös’) täytäntöönpanoa. EKP toteaa, että on tärkeää luoda erityisesti tekoälyjärjestelmiä koskeva selkeä sääntelykehys ja varmistaa samalla terveyteen, turvallisuuteen ja perusoikeuksiin liittyvien yleisten etujen johdonmukainen ja korkeatasoinen suojelu sekä tekoälyn käyttö luotettavalla ja eettisesti kestävällä tavalla, kuten tekoälysäädöksessä ja ehdotetussa asetuksessa säädetään (4). Selkeä kehys on olennaisen tärkeä tekoälysäädöksen ja unionin pankkilainsäädännön noudattamisen varmistamiseksi erityisesti siitä syystä, että luottolaitokset tukeutuvat yhä enemmän sekä suuririskisiin että yleiskäyttöisiin tekoälyjärjestelmiin.

1.3

Vakavaraisuusvalvonnan näkökulmasta hyvin suunniteltujen innovointipolkujen käyttöönotto antaa luottolaitoksille mahdollisuuden kokeilla tekoälyratkaisuja turvallisesti valvotuissa ympäristöissä, ja samalla varmistetaan, että mahdolliset riskit voidaan tunnistaa jo varhain. Tällaiset kehityspolut tukevat sekä pankkialan teknologista edistymistä että EKP:n kykyä arvioida mahdollisia vaikutuksia luottolaitosten operatiiviseen häiriönsietokykyyn, malliriskiin ja datanhallintaan.

1.4

EKP ymmärtää, että ehdotetulla asetuksella ei aseteta lisävelvoitteita EKP:lle sen toimiessa luottolaitosten vakavaraisuusvalvojana ja että EKP:n ei tarvitse soveltaa tekoälysäädöstä valvonnassaan. Koska EKP kuitenkin valvoo luottolaitosten tieto- ja viestintätekniikan (ICT) riskejä ja koska eräät tekoälysäädöksen vaatimukset voivat olla päällekkäisiä rahoituspalveluja koskevan unionin lainsäädännön kanssa tai täyttyä kyseistä lainsäädäntöä noudatettaessa, on olennaisen tärkeää, että EKP ja markkinavalvonnasta vastaavat viranomaiset, jotka valvovat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2013/36/EU (5) (jäljempänä ’vakavaraisuusdirektiivi’) säänneltyjä luottolaitoksia, tekevät tiivistä yhteistyötä ja vaihtavat keskenään tietoja, jotta voidaan varmistaa johdonmukainen valvonta ja tekoälysäädöksen tehokas soveltaminen luottolaitoksia koskevien lakien osalta.

2.   Institutionaaliset toimivaltuudet ja valvontavaltuudet

2.1

SEUT 127 artiklan 6 kohdan ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 (6) (jäljempänä ’SSM-asetus’) nojalla neuvosto on antanut EKP:lle luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan koskevaan politiikkaan liittyviä erityistehtäviä, joiden tarkoituksena on muun muassa edistää luottolaitosten toiminnan turvallisuutta ja vakautta sekä rahoitusjärjestelmän vakautta unionissa ja kussakin jäsenvaltiossa (7). EKP:n tehtävä rajoittuu luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan. EKP ymmärtää, että vaatimustenmukaisuuden arvioinnit (8), rikkomisten havaitseminen (9) ja tekoälysäädöksen täytäntöönpano (10) ovat markkinavalvontaviranomaisten tehtäviä eivätkä kuulu EKP:n vakavaraisuusvalvontatehtäviin (11).

2.2

Huolimatta siitä, että EKP:n tehtävä tällä alalla on rajallinen, tekoälysäädöksessä säädetään, että yhteiseen valvontamekanismiin (YVM) osallistuvia säänneltyjä luottolaitoksia valvovien kansallisten markkinavalvontaviranomaisten olisi viipymättä ilmoitettava EKP:lle markkinavalvontatoimien yhteydessä määrittämänsä tiedot, joilla voi olla merkitystä EKP:n vakavaraisuusvalvontatehtävien kannalta (12).

3.   Valvontatietojen vaihto

3.1

Luottolaitosten, jotka ovat suuririskisten tekoälyjärjestelmien tarjoajia tai käyttöönottajia, katsotaan noudattavan tiettyjä tekoälysäädöksen säännöksiä, jos ne noudattavat vastaavia unionin rahoituspalvelulainsäädäntöön perustuvia velvoitteita (13). EKP suhtautuu myönteisesti tähän periaatteeseen, jolla vältetään luottolaitosten kaksinkertaiset raportointivelvoitteet ja eri valvojien mahdollisesti ristiriitaiset näkemykset. Kuten 2.1 kohdassa todetaan, EKP:llä ei kuitenkaan ole valtuutta tekoälysäädöksen mukaisen markkinavalvonnan toteuttamiseen, eikä pankkivalvojilla yleensä ole samaa valtuutta tai samoja valvonnan painopisteitä kuin tekoälysäädöksessä tarkoitetuilla markkinavalvontaviranomaisilla. Tämä merkitsee sitä, että luottolaitosten vakavaraisuusvalvojat eivät yleensä tarkastele tai eivät voi tarkastella vaatimuksia uudelleen tai puuttua rikkomisiin tekoälysäädöksen nojalla. Jotta voidaan varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset tekoälysäädöksen soveltamisen valvonnassa, pankkivalvontaviranomaisten, kuten EKP:n, olisi sen vuoksi voitava jakaa luottolaitoksia valvovien markkinavalvontaviranomaisten kanssa tietoja, jotka ovat niiden kannalta merkityksellisiä.

3.2

Nykyisessä kehyksessä EKP on markkinavalvontaviranomaisilta ensisijaisesti tietoja vastaanottava taho (14). Jotta voidaan saavuttaa tekoälysäädöksen tavoitteet, suojata perusoikeuksia ja varmistaa tehokas ja koordinoitu markkinavalvonta ja vakavaraisuusvalvonta, asetusehdotukseen olisi sisällytettävä nimenomainen oikeusperusta, joka mahdollistaisi sen, että EKP voisi tiedonsaantitarpeen perusteella ja salassapitovaatimuksia noudattaen jakaa merkityksellisiä vakavaraisuusvalvontatietoja niiden kansallisten toimivaltaisten markkinavalvontaviranomaisten kanssa, jotka valvovat vakavaraisuusdirektiivissä säänneltyjä ja EKP:n valvonnan alaisuudessa olevia luottolaitoksia. Vastaava tietojenvaihtojärjestely olisi otettava käyttöön myös luottolaitoksia valvovien kansallisten toimivaltaisten viranomaisten ja markkinavalvontaviranomaisten välillä. Ilman tällaista selkeää oikeusperustaa on epäselvää, miten markkinavalvonnasta ja vakavaraisuusvalvonnasta vastaavien viranomaisten välinen koordinointi (15) voitaisiin toteuttaa käytännössä. EKP:n mielestä olisi myös hyödyllistä, että sellaisilla luottolaitosten valvonnasta vastaavilla kansallisilla markkinavalvontaviranomaisilla, jotka eivät ole pankkivalvonnasta vastaavia toimivaltaisia viranomaisia (eivätkä siten kuulu YVM:ään), olisi velvollisuus ilmoittaa EKP:lle ja pankkivalvonnasta vastaaville kansallisille toimivaltaisille viranomaisille kaikki markkinavalvontatoimien yhteydessä havaitsemansa tiedot, joilla voi olla merkitystä EKP:n ja pankkivalvonnasta vastaavien kansallisten toimivaltaisten viranomaisten vakavaraisuusvalvontatehtävien kannalta (16). Tällaisen tietojenvaihdon oikeusperustaa voitaisiin käyttää esimerkiksi valvottavien luottolaitosten käyttöön ottamien tekoälyjärjestelmien riskinhallintaa tai hallinnointia koskevien tietojen jakamiseen, tai niiden riskiprofiiliin vaikuttavien tietojen jakamiseen.

4.   Mallien ja käyttötapausten laajuus ja luokittelu

4.1

On tärkeää, että markkinaosapuolet, erityisesti tekoälyä luottopisteytyksessä käyttävät luottolaitokset, tietävät, mitkä tekniikat kuuluvat tekoälyjärjestelmän määritelmän (17) piiriin ja mitkä eivät ja mitä tekniikoita pidetään tekoälysäädöksen nojalla suuririskisinä.

4.2

Lisäselvennykset olisivat tarpeen erityisesti siltä osin, että yleiset lineaariset mallit (esim. lineaariset tai logistiset regressiot) jätettäisiin nimenomaisesti tekoälysäädöksen suuririskisten tekoälyjärjestelmien määritelmän soveltamisalan ulkopuolelle luottopisteytyksessä käytettäessä (18), koska ne ovat hyvin selitettävissä ja avoimia (19). Tällainen selvennys voitaisiin ottaa huomioon tekoälysäädöksessä (20) ja asetuksessa (EU) 2024/1689 vahvistetusta tekoälyjärjestelmän määritelmästä annetuissa komission suuntaviivoissa (21).

4.3

Tältä osin EKP toteaa, että yleiset lineaariset mallit, myös lineaarinen ja logistinen regressio, ovat luonnostaan tulkittavissa ja avoimia (22). Niiden toiminta voidaan selittää kattavasti rajallisella ja vakaalla parametrijoukolla, jonka vaikutusta tuloksiin voidaan arvioida käyttämällä vakiintuneita tilastollisia välineitä. Tällaisilla malleilla ei siis ole ”mustan laatikon” ominaisuuksia, joihin tekoälysäädöksen hallinnointia ja riskien vähentämistä koskevat tehostetut vaatimukset perustuvat; nämä vaatimukset on ensisijaisesti suunniteltu vastaamaan monimutkaisten, ei-lineaaristen tai itseoppivien järjestelmien aiheuttamiin haasteisiin (23), joihin nykyinen oikeudellinen kehys ei välttämättä sovellu (24). Suhteellisuusperiaatteen ja oikeusvarmuuden näkökulmasta yleisten lineaaristen mallien – kun niitä käytetään erillisinä tilastollisina tekniikoina – sisällyttäminen tekoälysäädöksen määritelmään suuririskisistä tekoälyjärjestelmistä ei myöskään auttaisi olennaisesti vähentämään näihin malleihin liittyviä riskejä. Se pikemminkin aiheuttaisi tarpeetonta säännösten noudattamisesta johtuvaa rasitetta etenkin säännellyllä finanssialalla, kuten pankkitoiminnassa, jossa tällaiset mallit ovat vakiintuneita, niitä käytetään laajasti ja niihin sovelletaan jo ennestään vakaan hallinnon ja valvonnan sääntelyä laajasti. Näiden algoritmien rinnastaminen monimutkaisempiin ja uudempiin mallintamismenetelmiin, joita käytetään luottopisteytyksessä, olisi ristiriidassa asetusehdotuksessa esitetyn yksinkertaistamistavoitteen kanssa. EKP katsoo, että lisäselvennykset olisivat tarpeen sen perustelemiseksi, että yleiset lineaariset mallit jätettäisiin nimenomaisesti tekoälysäädöksen suuririskisten tekoälyjärjestelmien määritelmän ulkopuolelle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kyseisten mallien soveltamista tapauksiin, joissa tällaiset mallit ovat osa monimutkaisempia tekoälyjärjestelmiä, jotka edellyttävät kokonaisvaltaista riskinarviointia.

4.4

Tekoälysäädöksessä selvennetään, että tekoälyjärjestelmiä, joista säädetään unionin lainsäädännössä luottolaitosten vakavaraisuuteen liittyvien pääomavaatimusten laskemiseksi (ns. sisäiset mallit), ei tulisi pitää suuririskisinä (25). Samalla tekoälyjärjestelmiä, joiden tarkoituksena on arvioida luonnollisten henkilöiden luottokelpoisuutta tai määrittää heidän luottopisteytyksensä, on pidettävä tekoälysäädöksen mukaisesti suuririskisinä (26). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013 (27) (jäljempänä ’vakavaraisuusasetus’) mukaan sisäisillä malleilla tulisi kuitenkin olla keskeinen rooli luottojen hyväksymisprosessissa, minkä vuoksi ne liittyvät läheisesti luottopisteytysmalleihin (28). Tämä voi johtaa tilanteeseen, jossa sisäistä mallia arvioivat vakavaraisuusvalvojat ja luottopisteytysmallia arvioiva markkinavalvontaviranomainen antavat valvonnassaan erilaisia ja mahdollisesti ristiriitaisia ohjeita. Tässä yhteydessä EKP toistaa, että tehokas koordinointi ja tietojenvaihto markkinavalvontaviranomaisten ja vakavaraisuusvalvojien välillä on tarpeen, jotta voidaan edistää tekoälysäädökseen ja vakavaraisuusasetukseen perustuvien päällekkäisten vaatimusten johdonmukaista soveltamista ja varmistaa perusoikeuksien tehokas suojelu. EKP kuitenkin myöntää, että asianmukainen tietojenvaihtokaan ei täysin poista mahdollisesti ristiriitaisten vaatimusten perimmäistä syytä. Tältä osin luottolaitoksilla ja niiden valvojilla on edessään monimutkainen prosessi, jotta pystyttäisiin varmistamaan, että luottolaitosten sisäiset mallit ovat vakavaraisuusasetuksen ja samanaikaisesti tekoälysäädöksen mukaisia, kun otetaan huomioon myös se, että vakavaraisuusvalvoja ja toimivaltainen markkinavalvontaviranomainen todennäköisesti arvioivat kunkin mallin eri aikaan.

4.5

Lopuksi todettakoon, että tekoälysäädöksen täytäntöönpanoa koskevien komission suuntaviivojen ja ohjeistuksen sekä Euroopan finanssivalvojien järjestelmän välisen koordinoinnin parantaminen auttaisi välttämään tarpeetonta hallinnollista rasitetta ja tukisi johdonmukaista valvontakehystä.

Niiltä osin kuin EKP suosittaa ehdotettua asetusta muutettavaksi, tarkat muutosehdotukset perusteluineen on esitetty teknisessä työasiakirjassa, johon on liitetty selvitys. Tekninen työasiakirja on luettavissa englanninkielisenä EUR-Lex-verkkosivustolla.

---

(1)  COM(2025) 836 final.

(2)  Euroopan keskuspankin lausunto CON/2021/40, annettu 29 päivänä joulukuuta 2021, ehdotuksesta asetukseksi tekoälyä koskevista yhdenmukaistetuista säännöistä (EUVL C 115, 11.3.2022, s. 5).

(3)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1689, annettu 13 päivänä kesäkuuta 2024, tekoälyä koskevista yhdenmukaistetuista säännöistä ja asetusten (EY) N:o 300/2008, (EU) N:o 167/2013, (EU) N:o 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1139 ja (EU) 2019/2144 sekä direktiivien 2014/90/EU, (EU) 2016/797 ja (EU) 2020/1828 muuttamisesta (tekoälysäädös) (EUVL L, 2024/1689, 12.7.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1689/oj).

(4)  Ks. tekoälysäädöksen johdanto-osan 1 kappale ja asetusehdotuksen johdanto-osan 1 kappale.

(5)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/36/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta (EUVL L 176, 27.6.2013, s. 338, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2013/36/oj).

(6)  Neuvoston asetus (EU) N:o 1024/2013, annettu 15 päivänä lokakuuta 2013, luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille (EUVL L 287, 29.10.2013, s. 63, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2013/1024/oj).

(7)  Ks. YVM-asetuksen 1 artiklan ensimmäinen kohta.

(8)  Tekoälysäädöksen 5 artiklan 6 kohta sekä 46 ja 60 artikla.

(9)  Tekoälysäädöksen 73, 74, 75, 76 ja 80 artikla ja 83 artiklan 1 kohta.

(10)  Tekoälysäädöksen 79 artiklan 5–9 kohta, 81 ja 82 artikla, 83 artiklan 2 kohta sekä 85 ja 99 artikla.

(11)  Ks. lausunnon CON/2021/40 2.1.4 ja 2.1.5 kohta.

(12)  Tekoälysäädöksen 74 artiklan 7 kohta.

(13)  Tekoälysäädöksen 26 artiklan 5 ja 6 kohta.

(14)  Ks. tekoälysäädöksen 74 artiklan 7 kohta.

(15)  Ks. tekoälysäädöksen johdanto-osan 158 kappale.

(16)  Ks. tekoälysäädöksen 74 artiklan 7 kohdan toinen alakohta.

(17)  Tekoälysäädöksen 3 artiklan 1 alakohta.

(18)  Ks. tekoälysäädöksen liite III.

(19)  Ks. tältä osin myös Euroopan parlamentin päätöslauselma 25. marraskuuta 2025 tekoälyn vaikutuksesta rahoitusalaan (2025/2056(INI)), luettavissa Euroopan parlamentin verkkosivustolla www.europarl.europa.eu.

(20)  Ks. esim. tekoälysäädöksen liite III.

(21)  Ks. esim. komission tiedonanto: Komission suuntaviivat asetuksessa (EU) 2024/1689 (tekoälysäädös) vahvistetusta tekoälyjärjestelmän määritelmästä, C(2025) 5053 final, 42 kohta.

(22)  National Bank of Belgium, ”Financial Market Infrastructures and Payment Services Report”, 2019, s. 64–65, luettavissa NBB:n verkkosivustolla www.nbb.be; F. Pérez-Cruz et al., ”Managing explanations: how regulators can address AI explainability”, Financial Stability Institute Occasional Paper No 24, 2025, s. 15, luettavissa Kansainvälisen järjestelypankin verkkosivustolla www.bis.org.

(23)  J. Tejero, ”Unwrapping black-box models: a case study in credit risk”, julkaisussa Revista de Estabilidad Financiera, 43, 2022, s. 96 ja seuraavat. Luettavissa Banco de Españan verkkosivustolla www.bde.es.

(24)  EKP jättää myös yleiset lineaariset regressiomallit niiden tiukempien valvontaodotusten ulkopuolelle, joita sovelletaan omia varoja koskevien vaatimusten laskennassa käytettäviin monimutkaisempiin malleihin. Ks. EKP:n sisäisten mallien opas, 31 kohta ja alaviite 35, luettavissa EKP:n pankkivalvonnan verkkosivustolla www.bankingsupervision.europa.eu.

(25)  Tekoälysäädöksen johdanto-osan 58 kappale.

(26)  Ks. tekoälysäädöksen liite III.

(27)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, luottolaitosten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta (EUVL L 176, 27.6.2013, s. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2013/575/oj).

(28)  Ks. vakavaraisuusasetuksen 144 artiklan 1 kohdan b alakohta.