Johdanto ja oikeusperusta

Euroopan komissio julkaisi 13 päivänä kesäkuuta 2023 ehdotuksen asetukseksi ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan (ESG) liittyvän luokitustoiminnan läpinäkyvyydestä ja eheydestä (1) (jäljempänä ’ehdotettu asetus’).

Euroopan keskuspankki (EKP) on päättänyt omasta aloitteestaan antaa lausunnon ehdotetusta asetuksesta. EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 127 artiklan 4 kohtaan ja 282 artiklan 5 kohtaan, koska ehdotettu asetus sisältää säännöksiä, jotka vaikuttavat 1) perussopimuksen 127 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin unionin rahapolitiikan määrittelemistä ja toteuttamista koskevaan Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) perustehtävään, 2) perussopimuksen 127 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuihin EKP:n tehtäviin, jotka koskevat luottolaitosten vakauden valvontaa ja 3) perussopimuksen 127 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuun EKPJ:n tehtävään myötävaikuttaa rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvän toimivaltaisten viranomaisten politiikan moitteettomaan harjoittamiseen.

Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto Euroopan keskuspankin työjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.

1.   Yleiset huomiot

1.1.

EKP suhtautuu myönteisesti ehdotettuun asetukseen, jossa säädetään yhteisestä sääntelyyn perustuvasta lähestymistavasta, jolla parannetaan ESG-luokitustoiminnan eheyttä, läpinäkyvyyttä, vastuullisuutta, hyvää hallintotapaa ja riippumattomuutta ja edistetään ESG-luokitusten läpinäkyvyyttä ja laatua. EKP tukee vahvasti ehdotetun asetuksen tavoitetta edistää sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja samalla saavuttaa korkeatasoinen kuluttajan- ja sijoittajansuoja ja estää viherpesu tai muunlainen väärä tieto ottamalla käyttöön ESG-luokituksiin liittyviä läpinäkyvyysvaatimuksia ja ESG-luokitusten tarjoajien organisaatiota ja toimintaa koskevia sääntöjä (2).

1.2.

Ehdotettu asetus on erottamaton osa komission laajempaa kestävän rahoituksen strategiaa (3). Euroopan vihreän kehityksen ohjelmassa (4) ja Pariisin sopimuksessa (5) vahvistettujen sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2021/1119 (jäljempänä ’eurooppalainen ilmastolaki’)’ (6) vahvistettujen tavoitteiden saavuttaminen riippuu kaikkien talouden sidosryhmien panoksesta (7) ja edellyttää merkittäviä investointeja, joista huomattavan osan on tultava yksityiseltä sektorilta (8). Kestävällä rahoituksella ja erityisesti ehdotetulla asetuksella voi olla tässä suhteessa tärkeä rooli sen mahdollistajina, että sijoittajat voivat tunnistaa ympäristön kannalta kestävät sijoitukset ja mukauttaa sijoitussalkkujaan omien kestävyysstrategioidensa mukaisesti.

1.3.

Ehdotetun asetuksen odotetaan edellä mainittujen kanavien kautta edistävän yhdennettyjen, syvien ja likvidien unionin vihreiden pääomamarkkinoiden kehittämistä edelleen, millä puolestaan edistetään pääomamarkkinaunionia laajemmin (9). Kehittyneiden ja yhdentyneiden unionin vihreiden pääomamarkkinoiden rakentaminen edellyttää toimia pääomamarkkinoiden vahvistamiseksi muun muassa siten, että valvontaa ja sijoittajien suojaa yhdenmukaistetaan entisestään. EKP suhtautuu tältä osin myönteisesti siihen, että Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle (EAMV) annetaan tehtäväksi valvoa ESG-luokitusten tarjoajia.

2.   Ehdotetun asetuksen merkitys EKP:n ja eurojärjestelmän tavoitteiden ja tehtävien kannalta

Kestävyyteen liittyvät kysymykset ja erityisesti ilmastonmuutos voivat vaikuttaa tapaan, jolla keskuspankit hoitavat niille annettuja tehtäviä (10), erityisesti kun otetaan huomioon niiden merkitys rahapolitiikan, rahoitusvakauden ja luottolaitosten vakavaraisuusvalvonnan kannalta.

2.1.   Merkitys rahapolitiikan kannalta

2.1.1.

Ilmastonmuutos ja siirtyminen kohti vastuullisempaa taloutta vaikuttavat EKPJ:n ensisijaisena tavoitteena olevan hintatason vakauden näkymiin: ne näkyvät kokonaistaloudellisissa indikaattoreissa, joilla mitataan inflaatiota, kokonaistuotantoa, työllisyyttä, korkoja, investointeja ja tuottavuutta. Lisäksi ne vaikuttavat rahoitusvakauteen ja rahapolitiikan välittymiseen (11). Ilmastonmuutokseen liittyvät fyysiset riskit ja siirtymäriskit voivat vaikuttaa muun muassa yritysten luokituksiin ja luottokelpoisuuteen, millä on kerrannaisvaikutuksia luottolaitoksiin ja rahoitusjärjestelmään (12). Vaikka pankeille ja rahoitusvakaudelle aiheutuvien ilmastoon liittyvien riskien suuruuden arviointimenetelmiä kehitetään edelleen, käytettävissä olevat arviot viittaavat siihen, että näiden riskien vaikutus on todennäköisesti merkittävä (13). Tämä voi puolestaan vaikuttaa rahapolitiikan välittymiseen esimerkiksi varallisuuden arvonmenetyksen ja ilmastoon liittyvien taloudellisten riskien äkillisen uudelleenhinnoittelun kautta. Lisäksi pankkisektorilla vakuuksien arvo voi alentua ja luottotappiot voivat toteutua, mikä voi heikentää luottolaitosten ja muiden rahoituksen välittäjien pääoma- ja likviditeettiasemaa ja siten heikentää niiden kykyä kanavoida varoja reaalitalouteen. Keskuspankkien ja pankkivalvojien kansainvälinen Network for Greening the Financial System -yhteistyöverkosto suosittelee siksi, että keskuspankit ottaisivat huomioon ilmastonmuutoksen mahdolliset vaikutukset talouteen. Network for Greening the Financial System -yhteistyöverkoston mukaan nämä vaikutukset voivat olla merkityksellisiä rahapolitiikan kannalta, vaikka ne toteutuisivat vain rahapolitiikan tavanomaisen keskipitkän aikavälin jälkeen (14).

2.1.2.

Kun eurojärjestelmä pyrkii saavuttamaan hintatason vakauden ylläpitämistä koskevan tavoitteensa ja hoitaa unionin rahapolitiikan määrittelemistä ja toteuttamista koskevaa tehtäväänsä, sen on noudatettava Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön (jäljempänä ’EKPJ:n perussääntö’) 18.1 artiklan toisessa luetelmakohdassa määrättyä vaatimusta, jonka mukaan luottoa annettaessa vakuuksien on oltava riittävät. Samanlaisia riskienhallintaan liittyviä näkökohtia sovelletaan EKPJ:n perussäännön 18.1 artiklan ensimmäisen luetelmakohdan mukaisiin saatavien ja jälkimarkkinakelpoisten instrumenttien suoriin ostoihin. Sen vuoksi eurojärjestelmän olisi rahapoliittisissa operaatioissaan pyrittävä välttämään tappioita ja varmistettava muun muassa riskienhallintajärjestelmänsä avulla, että sen taseet on riittävästi turvattu. Eurojärjestelmän on näin ollen tunnistettava, seurattava ja lievennettävä riskejä, ilmastoon liittyvät rahoitusriskit mukaan luettuna, jotka liittyvät sen likviditeettiä lisäävissä luotto-operaatioissaan hyväksymiin vakuuksiin ja sen hallussa oleviin suorissa kaupoissa hankittuihin omaisuuseriin. Nämä riskit voivat vaikuttaa keskuspankkien vakuudeksi hyväksymien tai niiden rahapolitiikan toteuttamiseen liittyvissä suorissa arvopaperisijoituksissa olevien omaisuuserien arvoon. Lisäksi tällaisten riskien hallinnan tarve on olennainen myös eurojärjestelmän rahapolitiikan toteuttamiseen liittymättömän arvopaperisalkun kannalta.

2.1.3.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 127 artiklan 1 kohdan ja 282 artiklan 2 kohdan, joita EKPJ:n perussäännön 2 artikla ilmentää, mukaan eurojärjestelmä tukee yleistä talouspolitiikkaa unionissa osallistuakseen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa määriteltyjen unionin tavoitteiden saavuttamiseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta hintatason vakauden tavoitetta. Näihin tavoitteisiin kuuluu korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen. Eurooppalaisessa ilmastolaissa asetetaan sitova tavoite ilmastoneutraaliudesta unionissa vuoteen 2050 mennessä Pariisin sopimuksessa asetetun pitkän aikavälin lämpötilatavoitteen mukaisesti. Koska eurooppalainen ilmastolaki vaikuttaa kaikkiin unionin talouspolitiikan ajateltavissa oleviin näkökohtiin, se on osa unionin yleistä talouspolitiikkaa, jonka tukeminen kuuluu EKP:n tehtäviin.

2.1.4.

Kuten EKP:n neuvoston rahapolitiikan strategian uudelleentarkastelussa ja siihen liittyvässä 8 päivänä heinäkuuta 2021 julkaistussa ilmastoaiheisessa toimintasuunnitelmassa (15) esitetään, EKP valitsee rahapolitiikan välineiden tarkistamisen yhteydessä kokoonpanon, joka tukee unionin yleistä rahapolitiikkaa parhaiten, jos kaksi saman välineen kokoonpanoa ovat yhtä lailla hintatason vakautta edistäviä ja sitä haittaamattomia.

2.1.5.

Laatimalla sääntelystandardit ESG-luokitusten läpinäkyvyyden ja korkean laadun varmistamiseksi siten todennäköisesti nopeutetaan parannuksia ympäristöön liittyvien julkistamisten ja tietojen laatuun yleisemmin. Tämä kehitys puolestaan parantaisi eurojärjestelmän kykyä ottaa ilmastonmuutosnäkökohdat huomioon rahapolitiikan määrittelemisessä ja toteuttamisessa.

2.2.   Ehdotetun asetuksen soveltaminen keskuspankkeihin

2.2.1.

Ehdotetun asetuksen johdanto-osan 15 kappaleessa säädetään, että eurooppalaisten tai kansallisten viranomaisten sekä keskuspankkien laatimat ESG-luokitukset olisi vapautettava ESG-luokitusten tarjoajia koskevista säännöistä. Poikkeusta koskevassa aineellisessa säännöksessä säädetään, että ehdotetun asetuksen soveltamisalaan eivät kuulu keskuspankkien laatimat ESG-luokitukset, jotka täyttävät kaikki seuraavat edellytykset: a) luokiteltu yhteisö ei maksa niistä; b) niitä ei julkisteta; c) ne on annettu sellaisten periaatteiden, vaatimusten ja menettelyjen mukaisesti, joilla taataan tässä asetuksessa edellytetty luokitustoiminnan asianmukaisuus, eheys ja riippumattomuus; ja d) ne eivät liity keskuspankkien jäsenvaltioiden liikkeelle laskemiin rahoitusvälineisiin (16).

2.2.2.

EKP suhtautuu myönteisesti siihen, että ehdotetun asetuksen soveltamisalaan on tehty keskuspankkeja koskeva poikkeus, sillä se voi tukea eurojärjestelmän toimia ilmastonmuutokseen liittyvien näkökohtien sisällyttämiseksi sen rahapolitiikkaan ja erityisesti likviditeettiä lisäävien luotto-operaatioiden vakuuskäytäntöön (17). Tämä on erityisen tärkeää nykyisessä tilanteessa, jossa kaupallisten ESG-luokitusten tarjoajien tuottamien ESG-luokitusten saatavuus, läpinäkyvyys ja laatu eivät ole vielä riittävät keskuspankkien käyttöön. Sen vuoksi keskuspankkien on ainakin tilapäisesti voitava kehittää ja soveltaa ESG-tekijöiden tiettyjen näkökohtien, erityisesti ilmastonäkökohtien, osalta omia arviointimenetelmiään, jotka ovat räätälöityjä ja sopivia eurojärjestelmän tarpeisiin sen pyrkiessä rahapoliittisiin tavoitteisiinsa.

2.2.3.

Tällaisilla menetelmillä voi olla merkitystä eurojärjestelmän likviditeettiä lisäävien luotto-operaatioiden kannalta. Kuten edellä on todettu, nämä operaatiot ovat olennainen osa eurojärjestelmän rahapolitiikan kehystä, ja eurojärjestelmän suojaamiseksi vastapuoliriskiin liittyviltä taloudellisilta menetyksiltä operaatioilla on oltava riittävät vakuudet EKPJ:n perussäännön 18.1 artiklan toisen luetelmakohdan mukaisesti (18). Lisäksi EKP määrittelee EKPJ:n perussäännön 18.2 artiklan mukaisesti omien avomarkkina- ja luottotoimiensa sekä kansallisten keskuspankkien avomarkkina- ja luottotoimien yleiset periaatteet, mukaan lukien sellaisista edellytyksistä tiedottamisen periaatteet, joiden vallitessa ne ovat valmiita toteuttamaan kyseisiä toimia. Tällaisiin edellytyksiin kuuluvat julkiset säännöt tietyistä riskienhallintatoimenpiteistä, joita sovelletaan vakuudeksi toimitettuihin vakuuskelpoisiin omaisuuseriin (19). Vastaavasti kaikki vakuuskelpoiset ja jälkimarkkinakelpoiset omaisuuserät lisätään eurojärjestelmän vakuuskelpoisten omaisuuserien tietokantaan, joka julkaistaan EKP:n verkkosivuilla ja jota EKP päivittää päivittäin. Tarkoituksena on tarjota avoimuutta eurojärjestelmän rahapolitiikan vastapuolille ja varmistaa sääntelyn toiminnallinen tehokkuus.

2.2.4.

EKP:n rahapolitiikan strategian uudelleentarkastelun ja siihen liittyvän, 8 päivänä heinäkuuta 2021 julkaistun ilmastoaiheisen toimintasuunnitelman (20) jälkeen EKP ilmoitti useista toimenpiteistä, joilla ilmastoon liittyvät näkökohdat otetaan huomioon likviditeettiä lisäävien luotto-operaatioiden vakuuskäytännössä. Näihin toimenpiteisiin kuuluvat vakuuskäytön rajoitukset, jotka koskevat tiettyjä omaisuuseriä, joiden liikkeeseenlaskijoilla on suuri hiilijalanjälki ja joita yksityiset vastapuolet voivat luovuttaa vakuudeksi, ja vakuuskelpoisuuden yhdistäminen siihen, että vakuudeksi toimitettavien omaisuuserien liikkeeseenlaskijat noudattavat kestävää rahoitusta koskevaa unionin lainsäädäntöä (21).

2.2.5.

Nämä toimenpiteet toteutetaan eurojärjestelmän ensisijaisen tavoitteen saavuttamiseksi eli hintatason vakauden ylläpitämiseksi ja unionin yleisen talouspolitiikan tukemiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta hintatason vakauden tavoitetta. EKP:n käsityksen mukaan ehdotetun asetuksen tavoitteena on ottaa käyttöön vaatimuksia kaupalliselta pohjalta toimiville ESG-luokitusten tarjoajille, eikä sitä ole tarkoitus soveltaa eurojärjestelmän keskuspankkien rahapolitiikan täytäntöönpanotoimiin. Tästä on osoituksena ehdotetun asetuksen johdanto-osan 15 kappaleessa tarkoitettu keskuspankkeja koskeva laaja poikkeus ja se, että ehdotetussa asetuksessa ESG-luokitusten tarjoaja määritellään oikeushenkilöksi, jonka toimintaan kuuluu ammattimainen eli kaupallisin perustein tapahtuva ESG-luokitusten tai -pisteytysten antaminen ja jakelu (22). Kun eurojärjestelmä julkistaa tällaisten toimenpiteiden kohteena olevien liikkeeseenlaskijoiden tai omaisuuserien yksilöimiseksi sovellettujen menetelmien tulokset, niiden rakenteesta riippuen on kuitenkin olemassa vaara, että tietojen julkistamisen voidaan katsoa kuuluvan ehdotetussa asetuksessa esitetyn ”ESG-luokitusten” laajan määritelmän piiriin (23). Tässä yhteydessä EKP panee merkille, että keskuspankkien tuottamia ESG-luokituksia koskevan poikkeuksen soveltamisala on nykyisen sanamuodon perusteella tahattomasti kapea, mikä on ristiriidassa perussopimusten mukaisen eurojärjestelmän toimivallan käytön kanssa.

2.2.6.

Ensinnäkin poikkeuksen edellytys, jonka mukaan keskuspankkien laatimia ”ESG-luokituksia””ei julkisteta” (24), vaikuttaisi olevan esteenä sille, että eurojärjestelmä voi ilmoittaa rahapolitiikan vastapuolilleen julkisesti saatavilla olevan vakuuskelpoisia omaisuuseriä koskevan tietokannan kautta ehdot, joiden täyttyessä eurojärjestelmä on valmis toteuttamaan likviditeettiä lisääviä luotto-operaatioita EKPJ:n perussäännön 18.2 artiklan mukaisesti. Tämä heikentää viime kädessä myös eurojärjestelmän kykyä toteuttaa rahapoliittisia operaatioita avoimella ja tehokkaalla tavalla.

2.2.7.

Toiseksi EKP toteaa, että eurojärjestelmän ilmastoon liittyvät toimenpiteet voitaisiin suunnitella ja toteuttaa tavalla, joka on sopusoinnussa sellaisten periaatteiden, vaatimusten ja menettelyjen kanssa, joilla taataan ehdotetussa asetuksessa edellytetty luokitustoiminnan asianmukaisuus, eheys ja riippumattomuus (25) (26). EKP toteaa kuitenkin, että useat ehdotetun asetuksen säännökset (27) ovat merkityksellisiä ja asianmukaisia ainoastaan kaupallisin perustein toimivien ESG-luokitusten tarjoajien kannalta. Ehdotetussa asetuksessa säädetyn poikkeuksen edellytys, jonka mukaan keskuspankkien ”ESG-luokitukset” on annettava ”sellaisten periaatteiden, vaatimusten ja menettelyjen mukaisesti, joilla taataan luokitustoiminnan asianmukaisuus, eheys ja riippumattomuus” (28), ei sellaisenaan ole asianmukainen tai merkityksellinen lakisääteisiä tehtäviä hoitaville keskuspankeille.

2.2.8.

Jos eurojärjestelmä ei edellä esitetyistä syistä voi hyödyntää poikkeusta, tämä voi tarkoittaa, että osalle eurojärjestelmän rahapolitiikan määrittelemisestä ja toteuttamisesta, erityisesti sille osalle eurojärjestelmän vakuuskäytäntöä, jolla pyritään ottamaan huomioon ilmastoon liittyvät näkökohdat, olisi saatava hyväksyntä EAMV:ltä, jonka olisi myös valvottava tällaista toimintaa. Koska eurojärjestelmän vakuudellinen luotonanto ja suorat ostot ovat rahapolitiikan toteuttamisen keskeisiä välineitä, tällainen seuraus ei olisi yhteensopiva SEUT-sopimuksen 130 artiklan ja EKPJ:n perussäännön 7 artiklan mukaisen keskuspankin riippumattomuuden periaatteen eikä eurojärjestelmälle annetun unionin rahapolitiikan harjoittamista koskevan toimivallan kanssa (29).

2.2.9.

Lisäksi EKP toteaa, että tällainen seuraus ei edistäisi ehdotetun asetuksen tavoitteita eli korkeatasoisen kuluttajan- ja sijoittajansuojan saavuttamista sekä viherpesun ja muunlaisen väärän tiedon estämistä. Toisin kuin kaupallisin perustein toimivien ESG-luokitusten antajien tuottamat ESG-luokitukset, eurojärjestelmän toimenpiteillä toteutetaan tavoitteita, jotka sillä on perussopimuksen perusteella, rahapolitiikan avulla siten, että se varmistaa hintatason vakauden luotonannolla riittävää vakuutta vastaan, turvaamalla taseensa ja tukemalla yleistä talouspolitiikkaa unionissa. Koska keskuspankkien tuottamissa ilmastotehokkuuden arvioinneissa on kyseinen olennainen ero verrattuna kaupallisten ESG-luokitusten tarjoajien antamiin ESG-luokituksiin, EKP katsoo, että EKPJ:n keskuspankeille olisi myönnettävä poikkeus samalla tavoin kuin ehdotetussa asetuksessa myönnetään poikkeus kaikkien muiden unionin tai jäsenvaltioiden viranomaisten laatimille ESG-luokituksille (30), kuten ehdotetun asetuksen johdanto-osan 15 kappaleessa jo todetaan. Erityisesti ei vaikuta olevan mitään syytä kohdella keskuspankkien laatimia ”ESG-luokituksia” eri tavalla kuin unionin tai jäsenvaltioiden viranomaisten laatimia ESG-luokituksia tai kohdella EKPJ:n jäseniä epäedullisemmin kuin unionissa toimivia säänneltyjä rahoitusalan yrityksiä, jotka käyttävät ESG-luokituksia sisäisiin tarkoituksiin (31) ja jotka molemmat on kokonaan ja ehdoitta vapautettu ehdotetun asetuksen soveltamisesta. EKP suosittaa, että ehdotettua asetusta muutetaan vastaavasti.

2.3.   Merkitys rahoitusvakauden kannalta

2.3.1.

EKP tukee ehdotetun asetuksen tavoitetta, joka koskee ESG-luokitusten luotettavuuden ja vertailtavuuden parantamista. ESG-luokitusten luotettavuuden ja vertailtavuuden parantaminen on tärkeää tehokkaan markkinahinnoittelun helpottamiseksi avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti ja siten rahoitusvakauden tukemiseksi jäljempänä esitetyistä syistä. Se myös parantaa EKP:n valmiuksia seurata ja käsitellä ilmastonmuutoksen vaikutuksia rahoitusvakauteen.

2.3.2.

Ensiksikin ESG-luokitusten tarjoajia on yhä enemmän ja luokitusten vertailtavuus on tällä hetkellä vähäistä. Tämä johtuu useista tekijöistä, kuten menetelmiin liittyvistä eroista, kun huomattavat kestävien rahoitusvälineiden markkinat kasvavat. ESG-luokituksilla voi olla merkittäviä vaikutuksia varojen hallussapitoon ja varojen tuottoon, koska ne voivat vaikuttaa suoraan sijoittajien valintoihin. Vertailtavuuden esteenä on nykyinen avoimuuden puute, jonka vuoksi finanssimarkkinoiden toimijat eivät voi käyttää ESG-tietoja johdonmukaisesti. Tämä puolestaan estää sen, että ESG-luokitukset antavat todellisia signaaleja sijoittajille pääoman tehokasta kohdentamista varten, mikä on tärkeää, jotta pääomamarkkinat voivat osallistua vihreän siirtymän rahoittamiseen. Nämä seikat huomioon ottaen EKP panee tyytyväisenä merkille, että ehdotetussa asetuksessa edellytetään, että ESG-luokitusten tarjoajat selkeyttävät antamiaan ESG-luokituksia koskevia menetelmiä. EKP kuitenkin tiedostaa, että erilaisten menetelmien käyttö ja myös ESG-luokitusten tai -pisteytysten hajonta jatkuvat ehdotetusta asetuksesta huolimatta. Tämä johtuu siitä, että eri tarjoajat käyttävät erilaisia menetelmiä, ja osittain myös siitä, että eri E-, S- ja G-osatekijöiden kumuloitumiseen liittyy edelleen merkittävää vaihtelua. Näin ollen EKP suosittaa, että vertailtavuuden parantamista seurataan. Jos edistyminen osoittautuu epätyydyttäväksi, voidaan harkita lisätoimia.

2.3.3.

Toiseksi ESG-luokituksiin liittyvän viherpesun riski voisi heikentää kuluttajien luottamusta kestäviin rahoitustuotteisiin, mikä saattaa johtaa alakohtaisiin ulosvirtauksiin, vähentää investointeja kestävyyteen ja viivästyttää siirtymätoimia, ja siten se voisi vaikuttaa ilmastoriskien jatkuvaan lisääntymiseen koko järjestelmän laajuisesti.

2.3.4.

EKP panee tyytyväisenä merkille myös sen, että ehdotetussa asetuksessa edellytetään, että ESG-luokitusten tarjoajat selventävät edelleen antamiensa ESG-luokitusten tarkoitusta ja tavoitteita (32). Markkinoilla on tällä hetkellä rinnakkain ESG-luokituksia tukevia tavoitteita ja olennaisuuteen perustuvaa lähtökohtaa koskevia erilaisia lähestymistapoja. Joidenkin ESG-luokitusten tarkoituksena on kvantifioida yhteisön todellinen ESG-suorituskyky (eli vaikutusten olennaisuus), jotta erityyppiset kestävyyssuuntautuneet sijoitusstrategiat voidaan ottaa huomioon. Useiden muiden ESG-luokitusten tavoitteena on kuitenkin mitata ESG-tekijöiden mahdollista vaikutusta sijoituksen riskeihin ja tuottoon ilman suoraa yhteyttä taustalla olevien reaalitalouksien todelliseen kestävyyteen (eli rahoituksen olennaisuuteen). EKP katsoo, että näiden erilaisten, samaan aikaan eri sijoitusstrategioita palvelevien lähestymistapojen rinnakkaiselo aiheuttaa epäselvyyttä ESG-luokitusten tarkoituksesta, siitä, missä määrin niillä mitataan todellista kestävyyskehitystä ja viime kädessä niiden kyvystä vaikuttaa reaalitalouden todellisiin kestävyystuloksiin. Tämä voi olla viherpesun lähde siten, että ESG-luokitukset eivät välttämättä vastaa kansalaisten odotuksia rahoitettujen sijoitusten todellisesta kestävyysvaikutuksesta. Samaan aikaan rahoitusvakauteen voi kohdistua kielteisiä vaikutuksia, jos ESG-luokituksia käytetään perusteettomasti suorina taloudellisen luottokelpoisuuden mittareina. Tämän vuoksi EKP suosittaa, että ehdotetussa asetuksessa säädetään ESG-luokitusten tarjoajille asetettavasta velvoitteesta ilmoittaa selkeästi, esimerkiksi nimenomaisen vastuuvapauslausekkeen avulla, että ESG-luokitukset eivät ole suoria luottoriskin mittareita, eivät edes ne, jotka on tarkoitettu pääasiassa riskimittareiksi. Tämä helpottaisi ESG-luokitusten erottamista vakiintuneista markkinaluokituksista ja estäisi siten epäselvyydet niiden tarkoituksesta.

2.3.5.

Vaikka asia ei sinänsä kuulu ehdotetun asetuksen soveltamisalaan, EKP toteaa lopuksi, että tarvitaan enemmän ja konkreettisempia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että luottoluokituslaitokset ottavat ilmastonmuutokseen liittyvät riskit järjestelmällisesti ja asianmukaisesti huomioon menetelmissään osana laajempia ESG-näkökohtia ja julkistavat ilmastonmuutosriskien relevanssin ja olennaisuuden luottoluokituksissa. Luottoluokituslaitosten olisi tehtävä selväksi, ovatko tällaiset luokitukset niiden arvio tietyn yhteisön luottokelpoisuudesta ja miten se ilmenee, jotta voidaan varmistaa niiden asianmukainen käyttö markkinoilla ja eri liikkeeseenlaskijoiden luokitusten vertailtavuus.

2.4.   Merkitys luottolaitosten vakavaraisuusvalvonnan kannalta

2.4.1.

EKP:n suoraan valvomien merkittävien laitosten odotetaan hallitsevan ja julkistavan ilmasto- ja ympäristöriskejä huolellisesti (33). Luottolaitosten odotetaan erityisesti ottavan huomioon ilmasto- ja ympäristöriskit nykyisten riskiluokkien riskitekijöinä, kun ne laativat ja toteuttavat liitetoimintastrategiaa sekä hallinto- ja riskienhallintajärjestelyjä. Tässä yhteydessä EKP on havainnut, että jotkin luottolaitokset käyttävät muun muassa ulkoisia ESG-luokituksia ilmastoriskien seurannassa (34).

2.4.2.

EKP katsoo, että ESG-luokitusten ominaispiirteiden, niiden menetelmien ja tietolähteiden julkistamista koskevien kattavien standardien laatiminen ehdotetussa asetuksessa on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan helpottaa ESG-luokitusten käyttöä luottolaitosten seurantaprosesseissa huomioon otettavana tekijänä. Luottolaitosten on ESG-luokitusten mahdollisina käyttäjinä voitava arvioida ESG-luokituksen tarkoitusta, ESG-luokituksen kattamien aiheiden tarkkaa erittelyä E-, S- tai G-tekijöiden osalta sekä yksittäisten tekijöiden vaikutusta kokonaisluokitukseen. Tämä on tarpeen, jotta voidaan lieventää riskejä, joita voi syntyä, kun luottolaitokset käyttävät ESG-luokituksia, esimerkiksi silloin, kun luottoluokitellun yhteisön heikko suorituskyky ympäristötekijöiden osalta saattaa jäädä yhteiskuntaan ja hallintoon liittyvien tekijöiden hyvän suorituskyvyn varjoon. Avoimuus on olennaisen tärkeää sen varmistamiseksi, että luottolaitokset eivät käytä ESG-luokituksia mekaanisesti luottoriskin arviointiperusteina, vaan pikemminkin poimivat tällaisista luokituksista asiaankuuluvat tiedot omaa riskinarviointiaan varten. Niiltä osin kuin EKP suosittaa ehdotettua asetusta muutettavaksi, tarkat muutosehdotukset perusteluineen on esitetty teknisessä työasiakirjassa, johon on liitetty selvitys. Tekninen työasiakirja on luettavissa englanninkielisenä EUR-Lex-verkkosivustolla.

---

(1)  COM(2023) 314 final.

(2)  Ks. ehdotetun asetuksen 1 artikla.

(3)  Komission tiedonanto ”Kestävään talouteen siirtymisen rahoitusstrategia” (COM(2021) 390 final).

(4)  Komission Euroopan vihreän kehityksen ohjelmasta 11 päivänä joulukuuta 2019 antama tiedonanto; ks. COM(2019) 640 final.

(5)  Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen nojalla hyväksytty Pariisin sopimus (EUVL L 282, 19.10.2016, s. 4).

(6)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/1119, annettu 30 päivänä kesäkuuta 2021, puitteiden vahvistamisesta ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi sekä asetusten (EY) N:o 401/2009 ja (EU) 2018/1999 muuttamisesta (eurooppalainen ilmastolaki) (EUVL L 243, 9.7.2021, s. 1).

(7)  Komission tiedonanto ”Kestävään talouteen siirtymisen rahoitusstrategia” (COM(2021) 390 final).

(8)  Ks. myös ehdotetun asetuksen perustelut.

(9)  Ks. EKP:n pääjohtajan Christine Lagarden puhe ”Towards a green capital markets union for Europe” ehdotuksesta direktiiviksi yritysten kestävyysraportointia koskevassa komission korkean tason konferenssissa, Frankfurt am Main, 6. toukokuuta 2021, saatavilla EKP:n verkkosivuilla osoitteessa www.ecb.europa.eu

(10)  Ks. Magyar Nemzeti Bankin ympäristökestävyyteen liittyvistä valtuuksista ja tehtävistä 19 päivänä maaliskuuta 2021 annetun Euroopan keskuspankin lausunnon CON/2021/12 2.4 kohta ja ehdotuksesta direktiiviksi direktiivin 2013/34/EU, direktiivin 2004/109/EY, direktiivin 2006/43/EY ja asetuksen (EU) N:o 537/2014 muuttamisesta yritysten kestävyysraportoinnin osalta 7 päivänä syyskuuta 2021 annetun Euroopan keskuspankin lausunnon CON/2021/27 (EUVL C 446, 3.11.2021, s. 2) 2 kohta. Kaikki EKP:n lausunnot ovat saatavilla EUR-Lex-sivustolla.

(11)  Ks. lehdistötiedote ”EKP:n suunnitelma ilmastonäkökohtien sisällyttämiseksi rahapolitiikan strategiaan”, 8.7.2021, saatavilla EKP:n verkkosivuilla osoitteessa www.ecb.europa.eu

(12)  Ks. ”Climate-related risks to financial stability”, erikoisartikkeli EKP:n Financial Stability Review -julkaisussa, toukokuu 2021, saatavilla EKP:n verkkosivuilla osoitteessa www.ecb.europa.eu

(13)  Ks. lausunnon CON/2021/12 2.4 kohta; luottolaitosten forinttiin liittyvien maturiteettierojen sääntelystä 11 päivänä kesäkuuta 2021 annetun Euroopan keskuspankin lausunnon CON/2021/22 2.2 kohta; ja Isabel Schnabel, ”Never waste a crisis: COVID-19, climate change and monetary policy”, virtuaalinen pyöreän pöydän kokous aiheesta ”Sustainable Crisis Responses in Europe”, INSPIRE Research Network, 17. heinäkuuta 2020, saatavilla EKP:n verkkosivuilla osoitteessa www.ecb.europa.eu

(14)  Ks. lausunnon CON/2021/12 2.4 kohta; ja ”Climate Change and Monetary Policy: Initial Takeaways”, kesäkuu 2020, saatavilla Network of Central Banks and Supervisors for Greening the Financial System -yhteistyöverkoston verkkosivustolla osoitteessa www.ngfs.net, s. 3.

(15)  Luettavissa EKP:n verkkosivuilla www.ecb.europa.eu

(16)  Ks. ehdotetun asetuksen 2 artiklan 2 kohdan i alakohta.

(17)  Ks. 4.7.2022 julkaistu EKP:n lehdistötiedote ”Ilmastonmuutos otetaan yhä paremmin huomioon rahapolitiikassa”, luettavissa EKP:n verkkosivuilla osoitteessa www.ecb.europa.eu

(18)  Ks. eurojärjestelmän rahapolitiikan kehyksen täytäntöönpanosta 19 päivänä joulukuuta 2014 annettujen Euroopan keskuspankin suuntaviivojen (EU) 2015/510 (EKP/2014/60) (EUVL L 91, 2.4.2015, s. 3) johdanto-osan 18 kappale.

(19)  Ks. erityisesti Euroopan keskuspankin suuntaviivat (EU) 2015/510 (EKP/2014/60) ja eurojärjestelmän rahapolitiikan kehyksen täytäntöönpanossa sovellettavasta markkina-arvon aliarvostuksesta 18 päivänä marraskuuta 2015 annetut Euroopan keskuspankin suuntaviivat (EKP/2015/35) (EUVL L 14, 21.1.2016, s. 30).

(20)  Saatavilla EKP:n verkkosivuilla (www.ecb.europa.eu).

(21)  Ks. 4.7.2022 julkaistu EKP:n lehdistötiedote ”Ilmastonmuutos otetaan yhä paremmin huomioon rahapolitiikassa”, luettavissa EKP:n verkkosivuilla osoitteessa www.ecb.europa.eu

(22)  Ks. ehdotetun asetuksen 3 artiklan 4 kohta.

(23)  Ehdotetun asetuksen 3 artiklan 1 alakohdassa määritellään, että ”ESG-luokituksella” tarkoitetaan kolmansille osapuolille annettavaa lausuntoa, pisteytystä tai näiden yhdistelmää, joka koskee yhteisöä, rahoitusvälinettä, rahoitustuotetta tai yrityksen ESG-profiilia tai -ominaisuuksia tai ESG-riskeille altistumista tai vaikutuksia ihmisiin, yhteiskuntaan ja ympäristöön ja joka perustuu vakiintuneisiin menetelmiin ja määritettyyn luokitusluokkien luokittelujärjestelmään riippumatta siitä, onko tällainen ESG-luokitus nimenomaisesti nimetty ”luokitukseksi” tai ”ESG-pisteytykseksi”.

(24)  Ks. ehdotetun asetuksen 2 artiklan 2 kohdan i alakohdan b alakohta.

(25)  Ks. ehdotetun asetuksen 2 artiklan 2 kohdan i alakohdan c alakohta.

(26)  Ks. esimerkiksi SEUT-sopimuksen 130 artikla; ja EKPJ:n perussäännön 7 artikla (riippumattomuus), 36 artikla (henkilöstö) ja 37 artikla (salassapitovelvollisuus). Ks. myös eurojärjestelmän eettisiä sääntöjä koskevista periaatteista 2 päivänä marraskuuta 2021 annetut Euroopan keskuspankin suuntaviivat (EU) 2021/2253 (EKP/2021/49) (EUVL L 454, 17.12.2021, s. 7) ja EKP:n eettiset säännöt (EUVL C 204, 20.6.2015, s. 3), erityisesti EKP:n henkilöstösääntöjen 0 osa eettisten sääntöjen osalta (EUVL C 375, 6.11.2020, s. 25).

(27)  Ks. esimerkiksi ehdotetun asetuksen seuraavat säännökset: 15 artikla, jossa kielletään ESG-luokitusten tarjoajia tarjoamasta muita toimintoja (kuten sijoittajien tai yritysten konsultointia, luottoluokitusten antamista ja myyntiä, sijoitustoimintaa ja auditointitoimia; 23 artiklan 3 kohta, joka koskee EAMV:n suorittamaa valvontaa sellaisen eturistiriidan riskin osalta, joka johtuu ESG-luokituksen tarjoajan omistusrakenteesta, määräysvaltaosuuksista tai toiminnoista; ja 25 artikla, joka koskee ESG-luokitusten tarjoajien asiakkailtaan perimiä maksuja.

(28)  Ks. ehdotetun asetuksen 2 artiklan 2 kohdan i alakohdan c alakohta.

(29)  Ks. SEUT-sopimuksen 127 artiklan 1 ja 2 kohta ja 282 artikla.

(30)  Ks. ehdotetun asetuksen 2 artiklan 2 kohdan g alakohta.

(31)  Ehdotetun asetuksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetään, että ehdotetun asetuksen soveltamisalaan eivät kuulu ”unionissa toimivien säänneltyjen rahoitusalan yritysten laatimat ESG-luokitukset, joita käytetään sisäisiin tarkoituksiin tai sisäisten rahoituspalvelujen ja -tuotteiden tarjoamiseen”.

(32)  Ks. ehdotetun asetuksen johdanto-osan 11 kappale ja 21 artikla. Erityisesti liitteessä III olevan 1 kohdan d alakohdassa edellytetään, että ESG-luokitusten tarjoajat julkistavat luokitusten tavoitetta koskevat tiedot, joista käy selvästi ilmi, arvioidaanko luokituksessa riskejä, vaikutuksia vai joitakin muita ulottuvuuksia.

(33)  Ks. EKP:n pankkivalvonta, ”Ilmasto- ja ympäristöriskien hallintaopas”, marraskuu 2020, saatavilla EKP:n verkkosivuilla osoitteessa www.ecb.europa.eu

(34)  Ks. EKP:n pankkivalvonta, ”Walking the talk – Banks gearing up to management risk from climate change and environmental pollution”, marraskuu 2022, saatavilla EKP:n verkkosivustolla osoitteessa www.ecb.europa.eu.