Johdanto

0.1

Euroopan tilintarkastustuomioistuin on Euroopan unionin (EU) toimielin (1), joka vastaa EU:n varainhoidon ulkoisesta tarkastuksesta (2). Toimimme tässä ominaisuudessa kaikkien unionin kansalaisten taloudellisten etujen riippumattomana valvojana, erityisesti auttamalla kehittämään EU:n varainhoitoa. Lisätietoja työstämme esitetään tilintarkastustuomioistuimen vuotuisissa toimintakertomuksissa, erityiskertomuksissa ja yleiskatsauksissa sekä lausunnoissa, joita annamme uudesta tai päivitetystä EU-lainsäädännöstä ja muista varainhoitoon vaikuttavista päätöksistä (3).

0.2

Tämä varainhoitovuotta 2018 koskeva kertomus on 42. vuosikertomus, jonka tilintarkastustuomioistuin antaa EU:n talousarvion toteuttamisesta. Euroopan kehitysrahastoja käsitellään erillisessä vuosikertomuksessa.

0.3

EU:n yleisestä talousarviosta päättävät vuosittain neuvosto ja Euroopan parlamentti. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus ja tarpeen mukaan laadittavat erityiskertomukset muodostavat perustan vastuuvapausmenettelylle, jossa Euroopan parlamentti tekee neuvoston suosituksen perusteella päätöksen siitä, onko komissio täyttänyt hyväksyttävästi velvollisuutensa talousarvion toteuttajana. Kun vuosikertomus julkaistaan, se toimitetaan tiedoksi kansallisille parlamenteille, Euroopan parlamentille ja neuvostolle.

0.4

Keskeisen osan kertomusta muodostaa tarkastuslausuma Euroopan unionin konsolidoidun tilinpäätöksen luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta (josta kertomuksessa käytetään ilmaisua toimien sääntöjenmukaisuus). Lausumaa on täydennetty EU:n jokaista keskeistä toiminta-alaa koskevilla erityisarvioilla.

0.5

Vuosikertomus koostuu aiempien vuosien tapaan seuraavista osista: — ensimmäisessä luvussa esitetään tarkastuslausuma ja yhteenveto tilien luotettavuuden ja toimien sääntöjenmukaisuuden tarkastuksessa saaduista tuloksista — toisessa luvussa esitetään talousarvio- ja varainhallinnosta tehdyt havainnot — kolmannessa luvussa keskitytään EU:n talousarviota koskevien tulosindikaattoreiden tuottamiin tietoihin, esitetään tuloksellisuutta käsittelevien vuoden 2018 erityiskertomusten keskeiset tulokset ja analysoidaan, kuinka komissio on pannut täytäntöön suositukset, jotka oli esitetty tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2015 julkaistuissa erityiskertomuksissa — neljännessä luvussa esitetään EU:n tuloja koskevat havainnot — luvuissa 5–10 esitetään nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen (MRK) pääotsakkeiden (4) osalta tulokset, jotka on saatu toimien sääntöjenmukaisuutta, komission vuotuisia toimintakertomuksia, muita sisäisen valvonnan järjestelmien osa-alueita ja muita hallintojärjestelyitä koskevissa tarkastuksissa.

0.6

Yksittäisten monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeiden osalta ei laadita erillisiä tilinpäätöksiä, joten vuosikertomuksen luvuissa esitetyt johtopäätökset eivät muodosta tarkastuslausuntoa. Sen sijaan kyseisissä luvuissa tuodaan esille monivuotisen rahoituskehyksen kunkin otsakkeen kannalta keskeisiä kysymyksiä.

0.7

Tilintarkastustuomioistuin pyrkii esittämään huomautuksensa selkeästi ja ytimekkäästi. Toisinaan on kuitenkin mahdotonta olla käyttämättä erikoisalan termejä, jotka liittyvät EU:n toimintapolitiikkoihin ja talousarvioon tai tilintarkastukseen ja kirjanpitoon. Verkkosivuillamme on sanasto, jossa määritellään ja selitetään useimmat vuosikertomuksessa käytetyt erikoisalan termit (5). Sanastossa määritellyt termit on kirjoitettu kursiivilla, kun ne esiintyvät luvussa ensimmäisen kerran.

0.8

Vuosikertomuksessa esitetään myös vastaukset, jotka komissio (tai tarvittaessa muut EU:n toimielimet ja elimet) ovat antaneet tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin. Ulkoisena tarkastajana meillä on velvollisuus raportoida tarkastushavainnoistamme ja tehdä niiden perusteella johtopäätökset, joiden pohjalta voidaan antaa riippumaton ja puolueeton arvio tilien luotettavuudesta ja toimien sääntöjenmukaisuudesta.

---

(1)  Euroopan tilintarkastustuomioistuimesta tuli EU:n toimielin Euroopan uniosta tehdyn sopimuksen 13 artiklan nojalla. Sopimus tunnetaan myös nimellä Maastrichtin sopimus (EYVL C 191, 29.7.1992, s. 1). Alun perin Euroopan tilintarkastustuomioistuin perustettiin kuitenkin vuonna 1977 Brysselin sopimuksella uudeksi yhteisön elimeksi, joka vastaa ulkoisesta tarkastuksesta (EYVL L 359, 31.12.1977, s. 1).

(2)  Ks. Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT), 285–287 artikla (EUVL C 326, 26.10.2012, s. 47).

(3)  Saatavilla tilintarkastustuomioistuimen verkkosivustolla osoitteessa www.eca.europa.eu

(4)  Tilintarkastustuomioistuin ei laadi erityisarviota otsakkeen 6 (Korvaukset) menoista eikä monivuotisen rahoituskehyksen ulkopuolisista menoista. Tilintarkastustuomioistuin ei arvioi otsakkeen 3 ”Turvallisuus ja kansalaisuus” (kahdeksas luku) ja otsakkeen ”Globaali Eurooppa” (yhdeksäs luku) virhetasoa.

(5)  https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/GLOSSARY_AR_2018/GLOSSARY_AR_2018_FI.pdf

1. LUKU

Tarkastuslausuma ja lausuman perustana olevat tiedot

SISÄLLYS

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma Euroopan parlamentille ja neuvostolle – riippumattoman tarkastajan kertomus

I–XXX

Johdanto

1.1–1.5

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen rooli

1.1–1.3

EU:n varainkäyttö on merkittävä väline toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi

1.4–1.5

Varainhoitovuotta 2018 koskevat tarkastushavainnot

1.6–1.41

Tilien luotettavuus

1.6–1.9

Tilinpäätös ei sisällä olennaisia virheellisyyksiä

1.6–1.8

Varainhoitovuoden 2018 tilinpäätöstä koskevan tarkastuksen kannalta keskeiset seikat

1.9

Toimien sääntöjenmukaisuus

1.10–1.32

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattaa komission varainhoitovuodelta 2018 hyväksymät menot

1.11–1.14

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulokset vuodelta 2018 osoittavat, että virheet rajoittuvat tietyn tyyppisiin menoihin

1.15

Sääntöjen monimutkaisuus ja EU:n varojen maksamisperuste vaikuttavat virheriskiin

1.16–1.32

Sääntöjenmukaisuutta koskevat komission tiedot

1.33–1.41

Komission arvio virhetasosta on hiukan tilintarkastustuomioistuimen määrittämän vaihteluvälin alapuolella

1.35–1.36

Komission arvion yksittäiset osatekijät eivät aina vastaa tilintarkastustuomioistuimen havaintoja

1.37–1.39

Riskitaso ohjelmien päättyessä riippuu arvioiduista tulevista oikaisuista ja takaisinperintätoimista

1.40–1.41

Tilintarkastustuomioistuin raportoi petosepäilyistä OLAFille

1.42–1.46

Johtopäätökset

1.47–1.49

Tarkastustulokset

1.48-1.49

Liite 1.1 – Tarkastustapa ja -menetelmät

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma Euroopan parlamentille ja neuvostolle – riippumattoman tarkastajan kertomus

Lausunto

I Tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut a) Euroopan unionin konsolidoidun tilinpäätöksen, joka sisältää konsolidoidut tilinpäätöslaskelmat (1) ja talousarvion toteuttamista koskevan selvityksen (2)31. joulukuuta 2018 päättyneeltä varainhoitovuodelta ja jonka komissio hyväksyi 26. kesäkuuta 2019, sekä b) tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 287 artiklan mukaisesti.

Tilien luotettavuus

Lausunto tilien luotettavuudesta II Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että Euroopan unionin (EU) konsolidoitu tilinpäätös 31. joulukuuta 2018 päättyneeltä varainhoitovuodelta antaa kaikilta olennaisilta osiltaan oikeat ja riittävät tiedot EU:n taloudellisesta asemasta 31 päivältä joulukuuta 2018 sekä toimien tuloksista, rahavirroista ja nettovarallisuuden muutoksista mainittuna päivänä päättyneeltä varainhoitovuodelta varainhoitoasetuksen ja kansainvälisesti hyväksyttyihin julkisen sektorin tilinpäätösstandardeihin perustuvien kirjanpitosääntöjen mukaisesti.

Tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus

Tulot

Lausunto tulojen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta III Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 31 päivänä joulukuuta 2018 päättyneen varainhoitovuoden tilien perustana olevat tulot ovat kaikilta olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset.

Menot

Varauman sisältävä lausunto menojen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta IV Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että varauman sisältävän lausunnon antamista menojen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta perustelevassa kohdassa kuvatun seikan vaikutuksia lukuun ottamatta 31 päivänä joulukuuta 2018 päättyneen varainhoitovuoden tileissä hyväksytyt menot ovat kaikilta olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset.

Perustelut lausunnolle

V Tilintarkastustuomioistuin on toimittanut tarkastuksensa kansainvälisen tilintarkastajaliiton (International Federation of Accountants, IFAC) kansainvälisten tilintarkastusstandardien (ISA) ja eettisten ohjeiden sekä ylimpien tarkastuselinten kansainvälisen järjestön (International Organisation of Supreme Audit Institutions, INTOSAI) antamien kansainvälisten standardien (ISSAI) mukaisesti. Näiden standardien mukaisia tilintarkastustuomioistuimen velvollisuuksia kuvataan tarkemmin jäljempänä kohdassa ”Tarkastajan velvollisuudet konsolidoidun tilinpäätöksen ja sen perustana olevien toimien tarkastamisen yhteydessä”. Tilintarkastustuomioistuin on myös noudattanut riippumattomuusvaatimuksia ja täyttänyt eettiset velvoitteensa eettisiä tilintarkastusstandardeja käsittelevän kansainvälisen lautakunnan (International Ethics Standards Board for Accountants, IESBA) vahvistamien eettisten sääntöjen (Code of Ethics for Professional Accountants) mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin katsoo hankkineensa lausuntonsa perustaksi tarpeellisen määrän tarkoitukseen soveltuvaa tarkastusevidenssiä. Perustelut varauman sisältävälle lausunnolle menojen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta VI Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2018, että suuririskisten menojen (lähinnä kulujen korvaamiseen perustuvia menoja, joihin sovelletaan monimutkaisia sääntöjä) (3) virhetaso on olennainen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi suuririskisten menojen virhetasoksi 4,5 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuimen arvioima kokonaisvirhetaso (2,6 prosenttia) on yhä olennaisuusrajan yläpuolella, mutta se ei ole laajalle ulottuva. Vähäriskisten menojen, jotka pääosin perustuvat tukioikeuksiin ja joihin sovelletaan yksinkertaistettuja / vähemmän monimutkaisia sääntöjä, virhetaso ei ole olennainen (4).

Tarkastuksen kannalta keskeiset seikat

Tilintarkastustuomioistuin arvioi Yhdistyneen kuningaskunnan Euroopan unionista eroamisen mahdollisen vaikutuksen vuoden 2018 tileihin VII Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 29. maaliskuuta 2017 Eurooppa-neuvostolle virallisesti päätöksestään erota EU:sta. Eurooppa-neuvosto myöntyi 10. huhtikuuta 2019 siihen, että Yhdistyneen kuningaskunnan eropäivää siirretään (5) niin pitkään kuin on tarpeen, mutta enintään 31. lokakuuta 2019 asti. Neuvoston päätöksen mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan EU-eron olisi tapahduttava sitä päivää seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, jona ratifiointimenettelyt on saatu päätökseen, tai 1 päivänä marraskuuta 2019 sen mukaan, kumpi ajankohta on aikaisempi. Yhdistynyt kuningaskunta pysyy jäsenvaltiona uuteen eropäivään saakka, ja sillä on SEU 50 artiklan mukaisesti täydet oikeudet ja velvollisuudet sekä oikeus milloin tahansa peruuttaa ilmoituksensa. VIII Kuten kohdassa II tuodaan esiin, EU:n varainhoitovuoden 2018 konsolidoitu tilinpäätös on laadittu kuvastamaan EU:n taloudellista asemaa 31 päivänä joulukuuta 2018 sekä varainhoitovuoden 2018 tuloksia, rahavirtoja ja nettovarallisuuden muutoksia. EU:n konsolidoitu tilinpäätös varainhoitovuodelta 2018 kuvastaa neuvottelujen tilannetta 31. joulukuuta 2018. Tuona päivänä ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyön päättymiseen saakka Yhdistynyt kuningaskunta oli vielä EU:n jäsenvaltio. IX Tilintarkastustuomioistuin ei ole havainnut eroprosessiin liittyviä tapahtumia, jotka vaatisivat raportointipäivän jälkeisiä tapahtumia käsittelevässä kansainvälisessä tilinpäätösstandardissa tarkoitettuja mukautuksia (6). X Tilintarkastustuomioistuin arvioi jatkossakin Yhdistyneen kuningaskunnan Euroopan unionista eroamisen mahdollista vaikutusta EU:n konsolidoituun tilinpäätökseen. Tulevaisuudessa EU:n konsolidoidun tilinpäätöksen on kuvastettava eroprosessin tilannetta tai tulosta. Kun tilintarkastustuomioistuin sai päätökseen varainhoitovuoden 2018 tilien tarkastamisen, ei vielä ollut tiedossa, eroaako Yhdistynyt kuningaskunta tosiasiallisesti EU:sta ja milloin ja millaisin ehdoin se tapahtuisi. XI Tämänhetkinen tilanne on, että EU:n varainhoitovuoden 2018 konsolidoituun tilinpäätökseen ei ole aiheutunut raportoitavia taloudellisia vaikutuksia, ja tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 31. joulukuuta 2018 päivätty tilinpäätös kuvastaa oikein eroprosessin tilannetta tuona ajankohtana. Tilintarkastustuomioistuin arvioi eläkeoikeuksista ja muista työsuhde-etuuksista aiheutuvat vastuut XII EU:n taseeseen sisältyvien eläkeoikeuksista ja muista työsuhde-etuuksista aiheutuvien vastuiden määrä oli vuoden 2018 lopussa 80,5 miljardia euroa. Kyseessä on yksi taseen merkittävimmistä velkaeristä, ja sen osuus oli yli kolmannes velkojen kokonaismäärästä (235,9 miljardia euroa) vuonna 2018. XIII Suurin osa eläkeoikeuksista ja muista työsuhde-etuuksista aiheutuvista vastuista (70,0 miljardia euroa) liittyy Euroopan unionin virkamiesten ja muun henkilöstön eläkejärjestelmään. Tileihin kirjatut eläkevastuut kuvastavat määrää, joka olisi sisällytetty eläkerahastoon, jos sellainen olisi perustettu olemassa olevien vanhuuseläkevelvoitteiden maksua varten (7). Järjestelmä kattaa vanhuuseläkkeiden lisäksi työkyvyttömyyseläkkeet ja EU:n henkilöstön leskille ja orvoiksi jääneille lapsille maksettavat eläkkeet. Eläkejärjestelmään kuuluvat etuudet maksetaan EU:n talousarviosta. Jäsenvaltiot takaavat yhteisesti etuuksien maksamisen, ja virkamiehet maksavat kolmanneksen eläkejärjestelmän rahoituksesta. Eurostat tekee tätä vastuuta koskevat laskelmat komission tilinpitäjän puolesta käyttäen komission vakuutusmatemaatikkojen arvioimia muuttujia. XIV Toiseksi suurin osuus eläkeoikeuksista ja muista työsuhde-etuuksista aiheutuvista vastuista (8,7 miljardia euroa) muodostuu arvioidusta EU:n vastuusta, joka koskee yhteistä sairausvakuutusjärjestelmää. Vastuu liittyy EU:n henkilöstön terveydenhoitokuluihin, jotka on maksettava työsuhteen jälkeiseltä ajalta (ilman työntekijöiden maksuosuutta). XV Tilintarkastustuomioistuin arvioi osana tarkastustaan eläkevastuuta koskevat vakuutusmatemaattiset oletukset ja niihin perustuvan arvonmäärityksen. Se laati arvionsa ulkoisten vakuutusmatematiikan asiantuntijoiden tekemän työn perusteella. Asiantuntijat tutkivat eläkkeitä ja sairausvakuutusjärjestelmää koskevia vastuita. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti numeeriset tiedot, vakuutusmatemaattiset muuttujat ja vastuun laskennan sekä esittämisen konsolidoidussa taseessa ja konsolidoidun tilinpäätöksen liitetiedoissa. Kuten konsolidoidun tilinpäätöksen liitetiedossa 2.9 on esitetty, komissio on vahvistanut edelleen menettelyjä, joita käytetään laskettaessa työsuhde-etuuksiin liittyvää vastuuta. Tilintarkastustuomioistuin seuraa näitä toimia myös jatkossa. Tilintarkastustuomioistuin tutki merkittävät vuoden lopun arviot, jotka oli esitetty tileissä XVI Vuoden 2018 lopussa arvioitiin, että ilmoittamatta oli vielä 99,8 miljardia euroa edunsaajille aiheutuneita tukikelpoisia menoja (vuoden 2017 lopussa: 100,9 miljardia euroa). Nämä määrät kirjattiin menojäämiksi (8). XVII Vuoden 2018 lopussa arvioitiin, että EU:n tilinpäätökseen sisältyi 6,5 miljardia euroa yhteisesti hallinnoitujen rahoitusvälineiden sekä tukijärjestelmien käyttämättömiä varoja (vuoden 2017 lopussa: 4,7 miljardia euroa). Nämä ilmenevät taseessa muina ennakoina jäsenvaltioille. XVIII Arvioidakseen nämä vuoden lopun arviot tilintarkastustuomioistuin tutki järjestelmää, jonka komissio oli laatinut jaksotuslaskemia varten, ja varmisti sen oikeellisuuden ja kattavuuden niissä pääosastoissa, joissa suurin osa maksuista suoritetaan. Tarkastaessaan laskuista ja ennakkomaksuista poimimaansa otosta tilintarkastustuomioistuin perehtyi relevantteihin jaksotuslaskelmiin ottaakseen huomioon riskin siitä, että siirtyvät erät on esitetty virheellisesti. Tilintarkastustuomioistuin pyysi komission kirjanpitoyksiköltä lisäselvitystä näiden arvioiden laadinnassa sovelletuista yleisistä menetelmistä. XIX Tilintarkastustuomioistuin teki johtopäätöksen, jonka mukaan konsolidoidussa taseessa esitetty menojäämien ja muiden jäsenvaltioille osoitettujen ennakoiden kokonaismäärä on arvioitu oikein.

Muut seikat

XX Toimiva johto vastaa muun informaation toimittamisesta. Käsitteellä viitataan osioon ”Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi” mutta ei konsolidoituun tilinpäätökseen eikä sitä koskevaan tilintarkastustuomioistuimen kertomukseen. Tilintarkastustuomioistuimen lausunto konsolidoidusta tilinpäätöksestä ei kata muuta informaatiota eikä tilintarkastustuomioistuin esitä sen osalta varmuutta koskevaa johtopäätöstä. Tilintarkastustuomioistuimen velvollisuutena on konsolidoidun tilinpäätöksen tarkastuksen yhteydessä tutustua tähän muuhun informaatioon. Tällöin sen on arvioitava, onko muu informaatio olennaisesti ristiriidassa konsolidoidun tilinpäätöksen tai tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saamien tietojen kanssa tai vaikuttaako muu informaatio olennaisesti virheelliseltä. Jos tilintarkastustuomioistuin katsoo, että muu informaatio on olennaisella tavalla virheellistä, sen on raportoitava asiasta. Tilintarkastustuomioistuimella ei ole raportoitavaa tältä osin.

Toimivan johdon velvollisuudet

XXI Toimiva johto vastaa SEUT:n 310–325 artiklan ja varainhoitoasetuksen mukaisesti EU:n konsolidoidun tilinpäätöksen laatimisesta ja esittämisestä kansainvälisesti hyväksyttyjen julkisen sektorin tilinpäätösstandardien pohjalta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Johdon vastuulla on sisäisen valvonnan suunnittelu, täytäntöönpano ja ylläpito. Valvonta kohdistuu tilinpäätöksen laatimiseen ja sillä varmistetaan, että tilinpäätöksessä esitetään oikeat ja riittävät tiedot, joissa ei ole petoksesta tai virheestä johtuvia olennaisia virheitä. Toimivan johdon vastuulla on lisäksi varmistaa, että tilinpäätöksessä mainitut toiminnot, rahoitustoimet ja tiedot ovat niitä sääntelevien normien mukaisia. Komissio on viime kädessä vastuussa EU:n tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta (SEUT, 317 artikla). XXII Kun toimiva johto laatii konsolidoitua tilinpäätöstä, sen vastuulla on arvioida EU:n kykyä jatkaa toimintaansa. Toimivan johdon on tuotava tarvittaessa esiin asiaa koskevat seikat ja laadittava tilinpäätös toiminnan jatkuvuuden periaatteen pohjalta, paitsi jos toimiva johto aikoo lopettaa yhteisön tai lakkauttaa sen toiminnan tai sillä ei ole muuta realistista vaihtoehtoa kuin tehdä niin. XXIII Komission vastuulla on valvoa EU:n tilinpäätösraportointia. XXIV Varainhoitoasetuksen (XIII osasto) nojalla komission tilinpitäjän on toimitettava EU:n konsolidoitu tilinpäätös tarkastettavaksi ensin alustavan tilinpäätöksen muodossa viimeistään 31. maaliskuuta seuraavana vuonna ja lopullinen tilinpäätös viimeistään 31. heinäkuuta. Jo alustavan tilinpäätöksen on annettava oikea ja riittävä kuva EU:n taloudellisesta asemasta. On siis välttämätöntä, että kaikki alustavaan tilinpäätökseen sisältyvät erät esitetään lopullisina laskelmina niin, että tilintarkastustuomioistuin voi hoitaa tehtävänsä varainhoitoasetuksen XIV osaston mukaisesti ja asetettuja määräaikoja noudattaen. Alustavan ja lopullisen tilinpäätöksen erojen olisi yleensä johduttava ainoastaan tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista.

Tarkastajan velvollisuudet konsolidoidun tilinpäätöksen ja sen perustana olevien toimien tarkastamisen yhteydessä

XXV Tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena on saada kohtuullinen varmuus siitä, onko EU:n konsolidoidussa tilinpäätöksessä olennaisia virheellisyyksiä ja ovatko tilien perustana olevat toimet lailliset ja asianmukaiset, ja antaa tarkastuksensa perusteella Euroopan parlamentille ja neuvostolle tarkastuslausuma tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Kohtuullisella varmuudella tarkoitetaan korkeaa varmuustasoa. Kohtuullinen varmuus ei kuitenkaan ole tae siitä, että tarkastuksessa havaitaan kaikki olennaiset virheellisyydet ja noudattamatta jättämiset. Virheellisyydet ja noudattamatta jättämiset voivat johtua petoksista tai virheistä, ja niiden katsotaan olevan olennaisia, jos niiden yksin tai yhdessä voisi kohtuudella odottaa vaikuttavan taloudellisiin päätöksiin, joita konsolidoidun tilinpäätöksen perusteella tehdään. XXVI Tulojen alalla tilintarkastustuomioistuimen tarkastus, joka koskee alv:oon ja BKTL:oon perustuvia omia varoja, alkaa makroekonomisista aggregaateista, joiden perusteella näiden omien varojen määrä lasketaan. Tämän jälkeen tilintarkastustuomioistuin arvioi komission järjestelmät, joiden avulla makroekonomisia aggregaatteja käsitellään, kunnes jäsenvaltioiden maksuosuudet on saatu ja tiedot on sisällytetty konsolidoituun tilinpäätökseen. Perinteisten omien varojen osalta tilintarkastustuomioistuin tutkii tulliviranomaisten tilit ja analysoi tullivalvonnan alaisen maksuvirran siihen saakka, kunnes komissio on vastaanottanut asianomaiset määrät, ja ne on kirjattu tileihin. XXVII Menojen alalla tilintarkastustuomioistuin tarkastaa maksut, kun menot ovat aiheutuneet ja ne on kirjattu ja hyväksytty. Tarkastus kattaa ennakkomaksuja lukuun ottamatta kaikentyyppiset maksut siinä vaiheessa, kun maksu on suoritettu. Ennakkomaksut tarkastetaan, kun varojen saaja on esittänyt evidenssiä siitä, että varat on käytetty asianmukaisesti ja toimielin tai muu elin on hyväksynyt evidenssin ennakkomaksun tilinpidollisen selvittämisen yhteydessä, mikä saattaa tapahtua vasta myöhempänä varainhoitovuonna. XXVIII ISA- ja ISSAI-standardien mukaista tilintarkastusta suorittaessaan tilintarkastustuomioistuin käyttää ammatillista harkintaa ja säilyttää ammatillisen skeptisyyden koko tarkastuksen ajan. Tilintarkastustuomioistuimen tehtävänä on myös a) määritellä ja arvioida, kuinka suuri on riski, että petoksista tai virheistä johtuen konsolidoituun tilinpäätökseen sisältyy olennaisia virheellisyyksiä tai että tilien perustana olevien toimien kohdalla on jätetty olennaisella tavalla noudattamatta EU:n lainsäädännön vaatimuksia. Tilintarkastustuomioistuin ottaa kyseiset riskit huomioon tarkastustoimenpiteidensä suunnittelussa ja toteuttamisessa ja hankkii lausuntonsa perustaksi tarpeellisen määrän tarkoitukseen soveltuvaa tilintarkastusevidenssiä. Petoksesta johtuva olennainen virheellisyys tai noudattamatta jättäminen on vaikeampi havaita kuin virhetapaukset, sillä petokseen voi liittyä epärehellistä yhteistoimintaa, väärennöksiä, tahallista tietojen poisjättämistä, väärien tietojen antamista tai sisäisen valvonnan sivuuttamista. On siksi olemassa suurempi riski, että kyseiset tapaukset jäävät havaitsematta. b) saada käsitys tilintarkastuksen kannalta relevantista sisäisestä valvonnasta olosuhteisiin nähden asianmukaisten tarkastustoimenpiteiden suunnittelua varten, mutta ei siinä tarkoituksessa, että annettaisiin lausunto sisäisen valvonnan vaikuttavuudesta. c) arvioida toimivan johdon soveltamien tilinpäätösperiaatteiden asianmukaisuutta ja toimivan johdon esittämien kirjanpidollisten arvioiden ja niihin liittyvien tilinpäätöksessä esitettävien tietojen kohtuullisuutta d) tehdä johtopäätös siitä, onko toimiva johto soveltanut asianmukaisesti toiminnan jatkuvuuteen perustuvaa kirjanpitokäsittelyä, ja tehdä hankitun tarkastusevidenssin perusteella johtopäätös siitä, liittyykö olennaista epävarmuutta sellaisiin tapahtumiin tai olosuhteisiin, jotka saattavat antaa merkittävää aihetta epäillä organisaation kykyä jatkaa toimintaansa. Jos tilintarkastustuomioistuin toteaa, että olennaista epävarmuutta on havaittavissa, sen on kiinnitettävä kertomuksessaan lukijan huomio asianomaisiin konsolidoidussa tilinpäätöksessä esitettyihin tietoihin tai annettava mukautettu lausunto, jos tiedot ovat puutteellisia. Tilintarkastustuomioistuimen johtopäätökset perustuvat sen tarkastuskertomuksen laatimisajankohtaan mennessä saatuun tilintarkastusevidenssiin. Tulevaisuuden tapahtumat tai olosuhteet saattavat kuitenkin johtaa siihen, että yhteisö ei pysty jatkamaan toimintaansa. e) arvioida konsolidoidun tilinpäätöksen yleinen esittämistapa, rakenne, sisältö ja liitetiedot sekä se, kuvastaako konsolidoitu tilinpäätös oikeellisesti sen perustana olevia toimia ja tapahtumia. f) hankkia tarpeellinen määrä tarkoitukseen soveltuvaa tarkastusevidenssiä EU:n suorittaman konsolidoinnin piiriin kuuluvien yhteisöjen taloudellisista tiedoista, jotta se voi esittää lausunnon konsolidoidusta tilinpäätöksestä ja sen perustana olevista toimista. Tilintarkastustuomioistuin on vastuussa tarkastustyön ohjaamisesta, valvomisesta ja suorittamisesta ja vastaa yksin tarkastuslausunnostaan. XXIX Tilintarkastustuomioistuin ilmoittaa toimivalle johdolle muun muassa tarkastuksen suunnitellun laajuuden ja ajoituksen sekä merkittävät tarkastushavainnot ja mahdolliset havaitut merkittävät sisäisen valvonnan puutteet. XXX Tilintarkastustuomioistuin määrittää komission ja muiden tarkastettujen yhteisöjen kanssa keskustelluista seikoista ne, jotka ovat olleet merkittävimpiä konsolidoidun tilinpäätöksen tarkastuksessa ja siten tarkastuksen kannalta keskeisiä seikkoja kohteena olevana varainhoitovuonna. Tilintarkastustuomioistuin kuvaa kyseisiä seikkoja kertomuksessaan, ellei säädös tai määräys estä asianomaisten tietojen julkistamista tai jos – erittäin harvinaisissa olosuhteissa – tilintarkastustuomioistuin toteaa, että asianomaista seikkaa ei ole syytä julkaista kertomuksessa, koska julkaisemisesta aiheutuvien kielteisten seurausten voitaisiin kohtuudella olettaa olevan suurempia kuin tietojen julkaisemisesta yleisen edun kannalta saatava hyöty.

18. heinäkuuta 2019.

Klaus-Heiner LEHNE

presidentti

Euroopan tilintarkastustuomioistuin

12, rue Alcide De Gasperi, Luxemburg, LUXEMBURG

Johdanto

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen rooli

1.1

Tilintarkastustuomioistuin on Euroopan unionin riippumaton tarkastaja. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) mukaisesti tilintarkastustuomioistuin a) antaa lausunnon EU:n tilinpäätöksestä b) tarkastaa, onko EU:n talousarviota käytetty sovellettavien lakien ja säännösten mukaisesti c) raportoi, onko EU:n varainkäyttö taloudellista, tehokasta ja vaikuttavaa (9), ja d) antaa lausuntoja lainsäädäntöehdotuksista, joilla on taloudellista vaikutusta.

1.2

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumaa varten tekemä työ (jota kuvataan liitteessä 1.1 ) täyttää ensimmäisen ja toisen näistä tavoitteista. Useimpien EU:n menoalojen (10) osalta vuosikertomusta varten tehty työ koskee myös varainkäytön taloudellisuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Tilintarkastustuomioistuin raportoi eri näkökohdista, jotka liittyvät komission EU-varojen asianmukaisen käytön varmistamista varten perustamaan järjestelmään (11). Lisäksi tarkastustyöllä on keskeinen merkitys laadittaessa lausuntoja, joita tilintarkastustuomioistuin esittää ehdotetusta lainsäädännöstä.

1.3

Tässä vuosikertomuksen luvussa a) esitetään tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuman taustatiedot ja yhteenveto tilien luotettavuuden ja toimien sääntöjenmukaisuuden osalta tehdyistä havainnoista ja johtopäätöksistä b) annetaan tietoja tilintarkastustuomioistuimen OLAFille raportoimista petosepäilyistä c) esitetään yhteenveto tilintarkastustuomioistuimen tarkastustavasta (ks. liite 1.1 ).

EU:n varainkäyttö on merkittävä väline toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi

1.4

EU:n varainkäyttö on merkittävä – mutta ei ainoa – väline, jolla EU pyrkii toimintapoliittisiin tavoitteisiinsa. Muita merkittäviä välineitä ovat muun muassa lainsäädäntö sekä tavaroiden, palvelujen, pääomien ja ihmisten vapaa liikkuminen EU:ssa. EU:n menojen määrä oli 156,7 miljardia euroa (12) vuonna 2018. Tämä vastaa 2,2:ta prosenttia EU:n jäsenvaltioiden julkisen talouden kokonaismenoista ja 1,0:aa prosenttia EU:n bruttokansantulosta (ks. laatikko 1.1 ). Laatikko 1.1 EU:n menot vuonna 2018 (osuutena jäsenvaltion bruttokansantulosta (BKTL) ja julkisen talouden menoista) Lähde: Jäsenvaltioiden BKTL: Euroopan komission tilinpäätös varainhoitovuodelta 2018 – Liite A – Tulot; jäsenvaltioiden julkisen talouden menot: Eurostat – Vuotuinen kansantalouden tilinpito; EU:n menot: Euroopan komissio – Euroopan unionin varainhoitovuoden 2018 konsolidoitu tilinpäätös.

1.5

EU:n varat jaetaan edunsaajille joko yksittäisinä erinä tai useiden maksujen sarjana monivuotisten meno-ohjelmien kautta. Vuonna 2018 EU:n talousarviosta suoritetut maksut koostuivat 126,8 (13) miljardista eurosta yksittäisiä maksuja ja väli- ja loppumaksuja sekä 29,9 miljardista eurosta ennakkomaksuja. Kuten laatikosta 1.2 käy ilmi, valtaosa EU:n talousarviosta käytettiin luonnonvarojen alalla. Seuraavaksi suurimmat osuudet koskivat koheesioalaa ja kilpailukykyä. Laatikko 1.2 Varainhoitovuoden 2018 maksut monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeittain MRK 1a – Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky (”Kilpailukyky”) MRK 1b – Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio (”Koheesio”) MRK 2 – Luonnonvarat MRK 3 – Turvallisuus ja kansalaisuus MRK 4 – Globaali Eurooppa MRK 5 – Hallinto MRK 6 – Korvaukset (”Muut”) Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Varainhoitovuotta 2018 koskevat tarkastushavainnot

Tilien luotettavuus

Tilinpäätös ei sisällä olennaisia virheellisyyksiä

1.6

Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset koskevat Euroopan unionin konsolidoitua tilinpäätöstä (14) (”tilit”) varainhoitovuodelta 2018. Tilintarkastustuomioistuin vastaanotti tilinpäätöksen sekä tilinpitäjän vahvistusilmoituksen 26. kesäkuuta 2019 eli ennen varainhoitoasetuksen (15) mukaisen määräajan päättymistä. Tilinpäätöksen lisäksi sille toimitettiin asiakirja ”Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi” (16). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausunto ei kata kyseistä analyysiä. Tarkastusstandardien mukaisesti tilintarkastustuomioistuin kuitenkin arvioi analyysissä ja tilinpäätöksessä esitettyjen tietojen yhdenmukaisuuden.

1.7

Komission julkaisemasta tilinpäätöksestä ilmenee, että velkojen kokonaismäärä oli 31. joulukuuta 2018 yhteensä 235,9 miljardia euroa ja varojen kokonaismäärä oli 174,4 miljardia euroa. Varainhoitovuoden 2018 taloudellinen tulos on 13,9 miljardia euroa.

1.8

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ilmeni, että tilinpäätös ei sisällä olennaisia virheellisyyksiä. EU:n talousarvio- ja varainhallintoa koskevat huomautukset esitetään tämän vuosikertomuksen toisessa luvussa.

Varainhoitovuoden 2018 tilinpäätöstä koskevan tarkastuksen kannalta keskeiset seikat

1.9

Tarkastuksen kannalta keskeiset seikat ovat seikkoja, jotka tilintarkastustuomioistuimen ammatillisen harkinnan mukaan ovat olleet merkittävimpiä tarkastuksen kohteena olevan varainhoitovuoden tilinpäätöksen tarkastuksessa. Nämä seikat on otettu huomioon tilinpäätökseen kokonaisuutena kohdistuneessa tarkastuksessa sekä tilintarkastustuomioistuimen laatiessa siitä annettavaa lausuntoa, eikä tilintarkastustuomioistuin anna näistä seikoista erillistä lausuntoa. Ylimpien tarkastuselinten kansainvälisen standardin (ISSAI) 1701 mukaisesti tilintarkastustuomioistuin raportoi tarkastuslausumassaan tarkastuksen kannalta keskeisistä seikoista.

Toimien sääntöjenmukaisuus

1.10

Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa EU:n tulot ja menot ja arvioi, ovatko ne sovellettavien lakien ja säännösten mukaiset. Tilintarkastustuomioistuin esittää tarkastustulokset tulojen osalta neljännessä luvussa ja menojen osalta luvuissa 5–10.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattaa komission varainhoitovuodelta 2018 hyväksymät menot

1.11

Tarkastustaan varten tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n tilien perustana olevat toimet. Menojen yhteydessä kyse on varoista, jotka on siirretty EU:n talousarviosta lopullisille edunsaajille. Tilintarkastustuomioistuin tutkii menot siinä vaiheessa, kun EU:n varojen lopulliset saajat ovat toteuttaneet toimia tai heille on aiheutunut kuluja ja komissio on hyväksynyt menot (”hyväksytyt menot”). Käytännössä tämä tarkoittaa, että tapahtumista koostuva tilintarkastustuomioistuimen perusjoukko sisältää väli- ja loppumaksuja. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti ennakkomaksut ainoastaan, jos niiden kirjanpidollinen selvittäminen oli tehty varainhoitovuonna 2018.

1.12

Kuten tilintarkastustuomioistuin toi esiin vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 2017, koheesioalan vuosien 2014–2020 lainsäädännön muutokset vaikuttavat siihen, mitä komissio pitää alalla hyväksyttyinä menoina (17). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastama perusjoukko on näin ollen vuodesta 2017 lähtien tämän monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen osalta koostunut kauden 2007–2013 loppumaksuista (sekä kirjanpidollisesti selvitetyistä ennakkomaksuista) ja kauden 2014–2020 menoista, joihin liittyvät tilit komissio on hyväksynyt vuosittain (ks. liite 1.1. , kohdat 2–4, sekä kohdat 6.7 ja 6.8). Toisin sanoen tilintarkastustuomioistuin testasi tapahtumia, joiden osalta jäsenvaltiot olivat itse havaitsemiensa virheiden perusteella toteuttaneet kaikki tarvittavat korjaavat toimenpiteet.

1.13

Laatikossa 1.3 jaotellaan tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2018 tarkastuksen perusjoukko yksittäisiin maksuihin, (komission hyväksymiin) välimaksuihin ja loppumaksuihin sekä kirjanpidollisesti selvitettyihin ennakkomaksuihin ja tilien hyväksymisestä tehtyihin vuotuisiin päätöksiin. Tilintarkastustuomioistuimen vuodelta 2018 tarkastama perusjoukko vastasi kaikkiaan 120,6:ta miljardia euroa. Koheesioalalla tilintarkastustuomioistuin sisällyttää vuonna 2018 suoritetut ohjelmakauden 2014–2020 välimaksut perusjoukkoonsa myöhempänä varainhoitovuonna, kun komissio on hyväksynyt tilit, ja ne on selvitetty vuotuisella päätöksellä. Laatikko 1.3 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman perusjoukon (120,6 miljardia euroa) ja EU:n menojen (156,7 miljardia (1) euroa) vertailu monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeittain, vuosi 2018 (1) Pyöristämisestä johtuen monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeiden yhteisarvoksi tulee 156,6 eikä 156,7. (2) Koheesioalan ennakkorahoitus (47,4 miljardia euroa) sisältää ohjelmakausien 2007–2013 ja 2014–2020 välimaksut (37,4 miljardia euroa). Tilintarkastustuomioistuimen tähän alaan soveltaman lähestymistavan mukaisesti kyseiset maksut eivät ole osa perusjoukkoa, joka tarkastettiin varainhoitovuoden 2018 vuosikertomusta varten. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

1.14

Laatikosta 1.4 ilmenee, että luonnonvarojen ala muodostaa suurimman osan (48,2 prosenttia) perusjoukosta. Seuraavaksi suurimman osuuden muodostavat koheesio (19,6 prosenttia) ja kilpailukyky (14,8 prosenttia). Laatikko 1.4 Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulokset vuodelta 2018 osoittavat, että virheet rajoittuvat tietyn tyyppisiin menoihin

1.15

Tilintarkastustuomioistuin teki EU:n tulojen ja menojen sääntöjenmukaisuudesta seuraavat pääasialliset havainnot: a) Tulojen virhetaso ei ollut olennainen. Tuloihin liittyvät järjestelmät, jotka tilintarkastustuomioistuin tarkasti, olivat kokonaisuutena katsoen vaikuttavat, mutta komission ja eräiden jäsenvaltioiden osalta arvioidut perinteisten omien varojen alan keskeiset sisäiset kontrollit olivat vain osittain vaikuttavia (ks. kohta 4.22). b) Menojen kohdalla tarkastusevidenssi osoittaa kokonaisuutena tarkasteltuna, että virhetaso oli olennainen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi menojen kokonaisvirhetasoksi 2,6 prosenttia (18). Olennainen virhetaso rajoittui kuitenkin menoihin, joihin sovelletaan monimutkaisia sääntöjä (pääosin korvaamiseen perustuvia menoja) (ks. kohdat 1.19–1.21). Näiden menojen osuus tarkastetusta perusjoukosta oli noin 50,6 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuimen arvioima kokonaisvirhetaso oli hiukan suurempi kuin viime vuonna (ks. laatikko 1.5 ). Laatikko 1.5 Arvioitu virhetaso (vuosina 2016–2018) Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Virheellä tarkoitetaan määrää, jota ei olisi pitänyt maksaa EU:n talousarviosta, koska varoja ei käytetty EU:n sääntöjen mukaisesti. Toisin sanoen varojen käyttö ei vastaa sitä, mihin neuvosto ja parlamentti pyrkivät asiasta antamallaan EU:n lainsäädännöllä, tai sitä, mihin jäsenvaltiot pyrkivät kansallisilla säännöillään.

Sääntöjen monimutkaisuus ja EU:n varojen maksamisperuste vaikuttavat virheriskiin

1.16

Tilintarkastustuomioistuin jaotteli tilien perustana olevista toimista koostuvan tarkastettavan perusjoukon menot suuririskisiin ja vähäriskisiin menoihin aiempiin tarkastustuloksiin perustuvan riskianalyysin avulla. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulokset varainhoitovuodelta 2018 vahvistavat edeltäviltä vuosilta tehdyt havainnot eli sen, että varojen maksamisen peruste vaikuttaa virheriskiin. — Virheriski on suuri, kun menoihin sovellettavat säännöt ovat monimutkaiset. Tämä koskee etenkin korvaamiseen perustuvia maksuja, joiden yhteydessä edunsaajien on esitettävä aiheutuneita tukikelpoisia kuluja koskeva hakemus. Edunsaajien on tällöin osoitettava, että ne harjoittavat tukikelpoista toimintaa, ja annettava tietoja osoittaakseen, että niille on aiheutunut korvaukseen oikeuttavia kuluja. Tätä varten tuensaajien on noudatettava monimutkaisia sääntöjä, jotka määrittävät sitä, mitkä kulut voidaan ilmoittaa korvattaviksi (tukikelpoisuus) ja kuinka kulut katsotaan asianmukaisesti aiheutuneiksi (julkisia hankintoja tai valtiontukea koskevat säännöt). — Virheriski on pienempi, kun menoihin sovellettavat säännöt ovat yksinkertaiset / vähemmän monimutkaiset. Tällainen menotyyppi koostuu lähinnä tukioikeuksiin perustuvista maksuista, joiden yhteydessä edunsaajat saavat tukimaksuja täytettyään tietyt edellytykset. Näiden maksujen virheriski on alhaisempi, jos edellytykset eivät ole liian monimutkaiset.

1.17

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi edelleen vuonna 2018, että (lähinnä tukioikeuksiin perustuvien) vähäriskisten menojen (19) virhetaso ei ollut olennainen, kun taas (pääosin korvaamiseen perustuvien) suuririskisten menojen virhetaso oli yhä olennainen (ks. laatikko 1.6 ). Laatikko 1.6 Vähä- ja suuririskiset menot, vuosi 2018 Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Virhetaso ei ole olennainen noin 50 prosentissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta perusjoukosta

1.18

Tilintarkastustuomioistuin katsoo tarkastustyönsä perusteella, että arvioitu kokonaisvirhetaso jää 49,4 prosentissa tarkastuksen perusjoukosta alle kahden prosentin olennaisuusrajan. Tämä vastaa varainhoitovuodelta 2017 saatua tulosta. Vähäriskisissä menoissa on pääasiassa kyse tukioikeuksiin perustuvista maksuista sekä hallintomenoista (ks. laatikko 1.7 ). Tukioikeuksiin perustuvat maksut käsittävät esimerkiksi opiskelija- ja tutkimusapurahat (kilpailukyky – viides luku), viljelijöille maksettavat suorat tuet (luonnonvarat – seitsemäs luku) sekä kolmansille maille annettavan EU:n talousarviotuen (globaali Eurooppa – yhdeksäs luku). Hallintomenot koostuvat lähinnä EU:n virkamiesten palkoista ja eläkkeistä (hallinto – kymmenes luku). Laatikko 1.7 Suuri- ja vähäriskiset menot monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeittain (1) Pyöristämisestä johtuen vähäriskisten menojen yhteisarvoksi tulee 59,5 eikä 59,6. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Virhetaso on edelleen olennainen menoissa, joihin sovelletaan monimutkaisia tukikelpoisuusedellytyksiä

1.19

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi monimutkaisten edellytysten johtavan suureen virheriskiin. Tämä koskee korvaamiseen perustuvia menoja ja monimutkaisten sääntöjen alaista pientä osaa tukioikeuksiin perustuvista menoista (jotkin maaseudun kehittämisohjelmat). Tämän tyyppiset suuririskiset menot muodostavat noin 50,6 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen perusjoukosta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tämäntyyppisten menojen virhetasoksi 4,5 prosenttia (2017: 3,7 prosenttia), eli virhetaso on korkeampi kuin kahteen prosenttiin asetettu olennaisuusraja (ks. laatikko 1.6 ).

1.20

Valtaosa korvaamiseen perustuvista EU:n tukimaksuista suunnataan tutkimushakkeisiin (kilpailukyky – viides luku), työllisyyteen liittyviin hankkeisiin (koheesio – kuudes luku), alueiden ja maaseudun kehittämiseen liittyviin hankkeisiin (koheesio – kuudes luku ja luonnonvarat – seitsemäs luku) ja kehityshankkeisiin EU:n ulkopuolisissa maissa (globaali Eurooppa – yhdeksäs luku) (ks. laatikko 1.7 ).

1.21

Monimutkaisuudesta seuraa virheitä, jotka vaikuttavat tilintarkastustuomioistuimen johtopäätöksiin kilpailukyvyn (ks. kohta 5.35), koheesion (ks. kohta 6.71) ja luonnonvarojen (ks. kohta 7.37) kohdalla.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi menojen virhetason olennaiseksi kilpailukyvyn, koheesion ja luonnonvarojen aloilla

1.22

Tänä vuonna tilintarkastustuomioistuin antaa vuoden 2017 tavoin erityisarvion seuraavien neljän monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen osalta: ”Kilpailukyky”, ”Koheesio”, ”Luonnonvarat” ja ”Hallinto”.

1.23

Tilintarkastustuomioistuin ei arvioi muiden menoalojen eikä otsakkeen ”Turvallisuus ja kansalaisuus” (kahdeksas luku) ja otsakkeen ”Globaali Eurooppa” (yhdeksäs luku) virhetasoa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma kattaa näillä kahdella alalla menoja kaikkiaan 11,0 miljardin euron arvosta (9,1 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kattamista menoista). Kyseisillä aloilla tehty työ otetaan edelleen huomioon tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuodelta 2018 tekemissä yleisissä johtopäätöksissä.

1.24

”Kilpailukyky” (viides luku): Tilintarkastustuomioistuin arvioi virhetason alhaisemmaksi kuin kahtena edeltävänä vuonna. Kuten aiempinakin vuosina, tutkimusmenot ovat edelleen suuririskisiä ja muodostavat pääasiallisen virhelähteen. Tutkimusmenoissa ilmenneet virheet koskevat muun muassa erityyppisiä tukeen oikeuttamattomia menoja (etenkin välittömissä henkilöstökuluissa ja muissa välittömissä kuluissa, välillisissä kuluissa ja alihankintakuluissa).

1.25

”Koheesio” (kuudes luku): Suurin osa alan menoista perustuu korvaamiseen. Tarkastusviranomaisten havaitsemissa virheissä oli pääasiallisesti kyse tukeen oikeuttamattomista kuluista ja julkisia hankintoja koskevien sääntöjen rikkomisesta. Jäsenvaltioiden viranomaiset tekivät näiden virheiden osalta oikaisuja, jotta ohjelmien jäännösvirhetasot alenisivat alle kahden prosentin olennaisuusrajan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin myös virheitä, joita tarkastusviranomaiset eivät olleet havainneet. Tällaisia olivat esimerkiksi EU:n valtiontukisääntöjen rikkomiset. Jäsenvaltioiden viranomaiset tai komissio eivät toistaiseksi ole tehneet oikaisuja näiden virheiden korjaamiseksi. Tarkastusviranomaisten tai tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien virheiden perusteella ja kaikki asianomaiset rahoitusoikaisut huomioon ottaen voidaan arvioida, että virhetaso on olennainen.

1.26

”Luonnonvarat” (seitsemäs luku): Alan virhetaso on kokonaisuutena katsoen olennainen. Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) maksettavien suorien tukien virhetaso ei kuitenkaan ole olennainen (näiden tukien osuus alan menoista on 71,8 prosenttia). Suorat tuet viljelijöille perustuvat tukioikeuksiin, ja niihin sovelletaan yksinkertaistettuja maa-alojen tukikelpoisuussääntöjä ja vaikuttavaa valvontajärjestelmää (yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä IACS), joka mahdollistaa eri tietokantojen automatisoidut ristiintarkastukset. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi edelleen, että virhetaso on olennainen muilla menoaloilla (maaseudun kehittäminen, maataloustukirahaston markkinatoimenpiteet, kalastus, ympäristö ja ilmastotoimet). Näillä aloilla menot perustuvat pääasiassa kulujen korvaamiseen, ja niihin sovelletaan monimutkaisia tukikelpoisuusedellytyksiä. Tukeen oikeuttamattomat edunsaajat ja toimet tai tukeen oikeuttamattomat ilmoitetut kulut sekä virheellisten pinta-alaa tai eläimiä koskevien tietojen antaminen vastaavat yli puolta tämän monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen arvioidusta virhetasosta.

1.27

”Hallinto” (kymmenes luku): Virhetaso ei ole olennainen. Suurimmassa osassa hallintomenoista on kyse EU:n toimielinten ja elinten maksamista palkoista, eläkkeistä ja korvauksista.

Tukikelpoisuusvirheet ovat edelleen suurimpana tekijänä monimutkaisiin sääntöihin perustuvien menojen arvioidussa virhetasossa

1.28

Viime vuosien tapaan tilintarkastustuomioistuin perehtyi tarkemmin siihen, minkä tyyppisiä virheitä ilmenee (pääasiassa korvaamiseen perustuvissa) menoissa, joihin sovelletaan monimutkaisia sääntöjä, sillä niiden kohdalla virhetaso on jatkuvasti olennainen. Laatikossa 1.8 eritellään erityyppisten virheiden vaikutus (lähinnä korvaamiseen perustuvien) suuririskisten menojen vuoden 2018 arvioituun virhetasoon, joka on 4,5 prosenttia. Lisäksi siitä käyvät ilmi vastaavat arviot vuodelta 2017 (3,7 prosenttia) ja vuodelta 2016 (4,8 prosenttia). Laatikko 1.8 Osuus (lähinnä korvaamiseen perustuvien) suuririskisten menojen arvioidusta virhetasosta virhetyypeittäin, vuosi 2018 Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

1.29

Tilintarkastustuomioistuimen arvioimasta suuririskisten menojen virhetasosta vuodelta 2018 suurimman osuuden muodosti ”Koheesio” (43,0 prosenttia). Seuraavaksi eniten virhetasoon vaikuttivat ”Maaseudun kehittäminen, maataloustukirahaston markkinatoimenpiteet, kalastus, ympäristö ja ilmastotoimet”, jotka kuuluvat otsakkeeseen ”Luonnonvarat” (30,2 prosenttia), sekä otsakkeet ”Kilpailukyky” (12,2 prosenttia) ja ”Globaali Eurooppa” (4,5 prosenttia).

1.30

Samoin kuin aiempina vuosina, suurin osa arvioidusta virhetasosta koostuu suuririskisten menojen tapauksessa tukikelpoisuusvirheistä (eli kuluilmoituksissa on tukeen oikeuttamattomia kuluja taikka hanke, toimi tai edunsaaja ei ole oikeutettu tukeen). Niiden vaikutus kuitenkin väheni merkittävästi verrattuna vuoteen 2017 (2018: 68 prosenttia; 2017: 93 prosenttia). Tähän on syynä se, että tilintarkastustuomioistuin havaitsi vuonna 2018 merkittävästi enemmän virheitä, jotka liittyivät julkisiin hankintoihin, valtiontukisääntöihin ja avustusten myöntämismenettelyihin. Tällaisten virheiden osuus tilintarkastustuomioistuimen arvioimasta suuririskisten menojen virhetasosta oli 16 prosenttia (2017: yksi prosentti), ja niitä ilmeni pääasiassa koheesion ja luonnonvarojen alalla.

1.31

Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja koheesiorahaston osalta hyväksyttyjen menojen osuus oli tänä vuonna 74 prosenttia otsakkeen ”Koheesio” kokonaismenoista. Näistä rahastoista osarahoitetut toimet ovat alttiimpia julkisiin hankintoihin liittyville virheille (ks. kohdat 6.26–6.28).

1.32

Välittäjänä toimivista elimistä (20) johtuvia hallinnollisia virheitä ilmeni eniten koheesion ja luonnonvarojen aloilla (ks. ”Muut” laatikossa 6.2 ja ”Hallinnolliset virheet” laatikossa 7.2 ). Tällaisia virheitä ovat muun muassa virheelliset tukilaskelmat.

Sääntöjenmukaisuutta koskevat komission tiedot

1.33

SEUT-sopimuksen 317 artiklan mukaisesti komissio on viime kädessä vastuussa EU:n talousarvion toteuttamisesta, ja se hallinnoi EU:n varoja yhdessä jäsenvaltioiden kanssa (21). Komissio tekee toiminnastaan tiliä seuraavissa kolmessa kertomuksessa, jotka sisältyvät integroituun talous- ja tilinpäätösraportointipakettiin (22): a) EU:n konsolidoitu tilinpäätös (alustava tilinpäätös maaliskuussa ja lopullinen kesäkuussa) b) EU:n talousarviota koskeva vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus (ei alustavaa versiota, lopullinen versio kesäkuussa) c) edeltävää varainhoitovuotta koskevan vastuuvapauden myöntämispäätöksestä annettava seurantakertomus (heinäkuussa).

1.34

Vuosien 2018–2020 strategiassa tilintarkastustuomioistuin määrittää tarkastuslausumansa perustaksi varmentavan tarkastustavan. Tämä tarkoittaa, että tilintarkastustuomioistuin aikoo tulevaisuudessa perustaa varmuutensa komission (johdon) antamaan vahvistuslausumaan. Tilintarkastustuomioistuin hyödyntää tässä kokemusta, jota se on saanut varmentavasta tarkastustavasta vuodesta 1994 lähtien tarkastaessaan tilien luotettavuutta. Tilien perustana olevien toimien sääntöjenmukaisuuteen liittyen tilintarkastustuomioistuin pyrkii yhdessä komission kanssa määrittämään edellytykset, joiden on täytyttävä siirryttäessä kohti varmentavaa tarkastustapaa. On tärkeää, että tiedot ovat ajoissa saatavissa koostamista ja tarkastusta varten (23).

Komission arvio virhetasosta on hiukan tilintarkastustuomioistuimen määrittämän vaihteluvälin alapuolella

1.35

Komissio esittää vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa varainhoitovuoden 2018 tilien perustana olevien toimien osalta arvionsa riskitasosta maksamishetkellä. Riskitaso maksamishetkellä vastaa komission arviota määrästä, johon ei maksun suorittamisen aikaan sovellettu asiasta annettuja sääntöjä. Tämä käsite on lähinnä tilintarkastustuomioistuimen esittämää arvioitua virhetasoa.

1.36

Laatikossa 1.9 esitetään riskitasoa maksamishetkellä koskevat komission luvut sekä tilintarkastustuomioistuimen arvioiman virhetason vaihteluväli. Komission arvioima riskitaso maksamishetkellä vuodelta 2018 on 1,7 prosenttia ja siten hieman alhaisempi kuin tilintarkastustuomioistuimen määrittämä vaihteluväli. Tilintarkastustuomioistuin arvioi virhetasoksi 2,6 prosenttia (2017: 2,4 prosenttia) vaihteluvälin ollessa 1,8–3,4 prosenttia. Laatikko 1.9 Komission arvio riskitasosta maksamishetkellä verrattuna tilintarkastustuomioistuimen arvioon Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Komission arvion yksittäiset osatekijät eivät aina vastaa tilintarkastustuomioistuimen havaintoja

1.37

Komissio käyttää pääjohtajien vuotuisissa toimintakertomuksissa antamia tarkastuslausumia perustana, kun se laatii eri toimintalohkoilta kokonaisarvion riskitasosta maksamishetkellä. Riskitaso maksamishetkellä määritetään pääasiassa niiden jälkitarkastusten tulosten avulla, jotka komissio toimittaa suoraan tai välillisesti hallinnoiduilla aloilla tai kansalliset viranomaiset toimittavat yhteisesti hallinnoiduilla aloilla. Laatikossa 1.10 havainnollistetaan, millä perusteella määritetään eri menoalojen riskitaso maksamishetkellä. Laatikko 1.10 Perusteet komission arviolle riskitasosta maksamishetkellä — ”Kilpailukyky” – Horisontti 2020 -puiteohjelman osalta komission yhteinen tarkastustoiminto poimii kuluilmoituksista edustavan otoksen keskimäärin 18 kuukauden välein. Se perustaa arvionsa maksamishetken riskitasosta tarkastuksiin, jotka oli saatu päätökseen vuoden 2018 loppuun mennessä. Tutkimusalan pääosastot hyödynsivät vuoden 2018 arviotaan varten tarkastustuloksia, jotka oli saatu meno-otoksista ohjelman alkamisen ja helmikuun 2018 lopun väliseltä ajalta. Seitsemännen puiteohjelman (Horisontti 2020 -puiteohjelman edeltäjä) kohdalla tarkastustulokset liittyvät menoihin, jotka aiheutuivat ennen vuotta 2016. — ”Koheesio” – Suurin osa varainhoitovuoden 2018 menoista ei vielä ollut käynyt läpi koko valvontasykliä. Näin ollen alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto arvioivat maksamishetken riskitason soveltamalla joko vahvistettua menojen kokonaisjäännösvirhetasoa (tilikauden 2016–2017 menot) tai tarkastusviranomaisten tilikaudelta 2017–2018 raportoimaa kokonaisjäännösvirhetasoa, riippuen siitä, kumpi näistä arvoista on korkeampi. — ”Luonnonvarat” – Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto käyttää kansallisia valvontatilastoja, jotka se saa maksajavirastoilta. Lisäksi se mukauttaa arvoja todentamisviranomaisten tarkastustulosten, omien tarkastustensa ja ammatillisen harkintansa perusteella, saadakseen suoria tukia, maaseudun kehittämistä ja markkinatoimenpiteitä koskevan mukautetun virhetason. — ”Globaali Eurooppa” – Komissio perustaa tällä alalla arvioimansa riskitason maksamishetkellä etenkin jäännösvirhetasoa koskevaan selvitykseen, jonka kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto sekä naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto teettävät vuosittain. Selvityksen tavoitteena on arvioida virhetaso, joka kuvastaa kaikkia hallinnon tarkastuksissa huomaamatta jääneitä virheitä. Jäännösvirhetasoa tietyltä vuodelta (vuosi n) koskeva selvitys pohjautuu sopimuksiin, jotka on viety päätökseen 1. syyskuuta vuonna n-1 ja 31. elokuuta vuonna n välisenä aikana. Selvityksessä ei oteta huomioon sopimuksia, joihin liittyvä viimeisin maksutapahtuma toteutui kauemmin kuin viisi vuotta sitten tai joiden osalta tarvittavaa työtä on mahdotonta tehdä. — ”Hallinto” – Riskitaso maksamishetkellä määritetään vuoden 2018 menoja koskevien tarkastustulosten avulla.

1.38

Komissio ei esitä riskitasoa monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeittain vaan tietyn toimintalohkoryhmän osalta (24). Laatikossa 1.11 tilintarkastustuomioistuin esittää sekä niiden monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeiden, joista se antaa erityisarvion, osalta arvioimansa virhetason että komission kokonaisarvion osatekijät. Tilintarkastustuomioistuin on ottanut huomioon eron virhetasoon soveltamansa arviointitavan ja vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa mainittujen komission lukujen esittämistavan välillä (25). Laatikko 1.11 Tilintarkastustuomioistuimen arvioima virhetaso verrattuna komission arvioon riskitasosta maksamishetkellä tiettyjen monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeiden osalta (4) (1) Komission pääosastot ja yksiköt: CNECT, EAC, EASME, ECFIN, ENER, ERCEA, FISMA, GROW, INEA, JRC, MOVE, REA, RTD ja TAXUD. Jotkin pääosastot vastaavat useammasta kuin yhdestä monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeesta (EACEA, ECHO ja INEA). (2) PO REGIO, INEA ja PO EMPL. (3) PO AGRI, PO CLIMA, PO ENV ja PO MARE. (4) Sekä komission että tilintarkastustuomioistuimen havaintojen perusteella hallintomenojen virhetaso ei ole olennainen.

1.39

Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot: — Monivuotisen rahoituskehyksen alaotsakkeessa ”Kilpailukyky” kokonaisarvio riskitasosta maksamishetkellä (1,6 prosenttia), jonka tilintarkastustuomioistuin laski hallinto- ja tuloksellisuuskertomukseen sisältyvien tietojen perusteella, sijoittuu tilintarkastustuomioistuimen arvioiman virhetason vaihteluvälin sisälle (ks. kohdat 5.36 ja 5.38). — Monivuotisen rahoituskehyksen alaotsakkeessa ”Koheesio” komission kokonaisarvio (26) on (1,7) prosenttia, joten se on alhaisempi kuin tilintarkastustuomioistuimen arvioima virhetason vaihteluväli (ks. kohdat 6.56 ja 6.74). — Monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeessa ”Luonnonvarat” kokonaisarvio riskitasosta maksamishetkellä (2,1 prosenttia), jonka tilintarkastustuomioistuin laski hallinto- ja tuloksellisuuskertomukseen sisältyvien tietojen perusteella, sekä komission arviot YMP:n kokonaismenoista ja suorista tuista, ovat samansuuntaiset kuin tilintarkastustuomioistuimen johtopäätös (ks. kohdat 1.38 sekä 7.37 ja 7.38).

Riskitaso ohjelmien päättyessä riippuu arvioiduista tulevista oikaisuista ja takaisinperintätoimista

1.40

Komissio tuo vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa esiin toisenkin sääntöjenmukaisuusindikaattorin, joka on riskitaso ohjelmien päättämishetkellä. Sillä tarkoitetaan maksamishetken riskitasoa (ks. kohta 1.36), josta on vähennetty niiden tulevien oikaisujen ja takaisinperintätoimien arvioitu määrä, jotka EU:n varoja hallinnoivat tahot aikovat toteuttaa seuraavina vuosina vuoden 2018 menojen osalta nykyisten ohjelmien aikana.

1.41

Komissio laatii arvionsa tulevista oikaisuista ja takaisinperittävistä määristä käyttäen keskiarvoa, joka perustuu edellisten vuosien tapahtumiin. Komission sisäisissä ohjeissa vaaditaan pääosastoja mukauttamaan aiempien vuosien keskiarvoja tai käyttämään tarvittaessa muuta arviointimenetelmää ja ilmoittamaan mukautukset ja käytetyn lähestymistavan vuotuisessa toimintakertomuksessa. Näin varmistetaan, että luku on relevantti nykyisten ohjelmien kohdalla. Vuonna 2018 useimmat komission pääosastot mukauttivat aiempien vuosien keskiarvoja.

Tilintarkastustuomioistuin raportoi petosepäilyistä OLAFille

1.42

Tilintarkastustuomioistuin tekee Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) kanssa tiivistä yhteistyötä, jonka tarkoituksena on torjua EU:n talousarvioon kohdistuvia petoksia. Tilintarkastustuomioistuin välittää OLAFin käsiteltäväksi kaikki tarkastustyönsä (myös tuloksellisuustarkastusten) aikana tai kolmansien osapuolten tilintarkastustuomioistuimelle suoraan ilmoittamien tietojen perusteella havaitsemansa tapaukset, joissa epäillään petoksen, lahjonnan tai muun laittoman toiminnan vaarantavan EU:n taloudelliset edut. Tämän jälkeen OLAF perehtyy näihin tapauksiin, päättää mahdollisen tutkinnan käynnistämisestä ja tekee tarvittaessa yhteistyötä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa.

1.43

Vuonna 2018 a) tilintarkastustuomioistuin arvioi vuosikertomukseen liittyvän tarkastustyönsä aikana 728 tapahtuman sääntöjenmukaisuuden; lisäksi se antoi 35 erityiskertomusta b) tilintarkastustuomioistuin raportoi OLAFille yhdeksästä petosepäilystä, jotka tulivat esiin tarkastustyön aikana (13 epäilystä vuonna 2017); se ei raportoinut OLAFille yhdestäkään kolmansien osapuolten ilmoittamiin tietoihin perustuvasta tapauksesta (kuudesta tapauksesta vuonna 2017).

1.44

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyönsä perusteella OLAFin käsiteltäväksi vuonna 2018 siirtämissä petosepäilyissä oli useimmiten kyse seuraavista tilanteista: EU:n tuen saamiseen tarvittavat olosuhteet oli mahdollisesti luotu keinotekoisesti; oli ilmoitettu tukikelpoisuuskriteereitä vastaamattomia kuluja; hankintaan liittyi sääntöjenvastaisuuksia. Joihinkin tilintarkastustuomioistuimen OLAFille ilmoittamiin petosepäilyihin liittyi useita sääntöjenvastaisuuksia.

1.45

Vuonna 2018 tilintarkastustuomioistuin ilmoitti tarkastustyönsä perusteella OLAFille yhdeksästä epäilystä. OLAF on käynnistänyt kaksi tutkintaa. Seitsemässä tapauksessa OLAF ei käynnistänyt tutkintaa yhdestä seuraavassa mainitusta syystä: — OLAF katsoi, että kansallinen viranomainen taikka EU:n toimielin, elin, toimisto tai virasto voi paremmin käsitellä tapauksen, ja siirsi sen kyseiselle taholle. — tapauksesta oli jo käynnistetty kansallisella tasolla tutkinta, josta tilintarkastustuomioistuimella ei ollut tietoa — suhteellisuuteen liittyvistä syistä — epäilyn perusteet eivät olleet riittävät.

1.46

OLAF on tilintarkastustuomioistuimelta saamiensa tarkastustietojen perusteella suositellut kaikkiaan 312,8 miljoonan euron perintätoimia vuosina 2010–2018. Niiden perusteena olevat taloudelliset suositukset liittyvät 24 tapaukseen, jotka tulivat esiin tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyön yhteydessä (27).

Johtopäätökset

1.47

Tämän luvun pääasiallisena tarkoituksena on antaa taustatietoa tarkastuslausumassa esitetyn tarkastuslausunnon perustaksi.

Tarkastustulokset

1.48

Tilintarkastustuomioistuimen toteaa, että tilinpäätös ei sisällä olennaisia virheellisyyksiä.

1.49

Tilintarkastustuomioistuin katsoo toimien sääntöjenmukaisuuden osalta, että tulojen virhetaso ei ollut olennainen. Menojen osalta tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulokset osoittavat, että arvioitu virhetaso kasvoi hiukan edellisvuoteen verrattuna. Tilintarkastustuomioistuin toteaa viime vuoden tapaan, että (pääasiassa tukioikeuksiin perustuvien) menojen, joihin sovelletaan yksinkertaistettuja tai vähemmän monimutkaisia sääntöjä, virhetaso ei ole olennainen. Olennainen virhetaso rajoittuu menoihin, joihin sovelletaan monimutkaisia sääntöjä (lähinnä korvaamiseen perustuvia menoja). Niiden osuus tarkastetusta perusjoukosta oli tänä vuonna 50,6 prosenttia.

---

(1)  Konsolidoidut tilinpäätöslaskelmat sisältävät taseen, tuloslaskelman, rahavirtalaskelman, nettovarallisuuden muutoksia koskevan laskelman sekä yhteenvedon keskeisistä tilinpäätöksen laatimisperiaatteista ja muut liitetiedot (segmenttiraportointi mukaan luettuna).

(2)  Selvitys talousarvion toteuttamisesta sisältää myös liitetiedot.

(3)  Määrä oli 61,0 miljardia euroa. Lisätietoja tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2018, kohdat 1.19–1.21.

(4)  Määrä oli 59,6 miljardia euroa. Lisätietoja tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2018, kohta 1.18.

(5)  EUCO XT 20 013/19 – Yhteisymmärryksessä Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa tehty Eurooppa-neuvoston päätös SEU 50 artiklan 3 kohdan mukaisen määräajan pidentämisestä.

(6)  Ks. raportointipäivän jälkeisiä tapahtumia koskeva kansainvälinen julkisen sektorin tilinpäätösstandardi (IPSAS) nro 14.

(7)  Ks. työsuhde-etuuksia koskeva standardi IPSAS 39. Etuuspohjaisesta järjestelystä johtuvan velvoitteen arvo kuvastaa Euroopan unionin virkamiesten ja muun henkilöstön eläkejärjestelmän yhteydessä niiden arvioitujen tulevien maksujen nykyarvoa, jotka EU:n on suoritettava vastatakseen eläkevelvoitteista, jotka perustuvat tarkasteltavana olevan kauden ja aikaisempien kausien työsuorituksiin.

(8)  Kyseessä ovat taseen velkoihin kirjatut 62,9 miljardin euron menojäämät sekä taseen varoihin kirjattu 36,9 miljardin euron määrä, joka vähentää ennakkorahoituksen arvoa.

(9)  Ks. sanasto: moitteeton varainhoito.

(10)  Ks. viidennen, kuudennen, seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen luvun osa 2 .

(11)  Ks. kolmas luku.

(12)  Ks. EU:n konsolidoitu tilinpäätös varainhoitovuodelta 2018, talousarvion toteuttamisselvitystä ja liitetietoja koskeva osa, monivuotinen rahoituskehys 4.3: Maksumäärärahojen toteutuminen.

(13)  Välimaksuista 37,4 miljardia euroa liittyy ohjelmakauden 2007–2013 ja ohjelmakauden 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeeseen 1b. Tilintarkastustuomioistuimen tähän alaan soveltaman lähestymistavan mukaisesti kyseiset maksut eivät ole osa varainhoitovuoden 2018 vuosikertomusta varten toimitetun tarkastuksen perusjoukkoa.

(14)  Konsolidoitu tilinpäätös koostuu seuraavista asiakirjoista:

a)

konsolidoidut tilinpäätöslaskelmat, jotka sisältävät taseen (varainhoitovuoden lopussa olleet varat ja velat), tuloslaskelman (varainhoitovuoden tuotot ja kulut), rahavirtalaskelman (tilien muutosten vaikutus käteisvaroihin ja muihin rahavaroihin) ja laskelman nettovarojen muutoksista sekä tilinpäätöksen liitetiedot

b)	talousarvion toteuttamista koskeva selvitys, joka kattaa varainhoitovuoden tulot ja menot, sekä sitä koskevat liitetiedot.

(15)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2018/1046, annettu 18 päivänä heinäkuuta 2018, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta (EUVL L 193, 30.7.2018, s. 1).

(16)  Ks. kansainvälisiä julkisen sektorin tilinpäätösstandardeja käsittelevän elimen (International Public Sector Accounting Standards Board, IPSASB) tilinpäätöksen sisältöä ja analyysiä koskevasta suositellusta käytännöstä antama ohje RPG 2 Financial Statements Discussion and Analysis.

(17)  Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2017, kohdat 1.12 ja 1.13.

(18)  Tilintarkastustuomioistuin katsoo 95 prosentin varmuudella, että perusjoukon arvioitu virhetaso on 1,8 prosentin (alempi virheraja) ja 3,4 prosentin (ylempi virheraja) välillä.

(19)  Hallintomenot on sisällytetty tukioikeuksiin perustuviin menoihin.

(20)  Yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa kansalliset viranomaiset ovat välittäjänä toimivia elimiä.

(21)  SEUT, 317 artikla:

”Komissio toteuttaa talousarviota yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa omalla vastuullaan ja annettujen määrärahojen rajoissa 322 artiklan nojalla annettujen asetusten säännöksiä noudattaen ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Jäsenvaltiot ovat yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti.”

(22)  https://ec.europa.eu/info/publications/annual-management-and-performance-report-2018-0_en

(23)  Ks. erityiskertomus nro 27/2016: ”Euroopan komission hallintotapa – paras käytäntö?”, suositus 2 f).

(24)  Tilintarkastustuomioistuin antaa erityisarvioita ja arvioi virhetason monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeiden 1a ”Kilpailukyky”, 1b ”Koheesio”, 2 ”Luonnonvarat” ja 5 ”Hallinto” osalta.

(25)  Komissio esimerkiksi esittää meri- ja kalastusasioiden pääosaston luvut koheesion, muuttoliikkeen ja kalatalouden alojen yhteydessä, kun taas laatikossa 1.11 luvut on sisällytetty ”luonnonvaroihin”.

(26)  Ks. EU:n talousarviota koskeva vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus 2018, liitteessä 2 oleva taulukko B, s. 205.

(27)  OLAFin toimittama tieto, jota tilintarkastustuomioistuin ei ole tutkinut.

2. LUKU

Talousarvio- ja varainhallinto

SISÄLLYS

Johdanto

2.1–2.3

Budjettihallinto vuonna 2018

2.4–2.21

Talousarviossa käytettävissä olleet maksusitoumusmäärärahat ja maksumäärärahat hyödynnettiin lähes kokonaan

2.4–2.7

Monivuotisen rahoituskehyksen täytäntöönpanoa haittasivat viivästykset ERI-rahastojen toteuttamisessa

2.8–2.21

Huomattavia määriä käyttämätöntä vuotuista ERI-rahastojen ennakkorahoitusta palautui EU:n talousarvioon pääasiassa viivästysten vuoksi

2.9–2.11

Merkittävä määrä maksumäärärahojen kokonaisliikkumavarasta ei ollut tarpeen

2.12–2.16

Maksattamatta olevien maksusitoumusten määrä jatkaa kasvuaan

2.17–2.18

Tulevissa talousarvioissa saattaa olla liian vähän maksumäärärahoja

2.19–2.21

Vuoden 2018 talousarvioon liittyvät ja tulevaisuuteen vaikuttavat varainhoidon ongelmat

2.22–2.41

ERI-rahastojen varojen käyttö jäsenvaltioissa on edelleen haasteellista

2.22–2.24

Takausten lisääntyminen kasvattaa EU:n talousarvioon kohdistuvaa riskiä

2.25–2.32

Euroopan investointipankki – EU:n toimintarakenteen erottamaton osa, johon kuitenkin sovelletaan erilaisia tilivelvollisuusjärjestelyjä

2.33–2.41

Johtopäätökset ja suositukset

2.42–2.48

Johtopäätökset

2.42–2.47

Suositukset

2.48

Liite 2.1 – EIP:n EU:lta saamat valtuudet – tärkeimmät ryhmät

Liite 2.2 – EIP-ryhmän hallinnoimat EU:n rahoitusvälineet

Johdanto

2.1

Tässä luvussa esitetään tilintarkastustuomioistuimen arvio budjetti- ja varainhallintoon liittyvistä kysymyksistä. Lisäksi siinä yksilöidään EU:n talousarvioon tulevina vuosina kohdistuvia riskejä ja haasteita. Luku perustuu tilintarkastustuomioistuimen tämänhetkiseen työhön sekä näkemyksiin, joita se on esittänyt erityiskertomuksissaan, nopeissa tilannekatsauksissa, aihekohtaisissa katsauksissa ja lausunnoissa.

2.2

Komissio esitti toukokuussa 2018 Euroopan parlamentille ja neuvostolle (jotka yhdessä muodostavat budjettivallan käyttäjän) ehdotuksensa uudeksi monivuotiseksi rahoituskehykseksi (MRK) 2021–2027 (1). Neuvottelut ovat parhaillaan käynnissä, ja tarkoituksena on päästä sopimukseen ennen vuoden 2019 loppua. Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt asiaa koskevat näkemyksensä aihekohtaisessa katsauksessa (2).

2.3

Yhdistyneen kuningaskunnan ero EU:sta ei vaikuta varainhoitovuoden 2018 talousarviotileihin. Tilintarkastustuomioistuin esittää osassa analyysiään tulevia EU:n talousarvioita koskevia ennakkoarvioita. Näissä tapauksissa se olettaa, että Yhdistyneen kuningaskunnan ja EU:n välinen erosopimusluonnos (3) hyväksytään ja pannaan täytäntöön.

Budjettihallinto vuonna 2018

Talousarviossa käytettävissä olleet maksusitoumusmäärärahat ja maksumäärärahat hyödynnettiin lähes kokonaan

2.4

Budjettivallan käyttäjä asettaa joka vuosi enimmäismäärän uusille EU:n taloudellisille velvoitteille (maksusitoumusmäärärahat) ja maksuille, jotka EU:n talousarviosta voidaan suorittaa (maksumäärärahat).

2.5

Varainhoitovuonna 2018 maksusitoumusmäärärahat käytettiin lähes kokonaisuudessaan. EU:n varainhoitovuoden 2018 talousarviossa käytettävissä olleista 160,7 miljardista eurosta käytettiin 159,9 miljardia euroa (99,5 prosenttia) (ks. laatikko 2.1 ).

2.6

EU käytti myös lähes kaikki lopullisessa talousarviossa käytettävissä olleet maksumäärärahat (4). Käytettävissä olleista 144,8 miljardista eurosta suoritettiin maksuja 142,7 miljardia euroa (98,6 prosenttia) (5) (ks. laatikko 2.1 ). Kahtena edellisenä vuonna maksut olivat alun perin budjetoituja määriä alhaisemmat. Jäsenvaltiot esittivät vuonna 2018 Euroopan rakenne- ja investointirahastoille (ERI-rahastot) huomattavasti aiempaa enemmän maksupyyntöjä (6). Näiden rahastojen osuus kauden 2014–2020 monivuotisesta rahoituskehyksestä on noin 43 prosenttia (7).

2.7

Lopullinen talousarvio ei juurikaan eronnut alkuperäisestä. Varainhoitovuonna 2018 vahvistettiin kuusi lisätalousarviota, joilla lisättiin maksusitoumusmäärärahoja vain 583 miljoonaa euroa (8) ja maksumäärärahoja vain 87 miljoonaa euroa. Laatikko 2.1 Vuoden 2018 talousarvion toteuttaminen Huom. Monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärä on vuotuinen enimmäismäärä, joka voidaan käyttää nykyisen rahoituskehysasetuksen mukaisesti. Maksusitoumusmäärärahat ja niiden käyttö saavat kuitenkin ylittää enimmäismäärän erityisrahoitusvälineiden arvolla (ks. rahoituskehysasetus, 3 artiklan 2 kohta). Lähde: Euroopan unionin konsolidoitu tilinpäätös – Varainhoitovuosi 2018, talousarvion toteuttamiskertomus ja liitetiedot – Liitetiedot 4.1–4.3 ja vuotta 2018 koskeva tekninen mukautus.

Monivuotisen rahoituskehyksen täytäntöönpanoa haittasivat viivästykset ERI-rahastojen toteuttamisessa

2.8

ERI-rahastot vaikuttavat monivuotisen rahoituskehyksen suunnitteluun ja toteuttamiseen pääasiassa kahdesta syystä. Ensinnäkin ne ovat merkittävä osa monivuotista rahoituskehystä. Toiseksi rahastot pannaan täytäntöön monivuotisten sitoumusten avulla, ja maksupyyntöjä voidaan esittää minä hyvänsä seuraavista vuosista. ERI-rahastojen täytäntöönpanossa ilmenneet viivästykset, jotka komissio on aiemmin pannut merkille ja tilintarkastustuomioistuin vahvistanut (9), vaikuttavat edelleen nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen loppuvuosiin. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) täytäntöönpanoaste oli huomattavasti korkeampi kuin muiden ERI-rahastojen täytäntöönpanoaste. Arvoltaan huomattava määrä maksupyyntöjä on viivästynyt ja esitetään maksettaviksi tulevina vuosina. Tämä on vaikuttanut ennakkorahoituksen käyttöön ja maksattamatta olevien maksusitoumusten kehitykseen. Lisäksi tilanne vaikuttaa jatkossa maksumäärärahojen tarpeeseen seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen käynnistyessä, kuten jäljempänä kuvataan.

Huomattavia määriä käyttämätöntä vuotuista ERI-rahastojen ennakkorahoitusta palautui EU:n talousarvioon pääasiassa viivästysten vuoksi

2.9

Jäsenvaltiot saavat vuosittain EU:n talousarviosta vuotuista ennakkorahoitusta ERI-rahastojen toimia varten (ei kuitenkaan maaseuturahastoa varten) (10). Jos jäsenvaltion ilmoittama määrä on pienempi kuin sen saama ennakkorahoitus, käyttämättä jäänyt ennakkorahoitus palautetaan seuraavana vuonna EU:n talousarvioon. Tämä tehdään osana ERI-rahastojen tilien vuosittaista tarkastusta ja hyväksyntää koskevaa menettelyä, joka otettiin käyttöön nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä ja jota sovellettiin ensimmäisen kerran vuonna 2017.

2.10

Käyttämättä jäänyt ennakkorahoitus palautetaan talousarvioon käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina. Kyseiset määrät korvamerkitään siten, että niitä voidaan käyttää ainoastaan asianomaisten ERI-rahastoja koskevien budjettikohtien hyväksi. Nämä maksusitoumus- ja maksumäärärahat ovat käytettävissä varainhoitovuoden talousarvion lisäksi. Maksusitoumusmäärärahat käytetään välittömästi. Maksumäärärahat on käytettävä jäsenvaltioille suoritettaviin maksuihin joko samana tai seuraavana vuonna, jotta ne eivät peruunnu.

2.11

Jäsenvaltioille myönnettiin vuotuista ennakkorahoitusta 6,8 miljardia euroa vuonna 2016 ja 9,0 miljardia euroa vuonna 2017. Lähinnä täytäntöönpanon viivästymisen vuoksi jäsenvaltiot palauttivat huomattavia määriä käyttämättä jäänyttä vuotuista ennakkorahoitusta: 6,6 miljardia euroa vuonna 2017 ja 8,1 miljardia euroa vuonna 2018. Käyttötarkoitukseensa sidotut tulot lisääntyivät tämän ansiosta merkittävästi noina kahtena vuonna. Palautetuista määristä muodostuvat maksumäärärahat käytettiin sellaisiin jäsenvaltioiden maksupyyntöihin, joita koskevat määrät eivät sisälly varainhoitovuoden hyväksyttyyn talousarvioon. Niiden arvo oli 5,4 miljardia euroa vuonna 2017 ja 6,9 miljardia euroa vuonna 2018 (ks. laatikko 2.2 ). Jos näitä maksumäärärahoja ei olisi ollut saatavilla uudelleenkäyttöä varten, vuonna 2018 olisi kenties jouduttu turvautumaan maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaraan. Laatikko 2.2 Käyttötarkoitukseensa sidotuista tuloista peräisin olevat määrät Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission talousarvio- ja varainhallinnosta vuosina 2014–2018 laatimien selvitysten perusteella.

Merkittävä määrä maksumäärärahojen kokonaisliikkumavarasta ei ollut tarpeen

2.12

Maksumäärärahojen kokonaisliikkumavara on mekanismi, joka otettiin käyttöön nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä, jotta maksumäärärahoja voitaisiin joustavoittaa. Sen tarkoituksena on estää maksumäärärahoja loppumasta kesken, kuten kävi edellisen monivuotisen rahoituskehyksen viimeisinä vuosina (11). Mekanismi mahdollistaa sen, että kunkin varainhoitovuoden käyttämättömät määrärahat – monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärään saakka – siirretään käytettäväksi tulevina vuosina.

2.13

Käytettävissä oleva maksumäärärahojen kokonaisliikkumavara, joka siirrettiin aiemmilta vuosilta vuosille 2018–2020, oli 33,7 miljardia euroa (2018: 5,3 miljardia euroa; 2019: 12,9 miljardia euroa; 2020: 15,5 miljardia euroa) (ks. laatikko 2.3 ). Monivuotisessa rahoituskehyksessä asetettiin käytettävissä olevien maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaraksi enintään 36,5 miljardia euroa vuosina 2018–2020 (2018: 8,0 miljardia euroa; 2019: 12,9 miljardia euroa; 2020: 15,5 miljardia euroa). Laatikko 2.3 Käytettävissä oleva maksumäärärahojen kokonaisliikkumavara ja siihen sovellettavat enimmäismäärät Huom. Maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaran jakautuminen tiettynä vuonna riippuu komission ennakoimien maksutarpeiden luonteesta. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin monivuotiseen rahoituskehykseen tehtyjen teknisten mukautusten, talousarvion toteuttamisselvitysten ja EU:n konsolidoidun tilinpäätöksen liitetietojen perusteella.

2.14

Vuonna 2018 lisämaksuille ei ollut tarvetta, eikä aiemmilta vuosilta käytettävissä ollutta 5,3 miljardin euron maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaraa tarvittu. Varoja ei kuitenkaan voitu siirtää eteenpäin, koska vuosien 2019 ja 2020 maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaralle asetettu enimmäismäärä oli saavutettu. Samasta syystä uusia, 11,2 miljardin euron suuruisia maksumäärärahoja, joita ei käytetty vuonna 2018 (12), ei myöskään voitu siirtää vuosille 2019 tai 2020.

2.15

Myöskään käytettävissä olevaa 12,9 miljardin euron suuruista maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaraa ei varainhoitovuoden 2019 alkuperäisen talousarvion mukaan tarvita maksuvaatimusten kattamiseen (13). Lisäksi vuoden 2020 talousarvioesityksen (14) mukaan koko 15,5 miljardin euron suuruista käytettävissä olevaa maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaraa ei ehkä tarvita vuonna 2020. Käytettävissä olevasta maksumäärärahojen kokonaisliikkumavarasta kaikkiaan 33,7:ää miljardia euroa ei siis tarvittaisi vuosina 2018–2020.

2.16

Jos maksutarpeet eivät kasva vuosina 2019 ja 2020, maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaraan kuuluvat 33,7 miljardia euroa jäävät käyttämättä vuoteen 2020 mennessä. Kun mukaan lasketaan 11,2 miljardin euron käyttämättömät maksumäärärahat, joita ei voitu siirtää tuleville varainhoitovuosille vuodelta 2018 (ks. kohta 2.14), yhteensä 44,9 miljardin euron maksumäärärahat saattavat jäädä käyttämättä vuoteen 2020 mennessä. Maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaran mukanaan tuoma joustavuus loppuu nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen päättyessä vuonna 2020. Sillä ei voida vastata seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen aikana ilmeneviin joustavuustarpeisiin (ks. kohdat 2.19–2.21).

Maksattamatta olevien maksusitoumusten määrä jatkaa kasvuaan

2.17

Maksattamatta olevien maksusitoumusten määrä on jatkanut kasvuaan ja oli vuoden 2018 lopussa 281,2 miljardia euroa (2017: 267,3 miljardia euroa). Niiden arvo on kasvanut 36 prosenttia (73,7 miljardia euroa) seitsemän viime vuoden aikana (vuodesta 2011, joka oli edellisen monivuotisen rahoituskehyksen vastaava vuosi, ks. laatikko 2.4 ). Komission pitkän aikavälin ennusteen (15) mukaan maksattamatta olevien maksusitoumusten arvo on 313,8 miljardia euroa vuonna 2023, mikä on lähellä tilintarkastustuomioistuimen ennakkoarvioita. Laatikko 2.4 Ennakkoarvioiden mukaiset maksattamatta olevat maksusitoumukset sekä sitoumukset ja maksut vuoteen 2023 saakka Lähde: Vuodet 2007–2018: Euroopan unionin konsolidoitujen tilinpäätösten perusteella. Ennakkoarviot: Euroopan tilintarkastustuomioistuin seuraavien asiakirjojen perusteella: varainhoitovuoden 2019 talousarvio sekä komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle ”Pitkän aikavälin ennuste EU:n talousarviovarojen tulevista sisään- ja ulosvirtauksista (2019–2023)” (COM(2018) 687 final).

2.18

Tilintarkastustuomioistuin on analysoinut maksattamatta olevia maksusitoumuksia perusteellisesti nopeassa tilannekatsauksessaan ”EU:n talousarvion maksattamatta olevat sitoumukset – lähempi tarkastelu” (16). Katsaus ulottuu vuoden 2017 loppuun asti. Tilintarkastustuomioistuin päätteli, että näiden määrien lisääntymiseen on kolme pääasiallista osatekijää: sitoumusten ja maksujen välinen vuosittainen ero, ERI-rahastojen hidas täytäntöönpano ja EU:n talousarvion kasvu.

Tulevissa talousarvioissa saattaa olla liian vähän maksumäärärahoja

2.19

On olemassa riski, että uuden monivuotisen rahoituskehyksen alkuvuosina maksumäärärahat eivät riitä kattamaan kaikkia maksettavaksi tulevia määriä. Komission pitkän aikavälin ennusteissa (17) esittämän ennakkoarvion mukaan maksumäärärahat olisivat vuosina 2019 ja 2020 selvästi alle enimmäismäärien (18). Tämä viittaa siihen, että maksutarpeet, jotka aiemmin suunniteltiin katettaviksi vuosina 2019–2020, siirretään uuden monivuotisen rahoituskehyksen ensimmäisille vuosille.

2.20

Vuosina 2021–2023 esitettävien maksupyyntöjen arvo riippuu pitkälti siitä, miten jäsenvaltiot toteuttavat ERI-rahastoihin liittyviä toimenpideohjelmiaan. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan kauden 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen käynnistyessä käytettävissä olevat maksumäärärahat eivät välttämättä riitä kattamaan kaikkia maksuvaatimuksia kauden alkuvuosina. Tämä koskee oletettavasti etenkin vuotta 2021, joka on uuden monivuotisen rahoituskehyksen ensimmäinen vuosi.

2.21

Komission pitkän aikavälin ennusteessa 63,7 miljardia euroa koskee ennakoituja vuoden 2021 maksumäärärahoja, joissa on kyse otsakkeiden 1b ja 2 (19) osalta ennen vuotta 2021 tehdyistä sitoumuksista ja jotka enimmäkseen liittyvät ERI-rahastoihin. Likimain 40 prosenttia niistä kauden 2007–2013 monivuotiseen rahoituskehykseen kuuluvista koheesiorahastojen sitoumuksista, jotka olivat yhä maksattamatta rahoituskehyksen viimeisen vuoden (2013) lopussa, maksettiin nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen ensimmäisenä vuonna (2014). Jos oletetaan, että nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen osalta vastaava osuus (40 prosenttia) ERI-rahastojen sitoumuksista on yhä maksattamatta vuoden 2020 lopussa ja kyseiset sitoumukset pitäisi maksaa vuonna 2021, ennakoidut maksumäärärahat 63,7 miljardia euroa eivät mahdollisesti riitä. ERI-rahastojen maksusitoumuksia oli vuoden 2018 lopussa maksattamatta 200,9 miljardia euroa, ja määrä on vielä suurempi vuoden 2020 lopussa. Vuoden 2018 ERI-rahastojen maksattamatta olevista sitoumuksista 40 prosenttia vastaa jo 80:tä miljardia euroa (määrä on huomattavasti suurempi kuin ennakoitujen maksumäärärahojen määrä 63,7 miljardia euroa), joten 40 prosenttia vuoden 2020 maksattamatta olevista sitoumuksista muodostaa todennäköisesti tätäkin suuremman summan. Maksumäärärahojen riittämättömyyden riski on entistäkin suurempi siksi, että ERI-rahastojen täytäntöönpano on viivästynyt vielä enemmän kuin edellisen monivuotisen rahoituskehyksen aikana ja että maksupyyntöjä saatetaan esittää enemmän kuin vuonna 2014.

Vuoden 2018 talousarvioon liittyvät ja tulevaisuuteen vaikuttavat varainhoidon ongelmat

ERI-rahastojen varojen käyttö jäsenvaltioissa on edelleen haasteellista

2.22

ERI-rahastojen käyttö pääsi vauhtiin vuonna 2018, nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen viidentenä vuonna. Kuitenkin vuoden loppuun mennessä keskimäärin vain 27,3 prosenttia koko monivuotisen rahoituskehyksen määrärahoista oli maksettu jäsenvaltioille. Edellisen monivuotisen rahoituskehyksen vastaavan vuoden (2011) lopussa tämä osuus oli 33,4 prosenttia. Vuonna 2018 maksettiin 10,9 prosenttia kaikista määrärahoista, joten osuus on suunnilleen sama kuin mikä edellisen monivuotisen rahoituskehyksen määrärahoista maksettiin vuonna 2011 (11,3 prosenttia). Koska täytäntöönpano oli oletettua hitaampaa nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen alkuvuosina (20), kumulatiivinen toteutusaste on merkittävästi jäljessä siitä, mikä se oli edellisen monivuotisen rahoituskehyksen aikaan. Sen lisäksi, että on olemassa riski maksumäärärahojen riittämättömyydestä seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen alussa, rahoituskehykset menevät huomattavassa määrin päällekkäin. Tästä aiheutuva työ luultavasti ylikuormittaa jäsenvaltioiden hallintoa, ja monivuotisen rahoituskehyksen 2021–2027 alkuvuosina aiheutuu samankaltaisia viivästyksiä kuin nykyisen rahoituskehyksen aikana.

2.23

Laatikon 2.5 kaaviosta käy ilmi, kuinka suuri osa ERI-rahastoja koskevasta kokonaismäärästä oli maksettu nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen osalta vuoden 2018 lopussa ja kuinka suuri osa oli maksettu edellisen rahoituskehyksen vastaavan vuoden (2011) lopussa. Siitä ilmenee, että ainoastaan Bulgaria, Luxemburg, Itävalta, Romania ja Suomi ovat käyttäneet varoja nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen aikana nopeammin kuin edellisen rahoituskehyksen kuluessa. Laatikko 2.5 ERI-rahastojen käyttöaste jäsenvaltioissa vuoden 2018 ja vuoden 2011 lopussa Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission toimittamien tietojen perusteella.

2.24

ERI-rahastojen alhainen käyttöaste on osaltaan lisännyt rahastojen maksattamattomien maksusitoumusten määrää. Jäljempänä laatikossa 2.6 eritellään maksattamattomien sitoumusten osuus jäsenvaltioittain euromääräisesti ja prosenttiosuutena jäsenvaltion vuoden 2018 julkisen talouden kokonaismenoista. Laatikko 2.6 ERI-rahastojen maksattamatta olevat maksusitoumukset jäsenvaltioittain Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission toimittamien tietojen perusteella. Eurostatin tiedot julkisesta taloudesta vuodelta 2018.

Takausten lisääntyminen kasvattaa EU:n talousarvioon kohdistuvaa riskiä

2.25

Kuten jäljempänä olevasta laatikosta 2.7 ilmenee, takausten määrä on viime vuosina kasvanut. Syynä on pääasiassa Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) takuiden ja Euroopan kestävän kehityksen rahaston (EKKR) takuiden tuoma lisäys. Näiden takausten tarkoituksena oli vivuttaa ulkoista rahoitusta niin, että EU:n talousarvion potentiaalista vaikutusta saataisiin lisättyä. Muita EU:n talousarvion tuella annettuja takauksia ovat esimerkiksi Euroopan investointipankille (EIP) annetut takaukset, jotka koskevat ulkoisia lainanantovaltuuksia (21), sekä EU:n takaukset lainanotto- ja lainanantotoimille. Nämä koskevat pääasiassa lainoja jäsenvaltioille (22), ja niiden määrä on pysynyt useiden vuosien ajan verrattain vakaana. Toteutunut kasvu on kuitenkin altistanut EU:n talousarvion mahdollisille riskeille, joita on jatkuvasti seurattava, jotta ne eivät kasva liiallisiksi (23). Laatikko 2.7 Takauksiin liittyvien EU:n talousarvion vastuiden mahdollinen ja tosiasiallinen enimmäismäärä Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan unionin konsolidoitujen tilinpäätösten 2015–2018 perusteella.

2.26

Enimmäismäärät kuvastavat EU:n talousarvion suurinta mahdollista vastuumäärää. ESIR-rahaston voimassaolon pidentäminen (24) ja EKKR-takuun käyttöönotto kasvattivat enimmäismäärää vuonna 2018: se oli 125,5 miljardia euroa vuoden 2018 lopussa. Tosiasiallinen vastuumäärä lisääntyy asteittain, sitä mukaa kuin maksuja (25) suoritetaan. Takauksista johtuva tosiasiallinen vastuumäärä oli vuoden 2018 lopussa kaikkiaan 92,8 miljardia euroa.

2.27

Osasta näistä takauksista vastaa takuurahasto, joka tarjoaa maksuvalmiuspuskurin potentiaalisten tappioiden varalta. Takuurahastoja on kolme, ja niiden varat olivat vuoden 2018 lopussa yhteensä 8,3 miljardia euroa (ESIR-takuurahastossa 5,5 miljardia euroa, ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastossa 2,5 miljardia euroa ja EKKR-takuurahastossa 0,3 miljardia euroa). Näistä takuurahastoista suoritetaan maksuja, kun sitä takausten perusteella vaaditaan. Mitään merkittäviä vaatimuksia ei niiden osalta ollut kuitenkaan esitetty vuoden 2018 loppuun mennessä.

2.28

Tulevat tapahtumat saattavat johtaa siihen, että takauksia vaaditaan maksettavaksi välittömästi. Komissio arvioi tällaisten tapahtumien riskin aiemman evidenssin, vertailuarvojen, vallitsevien olosuhteiden ja asiantuntemuksensa turvin. Esimerkki riskinarvioinnista esitetään komission ESIR-takuurahastosta laatimassa uudelleenarvioinnissa, joka liittyy komission ehdotukseen rahaston voimassaolon pidentämisestä (26). Lisäksi komissio laatii vuosittain talousarviosta katettavia takauksia koskevan kertomuksen, jossa näitä riskejä analysoidaan (27).

2.29

Kun takausta vaaditaan maksettavaksi, tukea voidaan antaa välittömästi erilaisten järjestelyjen, kuten takuurahastojen avulla (28). Näillä rahastoilla katetaan EU-takausten vuoksi syntyviä tappioita, ja ne on perustettu käyttämällä EU:n talousarvion varoja monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärien rajoissa. Rahoitustarpeet voidaan tavallisesti kattaa tällaisten takuurahastojen avulla sekä maksumäärärahojen avulla monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärään saakka. Monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärän lisäksi on olemassa suurempi omien varojen enimmäismäärä (ks. laatikko 2.8 ), jota voidaan hyödyntää suojapuskurina ääritilanteissa, kuten vakavan taloudellisen taantuman yhteydessä. Jäsenvaltioilta yhtenä vuonna kerättyjen kaikkien omien varojen yhteismäärä ei saa ylittää 1,20:tä prosenttia kaikkien jäsenvaltioiden BKTL:n yhteismäärästä. Määrä, joka on monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärän ja omien varojen enimmäismäärän erotus ja joka on käytettävissä kunkin vuoden maksumäärärahojen kattamiseen, vaihtelee, ja se lasketaan vuosittain uudelleen osana monivuotisen rahoituskehyksen teknistä mukautusta. Tällöin ei oteta huomioon muita tuloja. Vuonna 2018 kyseinen määrä oli 33,9 miljardia euroa eli 0,22 prosenttia kaikkien jäsenvaltioiden BKTL:n yhteismäärästä. Laatikko 2.8 Monivuotinen rahoituskehys (MRK) ja omien varojen enimmäismäärät (*) Muita mahdollisesti saatuja tuloja ei oteta huomioon. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin vuoden 2018 teknisen mukautuksen perusteella.

2.30

Yhdistyneen kuningaskunnan ero EU:sta pienentää jäsenvaltioiden BKTL:n kokonaismäärää ja Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen EU:n talousarvioon kasvattaa monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismääriä. Komissio on näiden mukautusten vuoksi ehdottanut seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen osalta, että omien varojen enimmäismäärää korotetaan 0,09 prosenttia (29) niin, että se olisi 1,29 prosenttia kaikkien jäsenvaltioiden BKTL:n yhteismäärästä. Näin otettaisiin huomioon edellä mainitut muutokset.

2.31

Lisäksi komissio kokoaa monivuotisen rahoituskehyksen 2021–2027 yhteydessä takuurahastot yhteen yhteiseksi vararahastoksi, jossa sovelletaan tosiasiallista rahoitusastetta (30). Tarkoituksena on parantaa annettujen takauksien hallinnointia (31).

2.32

Uudessa varainhoitoasetuksessa on otettu huomioon takausten, rahoitusavun ja rahoitusvälineiden kasvava painoarvo. Jotta tähän aiheeseen liittyviä kysymyksiä säänneltäisiin asianmukaisesti, kaikki aihetta koskevat säännökset on konsolidoitu varainhoitoasetuksen uuteen X osastoon (208–220 artikla). Tilintarkastustuomioistuin piti varainhoitoasetuksesta antamassaan lausunnossa myönteisenä X osaston sisällyttämistä asetukseen (32).

Euroopan investointipankki – EU:n toimintarakenteen erottamaton osa, johon kuitenkin sovelletaan erilaisia tilivelvollisuusjärjestelyjä

2.33

EIP-ryhmän (33) tavoitteena on EU:n edun nimissä myöntää lainoja, takauksia ja muunlaista tukea voittoa tavoittelematta. Vuoden 2018 lopussa EIP-ryhmän myöntämiä lainoja, joita ei vielä ollut maksettu takaisin, oli kertynyt yhteensä 536 miljardia euroa (2017: 548 miljardia euroa) (34).

2.34

Osaa EIP-ryhmän toiminnasta säännellään joukolla EU:n antamia valtuutuksia (ks. liite 2.1 ). Viime vuosina EU on hyödyntänyt yhä enemmän rahoitusvälineitä ja EIP:lle annettuja talousarviotakuita kattaakseen osan rahoitustoiminnoistaan. Huomattavin lisäys on toteutettu ESIR-rahaston avulla vuodesta 2015 alkaen. Vuoden 2018 loppuun mennessä EIP oli tehnyt sopimukset 53,6 miljardin euron suuruisista ESIR-rahaston tukemista rahoitustoimista (2017: sopimusten arvo 36,7 miljardia euroa). Tilintarkastustuomioistuin on julkaissut vuonna 2019 ESIR-rahaston toiminnasta erityiskertomuksen. Sen aiheena ovat toimet, joita tilintarkastustuomioistuin pitää tarpeellisina rahaston täysimääräisen onnistumisen kannalta (35). Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin raportoinut myös muiden EU-varojen hallinnoinnista, jota EIP-ryhmä on toteuttanut (36).

2.35

Laatikossa 2.9 esitetään vuodesta 2007 alkaen vuosittain eriteltyinä EU:n sitoumukset ja maksut EIP-ryhmän hyväksi. Ne liittyvät etenkin EU:n varojen osalta suoritettuihin neuvonta- ja hallinnointipalkkioihin sekä rahoitusvälineitä koskeviin siirtoihin. Näihin määriin sisältyy menoja kaikista talousarvion osista lukuun ottamatta monivuotisen rahoituskehyksen otsaketta 5 ”Hallinto”. Suurin osa menoista liittyy monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeeseen 1 ”Älykäs ja osallistava kasvu” ja otsakkeeseen 4 ”Globaali Eurooppa”. EIP-ryhmää koskevat EU:n talousarviositoumukset olivat vuosina 2007–2018 kaikkiaan 14,7 miljardia euroa, ja talousarviosta suoritettiin EIP-ryhmälle maksuja yhteensä 12,3 miljardia euroa (37). Kaaviosta on nähtävissä EIP-ryhmälle suoritettujen maksujen vakaa pitkäaikainen kehityssuunta vuosittaisine vaihteluineen (38). Laatikko 2.9 Vuosittaiset sitoumukset ja maksut EIP-ryhmälle Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

2.36

Laatikossa 2.10 esitetään vuodesta 2007 alkaen EU:n talousarvioon sisältyvät sitoumukset ja maksut, jotka koskevat rahoituksen vuosittaista osoittamista ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastolle ja ESIR-takuurahastolle (39). Mainittujen kahden takuurahaston rahoittamista varten tehtyjen sitoumusten arvo oli samana aikana 9,8 miljardia euroa ja maksujen määrä 7,1 miljardia euroa. Suurin osa näistä määristä liittyi vuosiin 2015–2018. Laatikko 2.10 Vuosittaiset sitoumukset ja maksut kahdelle takuurahastolle Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

2.37

Kyseisillä kahdella kaaviolla havainnollistetaan sitä, miten EIP-ryhmän merkitys EU:n talousarvion toteuttamiseen osallistuvana kumppanina on kasvanut ajan mittaan. Merkittävin lisäys johtuu ESIR-takuurahaston rahoittamisesta.

2.38

EU:n talousarvion ja EIP-ryhmän suhteet ovat monitahoiset ja merkittävät, vaikka EIP-ryhmän talousarvio ei ole osa EU:n talousarviota. EU:n talousarviosta annettava tuki on peräisin useista budjettikohdista. Se on monimuotoista ja pitää sisällään muun muassa suoria avustuksia, takuurahastojen kattamia EU:n talousarviosta annettuja takauksia ja EU:n rahoitusta, jonka jäsenvaltioiden viranomaiset ovat osoittaneet EIP-ryhmälle yhteistyössä toteutettavan ja välillisen hallinnoinnin yhteydessä. Lisäksi EIP-ryhmä hallinnoi EU:n puolesta suurta määrää rahoitusvälineitä, joilla tuetaan EU:n eri toimintapolitiikkoja (ks. liite 2.2 ). EIP ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle, että vuonna 2018 lähes 35 prosenttia sen vuotuisen antolainauksen määrästä liittyy valtuuden nojalla toteutettuihin toimiin ja suuri osa siitä EU:n antamiin valtuuksiin.

2.39

EIP-ryhmä ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle vasta tarkastuksen erittäin myöhäisessä vaiheessa niiden EU-valtuuksien rahoitusvolyymin, joita EIP-ryhmä hallinnoi ja jotka rahoitetaan EU:n talousarviosta tai Euroopan kehitysrahastoista. Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin ei voinut analysoida ja tarkastaa annettuja tietoja asianmukaisesti. Laatikossa 2.11 kuvataan yhtäältä EU:n talousarvion ja Euroopan kehitysrahastojen ja toisaalta EIP-ryhmän välisen taloudellisen suhteen keskeiset osatekijät. Kaaviosta ilmenevät varojen hallinnointi ja rahavirrat jäsenvaltioiden, komission ja EIP-ryhmän kesken. Laatikko 2.11 Varojen hallinnointi ja rahavirrat jäsenvaltioiden, komission ja EIP-ryhmän kesken Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

2.40

Euroopan parlamentin ja neuvoston huhtikuussa 2019 tekemän osittaisen alustavan sopimuksen perusteella EIP-ryhmän on tarkoitus osallistua InvestEU-ohjelman kautta merkittävällä tavalla EU:n toimintapolitiikan toteuttamiseen seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen aikana. Ohjelmassa hyödynnetään ESIR-rahastosta saatua kokemusta (ks. laatikko 2.12 ). Laatikko 2.12 InvestEU-ohjelma InvestEU-ohjelma koostuu InvestEU-rahastosta, InvestEU-neuvontakeskuksesta ja InvestEU-portaalista. Ohjelmalla pyritään lisäämään investointeja ja innovointia EU:ssa ja sitä kautta tukemaan kilpailukykyä, kasvua ja työllisyyttä. Komission ehdotus InvestEU-ohjelmaksi perustuu ESIR-rahaston talousarviotakuumalliin. InvestEU-ohjelmalla pyritään saamaan aikaan 650 miljardin euron lisäinvestoinnit myöntämällä EU:n talousarviosta 38 miljardin euron takaukset. Takauksen rahoitusasteeksi oletetaan 40 prosenttia. Tämä merkitsee, että ohjelmaa varten varataan EU:n talousarviosta 15,2 miljardia euroa kattamaan maksuvaatimukset, jotka takauksen perusteella saatetaan esittää. Toteutukseen osallistuva pääasiallinen EU:n kumppani on EIP-ryhmä. Lähde: komission ehdotus COM(2018) 439.

2.41

Vaikka EIP-ryhmä ei ole EU:n toimielin, se on kiinteä osa EU:n toimintarakennetta, ja se perustettiin EU:n perussopimusten mukaisesti palvelemaan EU:n tavoitteita. EIP-ryhmän erityisluonteen vuoksi siihen kuitenkin sovelletaan erilaisia hallinnointijärjestelyjä kuin EU:n talousarvioon muuten. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusvaltuudet eivät nykyisellään kata niitä EIP-ryhmän toimia, joita ei rahoiteta EU:n talousarviosta mutta joilla edistetään samoja EU:n tavoitteita. Tämä merkitsee, että tilintarkastustuomioistuimen ei ole mahdollista luoda kattavaa kuvaa kaikista EIP-ryhmän toimista. Tilintarkastustuomioistuin ehdotti EU:n rahoituksen tulevaisuutta käsittelevässä aihekohtaisessa katsauksessaan (helmikuu 2018), että sen pitäisi saada tehtäväkseen tarkastaa myös ne EIP:n toimet, jotka eivät ole kytköksissä EU:n talousarvioon. EIP voisi silti säilyttää yksityisten tarkastusyritysten kanssa sopimansa nykyiset tarkastusjärjestelyt tilien luotettavuuden osalta. Euroopan parlamentti antoi tilintarkastustuomioistuimen ehdotukselle tukensa päätöslauselmassa, joka aiheena on vuosittainen kertomus 2017 EIP:n rahoitustoiminnan valvonnasta (40).

Johtopäätökset ja suositukset

Johtopäätökset

2.42

Tilintarkastustuomioistuin tuo jäljempänä huomautustensa perusteella esiin EU:n talousarvio- ja varainhallintoon vuonna 2018 vaikuttavat keskeiset ongelmat, joista osasta voi koitua riskejä tuleville talousarvioille, etenkin seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen alkuvuosina.

2.43

Lopullisessa talousarviossa käytettävissä olleet maksusitoumusmäärärahat ja maksumäärärahat käytettiin lähes kokonaan (ks. kohdat 2.4–2.7).

2.44

ERI-rahastojen täytäntöönpanossa ilmenneet viivästykset ovat vaikuttaneet monivuotisen rahoituskehyksen toteuttamiseen monin tavoin, ja ne voivat vaikuttaa myös tulevaan monivuotiseen rahoituskehykseen. — Huomattavia määriä vuotuista ennakkorahoitusta palautui EU:n talousarvioon (ks. kohdat 2.8–2.11). — Merkittävää osaa maksumäärärahojen kokonaisliikkumavarasta ei tarvittu, mutta sitä ei myöskään voida siirtää uuteen monivuotiseen rahoituskehykseen (ks. kohdat 2.12–2.16). — Maksattamatta olevien maksusitoumusten suuri määrä johtuu lähinnä ERI-rahastojen hitaasta täytäntöönpanosta mutta myös sitoumusten ja maksujen välisestä vuosittaisesta erosta sekä EU:n talousarvion kasvusta. Maksattamatta olevien sitoumusten määrä kasvoi edelleen vuonna 2018 (ks. kohdat 2.17 ja 2.18). — Uuden monivuotisen rahoituskehyksen alkuvuosina voi syntyä riski siitä, että maksumäärärahoja ei ole riittävästi (ks. kohdat 2.19–2.21).

2.45

Kokonaisuutena katsoen jäsenvaltiot käyttivät ERI-rahastojen varoja hitaammin kuin edellisen monivuotisen rahoituskehyksen vastaavana vuonna (ks. kohdat 2.22–2.24).

2.46

EU:n talousarviosta tuettujen takausten määrä on viime vuosina kasvanut. Tämän seurauksena EU:n talousarvioon kohdistuu enemmän riskejä. Komission ennakoimien tappioiden määrä katetaan takuurahastoista, jotka kootaan uudessa monivuotisessa rahoituskehyksessä yhteiseksi vararahastoksi (ks. kohdat 2.25–2.32).

2.47

EIP-ryhmä on kiinteä osa EU:n toimintarakennetta. Viime vuosina EU on hyödyntänyt yhä enemmän rahoitusvälineitä ja EIP-ryhmälle annettuja talousarviotakuita. EIP-ryhmän on lisäksi tarkoitus osallistua merkittävällä tavalla EU:n toimintapolitiikan toteuttamiseen seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen aikana. EIP-ryhmän ja EU:n talousarvion suhde on monitahoinen, ja EIP-ryhmään sovelletaan erilaisia tilivelvollisuusjärjestelyjä kuin EU:n toimielimiin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusvaltuudet eivät nykyisellään kata niitä EIP-ryhmän toimia, joita ei rahoiteta EU:n talousarviosta mutta joilla edistetään samoja EU:n tavoitteita. Tämä merkitsee, että tilintarkastustuomioistuimen ei ole mahdollista luoda kattavaa kuvaa EIP-ryhmän toimien ja EU:n talousarvion välisistä yhteyksistä. Siksi tilintarkastustuomioistuin ehdottaa edelleenkin, että tilintarkastustuomioistuimen tarkastustoimeksianto laajennetaan kattamaan myös ne EIP:n toimet, jotka eivät ole kytköksissä EU:n talousarvioon (ks. kohdat 2.33–2.41).

Suositukset

2.48

Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle seuraavat suositukset:

Suositus 2.1

Ryhdytään toimenpiteisiin, joilla vältetään maksumäärärahoihin kohdistuva kohtuuton paine monivuotisen rahoituskehyksen 2021–2027 ensimmäisinä vuosina. Tällaisiin toimenpiteisiin voisi kuulua seuraavaa:

a)	parannetaan maksutarpeita koskevien ennusteiden tarkkuutta

b)

pyydetään Euroopan parlamenttia ja neuvostoa i) huolehtimaan siitä, että talousarvioon otettujen maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen välillä vallitsee seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen aikana asianmukainen tasapaino. Tähän voitaisiin päästä lisäämällä maksumäärärahoja, muuttamalla varojen vapauttamista koskevia sääntöjä ja/tai vähentämällä maksusitoumusmäärärahoja ii) ottamaan siinä yhteydessä huomioon, että vuosina 2021 ja 2022 maksupyyntöjen arvo saattaa nousta suureksi ja että käyttämättömiä maksumäärärahoja ei voida siirtää seuraavaan monivuotiseen rahoituskehykseen

c)	helpotetaan oikeudellisten kehysten hyväksymistä hyvissä ajoin ja edistetään sitä, että jäsenvaltiot suunnittelevat ohjelmansa aikaisessa vaiheessa.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeisen kauden alkuun mennessä.

Suositus 2.2

Varmistetaan heti yhteisen vararahaston perustamisen jälkeen, että asianomaisista takauksista johtuvaa EU:n talousarvion vastuumäärää hallitaan vaikuttavasti ja seurataan jatkuvasti. Komission olisi tässä yhteydessä tehtävä laskelmansa tosiasiallisen rahoitusasteen pohjalta käyttäen maltillisia menetelmiä, jotka perustuvat tunnustettuihin hyviin käytäntöihin.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeisen kauden alkuun mennessä

Suositus 2.3

Esitetään budjettivallan käyttäjille vuosittain selvitys niiden varojen yhteismäärästä, jotka EU:n talousarviosta on siirretty EIP-ryhmän hallinnoimien rahoitusvälineiden tarpeisiin, sekä kyseisiä varoja koskeva erittely.

Näin budjettivallan käyttäjä saisi tarvittavat tiedot EIP-ryhmään ja sen toimiin kohdistamansa valvontatyön tueksi, ja samalla parannettaisiin näiden toimien avoimuutta.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 puoliväliin mennessä.

---

(1)  Ehdotus neuvoston asetukseksi vuosia 2021–2027 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta (COM(2018) 322 final).

(2)  Briefing paper: The Commission’s proposal for the 2021–2027 Multiannual Financial Framework, heinäkuu 2018.

(3)  Luonnos sopimukseksi Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamisesta Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä (EUVL C 66 I, 19.2.2019, s. 1).

(4)  Lopullinen talousarvio koostuu budjettivallan käyttäjän vahvistamasta alkuperäisestä talousarviosta ja myöhemmistä lisätalousarvioista.

(5)  Varainhoitovuoden 2018 maksujen kokonaismäärä oli 156,7 miljardia euroa. Määrä koostuu varainhoitovuoden 2018 lopullisesta talousarviosta (142,7 miljardia euroa), varojen siirtämisestä seuraavalle varainhoitovuodelle (1,9 miljardia euroa) ja käyttötarkoitukseensa sidotuista tuloista (12,1 miljardia euroa). Tilintarkastustuomioistuin ei ota huomioon seuraavalle varainhoitovuodelle siirrettyjä määrärahoja ja käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja, koska ne eivät ole osa hyväksyttyä talousarviota ja niihin sovelletaan eri sääntöjä. Lisätietoja on saatavilla Euroopan komission asiakirjan ”Selvitys talousarvio- ja varainhallinnosta – Varainhoitovuosi 2018” osissa A4 ja A5.

(6)  ERI-rahastoihin kuuluvat edellisen MRK:n koheesiorahastot, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

(7)  Komission toimittamien lukujen perusteella jäsenvaltioille osoitettiin ERI-rahastojen ohjelmia varten 464,9 miljardia euroa ja monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 maksusitoumusmäärärahat olivat 1 087,2 miljardia euroa (vuoden 2018 teknisen mukautuksen jälkeen) (COM(2017) 473).

(8)  Suurin näistä oli lisätalousarvio nro 3. Siinä osoitettiin 500 miljoonaa euroa Turkin-pakolaisavun koordinointivälineelle osana toista maksuerää, joka sisältyy välineelle vuosina 2018–2019 maksettavaan, 18. maaliskuuta 2016 annettuun EU:n ja Turkin julkilausumaan perustuvaan kolmen miljardin kokonaismäärään.

(9)  Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2017, kohdat 2.5–2.16, ja komission vastaukset mainittuihin kohtiin.

(10)  Maaseuturahaston osalta ennakkorahoitusta maksetaan vain kauden 2014–2020 kolmen ensimmäisen vuoden aikana (asetuksen (EU) N:o 1306/2013 35 artiklan 1 kohdan mukaisesti).

(11)  Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012, kohdat 1.51–1.53.

(12)  Vuoden 2018 käyttämättömistä maksumäärärahoista, jotka olivat määrältään 11,4 miljardia euroa, voitiin siirtää vuodelle 2020 maksumäärärahojen kokonaisliikkumavarana vain pieni osuus, 219 miljoonaa euroa (183 miljoonaa euroa vuoden 2011 hinnoin). Ks. COM(2019) 310, s. 7.

(13)  Varainhoitovuoden 2019 maksumäärärahojen enimmäismäärä on 166,7 miljardia euroa. Määrä sisältää maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaran. Vaikka enimmäismäärästä vähennettäisiin 12,9 miljardin euron suuruinen kokonaisliikkumavara, enimmäismäärä on silti suurempi kuin varainhoitovuoden 2019 hyväksyttyyn talousarvioon sisältyvät 148,2 miljardin euron maksumäärärahat.

(14)  Ks. vuoden 2020 talousarvioesitys: COM(2019) 400.

(15)  COM(2018) 687 final – Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle ”Pitkän aikavälin ennuste EU:n talousarviovarojen tulevista sisään- ja ulosvirtauksista (2019–2023)”.

(16)  Julkaistu huhtikuussa 2019.

(17)  Ks. alaviite 15.

(18)  Tämä vahvistettiin varainhoitovuoden 2019 hyväksytyssä talousarviossa, johon sisällytettiin 148,2 miljardin euron maksumäärärahat – 18,5 miljardia euroa alle 166,7 miljardin euron enimmäismäärän.

(19)  Otsake 1b Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio: 48,5 miljardia euroa. Otsake 2 Kestävä kasvu – luonnonvarat: 15,2 miljardia euroa.

(20)  Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2017, kohdat 2.13–2.19.

(21)  Näistä takauksista vastaa ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahasto, joka tarjoaa maksuvalmiuspuskurin potentiaalisten tappioiden varalta. Rahaston määrä on pidettävä yhdeksässä prosentissa niistä takauksen saaneista lainoista, jotka ovat vuoden lopussa maksamatta. Takuurahastosta suoritetaan maksuja, kun sitä takausten perusteella vaaditaan.

(22)  Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2017, kohdat 2.42–2.45, sekä Euroopan unionin konsolidoitu tilinpäätös varainhoitovuodelta 2018, liitetiedot 4.1.1–4.1.3.

(23)  EU:n talousarviosta tuetaan erilaisia vastuita: taseen tosiasiallisia vastattavia, talousarviovastuita, joita ovat esimerkiksi maksattamatta olevat maksusitoumukset, sekä ehdollisia vastuita, jotka puolestaan koostuvat pääasiassa takauksista.

(24)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/2396, annettu 13 päivänä joulukuuta 2017, asetusten (EU) N:o 1316/2013 ja (EU) 2015/1017 muuttamisesta Euroopan strategisten investointien rahaston voimassaoloajan pidentämisen osalta sekä kyseistä rahastoa ja Euroopan investointineuvontakeskusta koskevien teknisten parannusten tekemiseksi (EUVL L 345, 27.12.2017, s. 34).

(25)  Maksut vastaavat lopullisille edunsaajille suoritettuja määriä, joista on annettu takaus.

(26)  Komission yksiköiden valmisteluasiakirja SWD(2016) 297 final – Commission staff working document - Evaluation, accompanying Commission proposal COM(2016) 597 final.

(27)  Uusin kertomus on asiakirjassa COM(2018) 609 final – Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle yleisestä talousarviosta katettavista takauksista – Tilanne 31. joulukuuta 2017.

(28)  Ks. Euroopan unionin konsolidoitu tilinpäätös varainhoitovuodelta 2018, liitetieto 2.4.1.

(29)  COM(2018) 325 – Ehdotus neuvoston päätökseksi Euroopan unionin omien varojen järjestelmästä.

(30)  Tosiasiallisen rahoitusasteen avulla määritetään, minkä verran käteisvaroja ja muita rahavaroja yhteisessä vararahastossa tarvitaan, jotta takauksia koskeviin maksuvaatimuksiin voidaan vastata.

(31)  Varainhoitoasetus (EU, Euratom) 2018/1046, 213 artikla.

(32)  Lausunto nro 1/2017 varainhoitoasetuksen tarkistusta koskevasta ehdotuksesta.

(33)  EIP-ryhmään kuuluvat Euroopan investointipankki (EIP), Euroopan investointirahasto (EIR) ja EU:n mikrorahoitusfoorumi.

(34)  EIP-ryhmän tilinpäätöskertomus ”2018 Financial report”, s. 44.

(35)  Erityiskertomus nro 3/2019 – ”Euroopan strategisten investointien rahasto: täysi onnistuminen edellyttää lisätoimia”.

(36)  Ks. esimerkiksi erityiskertomus nro 19/2016 ”EU:n talousarvion toteuttaminen rahoitusvälineiden avulla – ohjelmakaudelta 2007–2013 saatujen kokemusten hyödyntäminen” ja erityiskertomus nro 1/2018 ”On aika kohdentaa Euroopan alueiden hankkeille annettava yhteinen JASPERS-apu paremmin”.

(37)  Näihin määriin sisältyy sitoumuksia ja maksuja EU:n talousarviosta ja Euroopan kehitysrahastosta.

(38)  Huippuarvo vuonna 2008 saavutettiin samaan aikaan, kun 10. Euroopan kehitysrahasto käynnistyi. Suuri määrä vuoden 2008 kohdalla johtuu tavasta, jolla Euroopan kehitysrahastot kirjaavat sitoumuksensa – koko ohjelmakauden kaikki sitoumukset tehdään seitsenvuotisen kauden alussa. EU:n talousarviossa sitoumukset kirjataan vuosittain.

(39)  ESIR-takuurahaston hallinnosta vastaa komissio ja ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahaston hallinnosta EIP.

(40)  Ks. kohta 72 asiakirjassa P8_TA-PROV (2019)0036 – Euroopan parlamentin päätöslauselma 17. tammikuuta 2019 vuosittaisesta kertomuksesta 2017 EIP:n rahoitustoiminnan valvonnasta (2018/2151(INI)).

3. LUKU

EU:n talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuus

SISÄLLYS

Johdanto

3.1

Osa 1 – Mitä EU:n talousarvion tuloksellisuusindikaattorit kertovat?

3.2–3.35

Jakso A – Indikaattorit osoittavat merkittäviä vaihteluita tavoitteiden saavuttamisessa ja viittaavat kaiken kaikkiaan kohtalaiseen edistymiseen

3.7–3.20

Otsake 1a: Indikaattorit osoittavat, että edistyminen oli hyvää Erasmus+-ohjelmassa ja Euroopan strategisten investointien rahastossa (ESIR) ja kohtalaista Horisontti 2020 -ohjelmassa ja Verkkojen Eurooppa -välineessä

3.13

Otsake 1b: Indikaattorit osoittavat, että koheesioalalla edistyminen oli suhteellisen vähäistä myöhäisestä käynnistymisestä johtuen

3.14

Otsake 2: Indikaattoreiden perusteella ei ollut mahdollista määritellä edistymistä useimpien luonnonvarojen alan menojen osalta

3.15

Otsake 3: Turvallisuuden ja kansalaisuuden alan indikaattorit osoittavat kahden ohjelman edistyneen hyvin ja yhden kohtalaisesti ja yhden ohjelman jääneen jälkeen

3.16–3.17

Otsake 4: Indikaattorit osoittivat Globaalin Euroopan alaa koskevien ohjelmien edistymisen olevan kaiken kaikkiaan kohtuullista

3.18–3.19

Erityisrahoitusvälineet: Riittämättömät tiedot edistymisestä

3.20

Jakso B – Indikaattorit eivät aina antaneet asianmukaista kuvaa todellisesta edistymisestä

3.21–3.35

Monia indikaattoreita ei ollut valittu hyvin

3.22–3.27

Monien indikaattoreiden kohdalla edistystä ei voitu laskea

3.28–3.30

Saatavissa olevien tietojen laatu oli joissakin ohjelmissa riittämätön

3.31–3.33

Osa joidenkin ohjelmien tavoitteista ei ole riittävän kunnianhimoisia

3.34–3.35

Osa 2 – Tilintarkastustuomioistuimen toimittamien tuloksellisuustarkastusten tulokset: tärkeimmät päätelmät ja suositukset

3.36–3.71

Johdanto

3.36

Otsakkeet 1a ”Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky” ja 1b ”Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio”

3.37-3.49

Otsake 2 ”Luonnonvarat”

3.50–3.52

Otsakkeet 3 ”Turvallisuus ja kansalaisuus” ja 4 ”Globaali Eurooppa”

3.53–3.61

Otsake 5 Hallinto

3.62–3.64

Kertomukset sisämarkkinoiden toimivuudesta ja rahaliiton kestävyydestä

3.65–3.71

Osa 3 – Suositusten täytäntöönpanon seuranta

3.72–3.78

Tilintarkastustuomioistuin analysoi kaikkien komissiolle vuonna 2015 annettujen suositusten täytäntöönpanon

3.73–3.74

Miten komissio otti tilintarkastustuomioistuimen suositukset huomioon?

3.75–3.78

Johtopäätökset ja suositukset

3.79–3.85

Johtopäätökset

3.79–3.83

Suositukset

3.84–3.85

Liite 3.1 –

Luettelo tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyvistä ohjelmista

Liite 3.2 –

Vuoden 2018 suositukset jäsenvaltioille

Liite 3.3 –

Vuoden 2015 suositusten yksityiskohtainen täytäntöönpanotilanne kertomuksittain

Liite 3.4 –

Osittain täytäntöönpantujen suositusten avulla aikaansaadut parannukset ja jäljellä olevat heikkoudet kertomuksittain

Liite 3.5 –

Aiempien tulokselliskehykseen liittyvien suositusten seuranta

Johdanto

3.1

Tilintarkastustuomioistuin analysoi tässä luvussa vuosittain joukon tuloksellisuuteen liittyviä näkökohtia eli komission ja jäsenvaltioiden yhteistyössä toteuttaman EU:n talousarvion avulla aikaan saatuja tuloksia (1). Tänä vuonna perehdyttiin erityisesti seuraaviin osa-alueisiin: 1) mitä EU:n talousarvion tuloksellisuusindikaattorit kertovat 2) pääasialliset tulokset tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2018 antamista tuloksellisuutta koskevista erityiskertomuksista 3) tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2015 julkaisemissa erityiskertomuksissa annettujen suositusten täytäntöönpano.

Osa 1 – Mitä EU:n talousarvion tuloksellisuusindikaattorit kertovat?

3.2

Kahtena edellisenä vuonna tilintarkastustuomioistuin arvioi, millainen oli komission tuloksellisuutta koskevaan raportointiin soveltama lähestymistapa verrattuna hyvään käytäntöön. Tilintarkastustuomioistuin myös arvioi, oliko komissio hyödyntänyt tuloksellisuustietoja asianmukaisesti päätöksenteossa. Tänä vuonna tilintarkastustuomioistuin analysoi komission julkaisemia tuloksellisuustietoja. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tuloksellisuusindikaattoreita erityisesti seuraavissa: i) vuoden 2019 talousarvioesitykseen liitetyt ohjelmaselvitykset (2) ii) EU:n talousarviosta vuosina 2014–2020 rahoitettavien ohjelmien tuloksellisuuskatsaus, jollainen julkaistiin ensimmäisen kerran toukokuussa 2018 (3).

3.3

Ohjelmien tuloksellisuuskatsauksessa jokaista ohjelmaa on käsitelty kahdella sivulla. Tähän sisältyy puolen sivun mittainen yhteenveto sekä yleisistä että ohjelmakohtaisista tavoitteista sekä indikaattoreiden osalta tapahtuneesta edistymisestä. Valintaperusteita ei ole kuitenkaan ole esitetty selkeästi. Ohjelmien tuloksellisuuskatsauksen julkaiseminen on huomattava edistysaskel ja osoitus komission pyrkimyksestä tuottaa lukijoiden kannalta selkeämpiä kertomuksia. Komissio ilmoitti ohjelmien tuloksellisuuskatsauksen olevan ote vuoden 2019 talousarvioesitykseen liitetyistä ohjelmaselvityksistä. Sen tarkoituksena oli esittää kaikki EU:n rahoitusohjelmat (2014–2020) ytimekkäästi ja yhdenmukaisesti, selvittää kunkin ohjelman sisältöä sekä niistä EU:n kansalaisille aiheutuvaksi tarkoitettu hyöty, antaa tietoa ohjelmien täytäntöönpanon tilasta, esitellä ohjelmien tuloksellisuuskehykset ja tuoda esiin keskeisiä viimeaikaisia saavutuksia.

3.4

Ohjelmaselvitykset on esitetty 557-sivuisessa asiakirjassa, joka ei ole erityisen lukijaystävällinen. Asiakirja ei sisällä katsausta vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen 60 ohjelman tuloksellisuudesta.

3.5

Tilintarkastustuomioistuin valitsi analyysia varten 60 rahoitusohjelmasta 22 ohjelmaa: jokaisesta viidestä vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen (MRK) otsakkeesta ne neljä ohjelmaa, joiden suunnitellut menot ovat suurimmat, sekä kaksi erityisrahoitusvälineiden ohjelmaa. Valitut 22 ohjelmaa kattoivat 97 prosenttia seitsenvuotisesta rahoitussuunnitelmasta (ks. luettelo ohjelmista liitteessä 3.1 ).

3.6

Jaksossa A tilintarkastustuomioistuin esittää yhteenvedon EU:n talousarvion tuloksellisuusindikaattorien avulla saaduista tiedoista. Kaikissa analyysin tulkinnoissa tulisi huomioida rajoitteet tiedoissa, jotka saadaan EU:n talousarviota koskevista tuloksellisuusindikaattoreista. Rajoitteita on kuvattu jaksossa B.

Jakso A – Indikaattorit osoittavat merkittäviä vaihteluita tavoitteiden saavuttamisessa ja viittaavat kaiken kaikkiaan kohtalaiseen edistymiseen

3.7

EU:n prioriteettien, toimintapolitiikkojen ja ohjelmien tavoitteiden saavuttamisen mittaaminen on haastavaa. EU:n talousarvion vaikutusten eristäminen kansallisten talousarvioiden ja ulkoisten tekijöiden vaikutuksista on vaikeaa. Tuloksellisuuden tehokas seuranta on kuitenkin olennainen tekijä tilanteen hahmottamiseksi, uusien ongelmien tunnistamiseksi ja näyttöön perustuvien päätösten tekemiseksi niin, että voidaan varmistaa asianmukainen tuloksellisuus.

3.8

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi arviossaan tuloksellisuusindikaattoreista saatuihin määrällisiin tietoihin. Kuten tilintarkastustuomioistuin toi esiin varainhoitovuoden 2016 vuosikertomuksessa (4), komissio ei anna ohjelmaselvityksissä informaatiota taustatietojen luotettavuudesta.

3.9

Tilintarkastustuomioistuin antaa kustakin tutkitusta ohjelmasta kahdenlaisia tuloksellisuustietoja: — Edistyminen kohti tavoitearvoa laskettuna perustasolta (5) ohjelmaselvityksistä saatavien tietojen mukaisesti. Tätä menetelmää käytetään laajalti, ja sen mukaiset laskelmat on helppo tehdä (6). Komissio viittasi tähän lähestymistapaan paremman sääntelyn suuntaviivoissaan ohjeistaen seuraavasti: Vaikutusten odotettavissa olevaa merkitystä tulisi arvioida mittaamalla muutoksia perustasoon nähden (7). — Edistyminen kohti tavoitearvoa laskettuna nollapisteestä komission laatiman ohjelmien tuloksellisuuskatsauksen mukaan (8). Esitetyt luvut poikkeavat edellä ensimmäisessä luetelmakohdassa esitetyistä, sillä ne perustuvat komission valitsemiin indikaattoreihin ja ne on yleisesti laskettu siten, että viimeisin todellinen tulos on jaettu kohdearvolla ottamatta huomioon perustasoa. Ne sisältävät myös tavoitearvojen saavuttamista koskevat prosentteina esitetyt ennusteet, jotka ovat huomattavasti korkeammat kahdelle ohjelmalle, koheesiorahastolle ja Euroopan aluekehitysrahastolle (EAKR). Tämä seikka selittää suurimmalta osin erot tilintarkastustuomioistuimen ohjelmaselvitysten perusteella tekemien laskelmien ja tuloksellisuuskatsaukseen perustuvien laskelmien välillä yleisellä tasolla. Laatikossa 3.1 havainnollistetaan näiden kahden edistymistä kuvaavan laskentamenetelmän välisiä eroja. Laatikko 3.1 Eri tavat laskea edistymistä     Perustaso Todellinen tulos Tavoite Edistyminen Edistyminen (%)     Laskettu edistyminen perustasolta kohti tavoitetta 40 70 100 30 30/(100-40)=50 %     Laskettu edistyminen nollasta kohti tavoitetta 40 70 100 70 70/100=70 %   Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

3.10

Edistyminen perustason prosenttiosuuksista muodostuu kaikkien indikaattoreiden keskiarvoista niiden ohjelmien osalta, joiden tarvittavat tiedot olivat saatavissa ohjelmaselvityksistä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että näiden keskiarvojen tulisi antaa käyttökelpoisia viitteitä ohjelman tuloksellisuudesta, jos kaikki ohjelman indikaattorit ovat laadultaan vaatimusten mukaisia. Komission laatiman ohjelmien tuloksellisuuskatsauksen osalta tilintarkastustuomioistuin laski keskimääräisen edistymisen valituille indikaattoreille. Tilintarkastustuomioistuin laski myös jokaisen monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen painotetut keskiarvot vuosien 2014–2020 rahoitussuunnitelman perusteella molemmille edistymistä kuvaaville indikaattorityypeille. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tällaisiin tietoihin saattaa liittyä rajoitteita ja että tuloksellisuudesta saadaan parempi kokonaiskuva täydentämällä niitä laadullisilla tiedoilla.

3.11

Tuloksellisuustietojen saatavuus vaihteli ohjelman hallinnointitavasta riippuen. Komission suoraan hallinnoimissa ohjelmissa viimeisimmät saatavissa olevat tiedot olivat yleensä vuoden 2017 lopulta. Yhteistyössä hallinnoiduissa ohjelmissa viimeisimmät jäsenvaltioiden antamat tiedot olivat yleensä vuoden 2016 lopulta. Välillisen hallinnoinnin ohjelmissa tiedot olivat pääasiassa vuosilta 2017 tai 2016, mutta joissakin tapauksissa vuodelta 2015 tai vielä vanhempia. Tilintarkastustuomioistuimen otannassa viimeisimmät saatavilla olleet tiedot olivat peräisin vuodelta 2016 yhteensä 42 prosentissa tapauksista ja vuodelta 2017 yhteensä 48 prosentissa tapauksista.

3.12

Tuloksellisuusindikaattoriarvojen ei useimmissa tapauksissa oleta kehittyvän lineaarisesti vuodesta 2014 vuoteen 2020. Jos kehitys kuitenkin olisi ollut lineaarista, arvo olisi ollut 43 prosenttia vuonna 2016 ja 57 prosenttia vuonna 2017 (9). Kaiken kaikkiaan komission antamat tiedot osoittivat merkittäviä vaihteluita ohjelmien tavoitteiden saavuttamisessa ja yleisesti ottaen kohtalaista edistymistä (ks. laatikko 3.2 ). Laatikko 3.2 Kaikkiaan 22 ohjelman otos – Edistyminen EU:n talousarviota koskevien tuloksellisuusindikaattoreiden mukaan   MRK:n otsake Indikaattorien määrä Keskimääräinen edistyminen tavoitteen saavuttamisessa eri laskentamenetelmien mukaan (ks. kohta 3.9)     Yhteensä Edistyminen perustasosta mitattavissa Ohjelmaselvitysten perusteella Tuloksellisuuskatsauksen perusteella     1A – Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky 147 57 46 % 71 %     1B – Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio 87 60 31 % 40 %     2 – Luonnonvarat 105 54 31 % 51 %     3 – Turvallisuus ja kansalaisuus 74 48 49 % 64 %     4 – Globaali Eurooppa 65 49 49 % 68 %     Erityisrahoitusvälineet 2 1 100 % 100 %     Yhteensä 480 269       Huom. Tietojen puuttumisen vuoksi tavoitearvon saavuttamista kuvaavan painotetun keskiarvon laskelmista on jätetty pois Euroopan maatalouden tukirahasto ja Euroopan unionin solidaarisuusrahasto (sekä ohjelmaselvityksiin perustuvista laskelmista että ohjelmien tuloksellisuuskatsaukseen perustuvista laskelmista). Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Otsake 1a: Indikaattorit osoittavat, että edistyminen oli hyvää Erasmus+-ohjelmassa ja Euroopan strategisten investointien rahastossa (ESIR) ja kohtalaista Horisontti 2020 -ohjelmassa ja Verkkojen Eurooppa -välineessä

3.13

Tilintarkastustuomioistuin analysoi indikaattorit neljässä ohjelmassa monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen 1A ”Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky” yhteensä 23 ohjelmasta (ks. myös viides luku): — Tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmassa (Horisontti 2020) mitattu edistyminen oli 40 prosentin tasolla kohtalaista (ks. laatikko 3.3 ). Komissio antoi ohjelmien tuloksellisuuskatsauksessa myönteisemmän kuvan edistymisestä. Komissio valitsi ohjelmien tuloksellisuuskatsaukseen seitsemän indikaattoria, ja tilintarkastustuomioisistuin laski niiden perusteella keskimääräisen edistymisen kohti tavoitearvoa olleen 73 prosenttia. — Verkkojen Eurooppa -välineen (CEF) edistymistä ei voitu puuttuvien tietojen vuoksi mitata 31 indikaattorissa 44:stä. Muut indikaattorit osoittivat 37 prosentin kohtalaista edistymistä. Ohjelmien tuloksellisuuskatsauksen luvut näyttävät vain avustussopimusten yhteenlasketun määrän, toisin sanoen määrärahojen käytön tuloksellisuuden sijasta. — Komission laatimassa ohjelmien tuloksellisuuskatsauksessa arvioitiin unionin koulutus-, nuoriso- ja urheiluohjelman (Erasmus+) edistymisasteeksi 100 prosenttia. Tällöin verrattiin kuitenkin nykyisiä tuloksia vuoden 2017 välitavoitteeseen vuoden 2020 tavoitearvon sijasta. Todettu 69 prosentin edistyminen perustasosta perustuu 26 indikaattoriin, joista se voitiin laskea. — ESIR-rahaston tavoitteena on saada liikkeelle 500 miljardin euron investoinnit vuoteen 2020 mennessä. Todellinen vuoden 2017 luku oli 256,3 miljardia euroa. Ohjelmien tuloksellisuuskatsauksessa tuloksia verrattiin tavoitteeseen, joka oli 315 miljardia euroa vuoden 2018 puoliväliin mennessä ja joka alun perin asetettiin ensimmäisten kolmen vuoden toiminnalle. Ohjelmien tuloksellisuuskatsauksessa valitut kuusi indikaattoria osoittivat vuoden 2017 välitavoitteiden 100 prosenttisen saavuttamisen (10). Laatikko 3.3 Monivuotisen rahoituskehyksen otsake 1a – Edistyminen EU:n talousarviota koskevien tuloksellisuusindikaattoreiden mukaan   Ohjelma Indikaattorien määrä Keskimääräinen edistyminen tavoitteen saavuttamisessa eri laskentamenetelmien mukaan (ks. kohta 3.9)     Yhteensä Edistyminen perustasosta mitattavissa Ohjelmaselvitysten perusteella Tuloksellisuuskatsauksen perusteella     Horisontti 2020 52 13 40 % 73 %     Verkkojen Eurooppa -väline 44 13 37 % 23 %     Erasmus+ 38 26 69 % 100 %     ESIR 13 5 82 % 100 %     Yhteensä 147 57         Painotettu keskiarvo     46 % 71 %   Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Otsake 1b: Indikaattorit osoittavat, että koheesioalalla edistyminen oli suhteellisen vähäistä myöhäisestä käynnistymisestä johtuen

3.14

Edistyminen perustasosta oli melko vähäistä (31 prosenttia). Luku, jonka tilintarkastustuomioistuin laski komission laatiman ohjelmien tuloksellisuuskatsauksen perusteella (40 prosenttia), osoitti silti kohtalaista edistymistä monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeessa 1B ”taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio” silloin, kun huomioon otettiin ennusteet todellisten tietojen sijasta. Tulokset selittyvät pääasiassa myöhäisellä lainsäädännön hyväksymisellä ja sen myötä koheesio-ohjelmien eli koheesiorahaston, Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja Euroopan sosiaalirahaston (ESR) viivästyneellä täytäntöönpanolla. Otsakkeeseen kuuluu neljä ohjelmaa (ks. myös kuudes luku), jotka kaikki sisältyivät tilintarkastustuomioistuimen otokseen: — Koheesiorahaston ja Euroopan aluekehitysrahaston indikaattorit osoittivat vähäistä edistymistä myös siksi, että vain kokonaan täytäntöönpantujen toimien (11) tulokset oli raportoitu. Luvut, jotka tilintarkastustuomioistuin laski komission laatiman ohjelmien tuloksellisuuskatsauksen perusteella, osoittavat vain 35 prosentin kohtalaista edistymistä koheesiorahaston tapauksessa ja 34 prosentin edistymistä Euroopan aluekehitysrahaston tapauksessa (ks. laatikko 3.4 ), vaikka tuloksellisuuskatsaukseen sisältyi ennusteita, joiden lähdettä ei tuotu esiin. — Euroopan sosiaalirahaston tapauksessa 75 prosentin edistyminen perustasosta voitiin laskea vain kolmen indikaattorin perusteella yhteensä 13 indikaattorista. Tilintarkastustuomioistuin sai laskelmissaan komission laatiman ohjelmien tuloksellisuuskatsauksen (12) pohjalta alhaisemman luvun, 55 prosenttia. — Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston osalta tilintarkastustuomioistuin laski edistymisen olevan kohtalaista, 39 prosenttia, perustasoon nähden, sen ainoan erityistavoitteen indikaattorin kohdalla, jolla mitataan ”rahastosta tukea saavien henkilöiden lukumäärää”. Tilintarkastustuomioistuimen mittaama kokonaisedistyminen oli parempaa, 50 prosenttia, ainoan yleisen tavoitteen indikaattorin ”köyhyyden tai sosiaalisen syrjäytymisen vaarassa olevat” osoittaessa 61 prosentin edistymistä. Laatikko 3.4 Monivuotisen rahoituskehyksen otsake 1b – Edistyminen EU:n talousarviota koskevien tuloksellisuusindikaattoreiden mukaan   Ohjelma Indikaattorien määrä Keskimääräinen edistyminen tavoitteen saavuttamisessa eri laskentamenetelmien mukaan (ks. kohta 3.9)     Yhteensä Edistyminen perustasosta mitattavissa Ohjelmaselvitysten perusteella Tuloksellisuuskatsauksen perusteella     EAKR 50 42 13 % 34 %     ESR 13 3 75 % 55 %     Koheesiorahasto 22 13 26 % 35 %     Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahasto 2 2 50 % 100 %     Yhteensä 87 60         Painotettu keskiarvo     31 % 40 %   Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Otsake 2: Indikaattoreiden perusteella ei ollut mahdollista määritellä edistymistä useimpien luonnonvarojen alan menojen osalta

3.15

Tilintarkastustuomioistuimen otokseen perustuen otsakkeen 2 ”Luonnonvarat” painotettu keskimääräinen edistyminen oli 31 prosenttia (ks. laatikko 3.5 ). Tämä on yhdessä otsaketta 1b koskevan luvun kanssa kaikkein alhaisin luku, joka saatiin tulokseksi kaikki monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeet huomioon ottaen. EU toteuttaa monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen 2 toimintapolitiikkaansa viidellä ohjelmalla (ks. myös seitsemäs luku), joista neljä suurinta sisältyi otokseen: — Euroopan maatalouden tukirahaston (maataloustukirahasto) tapauksessa tilintarkastustuomioistuin pystyi laskemaan edistymisen perustasoon nähden ainoastaan yhdelle ohjelmaselvitykseen sisältyvistä 27 indikaattorista, johtuen pääasiassa määrällisten tavoitearvojen puuttumisesta. Kyseinen indikaattori – ”menojen prosenttiosuus (Euroopan maatalouden tukirahasto + Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto) tilastoina tai 100-prosenttisina tarkastuksina” – ei riitä antamaan edustavaa kuvaa ohjelman saavutuksista. Euroopan maatalouden tukirahasto edustaa neljää viidesosaa otsakkeen 2 menoista. — Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tapauksessa edistyminen oli 28 prosenttia 24 indikaattorin perusteella. Useimmissa tapauksissa tämä luku kuvasti vain ensimmäisen täytäntöönpanovuoden saavutuksia. Viimeisimmät tiedot olivat vuodelta 2016, ja valtaosa maaseudun kehittämisohjelmista, joiden kautta jäsenvaltiot ja alueet käyttivät Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa, oli käynnistetty vuonna 2015. Komission ohjelmien tuloksellisuuskatsausta varten valitsemien kymmenen indikaattorin tapauksessa edistyminen oli parempaa. — Euroopan meri- ja kalatalousrahaston (EMKR) ja ympäristön ja ilmastotoimien ohjelman (Life) tapauksessa tilintarkastustuomioistuin pystyi laskemaan edistymisen perustasosta yli puolelle indikaattoreista. Tuloksena oli 58 prosenttia Euroopan meri- ja kalatalousrahaston tapauksessa (perustuen kahdeksaan indikaattoriin 15:stä) ja 77 prosenttia ympäristön ja ilmastotoimien ohjelman tapauksessa (perustuen 21 indikaattoriin yhteensä 33:sta indikaattorista). Laatikko 3.5 Monivuotisen rahoituskehyksen otsake 2 – Edistyminen EU:n talousarviota koskevien tuloksellisuusindikaattoreiden mukaan   Ohjelma Indikaattorien määrä Keskimääräinen edistyminen tavoitteen saavuttamisessa eri laskentamenetelmien mukaan (ks. kohta 3.9)     Yhteensä Edistyminen perustasosta mitattavissa Ohjelmaselvitysten perusteella Tuloksellisuuskatsauksen perusteella     Maataloustukirahasto 27 1 — —     Maaseuturahasto 30 24 28 % 51 %     EMKR 15 8 58 % 33 %     Life 33 21 77 % 89 %     Yhteensä 105 54         Painotettu keskiarvo pois lukien maataloustukirahasto     31 % 51 %   Huom. Tietojen puuttumisen vuoksi tavoitearvon saavuttamista kuvaavan painotetun keskiarvon laskelmista on jätetty pois Euroopan maatalouden tukirahasto (sekä ohjelmaselvityksiin perustuvista laskelmista että ohjelmien tuloksellisuuskatsaukseen perustuvista laskelmista). Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Otsake 3: Turvallisuuden ja kansalaisuuden alan indikaattorit osoittavat kahden ohjelman edistyneen hyvin ja yhden kohtalaisesti ja yhden ohjelman jääneen jälkeen

3.16

Tilintarkastustuomioistuin valitsi neljä yhdestätoista ohjelmasta monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeessa 3 ”turvallisuus ja kansalaisuus” (ks. myös kahdeksas luku): turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto, sisäisen turvallisuuden rahasto, elintarvikkeet ja rehut sekä Luova Eurooppa -ohjelma. Niiden yhdistetty, painotettu keskimääräinen edistyminen perustasosta oli yleisesti ottaen kohtuullista, 49 prosenttia (ks. laatikko 3.6 ).

3.17

Keskimääräinen edistyminen – silloin kun sitä koskevia laskelmia oli mahdollista tehdä ja kun käytettiin vuoden 2017 tietoja – viittaa siihen, että sekä turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto (53 prosenttia) että sisäisen turvallisuuden rahasto (56 %) olivat edistyneet suunnitellusti. Luova Eurooppa -ohjelma osoitti 41 prosentin kohtalaista edistymistä, kun taas elintarvikkeita ja rehuja koskeva ohjelma 20 prosentin edistymistasolla näytti jääneen jälkeen suunnitellusta. Laatikko 3.6 Monivuotisen rahoituskehyksen otsake 3 – Edistyminen EU:n talousarviota koskevien tuloksellisuusindikaattoreiden mukaan   Ohjelma Indikaattorien määrä Keskimääräinen edistyminen tavoitteen saavuttamisessa eri laskentamenetelmien mukaan (ks. kohta 3.9)     Yhteensä Edistyminen perustasosta mitattavissa Ohjelmaselvitysten perusteella Tuloksellisuuskatsauksen perusteella     Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto 23 20 53 % 60 %     Sisäisen turvallisuuden rahasto 20 19 56 % 55 %     Elintarvikkeet ja rehut 7 2 20 % 81 %     Luova Eurooppa -ohjelma 24 7 41 % 84 %     Yhteensä 74 48         Painotettu keskiarvo     49 % 64 %   Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Otsake 4: Indikaattorit osoittivat Globaalin Euroopan alaa koskevien ohjelmien edistymisen olevan kaiken kaikkiaan kohtuullista

3.18

Tilintarkastustuomioistuin analysoi monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeessa 4 ”Globaali Eurooppa” neljä ohjelmaa 15:stä: kehitysyhteistyöväline, Euroopan naapuruusväline, liittymistä valmisteleva tukiväline ja humanitaarinen apu (ks. myös yhdeksäs luku). Painotettu keskimääräinen edistyminen perustasosta oli yleisesti kohtuullista, 49 prosenttia (niiden 49 indikaattorin kohdalla yhteensä 65 indikaattorista, joiden osalta laskelma voitiin tehdä – ks. laatikko 3.7 ).

3.19

Kaikkien ohjelmien tapauksessa – kehitysyhteistyövälinettä lukuun ottamatta – komission laatimassa ohjelmien tuloksellisuuskatsauksessa esitettiin huomattavasti korkeampi edistymistaso. Tähän oli syynä indikaattoreiden valinta. Kehitysyhteistyövälineen tapauksessa komissio oli poikkeuksellisesti laskenut tavoitearvon saavuttamisen perustasosta alkaen mainitsematta ohjelmien tuloksellisuuskatsauksessa, että oli käyttänyt tätä menetelmää. Laatikko 3.7 Monivuotisen rahoituskehyksen otsake 4 – Edistyminen EU:n talousarviota koskevien tuloksellisuusindikaattoreiden mukaan   Ohjelma Indikaattorien määrä Keskimääräinen edistyminen tavoitteen saavuttamisessa eri laskentamenetelmien mukaan (ks. kohta 3.9)     Yhteensä Edistyminen perustasosta mitattavissa Ohjelmaselvitysten perusteella Tuloksellisuuskatsauksen perusteella     DCI 11 11 50 % 31 %     ENI 24 18 46 % 79 %     IPA II 19 11 41 % 94 %     Humanitaarinen apu 11 9 67 % 93 %     Yhteensä 65 49         Painotettu keskiarvo     49 % 68 %   Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Erityisrahoitusvälineet: Riittämättömät tiedot edistymisestä

3.20

Ohjelmaselvityksissä ilmoitetaan, että vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen kahden erityisrahoitusvälineen tavoitteet oli saavutettu, mutta tietoa ei ole perusteltu: — Euroopan unionin solidaarisuusrahaston (EUSR) tapauksessa komissio katsoi vuoden 2017 tavoitteen tulleen saavutetuksi toimenpiteiden yhdistelmällä, joka kattoi kriisitilanteen vaikutuksista kärsivän väestön 100-prosenttisesti. Toukokuussa 2018 julkaistuihin ohjelmaselvityksiin sisältyvissä todellisissa tuloksissa annettiin kuitenkin vain joitakin tietoja neljästä yhteensä kymmenestä vuonna 2017 vastaanotetusta tukihakemuksesta. — Irtisanotuista työntekijöistä 57 prosentin raportoitiin palanneen työelämään Euroopan globalisaatiorahaston (EGR) ansiosta, mikä ylittää 50 prosentin tavoitteen. Lainsäädäntöön sisällytetty tavoite (13) oli kuitenkin erilainen, sillä siinä viitataan edunsaajiin, jotka löytävät ”kestävän työpaikan mahdollisimman pian”. Laatikko 3.8 Erityisrahoitusvälineet – Edistyminen EU:n talousarviota koskevien tuloksellisuusindikaattoreiden mukaan   Ohjelma Indikaattorien määrä Keskimääräinen edistyminen tavoitteen saavuttamisessa eri laskentamenetelmien mukaan (ks. kohta 3.9)     Yhteensä Edistyminen perustasosta mitattavissa Ohjelmaselvitysten perusteella Tuloksellisuuskatsauksen perusteella     EUSR 1 0 — —     EGR 1 1 100 % 100 %     Yhteensä 2 1         Painotettu keskiarvo pois lukien EUSR     100 % 100 %   Huom. Tietojen puuttumisen vuoksi tavoitearvon saavuttamista kuvaavan painotetun keskiarvon laskelmista on jätetty pois Euroopan unionin solidaarisuusrahasto (sekä ohjelmaselvityksiin perustuvista laskelmista että ohjelmien tuloksellisuuskatsaukseen perustuvista laskelmista). Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Jakso B – Indikaattorit eivät aina antaneet asianmukaista kuvaa todellisesta edistymisestä

3.21

Tässä jaksossa tilintarkastustuomioistuin keskittyy komission antamissa tuloksellisuustiedoissa tunnistettuihin heikkouksiin. Vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen ohjelmien perustana olevissa säädöksissä määritellään tuloksellisuusindikaattorit, joista komission tulee raportoida.

Monia indikaattoreita ei ollut valittu hyvin

Indikaattorit painottivat useimmiten panoksia ja tuotoksia tulosten ja vaikutusten sijasta

3.22

Tuloksellisuuden seuranta vaatii ohjelman panoksien, tuotosten, tulosten ja vaikutusten seuraamista (ks. taulukko 3.1 ). Panos- ja tuotosindikaattorit ovat tärkeitä julkisten meno-ohjelmien päivittäisessä hallinnoinnissa. Tulos- ja vaikutusindikaattorit ovat hyödyllisempiä, kun arvioidaan ohjelmien edistymistä tavoitteiden saavuttamisessa ja tästä johtuen tärkeämpiä korkean tason tuloksellisuutta koskevissa kertomuksissa, kuten ohjelmaselvityksissä. Taulukko 3.1 Panokset, tuotokset, tulokset ja vaikutukset     Indikaattorin määritelmä Havainnollistavat esimerkit ohjelmaselvitysten indikaattoreista     Panokset ohjelman toteuttamista varten käyttöön asetetut taloudelliset, henkilöstö- ja aineelliset resurssit — kokonaisinvestoinnit energiansäästöön ja energiatehokkuuteen (maaseuturahasto) — prosenttiosuus tuotannosta irrotetuista suorista tuista (maataloustukirahasto) — yhteistä etua koskeviin hankkeisiin tehtyjen investointien määrä (Verkkojen Eurooppa -väline)     Tuotokset (14) Toimenpidekohtaiset tuotokset — seitsemännen ympäristöalan toimintaohjelman toteuttamista tukevien toimien lukumäärä — uusien tai parannettujen raitiotie- ja metrolinjojen kokonaispituus (EAKR) — ohjelmaan osallistuvien opiskelijoiden ja harjoittelijoiden määrä, eriteltynä maan, alan, toimen ja sukupuolen mukaan (Erasmus+)     Tulokset Toimenpiteen välittömät vaikutukset erityisesti suoran kohderyhmän kannalta — tuetuilla Leader-hankkeilla luotujen työpaikkojen määrä (maaseuturahasto) — julkisten rakennusten vuotuisen primäärienergian kulutuksen väheneminen (EAKR) — tulevia ja kehitteillä olevia teknologioita koskevat patenttihakemukset ja myönnetyt patentit (Horisontti 2020)     Vaikutukset Toimenpiteellä tavoiteltu seuraus suoraa kohderyhmää laajemmin taloudessa/yhteiskunnassa — EU:n maatalousviennin osuus maailmanlaajuisista markkinoista (maataloustukirahasto) — vesiviljelytuotannon arvo EU:ssa (EMKR) — uusiutuvan energian osuus energian kokonaisloppukulutuksesta (koheesiorahasto)   Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

3.23

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että yli 60 prosenttia ohjelmaselvityksiin sisältyvistä indikaattoreista oli panos- tai tuotosindikaattoreita (15) (ks. laatikko 3.9 ). Tällainen panos- ja tuotosindikaattoreiden hallitseva käyttö rajoittaa tavoitteiden saavuttamisesta annettujen tietojen hyödyllisyyttä (16). Laatikko 3.9 Panos- ja tuotosindikaattoreiden suuri osuus Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Osa tuloksellisuusindikaattoreista ei liittynyt selkeästi EU:n rahoitukseen

3.24

Yksi ohjelmaselvitysten keskeisistä tehtävistä on antaa jokaisen meno-ohjelman osalta tietoa ohjelman tulosten saavuttamisesta ja EU:n keskeisten politiikkojen ja tavoitteiden edistämisestä (17). Tämä tavoite saavutetaan parhaiten tulos- ja vaikutusindikaattoreilla, jotka liittyvät kiinteästi ohjelman tavoitteisiin ja joihin kyseinen EU:n ohjelma (18) voi merkittävästi vaikuttaa.

3.25

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa indikaattorit olivat EU-rahoituksen vaikutusten kannalta lähes kokonaan epätarkoituksenmukaisia (ks. taulukko 3.2 ). Joissakin tapauksissa ohjelmaselvityksissä jopa tuotiin esiin, että ohjelmat eivät vaikuttaneet indikaattoreihin (19). Taulukko 3.2 Esimerkkejä indikaattoreista, joiden yhteys EU:n rahoitukseen ja tavoitteisiin on epäselvä   Ohjelma Ilmoitettu tavoite Indikaattori Analyysi     Humanitaarinen apu Tapauskohtaisen avustuksen ja suojelun tarjoaminen kolmansissa maissa henkilöille, jotka ovat luonnonkatastrofien tai ihmisen aiheuttamien katastrofien uhreja näistä tilanteista aiheutuvien humanitaarisiin tarpeisiin vastaamiseksi Luonnonkatastrofien aiheuttamien kuolonuhrien määrä Ohjelman täytäntöönpano vaikuttaa indikaattoriin vain erittäin välillisesti     Maataloustukirahasto Kohtuullisen varmuuden antaminen komissiolle siitä, että jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön hallinnointi- ja valvontajärjestelmät (…) EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi Menojen prosenttiosuus (maataloustukirahasto + maaseuturahasto) tilastoilla tai 100 prosentin tarkastuksilla Tavoite ja indikaattori eivät liity suoraan ohjelman tuloksiin   Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Joidenkin ohjelmatavoitteiden tietyille osatekijöille ei määritetty indikaattoria

3.26

Ohjelmaselvityksissä on hierarkkinen rakenne, jossa tavoitteet on järjestetty kahteen tasoon: korkeamman tason yleisiin tavoitteisiin ja alemman tason erityistavoitteisiin (20). Jokaisella tavoitteella (yleisellä ja erityisellä) on vähintään yksi ja yleensä useampi kuin yksi indikaattori. Useimmissa tapauksissa yleisten ja erityisten tavoitteiden väliset suhteet ovat selkeät, mutta yhteyksiä ei ole nimenomaisesti ilmoitettu ohjelmaselvityksissä. Tietyt erityistavoitteet voidaan yhdistää useampaan kuin yhteen yleistavoitteeseen ja päinvastoin.

3.27

Tilintarkastustuomioistuimen analysoitua 22 arvioitavaksi valittua ohjelmaselvitystä kävi ilmi, että tietyillä tavoitteiden osatekijöillä ei ollut vastaavaa indikaattoria, kuten seuraavissa tapauksissa: — Koheesiorahasto: Erityistavoitteessa 4 (”kestävän liikenteen edistäminen ja pullonkaulojen poistaminen tärkeimmistä liikenneverkkoinfrastruktuureista”) oli kuusi indikaattoria, mutta yksikään niistä ei käsitellyt pullonkaulojen poistamista tärkeimmistä liikenneverkkoinfrastruktuureista. — Kehitysyhteistyön rahoitusväline: Erityistavoitteessa 1 (”köyhyyden vähentäminen ja kestävän taloudellisen, sosiaalisen ja ympäristön kehityksen edistäminen”) oli viisi indikaattoria, mutta yksikään niistä ei koskenut kestävän ympäristön kehityksen edistämistä. — EAKR: Erityistavoitteessa 9 (”sosiaalisen osallisuuden edistäminen sekä köyhyyden ja syrjinnän torjunta”) oli neljä sosiaalista osallisuutta käsittelevää indikaattoria mutta ei yhtään köyhyyden ja syrjinnän torjuntaan liittyvää indikaattoria.

Monien indikaattoreiden kohdalla edistystä ei voitu laskea

3.28

Tilintarkastustuomioistuin esitti jaksossa A eri monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeissa mitatut edistymisprosentit. Jäljempänä olevasta laatikosta 3.10 käy kuitenkin ilmi, että tätä prosenttiosuutta oli mahdotonta laskea lähes puolelle (44 prosenttia) otokseen poimituista indikaattoreista pääasiallisesti seuraavista syistä: — täsmällinen määrällisesti ilmoitettu tavoitearvo puuttui (esim. tavoite oli määritelty ilmaisulla ”lisätä”, ”ylläpitää”) ja/tai — perustason arvoa ei ollut ilmoitettu — saavutetusta edistymisestä ei ollut saatavissa tietoja — perustasoa, tietoja saavutetusta edistymisestä ja tavoitetta ei ollut esitetty samassa muodossa. Laatikko 3.10 Lähes puolessa kaikista indikaattoreista laskelmia etenemisestä kohti tavoitearvoa ei voitu tehdä Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

3.29

Maataloustukirahasto ja Horisontti 2020 -puiteohjelma ovat kaksi esimerkkiä tapauksista, joissa monille indikaattoreille oli mahdotonta laskea edistymisprosenttia (maataloustukirahaston kohdalla 26 indikaattorille 27:sta ja Horisontti 2020 -puiteohjelman kohdalla 39 indikaattorille 52:sta). EUSR:n tapauksessa oli vain yksi indikaattori (21), ja sen yhteydessä suuri saatavissa olevien tietojen määrä ei mahdollistanut edistymistä koskevia laskelmia.

3.30

Vuotuiset välitavoitteet puuttuivat useissa tapauksissa. Jos välitavoitteet oli asetettu, komissiolla oli varaumia niiden käytöstä (22), kun taas tilintarkastustuomioistuin pitää niitä tärkeinä tuloksellisuuden seurantaa varten.

Saatavissa olevien tietojen laatu oli joissakin ohjelmissa riittämätön

Joissakin ohjelmissa monista indikaattoreista ei ollut tietoja vuoden 2015 jälkeen tai niissä ei ollut lainkaan tietoja edistymisestä

3.31

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että joissakin ohjelmissa (ks. laatikko 3.11 ) yli 25 prosentissa indikaattoreista ei ollut vuoden 2015 jälkeisiä tietoja tai lainkaan tietoja saavutetusta edistymisestä. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että tuloksellisuuskehykseen oli sisällytetty tiettyjä indikaattoreita huolimatta tietojen saatavuuteen liittyvistä ongelmista (23), jotka olivat tiedossa.

3.32

Neuvosto korosti varainhoitovuotta 2017 koskevan vastuuvapauden osalta antamassaan suosituksessa tarvetta sisällyttää tuloksellisuuskertomuksiin ajantasaisia tulostietoja tavoitteiden saavuttamisesta (24). Vastaavasti Euroopan parlamentti kehotti vuoden 2017 vastuuvapautusmenettelyssä komissiota ”sisällyttämään tuloksellisuutta koskeviin kertomuksiin, myös vuotuiseen hallinto- ja tuloksellisuuskertomukseen, ajan tasalla olevat tuloksellisuustiedot edistymisestä tavoitteiden saavuttamisessa” (25). Laatikko 3.11 Monien indikaattoreiden osalta saatavissa ei ollut viimeaikaisia tietoja tai ei tosiasiassa lainkaan tietoja Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Muut tietojen laatuun liittyvät seikat

3.33

Tietyt muut tietojen laatuun liittyvät ongelmat vaikeuttivat edistymisen analysointia entisestään. Tällaisia olivat esimerkiksi seuraavat: — Indikaattorin soveltamisalan merkittävät muutokset, jotka aiheuttivat perustason, edistymistietojen ja tavoitteen välisiä epäjohdonmukaisuuksia, esimerkiksi kehitysyhteistyövälineen erityistavoite 2, indikaattori 2, ”kehitysyhteistyövälineellä rahoitettujen demokratian, oikeusvaltioperiaatteen, hyvän hallinnon ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen edistämiseen tarkoitettujen hankkeiden määrä kehitysyhteistyövälineen edunsaajamaissa”. Tietojen hankkimiseen tätä indikaattoria varten käytettyjä yhtenäisen hallintotietojärjestelmän (CRIS) koodeja lisättiin merkittävästi vuodesta 2016 alkaen, jotta indikaattoriin sisältyvä laajempi alojen kirjo saatiin katettua. — Perustaso, välitavoite ja edistymistiedot on esitetty eri muodossa, joten edistymisen arviointi on mahdotonta, esimerkiksi Horisontti 2020 -ohjelman erityistavoitteiden 8–12 indikaattori 2. Näiden indikaattoreiden tulokset (”patenttihakemusten määrä”) eivät ole samassa muodossa kuin perustaso ja tavoitearvo, jotka ilmoittavat patenttihakemusten määrän kullekin 10 miljoonan euron rahoitusosuudelle. — Vanhentuneet indikaattorien perustasot, jotka johtavat epärealistisiin ”tavoitteiden saavuttamista” ja ”tavoitteen saavuttamiseen jäljellä olevaa matkaa” koskeviin tuloksiin, esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahaston ohjelman yleinen tavoite 1, indikaattori 3 ”kasvihuonekaasupäästöt” (käytetty myös koheesiorahaston yleisen tavoitteen 1 indikaattorissa 1). Kasvihuonekaasupäästöjen suunnitellussa 20 prosentin vähentämisessä vuoteen 2020 mennessä perustasona on vuosi 1990, mutta ohjelmaselvitysten mukaan 19,8 prosentin vähennys saavutettiin jo ennen ohjelmien alkamista vuonna 2014.

Osa joidenkin ohjelmien tavoitteista ei ole riittävän kunnianhimoisia

3.34

Useissa ohjelmissa (17 ohjelmassa tutkituista 22 ohjelmasta) oli tavoitearvoja, jotka tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan eivät olleet kunnianhimoisia. Tavoitteen määritteleminen kunnianhimoiseksi voi perustua ammatilliseen harkintaan. Tilintarkastustuomioistuin tunnisti seuraavat kategoriat, joiden se katsoi olevan yksiselitteisesti kunnianhimottomia: 1) Tavoitteet saavutettiin kokonaisuudessaan ohjelman seitsenvuotisen täytäntöönpanojakson muutaman ensimmäisen vuoden aikana: esimerkiksi EMKR:n indikaattori ”EU:n kalastuslaivaston kannattavuus laivastonosittain”, jossa tavoitearvona oleva EU:n kalastuslaivaston 10–12 prosentin keskimääräinen nettovoittomarginaali saavutettiin jo vuonna 2015. 2) Erityisen alhaiset tavoitteet: esimerkiksi koheesiorahaston indikaattoriin ”uusien rautatielinjojen kokonaispituus” liittyvä tavoite oli asetettu 64 kilometriin (TEN-T) koko ohjelmakaudelle, toisin sanoen noin 9 kilometriin vuodessa koko EU:ssa (26). 3) Tavoitearvo on sama kuin perustaso / hyvin lähellä perustasoa: esimerkiksi Horisontti 2020 -puiteohjelman indikaattorille ”mahdollistavissa ja teollisuusteknologioissa esitetyt patenttihakemukset ja myönnetyt patentit”, joka liittyi erityistavoitteeseen 5 ”teollinen johtoasema”, oli asetettu jopa perustasoa alhaisempi tavoite (27).

3.35

Laatikossa 3.12 esitetään ohjelmat, joissa tällaisia kunnianhimottomia tavoitteita koskevien indikaattoreiden osuus oli vähintään 15 prosenttia. Laatikko 3.12 Monia vailla kunnianhimoa olevia tavoitteita joissakin ohjelmissa Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Osa 2 – Tilintarkastustuomioistuimen toimittamien tuloksellisuustarkastusten tulokset: tärkeimmät päätelmät ja suositukset

Johdanto

3.36

Tilintarkastustuomioistuin julkaisee joka vuosi erityiskertomuksia, joissa tutkitaan, miten hyvin moitteettoman varainhoidon periaatteita on sovellettu EU:n talousarvion toteuttamisessa. Vuonna 2018 se julkaisi 35 erityiskertomusta (28) (29). Ne kattoivat kaikki monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeet (30) ja sisälsivät yhteensä 380 suositusta lukuisista eri aiheista (ks. laatikko 3.13 ). Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksiin saadut vastauksen julkaistaan, ja ne osoittavat, että tarkastuskohteet ovat täysin hyväksyneet 78 prosenttia tilintarkastusistuimen suosituksista, verrattuna 68 prosenttiin vuonna 2017 (ks. laatikko 3.14 ). Liitteessä 3.2 on yhteenveto jäsenvaltioille vuoden 2018 erityiskertomuksissa annetuista tilintarkastustuomioistuimen suosituksista. Laatikko 3.13 Suositukset kattavat lukuisia eri aiheita Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Laatikko 3.14 Tarkastuskohteet hyväksyvät valtaosan tilintarkastustuomioistuimen suosituksista Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Otsakkeet 1a ”Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky” ja 1b ”Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio”

3.37

Vuonna 2018 näistä monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeista julkaistiin kaksitoista erityiskertomusta (31). Tilintarkastustuomioistuin haluaa kiinnittää lukijoiden huomion eräisiin keskeisiin johtopäätöksiin ja suosituksiin, jotka esitetään kuudessa näistä kertomuksista.

a)   Erityiskertomus nro 8/2018 – Yritysten tuotannollisiin investointeihin myönnettävä EU:n tuen pysyvyys

3.38

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tarkastetuista hankkeista oli yleensä saatu suunniteltu tuotos ja että useimmissa tapauksissa tämä tuotos oli vielä olemassa ja käytössä. Saavutetut tulokset eivät kuitenkaan olleet pysyviä viidesosassa tapauksista. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että syynä tilanteeseen oli pääasiassa se, etteivät komissio ja kansalliset/alueelliset viranomaiset painottaneet tulosten pysyvyyttä ohjelma- ja hankehallinnoinnissa.

3.39

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että — komissio kiinnittäisi toimenpideohjelmien hyväksymisprosessin yhteydessä erityistä huomiota siihen, miten jäsenvaltiot käsittelevät hanketulosten pysyvyyteen liittyviä kysymyksiä — jäsenvaltiot parantaisivat hankkeiden valintamenettelyjä ja -perusteita.

b)   Erityiskertomus nro 9/2018 – Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet EU:ssa

3.40

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien avulla on mahdollista toteuttaa nopeammin toimintapolitiikkaa ja varmistaa hyvä ylläpitotaso hankkeiden koko elinkaaren ajan, tarkastettuja EU:n tukemia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia ei aina hallinnoitu vaikuttavasti eikä niistä aina saatu riittävää vastinetta rahalle. Tarkastettujen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien mahdollisia hyötyjä ei useinkaan saavutettu, koska niissä ilmeni perinteisten hankintamenetelmien avulla toteutettujen hankkeiden tavoin viivästyksiä, niiden kustannukset kasvoivat ja hankkeen tulosten käyttöaste jäi alhaiseksi. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien mahdollisuuksia tuottaa lisää vastinetta rahalle ei myöskään analysoitu riittävästi, eikä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien sekä institutionaalisten ja oikeudellisten kehysten käytölle laadittu asianmukaisia strategioita.

3.41

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ja jäsenvaltiot eivät edistäisi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien laajempaa käyttöä, ennen kuin havaitut ongelmat on ratkaistu.

c)   Erityiskertomus nro 12/2018 – Laajakaista EU:n jäsenvaltioissa

3.42

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että laajakaistan kattavuus on yleisesti ottaen parantunut EU:ssa, mutta kaikkia vuoden 2020 tavoitteita ei saavuteta. Kaikki jäsenvaltiot olivat laatineet laajakaistastrategiat, mutta tilintarkastustuomioistuimen tutkimissa strategioissa tavoitteet eivät aina olleet Eurooppa 2020 -strategian mukaisia. Lisäksi palveluntarjoajien välistä kilpailua koskevaa asianmukaista oikeudellista ja sääntely-ympäristöä ei ollut määritelty kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa. Myöskään maaseutu- ja esikaupunkialueilla esiintyviä laajakaistainfrastruktuurin rahoitustarpeita ei ollut käsitelty aina asianmukaisesti.

3.43

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että — jäsenvaltiot laativat uudet suunnitelmat vuoden 2020 jälkeistä kautta varten — komissio selkeyttää valtiontukea koskevien suuntaviivojen soveltamista ja tukee jäsenvaltioiden pyrkimyksiä lisätä laajakaista-alan kilpailua — Euroopan investointipankki keskittää pieniä ja keskisuuria hankkeita koskevan tukensa aloille, joilla julkisen sektorin tukea tarvitaan kipeimmin.

d)   Erityiskertomus nro 17/2018 – Varojen käyttö

3.44

Tarkastuksessa havaittiin sekä ohjelmakauden 2007–2013 että ohjelmakauden 2014–2020 osalta, että lainsäädäntökehyksen myöhäinen hyväksyminen johti myös toimenpideohjelmien viivästymiseen. Tällä oli heijastusvaikutuksia kohdennettujen varojen käytön aloittamiseen. Vaikka jotkut komission toteuttamista toimenpiteistä paransivatkin huomattavasti varojen käyttöä ohjelmakaudella 2007–2013, tuloksiin ei kiinnitetty riittävästi huomiota.

3.45

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että komission olisi — ehdotettava lainsäädäntöviranomaisille aikataulua, jotta varmistetaan, että täytäntöönpano voidaan aloittaa ohjelmakauden alussa — varmistettava, että pääpaino on tulosten aikaansaamisessa.

e)   Erityiskertomus nro 30/2018 – Matkustajien oikeudet

3.46

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tärkeimpien joukkoliikenteen muotojen osalta oikeuksista säädetään asetuksissa. Matkustajien oikeuksia koskeva EU:n sääntelykehys onkin maailmanlaajuisesti katsottuna ainutlaatuinen. Monet matkustajat eivät kuitenkaan ole riittävän tietoisia oikeuksistaan. Usein käy myös niin, etteivät matkustajat voi käyttää oikeuksiaan täytäntöönpanoon liittyvien ongelmien takia. Lisäksi ydinoikeudet on tarkoitettu suojaamaan kaikkien neljän joukkoliikenteen muodon kaikkia matkustajia, mutta matkustajille annettavan suojan taso riippuu käytetystä liikennemuodosta.

3.47

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että komission olisi — parannettava EU:n matkustajien oikeuksia koskevan kehyksen johdonmukaisuutta, selkeyttä ja vaikuttavuutta — toteutettava toimia edistääkseen ja koordinoidakseen kansallisten täytäntöönpanoelinten tiedotuskampanjoiden käynnistämistä — otettava nykyisten asetusten tarkistusehdotuksissa huomioon tarve antaa kansallisille täytäntöönpanoelimille enemmän keinoja varmistaa matkustajien oikeuksien täytäntöönpano.

f)   Erityiskertomus nro 28/2018 – Horisontti 2020

3.48

Erityiskertomuksen yleinen päätelmä oli se, että suurin osa komission toteuttamista yksinkertaistamistoimenpiteistä on vähentänyt vaikuttavalla tavalla Horisontti 2020 -puiteohjelman edunsaajien hallinnollista rasitusta, vaikka kaikilla toimilla ei saavutettu haluttua tulosta ja parantamisen varaa on yhä. Edunsaajat tarvitsevat käyttäjäystävällisempiä ohjeita ja välineitä, ja komission on suoritettava lisätestejä uusien rahoitusjärjestelyjen tarkoituksenmukaisuuden ja käytettävyyden osalta. Sääntöjen vakaus on myös tärkeää: edunsaajat pystyvät mukautumaan monimutkaisiin sääntöihin, mutta ohjeiden tiheät muutokset voivat aiheuttaa hämmennystä ja epävarmuutta.

3.49

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio — parantaa kommunikointia hakijoiden ja edunsaajien kanssa — tehostaa kertakorvausten testausta — tutkii mahdollisuutta lisätä ehdotusten kaksivaiheista arviointia — käy uudelleen läpi arvioijina toimiviin asiantuntijoihin sovellettavat palkkaehdot — lisää huippuosaamismerkin tunnustamista — varmistaa, että säännöt ovat vakaat ja osallistujille annetaan ohjausta — parantaa ulkoistettujen tarkastusten laatua — yksinkertaistaa pk-yrityksille tarkoitettuja välineitä ja ohjeita lisää.

Otsake 2 ”Luonnonvarat”

3.50

Tilintarkastustuomioistuin julkaisi kahdeksan kestävää kasvua ja luonnonvaroja sekä ympäristö- ja ilmastotoimia käsittelevää erityiskertomusta. Tilintarkastustuomioistuin on julkaissut myös aihekohtaisen katsauksen yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) tulevaisuudesta sekä lausunnon nro 7/2018 ehdotuksista asetuksiksi, jotka liittyvät vuoden 2020 jälkeisen ajan yhteiseen maatalouspolitiikkaan.

3.51

Maatalouspolitiikan eri osatekijöitä käsittelevät tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomukset sisälsivät suosituksia YMP:n välineiden, rahoituksen ja järjestelmien parantamiseksi seuraavasti: — Erityiskertomuksessa nro 5/2018 tilintarkastustuomioistuin painotti, että uusiutuvaa energiaa koskevan toimintapolitiikan ja maaseudun kestävään kehittämiseen osoitettujen varojen välillä on synergiamahdollisuuksia edistää maaseudun kestävää kehittämistä, mutta totesi näiden mahdollisuuksien jäävän useimmiten hyödyntämättä. Tilintarkastustuomioistuimen suositukset käsittelivät uusiutuvaa energiaa koskevan toimintapolitiikan kestävyyttä tulevaisuudessa. — Erityiskertomuksessa nro 10/2018 tilintarkastustuomioistuin totesi viljelijöiden perustukijärjestelmän toimivan hyvin mutta vaikuttavan vain vähän tukitasojen yksinkertaistamiseen, kohdentamiseen ja lähentymiseen. Tilintarkastustuomioistuin suositti, että ehdotetut viljelijöiden tulotukitoimenpiteet yhdistetään tarkoituksenmukaisiin toiminnallisiin tavoitteisiin ja perustasoihin, joihin tuen tuloksellisuutta voidaan verrata. — Erityiskertomuksessa nro 11/2018 tarkasteltiin maaseudun kehittämishankkeiden uusia rahoitusvaihtoehtoja, jotka ovat yksinkertaisempia mutta eivät tuloskeskeisiä. Tilintarkastustuomioistuin suositti, että komission olisi tutkittava mahdollisuutta siirtyä aiheutuneiden kulujen korvaamisesta kohti tuloksiin perustuvia korvauksia.

3.52

Muut energian, ilmaston, ympäristön, ilmanlaadun ja eläinten hyvinvoinnin kaltaisia toimintapolitiikan aloja koskevat erityiskertomukset sisälsivät myös suosituksia EU:n talousarvion tuloksellisuuden parantamiseksi alojen välisen synergian ja tilivelvollisuuden vahvistamisen avulla. Esimerkkejä: — ilmanlaatupolitiikan valtavirtaistaminen muissa EU:n toimintapolitiikoissa (erityiskertomus nro 23/2018) — täydentävien ehtojen järjestelmän ja eläinten hyvinvoinnin välisten yhteyksien vahvistaminen (erityiskertomus nro 31/2018) — maatalous-, ilmasto-, ympäristö- ja tutkimuspolitiikan välisen johdonmukaisuuden parantaminen maaperän suojelun lisäämiseksi (erityiskertomus nro 33/2018) — hallinnoinnin ja tilivelvollisuuden keskeisten osien parantaminen EU:n ympäristön kannalta turvallisen hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä innovatiivisten uusiutuvan energian teknologioiden kaupallista demonstrointia tukevassa ohjelmassa (erityiskertomus nro 24/2018) — hankkeiden valintamenettelyjen parantaminen objektiivisiin ja asiaankuuluviin perusteisiin pohjautuvaksi tulvien ehkäisyä koskevissa hankkeissa (erityiskertomus nro 25/2018) sekä hiilidioksidin talteenottoa tai innovatiivisia uusien energian teknologioita (erityiskertomus nro 24/2018) koskevissa hankkeissa.

Otsakkeet 3 ”Turvallisuus ja kansalaisuus” ja 4 ”Globaali Eurooppa”

3.53

Tilintarkastustuomioistuin julkaisi kahdeksan erityiskertomusta näistä monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeista. Huomiota olisi kiinnitettävä joihinkin keskeisiin johtopäätöksiin ja suosituksiin, jotka esitetään neljässä näistä kertomuksista.

a)   Erityiskertomus nro 7/2018 – Turkki

3.54

Tarkastajat havaitsivat, että tuki on yleisesti ottaen hyvin suunniteltua ja hankkeet olivat tuottaneet odotetut tuotokset. Johtuen pääasiallisesti poliittisen tahdon puutteesta ja siitä, että komissio ei ollut juurikaan hyödyntänyt ehdollisuutta, EU:n tuki ei kuitenkaan kohdentunut riittävän hyvin tiettyihin perustarpeisiin hallinnon ja oikeusvaltioperiaatteen aloilla. Lisäksi tulosten kestävyys oli usein vaarassa. Siksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että rahoituksen vaikuttavuus oli vain rajallinen.

3.55

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että komissio ja soveltuvissa tapauksissa Euroopan ulkosuhdehallinto — kohdistavat liittymistä valmistelevan tukivälineen varat tarkemmin aloille, joilla uudistukset ovat myöhässä — parantavat alakohtaisia arviointeja — lisäävät ehdollisuuden käyttöä — parantavat hankkeiden tuloksellisuuden seurantaa — vähentävät tehtäväsumaa soveltamalla välillistä hallinnointia valikoidusti.

b)   Erityiskertomus nro 20/2018 – Afrikan rauhan ja turvallisuuden rakenteet (APSA)

3.56

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että Euroopan kehitysrahastosta rahoitetun EU:n tuen vaikutukset olivat vähäiset ja tuki tulee kohdistaa uudelleen. Voimassa olevasta laajasta strategisesta kehyksestä huolimatta EU:n tuki APSA:lle on jo pitkään keskittynyt perustoimintakustannusten kattamiseen. Afrikan unioni on ottanut heikosti taloudellista vastuuta APSA:sta, joten APSA on vuosien ajan ollut vahvasti riippuvainen avunantajien tuesta. Huolimatta EU:n taloudellisesta tuesta APSA:n eri osioille, niiden valmiuksissa oli huomattavia eroja ja haasteita on edelleen ratkaisematta.

3.57

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että komissio ja tapauksen mukaan Euroopan ulkosuhdehallinto — lisäävät Afrikan unionin vastuuta APSA:sta taloudellisen riippumattomuuden saavuttamiseksi ja kohdistavat EU:n tuen toimintakustannusten sijasta valmiuksien kehittämistoimenpiteisiin — tekevät toimista johdonmukaisesti tuloksiin perustuvia, vähentävät sopimuksenteon viivästyksiä ja taannehtivaa rahoitusta, parantavat seurantaa ja käyttävät rahoitusvälineitä johdonmukaisesti.

c)   Erityiskertomus nro 27/2018 – Turkin pakolaisavun koordinointiväline

3.58

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että Turkin-pakolaisavun koordinointivälineessä otettiin haastavassa tilanteessa nopeasti käyttöön kolme miljardia euroa, jotta pakolaiskriisiin pystyttiin vastaamaan ripeästi. Koordinointivälineessä ei kuitenkaan saavutettu täysin tavoitetta, joka koski tämän vastauksen vaikuttavaa koordinointia. Tarkastetuissa hankkeissa annettiin hyödyllistä tukea pakolaisille; useimmat hankkeet tuottivat suunnitellut tuotokset, mutta puolessa niistä odotettuja tuloksia ei ole vielä saavutettu. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että käteisavustushankkeiden tehokkuudessa on vielä parantamisen varaa. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin totesi, että koordinointiväline olisi voinut olla vaikuttavampi ja se voisi tarjota enemmän vastinetta rahoille.

3.59

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että komission olisi — vastattava entistä vaikuttavammin pakolaisten tarpeisiin, jotka liittyvät kunnalliseen infrastruktuuriin ja sosioekonomiseen tukeen — sujuvoitettava apua entisestään ja parannettava sen täydentävyyttä jakamalla tehtävät selkeästi eri rahoituslähteiden kesken — pantava täytäntöön humanitaarisesta avusta kehitysapuun siirtymistä koskeva strategia — parannettava käteisavustushankkeiden tehokkuutta — työskenneltävä Turkin viranomaisten kanssa kansainvälisten valtiosta riippumattomien järjestöjen toimintaympäristön parantamiseksi — tehostettava Turkin-pakolaisavun koordinointivälineen seurantaa ja siitä raportointia.

d)   Erityiskertomus nro 32/2018 – EU:n Afrikka-hätärahasto

3.60

Tilintarkastustuomioistuin totesi EU:n Afrikka-hätärahaston olevan joustava tukiväline. Siihen liittyvien ennennäkemättömien haasteiden johdosta sen suunnittelu vaatii enemmän kohdentamista. Afrikka-hätärahasto pystyi käynnistämään hankkeet perinteisiä välineitä nopeammin mutta kohtasi samantapaisia viivästyksiä niiden täytäntöönpanossa. Vaikka tarkastetut hankkeet olivat varhaisessa vaiheessa, niistä oli jo alettu saada tuotoksia.

3.61

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että komission olisi — parannettava Afrikka-hätärahaston tavoitteiden laatua — tarkistettava hankkeiden valintamenettelyä — nopeutettava täytäntöönpanoa — parannettava Afrikka-hätärahaston seurantaa.

Otsake 5 – ”Hallinto”

3.62

Vuonna 2018 tilintarkastustuomioistuin julkaisi hallinnon alalta kolme erityiskertomusta. Huomiota olisi kiinnitettävä joihinkin keskeisiin johtopäätöksiin ja suosituksiin, jotka esitetään yhdessä näistä kertomuksista.

a)   Erityiskertomus nro 34/2018 – EU:n toimielinten toimistotilat

3.63

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että toimielimet hallinnoivat toimistotiloja koskevia menojaan tehokkaasti mutta kiinteistöstrategiat eivät aina olleet virallisesti dokumentoituja. Toimielimet tekevät yhteistyötä ja noudattavat samankaltaisia päätöksentekoperiaatteita. Talousarvioviranomaisille kiinteistöistä tehdyn raportoinnin perusteella ei kuitenkaan ollut mahdollista vertailla tietoja ja toteuttaa tehokkuusanalyysia. Tilintarkastustuomioistuimen analysoimien suurten rakennushankkeiden rahoitusmekanismit olivat usein monimutkaisia, mikä vaikutti läpinäkyvyyteen. Suurin osa näistä hankkeista viivästyi, mikä aiheutti joissakin tapauksissa lisäkustannuksia.

3.64

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että toimielinten olisi — päivitettävä kiinteistöstrategiansa ja vahvistettava ne virallisesti sekä päivitettävä suunnitteluasiakirjoja säännöllisesti — lisättävä talousarvion läpinäkyvyyttä rakennushankkeiden rahoitusmekanismien käytössä — laadittava riittävät hallintomenettelyt suuria rakennus- ja kunnostushankkeita varten — parannettava kiinteistökantaa koskevien tietojen yhdenmukaisuutta ja seurantaa.

Kertomukset sisämarkkinoiden toimivuudesta ja rahaliiton kestävyydestä

3.65

Tilintarkastustuomioistuin julkaisi neljä erityiskertomusta aiheesta ”Toimivat sisämarkkinat ja kestävä rahaliitto”. Huomiota olisi kiinnitettävä joihinkin keskeisiin johtopäätöksiin ja suosituksiin, jotka esitetään kolmessa näistä kertomuksista.

a)   Erityiskertomus nro 2/2018 – EKP:n toteuttaman pankkien kriisinhallintatoiminnan tehokkuus

3.66

Tässä tarkastuksessa arvioitiin EKP:n hallinnon tehokkuutta yhden tietyn valvontatehtävän eli kriisinhallinnan osalta. EKP on luonut kriisinhallintaa varten kehyksen, mutta joihinkin suunnittelupuutteisiin ja merkkeihin tehottomasta täytäntöönpanosta on puututtava. Pankkien elvytyssuunnitelmien arviointimenettelyt on laadittu ja arvioijilla on näin ollen käytettävissään hyödyllisiä välineitä ja ohjeita. Elvytyssuunnitelmien arvioinnin tuloksia ei silti käytetty järjestelmällisesti kriisin tunnistamiseen tai hallintaan. EKP:lla ei ole pankkikohtaisten käynnistävien tekijöiden järjestelmää, jolla voitaisiin varoittaa mahdollisista pankin rahoitustilannetta heikentävistä tilanteista. Lisäksi varhaista tilanteeseen puuttumista koskevia järjestelmiä ja ohjeita ei ole kehitetty riittävän pitkälle ja johdon raportointi heikentyneiden pankkien omaisuuserien laadusta ja vastaavista valmiuksista vaati parantamista.

3.67

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että EKP:n olisi — kehitettävä varhaisen vaiheen arviointiin liittyvää ohjeistusta, mukaan lukien nopea kriiseihin reagointi — määritettävä selkeät kriisien tunnistamiseen ja niihin reagointiin tarvittavat indikaattorit — parannettava seurantaa ja elvytyssuunnitelman tietojen käyttöä.

b)   Erityiskertomus nro 3/2018 – Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely (MIP)

3.68

Tilintarkastustuomioistuin tutki, millä tavoin Euroopan komissio panee täytäntöön taloudelliseen vakauteen haitallisesti vaikuttavien makrotalouden epätasapainotilojen yksilöintiin, ennaltaehkäisyyn ja korjaamiseen tarkoitettua makrotalouden epätasapainoa koskevaa menettelyä. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely on kokonaisuutena katsoen hyvin suunniteltu, mutta komissio ei pane sitä täytäntöön tavalla, joka takaisi epätasapainon vaikuttavan ennaltaehkäisyn ja korjaamisen. Yleisesti katsoen komission antamissa maakohtaisissa suosituksissa oli useita puutteita, epätasapainotiloista kärsivien jäsenvaltioiden luokittelu ei ollut riittävän avointa, komission laatimat perusteelliset analyysit olivat laadukkaita mutta saivat aiempaa vähemmän näkyvyyttä, ja yleisön tietoisuus menettelystä ja sen vaikutuksista oli vähäistä. Menettely ei myöskään helpota riittävästi epätasapainon varhaista havaitsemista, sillä siinä käytetyt indikaattorit perustuvat vanhentuneisiin tietoihin ja liukuviin keskiarvoihin, minkä vuoksi viimeaikaisia tapahtumia ei ole mahdollista ottaa lainkaan huomioon.

3.69

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että komissio parantaisi merkittävästi joitakin menettelyn hallinnoinnin osa-alueita ja antaisi sille enemmän painoarvoa.

c)   Erityiskertomus nro 18/2018 – Onko vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion päätavoite saavutettu?

3.70

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että useissa jäsenvaltioissa, joilla on suuri julkinen velka, vakaus- ja kasvusopimuksella ei ole saavutettu riittävää edistymistä keskipitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamiseksi kohtuullisessa ajassa. Euroopan komissio on käyttänyt harkintavaltaansa laajasti laatiessaan sääntöjä täytäntöönpanosta ja tehdessään yksittäisiä päätöksiä sopeutusvaatimusten vähentämiseksi.

3.71

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komission olisi — muutettava vaatimusten sopeutuskaaviossa olevia vaadittujen sopeutusten tasoja lisäämällä sopeutusvaatimuksia sellaisten jäsenmaiden kohdalla, joiden velkasuhde on yli 60 prosenttia, ja ratkaistava sallitun poikkeaman kumulatiiviset vaikutukset useiden lausekkeiden myöntämisen yhteydessä — uudistettava joustolausekkeiden nykyistä soveltamista rajaamalla joustavuus kattamaan uudistuksista julkiselle taloudelle tosiasiallisesti aiheutuvat kustannukset; tällöin olisi huolehdittava myös, että investointilauseketta ei nykymuodossaan enää jatketa vaan se uudistetaan, jotta kaikki lisämenot, jotka aiheutuvat poikkeamisesta keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamista koskevalta alkuperäiseltä uralta (kaikkina lausekkeen hyväksymistä seuraavina vuosina) liittyvät investointeihin ja johtavat julkisten investointien kasvuun suhteessa BKT:hen — varmistettava ennalta ehkäisevän osion ja korjaavan osion vaatimusten välinen yhdenmukaisuus — sisällytettävä maakohtaisiin suosituksiin selkeämpiä vaatimuksia; vaatimukset on perusteltava aiempaa selkeämmin ja riskit, joita aiheutuu siitä, ettei vaatimuksia täytetä oikeaan aikaan, on kuvattava paremmin.

Osa 3 – Suositusten täytäntöönpanon seuranta

3.72

Tilintarkastustuomioistuin tarkistaa joka vuosi, missä määrin tarkastuskohteet ovat ryhtyneet toimenpiteisiin sen suositusten perusteella. Suositusten täytäntöönpanon seuranta on tarkastussyklin tärkeä osa. Siitä saadaan palautetta tarkastustyön vaikutuksista ja sillä rohkaistaan tarkastuskohteita panemaan suositukset täytäntöön.

Tilintarkastustuomioistuin analysoi kaikkien komissiolle vuonna 2015 annettujen suositusten täytäntöönpanon

3.73

Edeltävinä vuosina tilintarkastustuomioistuin analysoi ainoastaan joukon kolme vuotta aiemmin annettuja suosituksia. Tänä vuonna tilintarkastustuomioistuin analysoi kaikki 25 erityiskertomuksessa vuonna 2015 komissiolle annetut 185 suositusta. Tilintarkastustuomioistuin jätti yhden suosituksen täytäntöönpanon tutkimatta, sillä se ei ollut enää relevantti. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään kohdistanut seurantaa 48 suositukseen, jotka se oli antanut jäsenvaltioille.

3.74

Tilintarkastustuomioistuin toteutti seurannan perehtymällä asiakirjoihin ja haastattelemalla komission henkilöstöä. Arvioinnin oikeudenmukaisuus ja tasapainoisuus varmistettiin lähettämällä tilintarkastustuomioistuimen havainnot komissioon ja ottamalla komission vastaukset huomioon lopullisessa analyysissä.

Miten komissio otti tilintarkastustuomioistuimen suositukset huomioon?

3.75

Komissio oli pannut kokonaan täytäntöön 114 (62 prosenttia) 184 suosituksesta, joihin seuranta kohdistui. Se oli pannut täytäntöön 26 suositusta (14 prosenttia) suurimmaksi osaksi, 33 suositusta (18 prosenttia) joiltakin osin, ja 11 suositusta (kuusi prosenttia) oli panematta täytäntöön (ks. laatikko 3.15 ). Liitteessä 3.3 esitetään suositusten täytäntöönpanon tilanne yksityiskohtaisesti. Laatikko 3.15 Tuloksellisuustarkastuksissa vuonna 2015 annettujen suositusten täytäntöönpano Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

3.76

Joillakin aloilla komissio oli ollut erityisen tehokas tilintarkastustuomioistuimen suositusten täytäntöönpanossa. Kolmen erityiskertomuksen osalta kaikki suositukset oli pantu täytäntöön kokonaisuudessaan. Nämä erityiskertomukset käsittelivät uusiutuvaa energiaa Itä-Afrikassa (erityiskertomus nro 15/2015), vaikeuksissa olevilla maille annettua taloudellista apua (erityiskertomus nro 18/2015) ja Kreikalle annettavaa teknistä apua (erityiskertomus nro 19/2015).

3.77

Komissio ei hyväksynyt 15:tä suositusta ja hyväksyi osittain 17 suositusta. Kuitenkin 10 näistä 17:stä osittain hyväksytystä suosituksesta pantiin lopulta täytäntöön kokonaisuudessaan, kun taas kaksi hylätyistä suosituksista toteutettiin kokonaisuudessaan ja toiset kaksi joiltakin osin.

3.78

Näin ollen tilintarkastustuomioistuimen tuloksellisuustarkastukset olivat johtaneet useisiin keskeisiin parannuksiin, vaikka osa havaituista heikkouksista säilyi. Liitteessä 3.4 kuvataan osittain täytäntöönpantujen suositusten kattamia jäljellä olevia heikkouksia.

Johtopäätökset ja suositukset

Johtopäätökset

1)   Indikaattorit osoittavat merkittäviä vaihteluita tavoitteiden saavuttamisessa ja viittaavat yleisesti ottaen kohtalaiseen edistykseen (kohdat 3.7–3.20)

3.79

Ohjelmaselvityksiin sisältyvät tiedot viittaavat kaiken kaikkiaan siihen, että edistyminen kohti tuloksellisuustavoitteita on ollut kohtalaista. Koheesioalan ja maaseudun kehittämisohjelmien myöhäinen ja hidas käynnistäminen oli merkittävä rajoittava tekijä.

2)   Indikaattorit eivät aina antaneet luotettavaa kuvaa todellisesta edistymisestä (kohdat 3.21–3.35)

3.80

Laskelmiin, jotka koskevat tavoitteiden saavuttamista perustasolta lähtien, ja laskelmiin, jotka koskevat komission ohjelmien tuloksellisuuskatsauksessa raportoimaa tavoitteiden saavuttamista, tulee kuitenkin suhtautua varauksella useista eri syistä: a) Monet indikaattoreista eivät olleet hyvin valittuja (kohdat 3.22–3.27) — Indikaattorit painottivat panoksia ja tuotoksia tulosten ja vaikutusten sijasta. — Jotkut indikaattoreista eivät mitanneet EU:n talousarvion tavoitteiden saavuttamista. — Joidenkin ohjelman tavoitteiden tietyille osatekijöille ei ollut määritetty indikaattoreita. b) Edistymistä ei voitu monien indikaattoreiden osalta laskea (kohdat 3.28–3.30) — Lähes puolelle indikaattoreista ei ollut mahdollista laskea tavoitteiden saavuttamisen edistymistä perustasolta. Tämä voidaan selittää erilaisilla tekijöillä, mutta pääasiallinen syy oli perustasoa, edistymistä ja/tai tavoitearvoa kuvaavien lukujen puuttuminen. c) Saatavissa olevien tietojen laatu oli joissakin ohjelmissa riittämätön (kohdat 3.31–3.33) — Joissakin ohjelmissa useissa indikaattoreissa ei ollut tietoja vuoden 2015 jälkeen tai niissä ei ollut lainkaan tietoja edistymisestä. — Tietyt muut tietojen laatuun liittyvät ongelmat vaikeuttivat edistymisen analysointia entisestään. d) Joihinkin ohjelmiin sisältyy tavoitteita, jotka eivät ole riittävän kunnianhimoisia (kohdat 3.34 ja 3.35) — Moniin ohjelmiin sisältyi tavoitteita, jotka eivät olleet kunnianhimoisia. Seitsemässä ohjelmassa tällaisten tavoitteiden osuus kokonaismäärästä oli vähintään 15 prosenttia.

3.81

Laatikossa 3.16 esitetään tilintarkastustuomioistuimen johtopäätökset siitä, missä määrin ohjelmissa oli erityisesti havaittavissa edellä kohdissa a–d yksilöityjä heikkouksia: a) ohjelmat, joissa panos- ja tuotosindikaattoreiden osuus oli yli 66 prosenttia b) ohjelmat, joissa edistymistä ei voitu mitata yli 33 prosentissa indikaattoreista c) ohjelmat, joissa vähintään 25 prosentissa indikaattoreista ei ollut vuoden 2015 jälkeisiä tietoja tai joissa ei ollut lainkaan tietoja edistymisestä d) ohjelmat, joissa vähintään 15 prosentissa indikaattoreista tavoitteet eivät olleet kunnianhimoisia. Tämä osoittaa, että tilintarkastustuomioistuimen poimimassa otoksessa ei ollut yhtäkään ohjelmaa, johon jokin näistä heikkouksista ei olisi vaikuttanut. Laatikko 3.16 Yhteenveto johtopäätöksistä   Tarkastetut ohjelmat ja niiden osuus (%) otoksen kattamasta vuosien 2014–2020 rahoitussuunnitelmasta Keskimääräinen edistyminen tavoitteiden saavuttamisessa: Tilintarkastustuomioistuimen laskelma (perustasoon nähden)     Keskimääräinen edistyminen tavoitteen saavuttamisessa enintään 20 % Keskimääräinen edistyminen tavoitteen saavuttamisessa yli 20 % ja alle 50 % Keskimääräinen edistyminen tavoitteen saavuttamisessa vähintään 50 %     Tuloksellisuuskehys, jossa ei ollut yhtäkään neljästä havaitusta heikkoudesta           Tuloksellisuuskehys, jossa oli yksi neljästä havaitusta heikkoudesta EAKR; elintarvikkeet ja rehut Maaseuturahasto; ENI; IPA II Erasmus+; vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahasto; turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto; sisäisen turvallisuuden rahasto, DCI, humanitaarinen apu, Euroopan globalisaatiorahasto     21 % otoksen kattamasta rahoitussuunnitelmasta 13 % otoksen kattamasta rahoitussuunnitelmasta 6 % otoksen kattamasta rahoitussuunnitelmasta     Tuloksellisuuskehys, jossa oli vähintään kaksi neljästä havaitusta heikkoudesta   Horisontti 2020; Verkkojen Eurooppa; koheesiorahasto; Luova Eurooppa ESIR; ESR; EMKR; Life     17 % otoksen kattamasta rahoitussuunnitelmasta 11 % otoksen kattamasta rahoitussuunnitelmasta   Huom. Tavoitteiden saavuttamisessa edistymistä ei voitu laskea maataloustukirahastolle eikä solidaarisuusrahastolle (32 prosenttia otoksen kattamasta rahoitussuunnitelmasta) Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

3.82

Tilintarkastustuomioistuin esittelee kohdissa 3.36–3.71 keskeiset johtopäätökset ja suositukset valikoiduista tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2018 julkaisemista erityiskertomuksista.

3.83

Aiempien suositusten täytäntöönpanon seurannassa tänä vuonna (ks. kohdat 3.72–3.78) saatiin vahvistus sille, että edellisten vuosien tavoin 76 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen arvioimista suosituksista oli pantu täytäntöön kokonaan tai suurimmaksi osaksi. Suositukset oli pantu täytäntöön vain joiltakin osin 18 prosentissa tapauksista, ja jäljellä oli vielä huomattavia puutteita. Vain kuutta prosenttia suosituksista ei ollut pantu täytäntöön.

Suositukset

3.84

Liitteessä 3.5 esitetään havainnot tilintarkastustuomioistuimen seurantatarkastuksesta, joka koski vuoden 2015 vuosikertomuksen kolmannessa luvussa esitettyjen kolmen suosituksen täytäntöönpanoa. Kaikki kolme suositusta oli pantu täytäntöön joiltakin osin.

3.85

Tilintarkastustuomioistuin esittää vuoden 2018 johtopäätösten perusteella seuraavat suositukset:

Suositus 3.1 – Komission olisi edistettävä seuraavanlaisten indikaattoreiden sisällyttämistä ohjelmaselvityksiin:

a)	indikaattorit, jotka panosten, tuotosten, tulosten ja vaikutusten välisen paremman tasapainon ansiosta tarjoavat relevantimpia tietoja EU:n meno-ohjelmien saavutuksista

b)	indikaattorit, jotka ovat selkeästi yhteydessä EU:n meno-ohjelmista rahoitettuihin toimiin

c)	indikaattorit, jotka kuvastavat EU:n meno-ohjelmien saavutuksia eivätkä komission ja muiden täytäntöönpanotahojen tuloksellisuutta

d)	indikaattorit, jotka kattavat ohjelman tavoitteet.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: varainhoitovuoden 2023 talousarvioon liittyvien ohjelmaselvitysten vuonna 2022 tapahtuvaan julkaisemiseen mennessä

Suositus 3.2 – Jotta komissio voisi tehdä laskelmat edistymisestä perustasolta kohti tavoitetta, sen olisi ehdotettava jokaista ohjelmaa varten tuloskehystä, jossa tuloksellisuusindikaattoreilla olisi seuraavassa luetellut osatekijät. Jos komissio katsoo, ettei tämä ole tietyn indikaattorin kohdalla mielekästä, sen olisi perusteltava valitsemansa vaihtoehto ohjelmaselvityksessä.

a)	määrälliset perustasot, joissa ilmoitetaan perustason vuosi

b)	määrälliset välitavoitteet

c)	määrälliset tavoitteet, joissa ilmoitetaan tavoitteen vuosi

d)	laatuvaatimusten mukaiset tiedot, jotta edistyminen perustasolta kohti tavoitetta voidaan laskea helposti.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: varainhoitovuoden 2023 talousarvioon liittyvien ohjelmaselvitysten vuonna 2022 tapahtuvaan julkaisemiseen mennessä

Suositus 3.3 – Komission tulisi pyrkiä saamaan oikea-aikaista tuloksellisuustietoa kaikista tuloksellisuusindikaattoreista, esimerkiksi ottamalla internetalustoillakäyttöön uusia raportointivälineitä.

Tavoiteajankohta: Hankkeiden käynnistyminen vuonna 2021

Suositus 3.4 – Komission tulisi dokumentoida ehdotetut tavoitteet niin, että budjettivallan käyttäjä pystyy arvioimaan niiden kunnianhimoisuuden tason. Tämä merkitsee, että jokaisen indikaattorin osalta ehdotetaan tavoitearvoa kaikissa meno-ohjelmissa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: varainhoitovuoden 2023 talousarvioon liittyvien ohjelmaselvitysten vuonna 2022 tapahtuvaan julkaisemiseen mennessä

Suositus 3.5 – Komission olisi vielä parannettava ohjelmien tuloksellisuuskatsausta etenkin seuraavin tavoin:

a)	soveltamalla yhtä menetelmää laskiessaan edistymistä perustasolta tavoitearvoa kohden. Jos komissio katsoo, ettei tämä ole tietyn indikaattorin kohdalla mahdollista, sen olisi perusteltava lähestymistapansa ohjelmien tuloksellisuuskatsauksessa.

b)	ilmoittamalla kunkin ohjelman tuloksellisuusindikaattorien valinnassa käytetyt perusteet.

Tavoiteajankohta: Ohjelmien tuloksellisuuskatsaus vuodelta 2021

---

(1)  Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus, 317 artikla.

(2)  Ks. esitys Euroopan unionin yleiseksi talousarvioksi varainhoitovuodeksi 2019 – Työasiakirja – Osa I – toimintamenojen ohjelmaselvitykset – COM(2018) 600 – toukokuu 2018.

(3)  Ks. EU Budget 2014–2020, Programmes Performance Overview – Ote toimintamenojen ohjelmaselvityksistä – Esitys talousarvioksi 2019 – COM(2018) 600 – toukokuu 2018.

(4)  Huom. Varainhoitovuoden 2016 vuosikertomuksen kolmannen luvun suosituksessa 5 (kohta 3.77) tilintarkastustuomioistuin pyysi komissiota osoittamaan keskeisissä tuloksellisuutta koskevissa kertomuksissa, onko annettujen tuloksellisuustietojen laatu komission parhaan tietämyksen mukaisesti riittävä.

(5)  Perustasot riippuivat tietojen saatavuudesta, mutta kyse oli periaatteessa tiedoista, jotka olivat saatavissa 1.1.2014 ohjelman relevanteista näkökohdista.

(6)  Ks. esimerkiksi kestävän kehityksen tavoitteiden (SDG) saavuttamisetäisyyden mittaamista koskeva arviointi OECD-maiden tilanteesta Measuring distance to the Sustainable Development Goal (SDG) targets – An assessment of where OECD countries stand, kesäkuu 2017, OECD, s. 15, taulukko 3. Erilaisten normalisointimenettelyjen hyvät ja huonot puolet.

(7)  Komission yksiköiden valmisteluasiakirja paremman sääntelyn suuntaviivoista, Better Regulation Guidelines SWD(2017) 350 final – 7.7.2017, s. 26.

(8)  Ohjelmien tuloksellisuuskatsauksen menetelmiä koskevan huomautuksen mukaisesti, s. 2.

(9)  Ensimmäisessä tapauksessa kolmen ja jälkimmäisessä neljän vuoden jälkeen yhteensä seitsemästä vuodesta.

(10)  Huom. Edistymisen laskemiseksi perustasosta tilintarkastustuomioistuin olettaa, että indikaattoreiden perustaso oli nolla, vaikka tämä tieto ei sisältynytkään ohjelmaselvityksiin.

(11)  Asiaankuuluvan lainsäädännön muutokset ovat käynnissä osittain täytäntöönpantujen toimien raportoinnin mahdollistamiseksi.

(12)  Viiden indikaattorin perusteella.

(13)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1309/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan globalisaatiorahastosta (2014–2020) ja asetuksen (EY) N:o 1927/2006 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 855).

(14)  Tuotosten, tulosten ja vaikutusten määritelmään liittyen ks. unionin yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 2 artikla (heinäkuu 2018) sekä paremman sääntelyn suuntaviivat, s. 49 (SWD(2017) 350 final).

(15)  Joissakin tapauksissa tilintarkastustuomioistuimen laatima indikaattoriluokittelu poikkesi komission käyttämästä luokittelusta tai asiaankuuluvassa EU:n lainsäädännössä määritellystä luokittelusta.

(16)  Tämä seikka huomioidaan myös OECD:n julkaisussa ”OECD Best Practices for Performance Budgeting”, OECD Public Governance Directorate Public Governance Committee (GOV/PGC/SBO(2018)7, 23.11.2018). Sen kohdassa ”Best practice 3” todetaan esimerkiksi seuraavaa: Valtio käyttää tuloksellisuusmittareiden yhdistelmää, jossa tasapainotetaan tarve mitata pitkäaikaisia politiikan tuotoksia ja tarve seurata edistymistä lyhyemmällä aikavälillä.

(17)  COM(2018) 600 – toukokuu 2018: Esitys Euroopan unionin yleiseksi talousarvioksi varainhoitovuodeksi 2019 – Valmisteluasiakirja – Osa I – toimintamenojen ohjelmaselvitykset, s. 5.

(18)  Ja tarvittaessa vastaava rahoitustoimiin liittymätön toimintapolitiikka (esim. EU:n asetus).

(19)  Ks. esimerkiksi oheinen alaviite, joka liittyy kahteen humanitaarisen avun ohjelman yleistavoitteita mittaavaan indikaattoriin (luonnonkatastrofeissa aiheutuneiden kuolonuhrien EM-DAT-tietokantaan kirjattu määrä ja INFORM-indeksissä hyvin suuren katastrofiriskin maiksi luokiteltujen maiden määrä): Olisi huomioitava, että erittäin merkittävä osa tämän indikaattorin vuotuisista tuloksista ja kehittymisestä riippuu ulkoisista tekijöistä, joihin komissio ei voi millään tavalla vaikuttaa. Humanitaarisen avun erityistä osuutta tämän indikaattorin kehitykseen on vaikea arvioida.

(20)  Kaikissa ohjelmissa oli erityistavoitteita. Joissakin ohjelmissa ei kuitenkaan ollut lainkaan yleisiä tavoitteita.

(21)  Niiden henkilöiden määrä, joita autettiin selviytymään heidän elinoloihinsa vaikuttaneesta kriisitilanteesta.

(22)  Esimerkiksi alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston vuotuisen toimintakertomuksen liitteen 11 tuloksellisuustaulukossa huomautetaan, että seuraaviin taulukoihin sisältyvien välitavoitelukujen osalta tulee huomioida myös, ”että ne ovat puhtaasti ohjeellisia arvioita, joita ei tulisi käyttää riittämättömän tuloksellisuuden tunnistamiseen”.

(23)  Esim. kehitysyhteistyön rahoitusväline (DCI), erityistavoite 1, indikaattori 2, ”osuus ensimmäisen luokan aloittaneista oppilaista, jotka saavuttavat alemman perusasteen koulutuksen viimeisen luokan, erittely sukupuolen mukaan”. Indikaattorin alaviitteessä ilmoitetaan, että olisi kuitenkin huomioitava, ettei tämä indikaattori ole vielä käytettävissä: menetelmiä ei ole määritelty, tietoja ei ole käytettävissä. Unesco on johtava taho opetusta koskevien kestävän kehityksen tavoitteita mittaavien indikaattoreiden alalla, ja sen mukaan tätä indikaattoria voidaan käyttää vasta 3–5 vuoden kuluttua.

(24)  Neuvoston suositus Euroopan unionin varainhoitovuoden 2017 yleisen talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle, 3. luku, 3 kappale.

(25)  ”Vastuuvapaus 2017: EU:n yleinen talousarvio – Komissio ja toimeenpanovirastot” P8_TA(2019)0242), kohta 236.

(26)  Koko EU:n kattava rautatieverkosto käsittää yli 138 000 kilometriä rautatielinjoja.

(27)  Patenttihakemusten perustaso oli 3,2 ja tavoite 3,0 kunkin 10 miljoonan euron rahoitusosuuden osalta.

(28)  https://www.eca.europa.eu

(29)  Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2018 julkaisuihin sisältyi myös yhdeksän arviointipohjaista tuotetta: kaksi yleiskatsausta, kuusi aihekohtaista katsausta ja yksi nopea tilannekatsaus.

(30)  1a (”Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky”), 1b (”Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio”), 2 (”Kestävä kasvu: luonnonvarat”), 3 (”Turvallisuus ja kansalaisuus”), 4 (”Globaali Eurooppa”), 5 (”Hallinto”).

(31)  Huom. EU:n ympäristö- ja ilmastotoimia käsittelevät erityiskertomukset sisältyvät jäljempänä käsiteltävään otsakkeeseen 2.