I.

Tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut

II.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että Euroopan unionin (EU) konsolidoitu tilinpäätös 31. joulukuuta 2017 päättyneeltä varainhoitovuodelta antaa kaikilta olennaisilta osiltaan oikeat ja riittävät tiedot EU:n taloudellisesta asemasta 31. päivältä joulukuuta 2017 sekä toimien tuloksista, rahavirroista ja nettovarallisuuden muutoksista mainittuna päivänä päättyneeltä varainhoitovuodelta varainhoitoasetuksen ja kansainvälisesti hyväksyttyihin julkisen sektorin tilinpäätösstandardeihin perustuvien kirjanpitosääntöjen mukaisesti.

III.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 31. päivänä joulukuuta 2017 päättyneen varainhoitovuoden tilien perustana olevat tulot ovat kaikilta olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset.

IV.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tilien perustana olevien maksujen laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevan varauman sisältävän lausunnon antamista perustelevassa kohdassa kuvatun seikan vaikutuksia lukuun ottamatta 31 päivänä joulukuuta 2017 päättyneen varainhoitovuoden tilien perustana olevat maksut ovat kaikilta olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset.

V.

Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksensa kansainvälisen tilintarkastajaliiton (International Federation of Accountants, IFAC) kansainvälisten tilintarkastusstandardien (ISA) ja eettisten ohjeiden sekä ylimpien tarkastuselinten kansainvälisen järjestön (International Organisation of Supreme Audit Institutions, INTOSAI) antamien kansainvälisten standardien (ISSAI) mukaisesti. Mainittuihin standardeihin perustuvia tilintarkastustuomioistuimen velvollisuuksia kuvataan tarkemmin kohdassa ”Tarkastajan velvollisuudet”. Tilintarkastustuomioistuin toimii eettisiä tilintarkastusstandardeja käsittelevän kansainvälisen lautakunnan (International Ethics Standards Board for Accountants, IESBA) eettisten sääntöjen mukaisesti riippumattomasti. Tilintarkastustuomioistuin on täyttänyt muut eettiset velvoitteensa näiden standardien ja vaatimusten ja IESBAn eettisten sääntöjen mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin katsoo hankkineensa lausuntonsa perustaksi tarpeellisen määrän tarkoitukseen soveltuvaa tarkastusevidenssiä.

VI.

Kulujen korvaamisesta aiheutuvat maksut kattavien, varainhoitovuonna 2017 kirjattujen menojen (3) virhetaso on olennainen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kulujen korvaamisesta aiheutuneiden maksujen arvioitu virhetaso on 3,7 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuimen arvioima kokonaisvirhetaso (2,4 prosenttia) on yhä olennaisuusrajan yläpuolella, mutta se ei ole laajalle ulottuva. Tukioikeuksiin perustuvien maksujen virhetaso ei ole olennainen (4).

VII.

Tarkastuksen kannalta keskeiset seikat ovat seikkoja, jotka tilintarkastustuomioistuimen ammatillisen harkinnan mukaan ovat olleet merkittävimpiä tarkastuksen kohteena olevan Euroopan unionin varainhoitovuoden konsolidoidun tilinpäätöksen tarkastuksessa. Nämä seikat on otettu huomioon tilinpäätökseen kokonaisuutena kohdistuneessa tarkastuksessa sekä tilintarkastustuomioistuimen laatiessa siitä annettavaa lausuntoa, eikä tilintarkastustuomioistuin anna näistä seikoista erillistä lausuntoa.

VIII.

Euroopan strategisten investointien rahasto (ESIR-rahasto) on EU:n ja EIP-ryhmän vuonna 2015 käynnistämä aloite (5), jolla kannustetaan investointeihin kaikkialla EU:ssa parantamalla EIP-ryhmän riskinkantokykyä. Aloitteen mukaisesti EU:n talousarviossa annetaan enintään 16 miljardin euron takaus (6), josta voidaan kattaa ESIR-rahaston toimista mahdollisesti koituvat tappiot (infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunaan ja pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevaan osioon liittyvät investoinnit) (7).

IX.

Tilintarkastustuomioistuin on paneutunut tähän osa-alueeseen aiempina vuosina, koska ESIR-rahaston rakenne johti useisiin monimutkaisiin kirjanpito-ongelmiin, joiden syynä ovat EU:n ja EIP:n väliset järjestelyt. Komission tilinpitäjä kuuli marraskuussa 2017 neuvoa-antavaa asiantuntijaryhmää siitä, mikä olisi EU:n takaamiin pk-yritysikkunan oman pääoman ehtoisiin toimiin sovellettava asianmukainen kirjanpitokäytäntö. Saamiensa neuvojen mukaisesti komission tilinpitäjä päätti ammatillisen harkintansa perusteella, että ESIR-rahasto ei ole komission määräysvallassa eikä komission ja EIP:n yhteisessä määräysvallassa (8). EU:n varainhoitovuoden 2017 konsolidoidun tilinpäätöksen kannalta tämä merkitsee, että EIP-ryhmälle myönnettyä EU:n takausta käsitellään seuraavasti:

X.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi ESIR-rahaston oman pääoman ehtoisten sijoitusten salkkujen takaustoimiin sovelletun kirjanpitokäytännön. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että sovellettu kirjanpitokäytäntö ei vaikuta EU:n varainhoitovuoden 2017 konsolidoidussa tilinpäätöksessä annettuun oikeaan ja riittävään kuvaan.

XI.

EU:n taseeseen sisältyvien eläkeoikeuksista ja muista työsuhde-etuuksista aiheutuvien vastuiden määrä oli vuoden 2017 lopussa 73,1 miljardia euroa. Kyseessä on yksi taseen merkittävimmistä velkaeristä, jonka osuus oli lähes kolmannes velkojen kokonaismäärästä (236,5 miljardia euroa) vuonna 2017.

XII.

Suurin osa eläkeoikeuksista ja muista työsuhde-etuuksista aiheutuvista vastuista (64,0 miljardia euroa) liittyy Euroopan unionin virkamiesten ja muun henkilöstön eläkejärjestelmään. Nämä eläkevastuut kattavat ”etuuspohjaisen järjestelyn”, joka perustuu Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen (”henkilöstösäännöt”) 83 artiklaan ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 4 artiklan 3 kohtaan. Tileihin kirjatut eläkevastuut kuvastavat määrää, joka olisi sisällytetty eläkerahastoon, jos sellainen olisi perustettu olemassa olevien vanhuuseläkevelvoitteiden maksua varten (9). Järjestelmä kattaa vanhuuseläkkeiden lisäksi työkyvyttömyyseläkkeet ja EU:n henkilöstön leskille/orvoiksi jääneille lapsille maksettavat eläkkeet. Henkilöstösääntöjen 83 artiklan mukaan eläkejärjestelmään kuuluvat etuudet maksetaan EU:n talousarviosta. Jäsenvaltiot takaavat yhteisesti etuuksien maksamisen, ja virkamiehet maksavat kolmanneksen eläkejärjestelmän rahoituksesta.

XIII.

Euroopan unionin virkamiesten ja muun henkilöstön eläkejärjestelmä on EU:n työntekijöille pakollinen työeläkejärjestelmä, jonka yhteydessä toimielinten ja muiden elinten ja niiden henkilöstön maksuosuuksia käytetään tulevien eläkkeiden rahoittamiseen. Järjestelmä on suunniteltu siten, että se säilyttää lähtökohtaisesti vakuutusmatemaattisen tasapainon maksuosuuksiin ja eläkeikään tehtävien mukautusten avulla. Eläkekustannusten pitkän aikavälin ennusteiden laskentaan käytettävien muuttujien lukumäärä ja monimuotoisuus korostavat laskelman vakuutusmatemaattista luonnetta. Laskelmasta vastaa Eurostat ja se tehdään vuosittain.

XIV.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastuksen yhteydessä vakuutusmatemaattiset olettamukset ja niihin perustuvan eläkevastuun arvon määrittämisen. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti numeeriset tiedot, vakuutusmatemaattiset muuttujat ja vastuun laskennan sekä esittämisen konsolidoidussa taseessa ja konsolidoidun tilinpäätöksen liitetiedoissa. Kuten konsolidoidun tilinpäätöksen liitetiedossa 2.9 on esitetty, komissio vahvistaa edelleen menettelyjä, joita käytetään laskettaessa työsuhde-etuuksiin liittyvää velkaa. Tilintarkastustuomioistuin seuraa näitä toimia.

XV.

Vuoden 2017 lopussa arvioitiin, että ilmoittamatta oli vielä 101 miljardia euroa edunsaajille aiheutuneita tukikelpoisia menoja (vuoden 2016 lopussa: 102 miljardia euroa). Nämä määrät kirjattiin menojäämiksi (10).

XVI.

Tilintarkastustuomioistuin tutki menetelmiä ja valvontajärjestelmiä, joita merkittävimmät pääosastot olivat soveltaneet vuoden lopun arvioihin. Se poimi otoksia laskujen ja ennakkomaksujen joukosta ja selvitti näiden osatekijöiden avulla siirtovelkojen virheellisyysriskiä. Tilintarkastustuomioistuin pyysi komission kirjanpitoyksiköltä lisäselvitystä sovelletuista yleisistä menetelmistä.

XVII.

Tilintarkastustuomioistuimen oli mahdollista tehdä johtopäätös, jonka mukaan konsolidoidussa taseessa esitetty siirtovelkojen kokonaismäärä on arvioitu oikein.

XVIII.

Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 29. maaliskuuta 2017 Eurooppa-neuvostolle päätöksestään erota Euroopan unionista (EU). Yhdistyneen kuningaskunnan eroamista EU:sta koskevasta sopimuksesta alettiin neuvotella 22. toukokuuta 2017.

XIX.

Erosopimusluonnoksen (19. maaliskuuta 2018) taloudelliset määräykset sisältävässä viidennessä osassa todetaan taloudellisen selvitysratkaisun osalta, että Yhdistynyt kuningaskunta maksaa kaikki edellisen ja nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen mukaiset velvoitteensa aivan kuin se olisi yhä jäsenvaltio.

XX.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo tämän perusteella, että 31. joulukuuta 2017 päivätty tilinpäätös kuvastaa oikein eroprosessin tilannetta.

XXI.

Toimivan johdon velvollisuuksiin kuuluu antaa nk. muuta informaatiota, millä tarkoitetaan osiota ”Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi” mutta ei tilinpäätöstä eikä sitä koskevaa tilintarkastustuomioistuimen kertomusta. Tilintarkastustuomioistuimen lausunto konsolidoidusta tilinpäätöksestä ei kata muuta informaatiota eikä tilintarkastustuomioistuin esitä sen osalta varmuutta koskevaa johtopäätöstä. Tilintarkastustuomioistuimen velvollisuutena on konsolidoidun tilinpäätöksen tarkastuksen yhteydessä tutustua tähän muuhun informaatioon. Tällöin sen on arvioitava, onko muu informaatio olennaisesti ristiriidassa konsolidoidun tilinpäätöksen tai tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saamien tietojen kanssa tai vaikuttaako muu informaatio olennaisesti virheelliseltä. Jos tilintarkastustuomioistuin katsoo, että muu informaatio sisältää olennaisia virheellisyyksiä, sen on raportoitava asiasta. Tilintarkastustuomioistuimella ei ole raportoitavaa tältä osin.

XXII.

Toimiva johto vastaa SEUT:n 310–325 artiklan ja varainhoitoasetuksen mukaisesti EU:n konsolidoidun tilinpäätöksen laatimisesta ja esittämisestä kansainvälisesti hyväksyttyjen julkisen sektorin tilinpäätösstandardien pohjalta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Johdon vastuulla on sisäisen valvonnan suunnittelu, täytäntöönpano ja ylläpito. Valvonta kohdistuu tilinpäätöksen laatimiseen ja sillä varmistetaan, että tilinpäätöksessä esitetään oikeat ja riittävät tiedot, joissa ei ole petoksesta tai virheestä johtuvia olennaisia virheitä. Toimivan johdon vastuulla on lisäksi varmistaa, että tilinpäätöksessä mainitut toiminnot, rahoitustoimet ja tiedot ovat niitä sääntelevien normien mukaisia. Komissio on viime kädessä vastuussa EU:n tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta (SEUT, 317 artikla).

XXIII.

Kun toimiva johto laatii konsolidoitua tilinpäätöstä, sen vastuulla on arvioida EU:n kykyä jatkaa toimintaansa. Toimivan johdon on tuotava tarvittaessa esiin asiaa koskevat seikat ja laadittava tilinpäätös toiminnan jatkuvuuden periaatteen pohjalta, paitsi jos toimiva johto aikoo lopettaa yhteisön tai lakkauttaa sen toiminnan tai sillä ei ole muuta realistista vaihtoehtoa kuin tehdä niin.

XXIV.

Komission vastuulla on valvoa EU:n tilinpäätösraportointia.

XXV.

Varainhoitoasetuksen (IX osasto) mukaisesti komission tilinpitäjän on toimitettava EU:n konsolidoitu tilinpäätös tarkastettavaksi ensin alustavan tilinpäätöksen muodossa viimeistään seuraavan vuoden 31. maaliskuuta ja lopullinen tilinpäätös viimeistään 31. heinäkuuta. Jo alustavan tilinpäätöksen on annettava oikea ja riittävä kuva taloudellisesta asemasta. On siis välttämätöntä, että kaikki alustavaan tilinpäätökseen sisältyvät erät esitetään lopullisina laskelmina niin, että tilintarkastustuomioistuin voi hoitaa tehtävänsä varainhoitoasetuksen X osaston mukaisesti ja asetettuja määräaikoja noudattaen. Alustavan ja lopullisen tilinpäätöksen erojen olisi yleensä johduttava ainoastaan tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista.

XXVI.

Tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena on saada kohtuullinen varmuus siitä, onko EU:n konsolidoidussa tilinpäätöksessä olennaisia virheellisyyksiä ja ovatko tilien perustana olevat toimet lailliset ja asianmukaiset, ja antaa tarkastuksensa perusteella Euroopan parlamentille ja neuvostolle tarkastuslausuma tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Kohtuullisella varmuudella tarkoitetaan korkeaa varmuustasoa. Kohtuullinen varmuus ei kuitenkaan ole tae siitä, että tarkastuksessa havaitaan kaikki olennaiset virheellisyydet ja noudattamatta jättämiset. Virheellisyydet ja noudattamatta jättämiset voivat johtua petoksista tai virheistä, ja niiden katsotaan olevan olennaisia, jos niiden yksin tai yhdessä voisi kohtuudella odottaa vaikuttavan taloudellisiin päätöksiin, joita käyttäjät tekevät konsolidoitujen tilinpäätöksen perusteella.

XXVII.

Tulojen alalla tilintarkastustuomioistuimen tarkastus, joka koskee alv:oon ja BKTL:oon perustuvia omia varoja, alkaa makroekonomisista aggregaateista, joiden perusteella näiden omien varojen määrä lasketaan. Tämän jälkeen tilintarkastustuomioistuin arvioi komission järjestelmät, joiden avulla makroekonomisia aggregaatteja käsitellään, kunnes jäsenvaltioiden maksuosuudet on saatu ja tiedot on sisällytetty konsolidoituun tilinpäätökseen. Perinteisten omien varojen osalta tilintarkastustuomioistuin tutkii tulliviranomaisten tilit ja analysoi tullivalvonnan alaisen maksuvirran siihen saakka, kunnes komissio on vastaanottanut asianomaiset määrät, ja ne on kirjattu tileihin.

XXVIII.

Menojen alalla tilintarkastustuomioistuin tarkastaa maksut, kun menot ovat aiheutuneet ja ne on kirjattu ja hyväksytty. Tarkastus kattaa ennakkomaksuja lukuun ottamatta kaikentyyppiset (myös omaisuuserien hankintaan liittyvät) maksut siinä vaiheessa, kun maksu on suoritettu. Ennakkomaksut tarkastetaan, kun varojen saaja on esittänyt evidenssiä siitä, että varat on käytetty asianmukaisesti ja toimielin tai muu elin on hyväksynyt evidenssin ennakkomaksun tilinpidollisen selvittämisen yhteydessä, mikä saattaa tapahtua vasta myöhempänä varainhoitovuonna.

XXIX.

ISA- ja ISSAI-standardien mukaista tilintarkastusta suorittaessaan tilintarkastustuomioistuin käyttää ammatillista harkintaa ja säilyttää ammatillisen skeptisyyden koko tilintarkastuksen ajan. Tilintarkastustuomioistuimen tehtävänä on myös

XXX.

Tilintarkastustuomioistuin ilmoittaa toimivalle johdolle muun muassa tarkastuksen suunnitellun laajuuden ja ajoituksen sekä merkittävät tarkastushavainnot ja mahdolliset havaitut merkittävät sisäisen valvonnan puutteet.

XXXI.

Tilintarkastustuomioistuin määrittää komission ja muiden tarkastettujen yhteisöjen kanssa keskustelluista seikoista ne, jotka ovat olleet merkittävimpiä konsolidoidun tilinpäätöksen tarkastuksessa ja siten tarkastuksen kannalta keskeisiä seikkoja kohteena olevana varainhoitovuonna. Tilintarkastustuomioistuin kuvaa kyseisiä seikkoja kertomuksessaan, ellei säädös tai määräys estä asianomaisten tietojen julkistamista tai jos – erittäin harvinaisissa olosuhteissa – tilintarkastustuomioistuin toteaa, että asianomaista seikkaa ei ole syytä julkaista kertomuksessa, koska julkaisemisesta aiheutuvien kielteisten seurausten voitaisiin kohtuudella olettaa olevan suurempia kuin tietojen julkaisemisesta yleisen edun kannalta saatava hyöty.

1.1

Tilintarkastustuomioistuin on Euroopan unionin riippumaton tarkastaja. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) mukaisesti tilintarkastustuomioistuin

1.2

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumaa varten tekemä työ (jota kuvataan liitteessä 1.1 ) täyttää ensimmäisen ja toisen näistä tavoitteista. Keskeisten EU:n menoalojen (12) osalta vuosikertomusta varten tehty työ koskee myös varainkäytön taloudellisuutta, tehokkuutta tai vaikuttavuutta. Tilintarkastustuomioistuin raportoi eri näkökohdista, jotka liittyvät komission EU-varojen asianmukaisen käytön varmistamista varten perustamaan järjestelmään (13). Lisäksi tarkastustyöllä on keskeinen merkitys laadittaessa lausuntoja, joita tilintarkastustuomioistuin esittää ehdotetusta lainsäädännöstä.

1.3

Tässä vuosikertomuksen luvussa

1.4

EU:n varainkäyttö on merkittävä – mutta ei ainoa – keino pyrkiä toimintapoliittisiin tavoitteisiin. Muita merkittäviä keinoja ovat muun muassa lainsäädäntö sekä tavaroiden, palvelujen, pääomien ja ihmisten vapaa liikkuminen EU:ssa. EU:n menojen määrä oli 137,4 miljardia euroa (14) vuonna 2017. Tämä vastaa 2,0 :aa prosenttia EU:n jäsenvaltioiden julkisen talouden kokonaismenoista ja 0,9 :ää prosenttia EU:n bruttokansantulosta ( laatikko 1.1 ).

Lähde:

Jäsenvaltioiden BKTL: Euroopan komission tilinpäätös varainhoitovuodelta 2017 – Liite A – Tulot;

Jäsenvaltioiden julkisen talouden menot: Eurostat – Vuotuinen kansantalouden tilinpito.

EU:n menot: Euroopan komissio – Euroopan unionin varainhoitovuoden 2017 konsolidoitu tilinpäätös.

1.5

EU:n varat jaetaan edunsaajille joko yksittäisinä maksuina/vuotuisina erinä tai useiden maksujen sarjana monivuotisten meno-ohjelmien kautta. Vuonna 2017 EU:n talousarviosta suoritettiin maksuja kaikkiaan 137,4  miljardin euron arvosta. Määrä koostuu 29,7  miljardin euron suuruisesta ennakkorahoituksesta ja 107,7 miljardista eurosta yksittäisiä maksuja ja väli- ja loppumaksuja. Kuten laatikosta 1.2 käy ilmi, suurin osa EU:n talousarviovaroista osoitettiin luonnonvarojen alalle (56,7  miljardia euroa; 41 prosenttia kokonaismäärästä). Seuraavaksi eniten varoja meni koheesioalalle (35,7 miljardia euroa; 26 prosenttia kokonaismäärästä) ja kilpailukykyyn (21,4 miljardia euroa; 15,6 prosenttia kokonaismäärästä).

1.6

Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset koskevat Euroopan unionin konsolidoitua tilinpäätöstä (15) (”tilit”) varainhoitovuodelta 2017. Tilintarkastustuomioistuin vastaanotti tilinpäätöksen sekä tilinpitäjän vahvistusilmoituksen 27. kesäkuuta 2018 eli ennen varainhoitoasetuksen (16) mukaisen määräajan päättymistä. Tilinpäätöksen lisäksi toimitettiin asiakirja ”Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi” (17). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausunto ei kata kyseistä analyysiä. Tarkastusstandardien mukaisesti tilintarkastustuomioistuin kuitenkin arvioi analyysissä ja tilinpäätöksessä esitettyjen tietojen yhdenmukaisuuden.

1.7

Komission julkaisemasta tilinpäätöksestä ilmenee, että velkojen kokonaismäärä oli 31. joulukuuta 2017 yhteensä 236,5 miljardia euroa ja varojen kokonaismäärä oli 166,2  miljardia euroa. Varainhoitovuoden 2017 taloudellinen tulos on 8,1 miljardia euroa.

1.8

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ilmeni, että tilinpäätös ei sisällä olennaisia virheellisyyksiä. EU:n talousarvio- ja varainhallintoa koskevat huomautukset esitetään tämän vuosikertomuksen toisessa luvussa.

1.9

Tarkastuksen kannalta keskeiset seikat ovat seikkoja, jotka tilintarkastustuomioistuimen ammatillisen harkinnan mukaan ovat olleet merkittävimpiä tarkastuksen kohteena olevan varainhoitovuoden tilinpäätöksen tarkastuksessa. Nämä seikat on otettu huomioon tilinpäätökseen kokonaisuutena kohdistuneessa tarkastuksessa sekä tilintarkastustuomioistuimen laatiessa siitä annettavaa lausuntoa, eikä tilintarkastustuomioistuin anna näistä seikoista erillistä lausuntoa. Kansainvälisen standardin 701 (18) mukaisesti tilintarkastustuomioistuin raportoi tarkastuslausumassaan tarkastuksen kannalta keskeisistä seikoista.

1.10

Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa EU:n tulot ja menot ja arvioi, ovatko ne sovellettavien lakien ja säännösten mukaiset. Tilintarkastustuomioistuin esittää tarkastustulokset tulojen osalta neljännessä luvussa ja menojen osalta luvuissa 5–10.

1.11

Tarkastustaan varten tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n tilien perustana olevat toimet. Niissä on kyse varainsiirroista EU:n talousarviosta lopullisille edunsaajille, jäsenvaltioiden maksuosuuksista EU:n talousarvioon ja muista lähteistä peräisin olevista tuloista. Tilintarkastustuomioistuin tutkii menot siinä vaiheessa, kun EU:n varojen lopulliset saajat ovat toteuttaneet toimia tai heille on aiheutunut kuluja ja komissio on hyväksynyt menot (”hyväksytyt menot”). Käytännössä tämä tarkoittaa, että toimista koostuva tilintarkastustuomioistuimen perusjoukko kattaa väli- ja loppumaksut. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti ennakkomaksut ainoastaan, jos kirjanpidollinen selvittäminen oli tehty varainhoitovuonna 2017.

1.12

Euroopan parlamentti ja neuvosto tekivät useita muutoksia kauden 2014–2020 taloudellista, sosiaalista ja alueellista koheesiota koskevaan alakohtaiseen lainsäädäntöön (ks. kohdat 6.5–6.10) kaudella 2007–2013 sovellettuihin sääntöihin nähden. Tärkein muutos on, että jäsenvaltion ohjelmaviranomaisten on nykyisin vuosittain esitettävä varmennuspaketti, joka sisältää tilinpäätöksen ja kattaa komissiolle tilivuoden aikana todennetut menot. Komissio hyväksyy tilit, jos ne ovat tarkastusviranomaisten lausunnon mukaan täydelliset, oikeelliset ja todenmukaiset. Se arvioi varmennuspaketin ja varmistaa siten, että jäännösvirhetaso pysyy jokaisessa ohjelmassa kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolella. Tarvittaessa se tekee rahoitusoikaisuja.

1.13

Taloudellisesta, sosiaalisesta ja alueellisesta koheesiosta annetun alakohtaisen lainsäädännön muutokset vaikuttavat siihen, mitä komissio pitää alalla ”hyväksyttyinä menoina”. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastama perusjoukko eroaa näin ollen tämän monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen osalta aiempien vuosien perusjoukosta. Se koostuu kauden 2007–2013 loppumaksuista (myös kirjanpidollisesti selvitetyistä ennakkomaksuista) ja kauden 2014–2020 menoista, joihin liittyvät tilit komissio on hyväksynyt vuosittain (ks. liite 1.1. , kohdat 2–6, sekä kohdat 6.16–6.19). Toisin sanoen tilintarkastustuomioistuin testasi tapahtumia, joiden kohdalla jäsenvaltio oli toteuttanut kaikki relevantit korjaavat toimet.

1.13

1.14

Monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeessa 1b vuonna 2017 suoritettujen välimaksujen, jotka koskevat kautta 2014–2020, määrä oli noin 21 miljardia euroa. Tilintarkastustuomioistuin sisällyttää nämä väli- ja ennakkomaksut perusjoukkoonsa myöhempänä varainhoitovuonna, kun komissio on hyväksynyt tilit ja ne on selvitetty vuotuisella päätöksellä.

(*)

Monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeessa 1b ennakkorahoitus (30,7 miljardia euroa) sisältää ohjelmakausien 2007–2013 ja 2014–2020 välimaksut (21,7 miljardia euroa). Tilintarkastuksen tähän alaan soveltaman lähestymistavan mukaisesti kyseiset maksut eivät ole osa varainhoitovuoden 2017 vuosikertomusta varten toimitetun tarkastuksen perusjoukkoa.

1.15

Laatikossa 1.3 jaotellaan tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2017 tarkastuksen perusjoukko yksittäisiin maksuihin, (komission hyväksymiin) välimaksuihin ja loppumaksuihin sekä kirjanpidollisesti selvitettyihin ennakkomaksuihin ja tilien hyväksymisestä tehtyihin vuotuisiin päätöksiin. Vuoden 2017 osalta tilintarkastustuomioistuin tarkasti tapahtumia kaikkiaan 100,2  miljardin euron arvosta. Tänä vuonna suurin osa (57 prosenttia) perusjoukosta koskee luonnon varojen alaa, kun taas monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen 1b ”Koheesio” painoarvo on aiemmista vuosista poiketen suhteellisen vähäinen (noin kahdeksan prosenttia) ( laatikko 1.4 ).

1.16

Tilintarkastustuomioistuin teki EU:n tulojen ja menojen sääntöjenmukaisuudesta seuraavat pääasialliset havainnot:

a)

Tulojen virhetaso ei ollut olennainen. Tuloihin liittyvät järjestelmät olivat kokonaisuutena katsoen vaikuttavat, mutta komission ja eräiden jäsenvaltioiden osalta arvioidut perinteisten omien varojen alan keskeiset sisäiset kontrollit olivat osittain vaikuttavia (kohta 4.21).

b)

Menojen kohdalla tarkastusevidenssi osoittaa kokonaisuutena tarkasteltuna, että virhetaso oli olennainen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi menojen kokonaisvirhetasoksi 2,4 prosenttia. Olennainen virhetaso rajoittui pääosin kuitenkin korvaamiseen perustuviin menoihin, joiden osuus tarkastetusta perusjoukosta oli noin 47 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuimen arvioima kokonaisvirhetaso oli alhaisempi kuin aiempina vuosina ( laatikko 1.5 ).

b)

Komissio toteaa tyytyväisenä, että tulokset ovat parantuneet huomattavasti tarkasteluvuonna.

1.17

Tarkastustulosten kehityksen vuoksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma ei enää perustu ainoastaan kokonaisarvioon virhetasosta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulokset varainhoitovuodelta 2017 vahvistavat vuosilta 2015 ja 2016 tehdyt havainnot eli sen, että varojen myöntämisen peruste vaikuttaa virheriskiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yleisesti ottaen, että tukioikeuksiin perustuvien menojen (19) virhetaso ei ollut olennainen, kun taas korvaamiseen perustuvien menojen virhetaso oli edelleen olennainen ( laatikko 1.6 ).

1.17

1.18

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tukioikeuksiin perustuvien menojen (kun huomioon ei oteta tiettyjä maaseudun kehittämisohjelmia) virhetason jäävän soveltamansa kahden prosentin olennaisuusrajan alle. Tilanne oli sama varainhoitovuonna 2016. Tukioikeuksiin perustuvien menojen kohdalla edunsaajat saavat tukimaksuja täytettyään tietyt ehdot. Näiden maksujen virheriski on alhaisempi, jos ehdot eivät ole liian monimutkaiset. Tällaiset maksut ( laatikko 1.7 ) liittyvät esimerkiksi opiskelija- ja tutkimusapurahoihin (MRK 1a – viides luku), viljelijöille maksettaviin suoriin tukiin (MRK 2 – seitsemäs luku) sekä kolmansille maille annettavaan EU:n talousarviotukeen (MRK 4 – yhdeksäs luku). Hallintomenot koostuvat lähinnä EU:n virkamiesten palkoista ja eläkkeistä (MRK 5 – kymmenes luku). Tukioikeuksiin perustuvat menot muodostavat kaiken kaikkiaan noin 53 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen perusjoukosta.

1.19

Monimutkaisten sääntöjen havaittiin lisäävän virheriskiä. Tämä koskee korvaamiseen perustuvia menoja ja monimutkaisten ehtojen alaista pientä osaa tukioikeuksiin perustuvista menoista (sekä joitakin maaseudun kehittämisohjelmia). Tämän tyyppiset suuririskiset menot muodostavat noin 47 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen perusjoukosta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tämäntyyppisten menojen virhetasoksi 3,7 prosenttia (2016: 4,8 prosenttia), eli virhetaso on merkittävästi korkeampi kuin kahteen prosenttiin asetettu olennaisuusraja ( laatikko 1.6 ).

1.20

Korvaamiseen perustuvien menojen yhteydessä edunsaajat saavat EU:lta korvausta heille aiheutuneista tukikelpoisista kuluista. Edunsaajien on tällöin annettava tietoja osoittaakseen, että ne harjoittavat tukikelpoista toimintaa ja että niille on aiheutunut korvaukseen oikeuttavia kuluja. Tätä varten tuensaajien on noudatettava monimutkaisia sääntöjä, jotka koskevat sitä, mitkä kulut voidaan ilmoittaa (tukikelpoisuus) ja kuinka kulut katsotaan aiheutuneeksi asianmukaisesti. Monimutkaisuudesta seuraa virheitä, jotka vaikuttavat tilintarkastustuomioistuimen tietyistä monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeista tekemään johtopäätökseen. Nämä otsakkeet käsittelevät kilpailukykyä (otsake 1a; tämän vuosikertomuksen kohdat 5.31 ja 5.32), koheesiota (otsake 1b; kohdat 6.73–6.76) ja luonnonvaroja (otsake 2; kohdat 7.40 ja 7.41).

1.20

Koontiasetusta koskeva ehdotus, jonka teksti on neuvoston ja parlamentin välisen poliittisen sopimuksen tulos, laajentaa huomattavasti yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen ja ehtoihin perustuvien maksujen soveltamisalaa ja sovellettavuutta. Vuosia 2021–2027 koskeva komission säädösehdotus tarjoaa uusia mahdollisuuksia yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen ja ehtoihin perustuvien maksujen käyttöön monimutkaisuuden edelleen vähentämiseksi.

1.21

Suurin osa korvaamiseen perustuvista EU:n menoista koskee tutkimushankkeita (Kilpailukyky), koulutustoimia (Koheesio), alueellista ja maaseudun kehittämishankkeita (Koheesio ja Maaseudun kehittäminen) sekä kehitysyhteistyöhankkeita (Globaali Eurooppa). Kuten laatikosta 1.8 käy ilmi, ”Euroopan maatalouden tukirahaston (maataloustukirahasto) markkinatoimenpiteet”, ”Maaseudun kehittäminen, ympäristö, ilmastotoimet ja kalastus” ja ”Kilpailukyky” vaikuttivat eniten tilintarkastustuomioistuimen arvioon korvaamiseen perustuvien menojen virhetasosta vuodelta 2017. Seuraavaksi eniten siihen vaikuttivat ”Koheesio” ja ”Globaali Eurooppa”. Jakauma on erilainen kuin aiempina vuosina. Tähän on syynä lähinnä se, että koheesioalan hyväksyttyjen menojen määrä on vähäinen.

1.22

Tänä vuonna tilintarkastustuomioistuin antaa erityisarvion seuraavien neljän monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen osalta: ”Kilpailukyky”, ”Koheesio”, ”Luonnonvarat” ja ”Hallintomenot”. Tilintarkastustuomioistuin ei arvioi muiden menoalojen eikä monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen 3 (kahdeksas luku) ja otsakkeen 4 (yhdeksäs luku) virhetasoa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma kattaa näillä aloilla menoja kaikkiaan 11,1  miljardin euron arvosta (11,1 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kattamista menoista). Kyseisillä aloilla tehty työ otetaan edelleen huomioon tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuodelta 2017 tekemissä yleisissä johtopäätöksissä.

1.23

”Kilpailukyky” (viides luku): Menojen virhetaso on olennainen. Noin 90 prosentissa näistä menoista on kyse kulujen korvaamisesta. Niissä ilmenevät virheet kuuluvat pääasiassa tukeen oikeuttamattomien kulujen eri luokkiin (etenkin henkilöstö- ja muut kulut taikka tukeen oikeuttamaton hanke tai edunsaaja).

1.24

”Koheesio” (kuudes luku): Suurin osa alan menoista perustuu korvaamiseen. Tarkastusviranomaisten havaitsemissa virheissä oli pääasiallisesti kyse tukeen oikeuttamattomista kuluista. Jäsenvaltioiden viranomaiset tekivät tavallisesti näiden virheiden osalta oikaisuja, jotta ohjelmien jäännösvirhetasot alenisivat alle kahden prosentin olennaisuusrajan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin myös virheitä, joita tarkastusviranomaiset eivät olleet huomanneet. Eräs tarkastusviranomainen esimerkiksi ei ollut huomannut, että rahoitusvälineistä oli myönnetty varoja edunsaajille, jotka eivät olleet tukikelpoisia. Jäsenvaltion viranomaiset tai komissio eivät olleet tehneet oikaisuja näiden virheiden korjaamiseksi. Tarkastusviranomaisten ja tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien virheiden perusteella ja kaikki asianomaiset rahoitusoikaisut huomioon ottaen voidaan arvioida, että virhetaso on olennainen.

1.24

Yksinkertaistaminen on tuloksellisin tapa vähentää valvonnan kustannuksia ja rasitusta sekä virheriskiä. Toimintalohkot, joilla on käytössä moitteettomat hallinto- ja valvontajärjestelmät ja yksinkertaisemmat tukikelpoisuussäännöt, ovat myöskin vähemmän alttiita virheille (ks. komission vastaus kohtaan 1.20).

1.25

”Luonnonvarat” (seitsemäs luku): Alan virhetaso on kokonaisuutena katsoen olennainen. Suorat maksut maataloustukirahastosta muodostavat kuitenkin yli kolme neljäsosaa alan menoista, ja niiden virhetaso ei ole olennainen. Suorat maksut viljelijöille perustuvat tukioikeuksiin, ja niihin sovelletaan yksinkertaistettuja maa-alojen tukikelpoisuussääntöjä ja vaikuttavaa ennakkotarkastusjärjestelmää (yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä), joka mahdollistaa eri tietokantojen automatisoidut ristiintarkastukset. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi edelleen, että virhetaso on jatkuvasti korkea muilla menoaloilla (maaseudun kehittäminen, maataloustukirahaston markkinatoimenpiteet, ympäristö, ilmastotoimet ja kalastus). Näillä aloilla varat maksetaan enimmäkseen kulujen korvaamisen perusteella. Suunnilleen kaksi kolmasosaa tämän monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen arvioidusta virhetasosta johtuu siitä, että edunsaaja, toimi, hanke tai meno ei ole tukikelpoinen.

1.26

”Hallinto” (kymmenes luku): Virhetaso ei ole olennainen. Suurimmassa osassa alan menoista on kyse EU:n toimielinten ja elinten maksamista palkoista, eläkkeistä ja korvauksista.

1.27

Tänä vuonna tilintarkastustuomioistuin perehtyi tarkemmin siihen, minkä tyyppisiä virheitä korvaamiseen perustuvissa menoissa ilmenee, sillä niiden kohdalla virhetaso on jatkuvasti olennainen. Laatikossa 1.9 eritellään erityyppisten virheiden vaikutus korvaamiseen perustuvien menojen vuoden 2017 arvioituun virhetasoon (3,7 prosenttia). Lisäksi siitä käyvät ilmi vertailukelpoiset vuoden 2016 arviot (4,8 prosenttia) (20).

1.28

Samoin kuin vuonna 2016, suurin osa vuoden 2017 arvioidusta virhetasosta koostuu tukikelpoisuusvirheistä (eli kuluilmoituksissa on tukeen oikeuttamattomia kuluja, maatalouden ympäristö- ja ilmastositoumuksia ei ole noudatettu (maaseudun kehittäminen) taikka hanke, toimi tai edunsaaja ei ole oikeutettu tukeen). Niiden vaikutus kuitenkin lisääntyi merkittävästi verrattuna vuoteen 2016 (2017: 93 prosenttia; 2016: 73 prosenttia). Tähän on syynä se, että tilintarkastustuomioistuin havaitsi tänä vuonna hyvin vähän virheitä julkisissa hankinnoissa.

1.28

Komissio katsoo, että maatalouden ympäristö- ja ilmastositoumusten noudattamatta jättäminen ei ole välttämättä tukikelpoisuuskysymys. Asiassa sovelletaan oikeasuhteista seuraamusta, joka voi olla vain poikkeuksellisissa ja harvoissa tapauksissa 100-prosenttinen. Ks. myös kohta 7.19.

1.29

Toisin kuin vuonna 2016, julkisissa hankinnoissa ilmenneiden vakavien virheiden osuus arvioidusta virhetasosta oli alle yhden prosentin (2016: 18 prosenttia). Tämä selittyy sillä, että Euroopan aluekehitysrahaston ja koheesiorahaston yhteydessä hyväksyttiin suhteellisen vähän menoja (kohta 6.18). Tilintarkastustuomioistuimen aiemmat tarkastustulokset osoittavat, että nämä rahastot ovat riskialttiimpia julkisten hankintamenettelyjen osalta.

1.29

1.30

SEUT-sopimuksen 317 artiklan mukaisesti komissio on viime kädessä vastuussa EU:n talousarvion toteuttamisesta, ja se hallinnoi EU:n varoja yhdessä jäsenvaltioiden kanssa (21). Komissio tekee toiminnastaan tiliä seuraavissa kolmessa kertomuksessa, jotka yhdessä muodostavat integroidun talous- ja tilinpäätösraportointipaketin (22):

1.31

Vuosien 2018–2020 strategiassa tilintarkastustuomioistuin määrittää tarkastuslausumansa perustaksi varmentavan tarkastustavan. Tämä tarkoittaa, että tilintarkastustuomioistuin aikoo perustaa varmuutensa komission (johdon) antamaan vahvistuslausumaan. Tilintarkastustuomioistuin hyödyntää tässä kokemusta, jota se on saanut varmentavasta tarkastustavasta vuodesta 1994 lähtien tarkastaessaan tilien luotettavuutta. Tilien perustana olevien toimien sääntöjenmukaisuuteen liittyen tilintarkastustuomioistuin pyrkii yhdessä komission kanssa määrittämään edellytykset, joiden on täytyttävä siirryttäessä kohti varmentavaa tarkastustapaa. On tärkeää, että tiedot ovat saatavissa ajoissa koostamista ja tarkastusta varten (23).

1.31

1.32

Vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa komissio arvioi riskinalaiset määrät. Riskinalainen määrä maksamishetkellä on komission arvio määrästä, jota ei ole suoritettu maksamishetkellä voimassa olleiden sääntöjen mukaisesti. Tämä luku on lähinnä tilintarkastustuomioistuimen arvioimaa virhetasoa.

1.32

Lisäksi vuoden 2017 riskinalainen kokonaismäärä ohjelmien päättämishetkellä oli vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen mukaan arviolta alle 2 prosenttia kaikista asiaankuuluvista menoista sen jälkeen, kun arvioidut tulevat oikaisut oli otettu huomioon.

1.33

Maksamishetkellä riskinalaisen määrän lisäksi komissio esittää muita sääntöjenmukaisuusindikaattoreita. Laatikosta 1.10 ilmenee, miten riskinalainen määrä maksamishetkellä suhteutuu näihin muihin indikaattoreihin.

1.34

Laatikossa 1.11 verrataan riskinalaista määrää maksamishetkellä koskevia komission lukuja tilintarkastustuomioistuimen arvioiman virhetason vaihteluväliin. Vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen yhteydessä ei seurata samaa menettelyä kuin EU:n konsolidoitua tilinpäätöstä varten. Tilintarkastustuomioistuin saa alustavan tilinpäätöksen käyttöönsä maaliskuun lopussa. Sen vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei erityisesti tutki vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen sisältämiä tietoja. Komission vuoden 2017 laskelmien mukaan maksamishetkellä riskinalainen määrä, joka myös mainitaan vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa, on 1,7 prosenttia (verrattuna 2,1 –2,6 prosenttiin vuonna 2016). Määrä asettuu tilintarkastustuomioistuimen vaihteluvälin alempaan päähän. Tilintarkastustuomioistuin arvioi virhetasoksi 2,4 prosenttia (2016: 3,1 prosenttia) vaihteluvälin ollessa 1,4 –3,4 prosenttia.

1.34

1.35

Komissio perustaa laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan kokonaisarvionsa pääjohtajien vuotuisissa toimintakertomuksissa antamiin vahvistuslausumiin. Tämän vuosikertomuksen lukuihin 4–10 sisältyy tiettyjä vuotuisia toimintakertomuksia koskeva osa, jossa arvioidaan, vastaavatko ne tilintarkastustuomioistuimen havaintoja.

1.35

1.36

Sääntöjenmukaisuusindikaattorit (vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetyt maksamishetkellä riskinalaiset määrät)

a)

vastaavat suurelta osin tilintarkastustuomioistuimen havaintoja monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen 2 ”Luonnonvarat” ja otsakkeen 5 ”Hallinto” osalta

b)

jäävät alle tilintarkastustuomioistuimen arvioiman virhetason monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen 1a ”Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky” ja otsakkeen 1b ”Koheesio” kohdalla.

b)

Monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen 1a ”Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky” osalta komissio katsoo, että tilien perustana olevien toimien sääntöjenmukaisuudesta vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetyt tiedot ovat parantuneet (ks. kohdat 5.23–5.25).

1.37

Arvioidut tulevat oikaisut ja takaisinperintätoimet, jotka EU:n varoja hallinnoivat tahot aikovat toteuttaa, vaikuttavat laatikossa 1.10 tarkoitettuun riskinalaiseen määrään ohjelmien päättämishetkellä. Oikaisut ja takaisinperintätoimet muodostavat tärkeän hallinnointivälineen, jolla voidaan lieventää sääntöjenvastaisten menojen vaikutusta EU:n talousarvioon.

1.37

1.38

Komissio arvioi tulevaisuudessa oikaistavat ja takaisinperittävät määrät aiempina vuosina tehtyjen oikaisujen ja perintätoimien perusteella. Vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa raportoitu riskinalainen määrä ohjelmien päättämishetkellä vastaa maksamishetkellä riskinalaista määrää (kohta 1.32), josta on vähennetty arvio tulevista oikaisuista ja takaisinperittävistä eristä. Laatikosta 1.12 ilmenevät yhteydet tosiasiallisten määrien ja tulevia oikaisuja ja perintätoimia koskevien arvioiden välillä raportointivuoden lopussa.

1.38

1.39

Komissio laatii arvionsa tulevista oikaisuista ja takaisinperittävistä eristä käyttäen keskiarvoa, joka perustuu edellisten vuosien tapahtumiin. Komissio pitää tätä parhaana käytettävissä olevana tapana kuvata oikaisukapasiteettiaan. Budjettipääosasto vaatii muita pääosastoja mukauttamaan aiempien vuosien keskiarvoa tai käyttämään tarvittaessa muuta arviointimenetelmää, jotta varmistetaan, että luku on relevantti nykyisten ohjelmien kohdalla (24).

1.39

1.40

Vaikka tilintarkastustuomioistuin havaitsi tilanteen kohentuneen varainhoitovuonna 2017, aiempia vuosia koskevissa tiedoissa oli edelleen luokittelu- ja tallennusvirheitä tai niihin sisältyi osatekijöitä, jotka eivät olleet laskelmien kannalta relevantteja (25).

1.40

Komissio on viime vuosina koko ajan parantanut rahoitusoikaisujen ja takaisinperintätoimien raportointia ja niiden taustalla olevien tietojen laatua.

1.41

Useimmat komission pääosastot mukauttivat arvioitaan. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että arviot vuodelta 2017 olivat paremmat kuin aiempina vuosina. Jotkin pääosastot eivät silti edelleenkään tuoneet vuotuisissa toimintakertomuksissaan riittävästi esiin pääasiallisia oletuksia, joihin arvio tulevista oikaisuista ja takaisinperintätoimista pohjautui.

1.41

1.42

Komissio ja yhteisesti hallinnoitujen ohjelmien tapauksessa jäsenvaltion viranomaiset voivat suojata EU:n talousarviota sääntöjenvastaisilta menoilta joko estämällä niiden aiheutumisen tai kompensoimalla niiden vaikutuksia. Ehkäisevät toimet muodostavat ensimmäisen tavan torjua virheitä. Jos ehkäisevillä mekanismeilla ei kyetä estämään kaikkia virheitä, komission on ryhdyttävä korjaaviin toimiin kompensoidakseen niiden vaikutusta.

1.43

Komission keskeisiä ehkäiseviä mekanismeja ovat muun muassa maksujen keskeyttäminen ja lakkauttaminen sekä ennakkotarkastukset, joiden ansiosta hylätään tukeen oikeuttamattomat määrät ennen kuin komissio hyväksyy menot ja suorittaa maksut. Komission keskeisiin korjaaviin mekanismeihin kuuluvat esimerkiksi jälkitarkastukset, joita kohdistetaan komission jo hyväksymiin ja maksamiin määriin. Yhteisen hallinnoinnin yhteydessä aiheutuu tällöin rahoitusoikaisuja ja suoran ja välillisen hallinnoinnin yhteydessä varat peritään takaisin lopullisilta edunsaajilta.

1.44

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio raportoi sekä ehkäisevistä että korjaavista mekanismeista tulevat määrät EU:n tilinpäätöksen osiossa ”Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi” yhden ainoan otsakkeen (Rahoitusoikaisut ja takaisinperintätoimet) yhteydessä. Tämän vuoksi lukijan on vaikea erottaa ehkäisevien toimien vaikutusta korjaavien toimien vaikutuksesta.

1.44 ja 1.45

1.45

Komissiolla kuitenkin on yksityiskohtaiset tiedot, jotka ovat tarpeen näiden kahden eri luokan erottamiseksi toisistaan. Tilintarkastustuomioistuin käytti varainhoitovuosien 2014, 2015 ja 2016 vuosikertomuksissaan komission toimittamia tietoja, joiden avulla tehtiin ero ehkäiseviin ja korjaaviin mekanismeihin perustuvien määrien välillä.

1.46

Varainhoitovuotta 2017 koskevassa asiakirjassa ”Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi” ilmoitetaan tehtyjen rahoitusoikaisujen ja takaisin perittyjen määrien kokonaismääräksi 2,8  miljardia euroa. Kuten aiempina vuosina, tämä määrä sisältää korjaaviin mekanismeihin perustuvien määrien lisäksi seuraavat ehkäisevien toimien tuloksena aiheutuneet määrät:

1.46

1.47

Tilintarkastustuomioistuin raportoi Euroopan petostentorjuntavirastolle (OLAF) tarkastusten (myös tuloksellisuuden tarkastusten) aikana havaitsemistaan tai kolmansien osapuolten tilintarkastustuomioistuimelle suoraan toimittamiin tietoihin perustuvista petosepäilyistä. Tilintarkastustuomioistuin ei voi kommentoida yksittäisiä tapauksia tai OLAFin niihin kohdistamia jatkotoimia.

Vuonna 2017

1.48

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyönsä perusteella OLAFin käsiteltäväksi vuonna 2017 siirtämistä petosepäilyistä useimmissa oli kyse tilanteista, joissa oli keinotekoisesti luotu EU:n tuen saamiseen tarvittavat olosuhteet tai ilmoitettu tukikelpoisuuskriteereitä vastaamattomia kuluja tai joissa hankintaan liittyi sääntöjenvastaisuuksia.

1.49

OLAFille vuonna 2017 raportoituun tarkastustyöhön perustuvista 13 tapauksesta seitsemän kohdalla oli jo käynnistetty tutkinta 31. joulukuuta 2017 mennessä, ja yhdessä tapauksessa käynnistämistä vielä harkittiin. Viidessä muussa tapauksessa OLAF päätti luopua tutkinnan aloittamisesta, koska se katsoi, että jokin muu viranomainen tai EU:n toimielin, elin, toimisto tai virasto voisi käsitellä ne paremmin, että evidenssiä petoksesta ei ollut riittävästi tai että suhteellisuussyistä se ei voi käsitellä tapausta.

1.50

Niistä kuudesta tapauksesta, joissa oli kyse kolmansien osapuolten tilintarkastustuomioistuimelle toimittamista tiedoista, jotka tilintarkastustuomioistuin välitti edelleen, kaksi johti tutkintaan. Lopuissa neljässä tapauksessa tutkinnasta luovuttiin sillä perusteella, että jokin muu viranomainen tai EU:n toimielin, elin, toimisto tai virasto voisi käsitellä ne paremmin tai että evidenssiä petoksesta ei ollut riittävästi.

1.51

Vuosina 2010–2017 OLAF suositteli kaikkiaan 294,7  miljoonan euron takaisinperintää tapauksissa, jotka tilintarkastustuomioistuin ilmoitti sille. Kun OLAF päätti tutkinnan antamatta suosituksia jatkotoimista, perusteena oli useimmiten se, että EU:n taloudellisen tai muun edun vaarantavasta petoksesta tai sääntöjenvastaisuudesta ei saatu evidenssiä.

1.52

Tämän luvun pääasiallisena tarkoituksena on antaa taustatietoa tarkastuslausumassa esitetyn tarkastuslausunnon perustaksi.

1.53

Tilintarkastustuomioistuimen toteaa, että tilinpäätös ei sisällä olennaisia virheellisyyksiä.

1.54

Tilintarkastustuomioistuin katsoo toimien sääntöjenmukaisuuden osalta, että tulojen virhetaso ei ollut olennainen. Maksujen osalta tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulokset osoittavat, että muutamana viime vuonna on jatkuvasti saatu aikaan parannuksia. Tilintarkastustuomioistuin toteaa samoin kuin viime vuonna, että tukioikeuksiin perustuvien menojen virhetaso ei ole olennainen. Olennainen virhetaso rajoittuu korvaamiseen perustuviin menoihin, joiden osuus tarkastetusta perusjoukosta oli tänä vuonna 47 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan olennainen virhetaso ei näin ollen ole laajalle ulottuva.

2.1

Tässä luvussa esitetään tilintarkastustuomioistuimen EU:n keskeisiä talousarvio- ja varainhoitokysymyksiä koskevat arviointitulokset. Siinä määritellään myös joitakin tuleviin talousarvioihin liittyviä riskejä ja haasteita. Luku perustuu osittain useissa erityiskertomuksissa ja katsauksissa esitettyihin näkemyksiin.

2.2

Komissio esitti kesäkuussa 2017, osana tervetullutta EU:n tulevaisuutta koskevaa pohdintaa, EU:n rahoituksen tulevaisuudesta pohdinta-asiakirjan (1), jossa se esitteli tulevia rahoitusvaihtoehtoja. Tilintarkastustuomioistuin osallistui keskusteluun julkaisemalla kaksi katsausta (2). Komissio esitti 2. toukokuuta 2018 ehdotuksensa uudeksi, vuodesta 2021 alkavaksi monivuotiseksi rahoituskehykseksi  (3).

2.3

Vuonna 2017 EU sitoi 158,7 miljardia euroa (99,3  %) kaikista hyväksytyn talousarvion 159,8  miljardin euron maksusitoumusmäärärahoista (4). Kun erityisrahoitusvälineet otetaan huomioon, sidotut määrät ylittivät monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärän 3,1 miljardilla eurolla (ks. laatikko 2.1 ).

Huom.

Monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärä on vuotuinen enimmäismäärä, joka voidaan käyttää nykyisen rahoituskehysasetuksen mukaisesti. Maksusitoumusmäärärahat ja niiden käyttö saavat kuitenkin ylittää enimmäismäärän erityisrahoitusvälineiden arvolla (ks. rahoituskehysasetuksen 3 artiklan 2 kohta).

Lähde:

Euroopan unionin konsolidoitu tilinpäätös – Varainhoitovuosi 2017, talousarvion toteuttamiskertomus ja liitetiedot – Liitetiedot 4.1–4.3 ja vuotta 2017 koskeva tekninen mukautus.

2.4

Kuten vuonna 2016, maksujen kokonaismäärä oli paljon odotettua pienempi vuonna 2017. Se alitti monivuotisessa rahoituskehyksessä vahvistetun enimmäismäärän 18,2 miljardilla eurolla (ks. laatikko 2.1 ). Ennakoiden pienempiä maksuja budjettivallan käyttäjä vahvisti vuoden 2017 alustavaksi talousarvioksi 134,5 miljardia euroa, 8,4 miljardia euroa alle monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärän, joka oli asetettu 142,9 miljardiin euroon maksumäärärahojen osalta (5). Määrärahojen käyttöaste oli alhainen vuoden kahdeksan ensimmäisen kuukauden aikana, minkä vuoksi komissio ehdotti lisätalousarviota 6/2017, jossa vähennettiin maksumäärärahoja 7,7 miljardilla eurolla (ks. liite 2.1 ). Tämä yhdessä tulopuolen (lähinnä sakkoja) päivittämisen kanssa vähensi jäsenvaltioiden maksuosuuksia 9,8 miljardilla eurolla vuoden 2017 osalta, mutta tämä voi johtaa vastaavasti suurempiin maksuosuuksia koskeviin pyyntöihin vuosina 2018–2020. Merkittävästi suuremmat maksumäärärahatarpeet nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen loppupuolella voivat saada aikaan maksumäärärahojen enimmäismääriin kohdistuvan paineen.

2.4

2.5

Maksujen alhainen toteutumisaste johtui pääosin jäsenvaltioiden esittämistä odotettua pienemmistä maksupyynnöistä Euroopan rakenne- ja investointirahastojen vuosia 2014–2020 koskevien monivuotisten ohjelmien osalta. Ks. komission ja jäsenvaltioiden esittämien perustelujen analyysi kohdissa 2.15 ja 2.16.

2.5

2.6

Maksusitoumuksiin käytettävien määrärahojen lähes täysimääräinen käyttö ja maksujen alhainen toteutumisaste (ks. kohdat 2.4 ja 2.5) kasvattivat maksattamatta olevien talousarviositoumusten määrän uuteen ennätykseen eli 267,3 miljardiin euroon (vuonna 2016: 238,8 miljardia euroa). Tämä on 72,9 miljardia euroa enemmän kuin maksattamatta olleiden talousarviositoumusten määrä vuonna 2010 (194,4 miljardia euroa), joka oli edellisen monivuotisen rahoituskehyksen neljäs vuosi (ks. laatikko 2.2 ). Koska vuosien 2014–2020 monivuotinen rahoituskehys vastaa kooltaan vuosien 2007–2013 monivuotista rahoituskehystä, lisäys on merkittävä. Komissio katsoi, että vuosien 2016 ja 2017 lisäykset ovat osa ERI-rahastojen tavanomaista täytäntöönpanosykliä (6)  (7).

2.7

Tilintarkastustuomioistuimen ennusteiden (8) mukaan maksattamatta olevien talousarviositoumusten määrä kasvaa vieläkin suuremmaksi monivuotisen rahoituskehyksen lopussa vuonna 2020 (ks. laatikko 2.2 ).

2.8

Vuosina 2018–2020 riski siitä, että saatavilla olevat maksumäärärahat eivät riitä kattamaan kaikkia maksupyyntöjä, kasvaa merkittävästi (ks. kohdat 2.12 ja 2.47). Täsmällisempi ennuste tulevia vuosia koskevista maksuista auttaisi hallinnoimaan tätä riskiä.

2.8

Komissio korostaa, että keskipitkän aikavälin ennusteen tarkkuus riippuu osittain jäsenvaltioiden esittämistä yhteistyössä hallinnoitavia ohjelmia koskevista ennusteista. Lisäksi jokaisessa vuotuisessa talousarviomenettelyssä tosiasiallisesti hyväksyttyjen maksumäärärahojen taso riippuu budjettivallan käyttäjien päätöksestä.

Lähde:

Kausi 2007–2017: Euroopan unionin konsolidoitu tilinpäätös. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ennusteet vuosiksi 2018–2020: monivuotista rahoituskehystä koskeva asetus ja vuoden 2017 tekninen mukautus.

2.9

Budjettivallan käyttäjä muutti monivuotista rahoituskehystä koskevan väliarvioinnin (9) jälkeen monivuotista rahoituskehystä koskevaa asetusta (10) lisätäkseen erityisesti maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaraa  (11) ja tarkistaakseen neljää erityisrahoitusvälinettä  (12).

2.10

Maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaran enimmäismäärä, joka voidaan käyttää vuosina 2018–2020, on 36,5  miljardia euroa, mikä on 5,9 miljardia euroa enemmän kuin aiemmin (ks. laatikko 2.3 ). Tämä on huomattava määrä, joka voi auttaa vähentämään mahdollisia tulevia maksatussumia (ks. kohta 2.47). Maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaran arvo vastaa suoritettujen maksujen ja monivuotisen rahoituskehyksen maksujen enimmäismäärän välistä erotusta (13). Vuoden 2017 loppuun mennessä maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaraan kertyneet määrät olivat noin 33,5 miljardia euroa (14).

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin monivuotista rahoituskehystä koskevan asetuksen perusteella.

2.11

Erityisrahoitusvälineitä on vahvistettu kahdella tavalla. Ensinnäkin hätäapuvaraukselle ja joustovälineelle saatavilla olevia määriä on lisätty (ks. liite 2.2 ). Toiseksi on tehty mahdolliseksi siirtää joustovälineisiin Euroopan globalisaatiorahastosta ja Euroopan unionin solidaarisuusrahastosta peruutetut määrät vuodesta 2017 alkaen.

2.12

Mahdollisiin haasteisiin vastaamiseen tarkoitetun talousarvion jouston lisäämisestä huolimatta on edelleen olemassa vaara, että tämä ei vieläkään riitä. Lisäksi, kuten tilintarkastustuomioistuin on aiemmin todennut, vieläkään ei ole ratkaistu kysymystä siitä, onko erityisrahoitusvälineet laskettava mukaan maksumäärärahojen enimmäismäärään (15). Tämä epävarmuus kasvattaa maksatussuman riskiä (ks. kohta 2.47).

2.12

Ehdotuksessaan vuosien 2021–2027 monivuotista rahoituskehystä koskevaksi asetukseksi komissio ehdotti tämän ongelman ratkaisua (ks. monivuotista rahoituskehystä 2021–2027 koskevan asetuksen 2 artiklan 2 kohta (COM(2018) 322, 2.5.2018).

Komissio toteaa lisäksi, että maksatussumien riski tässä monivuotisessa rahoituskehyksessä on erittäin pieni. Komissio viittaa kohtaan 2.8. antamaansa vastaukseen.

2.13

Joidenkin jäsenvaltioiden osalta Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) maksattamatta olevat sitoumukset muodostavat merkittävän prosentuaalisen osuuden niiden julkisen talouden kokonaismenoista. Tämä esitetään laatikossa 2.4 yhdessä kullekin jäsenvaltiolle vuonna 2017 suoritettujen maksujen ja niiden vuoden 2017 lopussa maksattamatta olevien sitoumusten kanssa.

2.13

Komissio viittaa tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2016 vuosikertomuksen kohtaan 2.14 antamaansa vastaukseen.

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission toimittamien tietojen perusteella. Eurostatin tiedot julkisen talouden kokonaismenoista vuodelta 2017: huhtikuu 2018.

2.14

Varojen käyttö (16) on ollut erityisen hidasta. Vuonna 2017, joka oli monivuotisen rahoituskehyksen neljäs vuosi, jäsenvaltiot käyttivät keskimäärin 16,4 prosenttia (vuonna 2010: 22,1 prosenttia) niille osoitetuista määristä. Laatikossa 2.5 verrataan kunkin jäsenvaltion varojen käyttöä vuonna 2017 (17) varojen käyttöön vuonna 2010 (18).

2.14

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission toimittamien tietojen perusteella.

2.15

Komissio totesi, että viivästykset olivat pääasiassa seurausta edellisen monivuotisen rahoituskehyksen viivästyneestä päättämisestä, viivästyksistä säädösten antamisessa ja vaikeuksista mukautua nykyiseen monivuotiseen rahoituskehykseen tehtyihin merkittäviin muutoksiin ja panna ne täytäntöön (19).

2.15

2.16

Tilintarkastustuomioistuin toteutti kyselyn kuudelle jäsenvaltiolle (20), joissa käyttöasteet olivat alhaisimpia vuoden 2017 lopussa. Niiden vastaukset vahvistivat suurelta osin komission esittämät pääasialliset syyt (ks. laatikko 2.6 ).

2.17

Tilintarkastustuomioistuin totesi jo vuoden 2016 vuosikertomuksessaan, että jäsenvaltiot voivat kohdata haasteita riittävän korkealaatuisten hankkeiden yksilöimisessä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyössä vahvistui, että tarvitaan kompromissi jäsenvaltioiden nopean varojen käytön ja korkealaatuisten hankkeiden esittämisen välillä, koska viimeksi mainittu vie aikaa (21).

2.18

Tilintarkastustuomioistuin on julkaissut kaksi erityiskertomusta, jotka ovat tässä yhteydessä merkityksellisiä: yhden kauden 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen ohjelmien päättämisjärjestelyistä ja yhden komission jäsenvaltioille antaman varojen käyttöä koskevan tuen vaikuttavuudesta (22). Tilintarkastustuomioistuin totesi muun muassa, että oikeuskehyksen myöhäinen antaminen sai aikaan viivästyksiä, joilla oli heijastusvaikutuksia täytäntöönpanoon, ja että monivuotisten rahoituskehysten kausien päällekkäisyys oli lisännyt viivästyksiä. Varojen käyttöön liittyvien ongelmien välttämiseksi seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä on ratkaisevan tärkeää, että säädökset annetaan oikea-aikaisesti ja ERI-rahastoilla on hyvin vakaa oikeuskehys.

2.18

2.19

Monivuotisten rahoituskehysten kausien lisääntynyt päällekkäisyys kasvattaa jäsenvaltioiden hallintoon kohdistuvaa rasitetta, mikä johtaa uusiin viivästyksiin.

2.19

2.20

Jäsenvaltiot toimittivat lopulliset rakennerahastoja (23) koskevat maksupyyntönsä kauden 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen osalta maaliskuun 2017 loppuun mennessä (24).

2.21

Vuoden 2017 lopussa rakennerahastoja koskevat maksattamatta olevat sitoumukset olivat 11,7 miljardia euroa eli 3,4 prosenttia kauden 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen osalta osoitetuista kokonaismääristä (ks. laatikko 2.7 ).

2.21

Toukokuun 2018 lopulla maksamatta olevien sitoumusten kokonaissumma on 8,1 miljardia euroa EAKR:n ja koheesiorahaston osalta ja 1,9 miljardia euroa ESR:n osalta. Komissio olettaa pystyvänsä hoitamaan suurimman osan maksamatta olevista sitoumuksista vuosina 2018 ja 2019, kuten alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston vuotuisissa toimintakertomuksissa mainittiin.

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission toimittamien tietojen perusteella.

2.22

Rakennerahastojen osalta vapautetut maksusitoumukset olivat 4,4 miljardia euroa (1,3 prosenttia kauden 2007–2013 monivuotiseen rahoituskehykseen osoitetuista kokonaismääristä) (ks. laatikko 2.8 ). Niiden osuus kokonaissitoumuksista on hyvin pieni (25).

Huom.

Yksittäiset luvut osoittavat kokonaismäärää kauden päättyessä sekä N+2/N+3.

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission toimittamien tietojen perusteella.

2.23

EU:n erityisrahastot ja Turkin-pakolaisavun koordinointiväline poikkeavat komission avun toimittamisen vakiomekanismeista. Niissä käytetään rahoitusta useista eri lähteistä sekä erilaisia jakelukanavia, mikä lisää monimutkaisuutta. EU:n erityisrahastoja hallinnoidaan EU:n talousarvion ulkopuolella, kun taas Turkin-pakolaisavun koordinointivälinettä hallinnoidaan talousarvion sisällä. Jäljempänä esitetään katsaus näihin mekanismeihin. Toinen uusi avun toimittamisen väline EU:n ulkopuolisille maille on Euroopan kestävän kehityksen rahasto (ks. kohdat 2.40–2.41).

2.23

Koordinointiväline on koordinointimekanismi, joka helpottaa, ei monimutkaista. Se ei ole uusi väline. Koordinointiväline mahdollistaa EU:n pakolaisavun nopean, vaikuttavan ja tehokkaan mobilisoinnin Turkissa ja takaa EU:n ja EU:n jäsenvaltioiden resurssien ihanteellisen käytön humanitaarisena ja kehitysapuna kokonaisvaltaisella ja koordinoidulla tavalla.

2.24

EU:n erityisrahastot ovat erillisiä oikeudellisia järjestelyjä, joilla on erillinen rahoitusrakenne. Useat lahjoittajat rahoittavat yhdessä toimia yhteisesti hyväksyttyjen tavoitteiden perusteella. Komissio on luonut tähän mennessä neljä EU:n erityisrahastoa: Bêkou-erityisrahaston, Madad-rahaston, Afrikka-hätärahaston ja Kolumbia-rahaston (26) (ks. laatikko 2.9 ).

Huom.

Rahoitussitoumusten määrässä voi olla pyöristämisestä johtuvia eroja.

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission toimittamien tietojen perusteella, varainhoitoasetuksen 187 artikla ja erityisrahastojen perustamissopimukset.

2.25

Tilintarkastustuomioistuin tutki komission hallinnoiman EU:n ensimmäisen erityisrahaston – Bêkou-rahaston – perustamista ja hallintoa (27). Tilintarkastustuomioistuin totesi muun muassa, että rahasto houkutteli tukea, mutta vain vähän lisälahjoittajia.

2.25

2.26

Varainhoitoasetuksessa esitetään tiukat vaatimukset erityisrahaston perustamiselle, kuten EU:n lisäarvo, parempi hallinto, parempi riskinhallinta, maksujen parempi valvonta ja täydentävyys (ks. laatikko 2.9 ). Tilintarkastustuomioistuin totesi vuoden 2016 vuosikertomuksessaan, että rahoitusjärjestelyt eivät kokonaisuudessaan saisi olla yhtään sen monimutkaisempia kuin on tarpeen EU:n toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi ja tilivelvollisuuden, läpinäkyvyyden ja tarkastettavuuden takaamiseksi. (28)

2.26

2.27

Turkin-pakolaisavun koordinointiväline perustettiin tammikuussa 2016 auttamaan Turkkia selviytymään valtavista pakolaisvirroista (ks. laatikko 2.10 )

a)

Komission päätös, annettu 24 päivänä marraskuuta 2015, unionin ja sen jäsenvaltioiden toimien yhteensovittamisesta Turkin-pakolaisavun koordinointivälineen avulla.

b)

Komission päätös, annettu 10 päivänä helmikuuta 2016, Turkin-pakolaisavun koordinointivälineestä sekä 24 päivänä marraskuuta 2015 annetun komission päätöksen C(2015) 9500 muuttamisesta.

c)

Turkin-pakolaisavun koordinointivälineen toinen vuosikertomus (COM(2018) 91 final, 14.3.2018).

Laatikko 2.10

2.28

EU:n budjettituki eri rahoitusvälineille on lisääntynyt merkittävästi (ks. laatikko 2.11 ).

2.29

Kauden 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen osalta yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden päättäminen oli meneillään vuonna 2017 osana vastaavien toimenpideohjelmien päättämistä.

2.30

Komission mukaan (29) yhteistyössä hallinnoitaviin rahoitusvälineisiin maksettiin rakennerahastoista 11,3 miljardia euroa. Kansallisesta osarahoituksesta niihin osoitettiin 5,1  miljardia euroa lisää (ks. laatikko 2.12 ).

Lähde:

Kertomus ”Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006; situation as at 31 March 2017 (at closure)” ohjelmakausi 2007–2013, tilanne 31. maaliskuuta 2017 (ohjelmakauden päättyessä).

2.31

Jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien tietojen mukaan 93 prosenttia yhteistyössä hallinnoitaviin rahoitusvälineisiin maksetusta kokonaismäärästä (15,2 miljardia euroa) maksettiin lopullisille vastaanottajille. Komissio arvioi kuitenkin, että todellinen maksatusaste lopullisille vastaanottajille saattoi olla tosiasiassa jopa seitsemän prosenttiyksikköä alhaisempi. Tämä johtuu siitä, että mahdollisesti lainojen lyhennykset, jotka käytettiin uudelleen (30), oli virheellisesti sisällytetty mukaan. Lisäksi syynä oli varainhallinnasta kertynyt korko tai ”ylikirjaaminen”. Nämä liian suurina raportoidut määrät ovat yhteensä 0,9 miljardia euroa. Nämä määrät, yhdessä erityisrahastoissa jäljellä olevien 1,2  miljardin euron kanssa, ovat mukana toimenpideohjelmia koskevissa päättämismenettelyissä, ja ne voidaan joutua palauttamaan EU:n talousarvioon sen jälkeen, kun hallinnointikustannukset ja -palkkiot on vähennetty. Lisäksi 981 erityisrahastosta 45:stä ei ohjelmakauden päättyessä ole tehty mitään investointeja tai niistä ei ole raportoitu. Tämän vuoksi Summary of data -kertomus ei anna kattavaa ja täsmällistä (31) käsitystä.

2.31

Toimintaohjelmien päättämismenettelyt ovat käynnissä, ja komissio ryhtyy tarvittaessa korjaaviin toimiin. Päätökset EU:n talousarvioon palautettavista summista tehdään toimintaohjelmien tasolla eikä erityisten rahoitusvälineiden tasolla. Jälkimmäiset ovat vain yksi tuen muoto toimintaohjelmassa.

2.32

Kauden 2007–2013 yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden käytön (32) jälkeen saatavilla olevat varat kuuluvat jäsenvaltioille (hallintoviranomaiset ovat arvioineet määräksi 8,5  miljardia euroa, jotka kohdennetaan rakennerahastoille). Jäsenvaltioiden olisi käytettävä ne samoihin tarkoituksiin kuin mihin ne oli alun perin tarkoitettu.

2.33

Tilintarkastustuomioistuin on julkaissut erityiskertomuksen (33) yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta kaudella 2007–2013. Kertomuksessa todettiin muun muassa, että rahoitusvälineillä oli jäsenvaltioissa vaikeuksia käyttää perustamispääomaansa suunnitelmien mukaisesti, että ne olivat houkutelleet vain rajallisesti yksityistä pääomaa ja että niiden raportointi oli viivästynyt. Tilintarkastustuomioistuin myös suositteli, että komissio toteuttaisi asianmukaiset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot säilyttävät varojen kierrätettävyyden (eli edelleen sallivat samojen varojen käytön useammassa syklissä).

2.33

Lisäksi komissio totesi tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 19/2016, että yksityisen pääoman houkuttelemista koskevaa tavoitetta ei pitäisi korostaa liikaa varsinkaan aloilla, jotka ovat alttiina markkinoiden vakaville toimintapuutteille, ja että hallintoviranomaiset ovat velvollisia ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin noudattaakseen jäljellä oleviin varoihin liittyviä oikeudellisia vaatimuksia ja esittämään ne komissiolle.

2.34

ERI-rahastojen sitomista kokonaisvaroista toimenpideohjelmissa kauden 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen osalta 30 prosenttia maksettiin yhteistyössä hallinnoitaviin rahoitusvälineisiin. Tästä määrästä 38 prosenttia (1,2 miljardia euroa) sidottiin yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden lopullisille vastaanottajille. Nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen kolmannen vuoden eli vuoden 2017 alkuun mennessä alle 10 prosenttia yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden kautta saatavilla olevasta ERI-rahastojen kokonaisrahoituksesta oli saavuttanut vastaanottajansa tuotannollisten investointien ja toimintojen rahoittamiseksi (ks. laatikko 2.13 ).

2.34

Rahoitusvälineisiin maksetuista summista 32 prosenttia oli tosiasiallisesti maksettu lopullisille vastaanottajille 31. joulukuuta 2016.

Lähde:

Euroopan komissio ”Financial Instruments under the European Structural and Investment Funds, situation as at 31 December 2016”, joulukuu 2017.

2.35

Nykyisessä monivuotisessa rahoituskehyksessä jäsenvaltioilta edellytetään kattavampaa raportointia. Viimeisin saatavilla oleva kertomus yhteistyössä hallinnoitavista rahoitusvälineistä kauden 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen osalta on kuitenkin joulukuussa 2017 julkaistu kertomus vuoden 2016 lopussa vallinneesta tilanteesta. Vaikka tämä on sovellettavien vaatimusten mukaista, aikaväli kauden loppumisen ja asianomaisen kertomuksen välillä on liian pitkä.

2.35

2.36

Budjettivallan käyttäjä kasvatti ESIR-takuuta 16 miljardista eurosta 26 miljardiin euroon (34) ja sen kohteena olevien investointien arvon 315 miljardista eurosta 500 miljardiin euroon. ESIR-takuurahasto kasvoi 1,1 miljardia euroa (35)8,0  miljardista eurosta 9,1 miljardiin euroon siirtojen ja takaisinmaksujen seurauksena. Tämän seurauksena rahoitusaste väheni merkittävästi eli 50 prosentista 35 prosenttiin.

2.37

Vuoden 2017 lopussa ESIR-takuurahaston varat olivat 3,5 miljardia euroa (2016: 1,0 miljardia euroa). Lisäksi 2,6  miljardia euroa oli sidottu EU:n talousarviosta, mutta ei vielä maksettu (36). Jäljellä olevat 3,0 miljardia euroa maksetaan asteittain vuoteen 2022 mennessä (37). Vuoden 2017 loppuun mennessä ESIR-takuurahastosta ei suoritettu maksuja.

2.38

Vuoden 2017 loppuun mennessä EIP-ryhmä oli tehnyt 36,7  miljardin euron sopimukset (2016: 21,3 miljardia euroa) (38). Laatikossa 2.14 esitetään määrän jakautuminen jäsenvaltioittain.

Lähde:

EIP:n raportti ”European Fund for Strategic Investments – IIW and SMEW – Schedule II of the EFSI Agreement – Year-end Operational Report – Reporting date: 31 December 2017”.

2.39

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että 64 prosenttia EIP-ryhmän vuoden 2017 loppuun mennessä allekirjoittamista ESIR-sopimuksista keskittyi kuuteen jäsenvaltioon. Tilintarkastustuomioistuin tutkii parhaillaan, onko ESIR-rahasto oikeilla raiteilla eurooppalaisten lisäinvestointien tukemista koskevan toimintapoliittisen tavoitteensa saavuttamiseksi.

2.39

2.40

Budjettivallan käyttäjä perusti Euroopan kestävän kehityksen rahaston (EKKR) syyskuussa 2017. (39) Rahastossa noudatetaan samanlaisia periaatteita kuin ESIR-rahastossa.

2.41

EKKR-asetus antaa komissiolle mahdollisuuden tehdä EKKR-takuusopimuksia myös tukikelpoisten vastapuolten kanssa, jotka eivät ole EU:n elimiä, kuten kansainvälisten järjestöjen ja jäsenvaltion tai kumppanimaan yksityisoikeuden alaisten elinten kanssa (40). Tukikelpoiset vastapuolet voivat hyväksyä rahoitus- ja investointitoimia ja vedota EU:n talousarviosta tuettuun EKKR-takuuseen. Toisin kuin ESIR-rahastossa, jossa EIP on tosiasiassa ainoa välittäjä, EKKR-rahasto antaa muille kansainvälisille järjestöille ja yksityisen sektorin elimille mahdollisuuden siirtää EU:n takuun etuja ja viime kädessä esittää vaatimuksia takuun perusteella. EKKR on näin ollen tähän mennessä laajimmalle ulottuva esimerkki – kun on kyse kumppaneiden kirjosta – toimivallan siirrosta vastuusitoumusten tekemiseksi EU:n talousarvion osalta.

2.41

2.42

EU:n talousarvioon kohdistuu joukko oikeudellisia velvoitteita, jotka koskevat tulevaisuudessa suoritettavia maksuja, joihin sovelletaan erilaisia ehtoja. Näihin velvoitteisiin kuuluvat takauksien muodossa olevat ehdolliset velat, jotka voivat edellyttää tulevan tapahtuman yhteydessä rahoitusta (41) (ks. laatikko 2.15 ).

(1)

Ks. EU:n tilinpäätöksen 2017 liitetiedot 2.4.1 ja 4.1.1.

(2)

Ks. EU:n tilinpäätöksen 2017 liitetiedot 2.11.1 ja 4.1.2.

(3)

Ks. EU:n tilinpäätöksen 2017 liitetiedot 2.4.1 ja 4.1.3.

(4)

Tilanne 31.12.2017: ei allekirjoitettuja oikeudellisia sitoumuksia EKKR-takuun ja ylimääräisen ESIR-takuun osalta.

Lähde:

EU:n tilinpäätös varainhoitovuodelta 2017.

2.43

Esittäessään ehdotuksia, joihin sisältyy mittavien ehdollisten velkojen luominen tai lisääminen, komissio laatii analyysin kyseisestä ehdollisesta velasta. Se ei liitä analyysiin kaikkia EU:n talousarviosta tuettuja ehdollisia velkoja koskevaa katsausta ja stressitestiskenaarioiden analyysiä, joiden avulla päätöksentekijät voisivat ottaa huomioon kokonaisvaikutuksen.

2.43

2.44

Komissio ehdotti uudessa varainhoitoasetuksessa  (42) yhteisen vararahaston luomista määrien yhteenkeräämiseksi. Vararahastoon sisältyvä määrä määritellään tosiasiallisen rahoitusasteen perusteella, joka on prosentuaalinen osuus kustakin tähän mennessä käytetystä yksittäisestä rahoitusasteesta. Tämän on tarkoitus lisätä joustavuutta kassanhallintaan. Voi kuitenkin olla, että tähän osoitetut varat eivät ole riittäviä, jos useammat rahoitusriskit toteutuvat samanaikaisesti.

2.44

2.45

Lisäksi EU:n henkilöstön eläkevastuu on kasvanut: se oli 67,2 miljardia euroa vuonna 2016 ja 73,1 miljardia euroa vuonna 2017 (43). Kyseessä on EU:n taseen suurin pitkän aikavälin alamomentti (44). Tämä vastattava johtuu siitä, että EU ei siirrä vuosittain tiettyä määrää tulevien eläkemaksujen rahoitusta varten. Jäsenvaltiot takaavat yhdessä eläkevastuun (45). Ne sitoutuvat maksamaan eläkemaksut kunakin vuonna. Määrä sisältyy EU:n talousarvioon.

2.46

Tilintarkastustuomioistuimen analyysin perusteella on määritelty useita riskejä ja haasteita, joilla on vaikutusta EU:n tuleviin talousarvioihin. Epänormaalin maksukasauman riski on edelleen olemassa vuoteen 2020 saakka. Nykyiseen monivuotiseen rahoituskehykseen liittyvä maksattamatta olevia sitoumuksia koskeva ongelma on ratkaistava seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä asianmukaisten maksumäärärahojen avulla. Lisähaasteita EU:n talousarviolle aiheuttavat Yhdistyneen kuningaskunnan eroaminen EU:sta vuonna 2019 sekä tarve parantaa vastuuvelvollisuutta EU:n talousarvion tulevaisuutta koskevan nykyisen pohdinnan mukaisesti.

2.46

Komissio viittaa kohtiin 2.8 ja 2.12 antamiinsa vastauksiin.

2.47

Maksujen pitäisi lisääntyä asteittain vuosina 2018–2020, koska maksupyynnöt todennäköisesti lisääntyvät merkittävästi. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan kehittymässä saattaa olla maksamattomien maksupyyntöjen epänormaali kasauma, kuten vuosina 2013–2015. Yksi lieventävä tekijä on maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaran aikaansaama joustavuus (ks. kohdat 2.6–2.10). Riski kuitenkin kasvaa, jos erityisrahoitusvälineet lasketaan maksumäärärahojen enimmäismäärään (ks. kohta 2.12).

2.47

2.48

Seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen maksumäärärahojen on katettava kauden 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen maksattamatta olevat sitoumukset sekä seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen uudet ohjelmat. Toinen vaihtoehto on seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen ohjelmien maksusitoumusmäärärahojen vähentäminen (46). Omista varoista tehty neuvoston päätös edellyttää, että komissio ja budjettivallan käyttäjä säilyttävät asianmukaisen tasapainon maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen välillä (47).

2.48

Komissio ehdottaa myös omien varojen enimmäismäärän nostamista omia varoja koskevassa päätöksessä enintään 1,29 prosenttiin EU27:n BKTL:stä. Tämä on välttämätöntä Euroopan kehitysrahaston integroimisesta ja uusiin prioriteetteihin liittyvistä maksutarpeista selviytymiseksi. Näin saadaan myös aikaan riittävä liikkumavara maksujen ja omien varojen enimmäismäärän välille ja varmistetaan, että unioni pystyy huolehtimaan taloudellisista velvoitteistaan kaikissa olosuhteissa.

2.49

Komissio ei ollut vuoden 2017 loppuun mennessä laatinut kattavaa pitkän aikavälin ennustetta, joka olisi täysin toimielinten välisen sopimuksen vaatimusten mukainen (48). Komissio esitti ennusteen 16. lokakuuta 2017, mutta se rajoittui olemassa olevia sitoumuksia koskevaan vuoden 2020 loppuun ulottuvaan arvioon. Kattavampi ennuste pidemmälle aikavälille auttaisi tekemään tietoon perustuvia päätöksiä seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen osalta (49).

2.49

Komissio esitti myös ennusteen maksumäärärahoista vuoden 2020 jälkeen 2. joulukuuta 2013 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen 9 kohdan mukaisesti.

Nämä raportit oli rajoitettava enintään vuotta 2020 koskeviin sitoumuksiin, koska komissio ei voinut ennustaa tulevia sitoumuksia, ennen kuin se oli esittänyt ehdotuksensa seuraavasta monivuotisesta rahoituskehyksestä, mikä tapahtui toukokuussa 2018.

Tulevien vuosien osalta uuden varainhoitoasetuksen 247 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komissiolla on velvollisuus toimittaa vuosittain Euroopan parlamentille ja neuvostolle integroidut talous- ja vastuuvelvollisuuskertomukset, mukaan lukien pitkän aikavälin ennuste tulevista saapuvista ja lähtevistä rahavirroista seuraavien viiden vuoden ajalta. Kertomuksessa analysoidaan tietyn monivuotisen rahoituskehyksen sitoumusten vaikutusta.

2.50

Yhdistyneen kuningaskunnan eroamista koskeva sopimusluonnos sisältää taloudellista selvitysratkaisua koskevat artiklat. (50) Sopimusluonnoksen mukaan Yhdistynyt kuningaskunta jatkaisi maksujensa suorittamista vuoden 2020 loppuun asti aivan kuin se olisi yhä jäsenvaltio. Vuoden 2020 jälkeen se täyttäisi vuoteen 2020 saakka vastattavaksi ottamansa vastuut. Rahoitustoimiin liittyvien ehdollisten velkojen osalta Yhdistyneen kuningaskunnan vastuu kattaisi toimet, joista on päätetty tai jotka on hyväksytty eroamispäivään mennessä.

2.51

Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin todennut tilivelvollisuusvajeita EU:n talousarvion hallinnoinnissa ja raportoinnissa. (51) Komission pohdinta-asiakirjassa EU:n rahoituksen tulevaisuudesta ehdotettiin tilivelvollisuutta yhdeksi uudistuksen neljästä periaatteesta (52), jotta talousarviosta saataisiin parempi käsitys, sen valvonta olisi demokraattisempaa ja avoimempaa ja hyvin hallinnoitua. Tilintarkastustuomioistuimen katsauksessa esitettiin kaksi ehdotusta (53): tilivelvollisuuden ja avoimuuden periaatteiden kehittäminen ja kaikkien EU:hun liittyvien nykyisten ja tulevien elinten tarkastukset (54).

2.51

Esimerkiksi kaikki keskitetysti hallinnoidut rahoitusvälineet kootaan yhteen ohjelmaan uuden, täysin yhdennetyn InvestEU-rahaston avulla, ja siitä tuetaan strategisia investointeja kaikkialla EU:ssa.

Mitä tulee tilintarkastustuomioistuimen toiseen ehdotukseen kaikkien EU:hun liittyvien nykyisten ja tulevien elinten tarkastuksista, komissio ei halua kommentoida muita toimielimiä koskevia ja sen toimialan ulkopuolella olevia kysymyksiä. Komissio suhtautuu myönteisesti tilintarkastustuomioistuimen panokseen EU:n tilivelvollisuutta ja julkista tarkastusta koskevaan keskusteluun.

2.52

Tehdyt maksusitoumukset (mukaan lukien erityisrahoitusvälineet) ylittivät hieman monivuotisessa rahoituskehyksessä asetetun enimmäismäärän. Maksut jäivät kuitenkin jo toisena peräkkäisenä vuotena paljon ennakoitua vähäisemmiksi, mikä puolestaan vähensi jäsenvaltioilta edellytettyjä maksuosuuksia. Maksujen alhainen toteutumisaste johtui pääosin viivästyksistä Euroopan rakenne- ja investointirahastojen toteuttamisessa (ks. kohdat 2.3–2.5).

2.53

Tämän seurauksena maksattamatta olevien talousarviositoumusten määrä ylitti edellisen vuoden ennätystason ja kasvaa todennäköisesti edelleen nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen loppuun mennessä. Tämä kasvattaa merkittävästi riskiä, että monivuotisen rahoituskehyksen loppuvuosina saatavilla olevat maksumäärärahat ovat riittämättömät (ks. kohdat 2.6–2.8).

2.53

2.54

EU:n talousarvion joustavuutta lisättiin kasvattamalla maksumäärärahojen liikkumavaraa ja kahden erityisrahoitusvälineen saatavilla olevia määriä sekä vahvistamalla erityisvälineiden välisiä siirtomahdollisuuksia. Kysymys siitä, olisiko erityisrahoitusvälineet sisällytettävä maksumäärärahojen enimmäismäärään, on edelleen ratkaisematta (ks. kohdat 2.9–2.12).

2.54

2.55

Vuoden 2017 loppuun mennessä kauden 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen keskimääräinen käyttöaste oli vielä edellisen monivuotisen rahoituskehyksen vastaavaa vuottakin alhaisempi (2010: 22 %). Tämä oli pääosin seurausta edellisen monivuotisen rahoituskehyksen myöhäisemmästä päättämisessä, viivästyksistä säädösten antamisessa, vaikeuksista nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen uusien vaatimusten soveltamisessa, vapauttamista koskevien sääntöjen muuttumisesta N+2:sta N+3:een sekä monivuotisten rahoituskehysten kausien päällekkäisyyden aiheuttamasta hallinnollisesta taakasta. Tilintarkastustuomioistuin painotti mahdollisia vaikutuksia hankkeiden laatuun ja riittävän vakaan oikeudellisen kehyksen merkitystä (ks. kohdat 2.13–2.19).

2.55

Toisaalta komissio on useaan otteeseen korostanut, että lainsäätäjien on myös tärkeää hyväksyä säädökset ajoissa.

Komissio viittaa kohtiin 2.14 ja 2.18 antamiinsa vastauksiin.

2.56

Kauden 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen osalta rakennerahastojen päättäminen oli meneillään vuonna 2017. Suurin osa jäsenvaltioista oli käyttänyt pääosan niille osoitetuista varoista (ks. kohdat 2.20–2.22).

2.57

EU:n ulkopuolisille maille myönnettävässä tuessa hyödynnetään yhä enemmän vaihtoehtoisia rahoitusmalleja, mikä lisää nykyisten rahoitusrakenteiden monimutkaisuutta (ks. kohdat 2.23–2.27).

2.57

2.58

EU:n rahoitus rahoitusvälineille on lisääntynyt merkittävästi. Kauden 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden päättäminen paljasti ongelmia jäsenvaltioiden raportoinnissa. Raportoinnista tehtiin kattavampaa kauden 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen vaatimuksilla, mutta aikaväli raportointikauden loppumisen ja asianomaisen kertomuksen välillä on edelleen liian pitkä (ks. kohdat 2.28–2.39).

2.58

Hallintoviranomaisten välisen raportoinnin ja komission raportoinnin välinen aikataulu heijastaa yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin tilannetta.

2.59

Euroopan kestävän kehityksen rahasto (EKKR) perustettiin. Sen hallinnointimalli mahdollistaa, että yhä useammat kumppanit voivat tehdä vastuusitoumuksia EU:n talousarvion osalta (ks. kohdat 2.40 ja 2.41).

2.59

Ks. komission vastaus kohtaan 2.41.

2.60

EU:n talousarvioon liittyy edelleen merkittävä taloudellinen riski, pääasiassa maksattamatta olevien sitoumusten, EU:n henkilöstön eläkevastuun ja muiden oikeudellisten sitoumusten osalta sekä takauksien muodossa olevien ehdollisten velkojen vuoksi (ks. kohdat 2.42–2.45).

2.61

On edelleen epävarmaa, riittävätkö saatavilla olevat maksumäärärahat kattamaan kaikki esitetyt maksupyynnöt. Komissio ei ole vielä laatinut kattavaa pitkän aikavälin ennustetta tukemaan seuraavaan monivuotiseen rahoituskehykseen liittyvää päätöksentekoa (ks. kohdat 2.47–2.49).

2.61

2.62

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa komissiolle seuraavaa:

—

Suositus 1: Komissio toimittaa täsmälliset ja kattavat tiedot yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden päättämisestä kauden 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen osalta. Tämä koskee myös EU:n talousarvioon palautettavia lopullisia määriä ja jäsenvaltioille kuuluvia määriä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2019 puoliväliin mennessä.

—

Suositus 2: Komissio esittäessään lainsäädäntöehdotuksia, joihin sisältyy mittavien ehdollisten velkojen luominen tai lisääminen, esittää katsauksen talousarviosta tuettavien ehdollisten velkojen kokonaisarvosta sekä analyysin stressitestiskenaarioista ja mahdollisesta vaikutuksesta talousarvioon.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2019 puoliväliin mennessä.

—

Suositus 3: Komissio kehottaa vuoden 2020 jälkeistä monivuotista rahoituskehystä koskevan keskustelun yhteydessä Euroopan parlamenttia ja neuvostoa kehittämään mekanismeja, joiden avulla voidaan paremmin hallinnoida maksukasaumien riskiä, ottaen huomioon maksattamatta olevien sitoumusten suuren määrän nykyisen ja aiempien monivuotisten rahoituskehysten osalta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeisen kauden alkuun mennessä.

3.1

Tilintarkastustuomioistuin analysoi tässä luvussa vuosittain joukon tuloksellisuuteen liittyviä näkökohtia eli komission ja jäsenvaltioiden yhteistyössä toteuttaman EU:n talousarvion avulla aikaan saatuja tuloksia  (1). Tänä vuonna perehdyttiin erityisesti seuraaviin osa-alueisiin:

3.1

3.2

Viime vuonna tilintarkastustuomioistuin arvioi, millainen oli komission tuloksellisuutta koskevaan raportointiin soveltama lähestymistapa verrattuna hyvään käytäntöön. On tärkeää, että organisaatiolla on hyvät tuloksellisuutta koskevat raportointimenettelyt ja että se parantaa niitä jatkuvasti. Tuloksellisuutta koskevan raportoinnin yhteydessä saadut tiedot ovat tärkeitä esimerkiksi toimien hallinnoinnissa, tulosten optimoinnissa sekä hallinnointijärjestelmiin ja strategisiin suunnitteluprosesseihin tehtävien mukautusten yhteydessä. Se, miten näitä tietoja käytetään, vaikuttaa organisaation pitkän aikavälin menestykseen tulosjohtamisen täytäntöönpanossa.

3.3

Komission mukaan tulosjohtaminen on jatkuva järjestelmällinen lähestymistapa, joka koskee toimien vaikuttavuuden, tehokkuuden ja tulosten parantamista paremman suunnittelun, säännöllisen seurannan ja näyttöön perustuvan päätöksenteon avulla. (2) Komission vuonna 2015 käynnistämä aloite ”Tuloksiin keskittyvä EU:n talousarvio” sisältää erilaisia toimintalinjoja ja tavoitteita, joista yksi on päätöksenteon tukeminen merkityksellisten tuloksellisuustietojen avulla. (3) Vuonna 2015 käyttöön otetuissa ja heinäkuussa 2017 päivitetyissä paremman sääntelyn suuntaviivoissa (4) todetaan, että kaikkea saatavilla olevaa näyttöä on käytettävä perustana suunniteltaessa EU:n toimintapolitiikkoja ja säädöksiä, jotta niiden tavoitteet voidaan saavuttaa avoimesti, läpinäkyvästi ja kustannustehokkaasti.

3.4

Arvioidakseen, käyttääkö komissio päätöksenteossa asianmukaisesti tuloksellisuustietoja, tilintarkastustuomioistuin toteutti seuraavat toimet:

3.5

Tarkastus kattoi tuloksellisuustietojen käytön komissiossa suhteessa meno-ohjelmiin ja toimintapolitiikkojen kehittämiseen, täytäntöönpanoon ja arviointiin. Seuraavat seikat jätettiin tarkastuksen ulkopuolelle:

i)

Tuloksellisuustietojen käyttö suhteessa komission henkilöstöjohtamiseen ja muiden resurssien hallinnointiin, jotta voitiin keskittyä tulosten aikaansaamiseen toimintapolitiikkojen ja ohjelmien osalta.

ii)

Tuloksellisuustietojen käyttö budjettivallan käyttäjän  (7) toimesta; OECD (8) ja muut tutkijat (9) olivat jo työskennelleet tällä alalla.

3.6

Kansallisten talousarvioiden kohdalla on yleistä kohdentaa resursseja uudelleen joka vuosi tai jopa useammin. EU:n kohdalla tilanne on kuitenkin toisenlainen. Vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa (10) komissio totesi, että keskipitkän aikavälin ennakoitavuus ja joustavuus on tärkeä saada sopivaan tasapainoon, jotta pystytään vastaamaan ennakoimattomiin olosuhteisiin. Vuosia 2014–2020 koskevassa monivuotisessa rahoituskehyksessä noin 80 prosenttia EU:n talousarviosta on kohdennettu ennalta. Komission mukaan tämä ”rajoittaa talousarvion mahdollisuuksia vastata muuttuviin tarpeisiin”.

3.7

EU:n talousarvio on lähinnä investointitalousarvio. Seitsemän vuotta kattavan monivuotisen rahoituskehyksen sisältämille budjettikohdille määritellään vuotuiset enimmäismäärät, ja varat kohdennetaan ennalta jäsenvaltioille. Vaikka asiaan liittyvässä alakohtaisessa lainsäädännössä onkin jo vahvistettu joitakin tuloksellisuuteen liittyviä joustomekanismeja, kuten suoritusvaraus ja ennakkoehdot, niillä on rajansa. (11) Vaikka tuloksellisuudeltaan heikot toimet voidaan korvata paremmilla samalla alueella ja samassa jäsenvaltiossa, varainkäytön painopisteitä voidaan mukauttaa vain vähän budjettikohtien välillä. Merkittävin mahdollisuus kohdentaa varoja ottaen huomioon tuloksellisuustiedot on uuden monivuotista rahoituskehystä koskevan asetuksen ja siihen liittyvien alakohtaisten ohjelmien laatiminen ja niistä neuvotteleminen.

3.8

Monivuotisia rahoituskehyksiä koskevat väliarvioinnit ovat toinen mahdollisuus tuloksellisuustietojen huomioon ottamiseen. Edellisen tällaisen arvioinnin (12) jälkeen 12 798 miljoonaa euroa eli 1,18 prosenttia monivuotisen rahoituskehyksen kaikista kauden 2014–2020 maksusitoumusmäärärahoista kohdennettiin uudelleen; osuus oli siis melko pieni. Näiden varojen uudelleenkohdentamisten tärkeimpänä syynä oli tuloksellisuuden sijaan pakolaiskriisin ja muiden turvallisuusuhkien sekä rahoitus- ja talouskriisin aiheuttamien investointivajeiden hallitseminen.

3.8

3.9

On monimutkaista mitata EU:n talousarvion ja komission panoksia korkean tason tavoitteiden saavuttamiseen, koska siihen vaikuttavat yhtä aikaa useat strategiset toimintapoliittiset kehykset (13) (ks. laatikko 3.1 ):

3.9

Monivuotinen rahoituskehys on yksi väline unionin painopisteiden toteuttamisessa. Nykyinen monivuotinen rahoituskehys suunniteltiin edistämään Eurooppa 2020 -strategiaa, ja se tukee vahvasti muita uusia painopisteitä  (14).

3.10

Lisäksi erilaisissa alakohtaisissa toimintapoliittisissa asiakirjoissa on määritelty muita tavoitteita Euroopan unionin toiminnasta tehdystä sopimuksesta johtuvan EU:n toimivallan mukaisesti. EU on myös sitoutunut toteuttamaan Yhdistyneiden kansakuntien määrittelemät kestävän kehityksen tavoitteet. EU pyrkii raportoimaan joka vuosi siitä, miten se on edistynyt näiden tavoitteiden saavuttamisessa.

3.11

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten pääosastot suhtautuivat erilaisten strategioiden rinnakkaiseen olemassaoloon. Kaksi lähestymistapaa oli vallitsevia.

3.12

Strategioiden moninaisuus saa kohderyhminä olevat sidosryhmät kokemaan ne erillisiksi lähestymistavoiksi, mikä käy ilmi esimerkiksi komission arviossa EU:n nuorisostrategiasta (16).

3.12

3.13

Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus sisälsi kysymyksiä ”tavoitteiden selkeydestä”. Näiden kysymysten avulla pyrittiin selvittämään, miten hyvin komission johto ymmärsi yhtäältä pääosastojensa ja toisaalta koko komission tehtävän ja tavoitteet (ks. laatikko 3.2 ). Yleisesti ottaen kyselytutkimuksen vastaukset olivat myönteisiä ja osoittivat, että tehtävät ja tavoitteet oli ymmärretty hyvin. Kahdessa niistä kuudesta pääosastosta, joissa tilintarkastustuomioistuin teki haastatteluja, johdon edustajat kuitenkin viittasivat siihen, että vuorovaikutus EU:n eri strategisten kehysten välillä sekä näiden kehysten ja pääosastojen tasolla asetettujen tavoitteiden välillä oli monimutkaista.

3.14

Komission pääosastot keräävät tuloksellisuustietoja eri muodoissa ja eri lähteistä luoden samalla runsaasti tuloksellisuuden kannalta merkityksellistä tietoa. Raportoinnin lisäksi komissio käyttää tuloksellisuustietoja pysyäkseen ajan tasalla meneillään olevista toimistaan, etenkin arvioidakseen, onko meno-ohjelmien tavoitteet saavutettu, ja panostaakseen parempaa sääntelyä koskevaan prosessiin, joka tukee lainsäädäntöehdotusten valmistelua.

3.15

Se, mitä tietoa käytetään, riippuu siitä, minkä tyyppinen päätös on tehtävä. Alla olevassa laatikossa 3.3 esitetään tiivistelmä tärkeimmistä päätöksentekoprosesseista, joissa käytetään tuloksellisuustietoja.

3.16

Useat komission pääosastot ovat hiljattain panneet täytäntöön uusia välineitä ja prosesseja tuloksellisuustietojen käyttämiseksi. Usein pääosastot ovat ottaneet käyttöön uusia tietoteknisiä sovelluksia, jotka luovat räätälöityjä ja ajantasaisia raportteja päätöksenteon helpottamiseksi. Näiden uusien välineiden kehittäminen osoittaa komission sitoutuneen edistykseen tuloksellisuustietojen paremmassa hallinnassa (17). Seuraavat esimerkit havainnollistavat uusien kehityssuuntausten moninaisuutta.

i)

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston uusi maaseudun kehittämisen tietojärjestelmä 2 on tietotekninen järjestelmä, joka tukee ohjelmien työnkulun hallinnassa, ohjelmien arviointi mukaan luettuna. Järjestelmässä voidaan luoda raportteja, joiden avulla voidaan verrata EU:n ohjelmien täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa EU:n keskiarvoon.

ii)

Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto kehittää parhaillaan uutta tietoteknistä välinettä, jonka sisältämien moduulien avulla seurataan tuloksia ja raportoidaan niistä sekä tuetaan toimien arviointiin ja rahoituspäätöksiin liittyviä prosesseja. Järjestelmän on tarkoitus yhdistää hankkeet strategiseen suunnitteluun.

iii)

Koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosaston Erasmus+-tulostaulu on tietotekninen järjestelmä, jota käyttävät kaikki Erasmus+-ohjelman kansalliset toimistot kaikkialla Euroopassa. Se tarjoaa reaaliaikaisia tuloksellisuustietoja kaikilta 57 toimistolta, muun muassa palautetta Erasmus+-ohjelman tuloksista osallistujien tyytyväisyyttä mittaavan kyselyvälineen avulla. Näiden ominaisuuksien avulla pääosasto saa nopeaa palautetta kaikista ohjelman kehityssuuntauksista ja voi reagoida niihin nopeasti.

iii)

Tulostaulu sisältää myös reaaliaikaisia tuloksellisuustietoja välillisesti hallinnoiduista avustusmenettelyistä kaikille koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosaston ohjelmille vuonna 2017 määritellyn avustusten tehokkaan hallinnoinnin kehyksen mukaisesti.

3.17

Viime vuoden vuosikertomuksessa (18) tilintarkastustuomioistuin määritti julkisen tulosraportoinnin hyvien käytäntöjen aloja eri puolilla maailmaa toimivien julkishallintojen ja kansainvälisten organisaatioiden osalta. Komissiolle suositeltiin näiden hyvien käytäntöjen täytäntöönpanon harkitsemista. Tilintarkastustuomioistuin suositteli, että komission olisi kehitettävä tulosraportointiaan parantamalla sen virtaviivaisuutta, tasapainoisuutta, käyttäjäystävällisyyttä ja saatavuutta. Komissiolle suositeltiin myös annettavien tietojen laadun arvioimista. Komissio reagoi näihin suosituksiin ottamalla ne huomioon vuoden 2017 vuotuisia toimintakertomuksia koskevissa ohjeissaan.

3.18

Tämänvuotisessa kyselytutkimuksessa tilintarkastustuomioistuin keskittyi johdon käytettävissä oleviin tuloksellisuustietoihin (ks. laatikko 3.4 ). Kyselytutkimuksen tulokset viittasivat siihen, että tuloksellisuutta mittaavat järjestelmät kaipasivat edelleen kehittämistä. Tulokset vahvistivat erityisesti sen, että tuloksellisuustietojen oikea-aikaisuus oli ongelma (19). Komission keskusyksiköt ovat kehittäneet tuloksellisuutta koskevien kertomusten laadintaa varten laaja-alaisia ohjeita, malleja, koulutusta ja tiedonvaihtoa (esimerkiksi vuoden 2017 toimintakertomuksia varten julkaistiin ohjeet marraskuussa 2017). Kyselytutkimuksen tulokset osoittivat kuitenkin myös, että pääosastot toivoivat saavansa lisäohjeita kertomusten laadintaan. Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille, että vastaajat, jotka vastasivat kielteisemmin näihin kysymyksiin, käyttivät tuloksellisuustietoja yleensä harvemmin.

3.18

Komissio ottaa tämän mahdollisuuksien mukaan huomioon suunnittelussaan. Esimerkiksi kaikki komission pääosastot suunnittelevat arviointitoimiaan jatkuvan (vähintään) viisivuotisen ohjelman avulla saadakseen ajoissa tietoa tuloksellisuudesta raportointiaan varten. Suunnitelmaa on päivitettävä vuosittain.

Komission keskusyksiköt antavat kattavia lisäohjeita kaikkien pääosastojen tuottamien merkittävien tulosraporttien laatimiseen ottaen huomioon vuosien mittaan tapahtuneen edistyksen. Tähän kuuluvat komission yksiköiden vuotuiset toimintakertomukset ja talousarvioesityksen liitteenä olevat ohjelmaselvitykset. Arviointeja varten annetaan ohjeita myös parempaa sääntelyä koskevissa suuntaviivoissa ja välineissä. Myös muun tyyppisiä tarkastuksia kuvaillaan. Ohjeita annetaan keskitetysti myös tarkoituksenmukaisten tulosraportointijärjestelmien suunnitteluun, jotta voidaan kerätä tehokkaasti tietoja ohjelmien toteutuksen ja tulosten seuraamiseksi tuloksekkaalla tavalla ja oikea-aikaisesti. Muodollisia ohjeita täydennetään järjestämällä koulutustilaisuuksia ja vaihtamalla parhaita käytäntöjä yksiköiden välillä.

3.19

Vastaajista 56 prosenttia kertoi käyttävänsä tuloksellisuustietoja päätöksenteossa joko usein tai erittäin usein. Neljä yleisintä tuloksellisuustietojen käyttötarkoitusta olivat strategioiden kehittäminen, päätösten parantaminen, tavoitteiden saavuttamisen arvioiminen ja tarvittaessa korjaaviin toimenpiteisiin ryhtyminen (20).

3.20

Johdon on vaikea käyttää tuloksellisuustietoja sen arvioimiseen, miten ohjelmat ja toimintapolitiikat edistävät korkean tason tavoitteiden saavuttamista. Johto ei myöskään ole yksin vastuussa tuloksellisuudesta. Tämä johtuu siitä, että lainsäädäntövallan käyttäjillä ja muilla sidosryhmillä, etenkin jäsenvaltioilla, on merkittävä rooli tulosten saavuttamisessa ja vaikutuksen aikaansaamisessa. Aiempina vuosina tilintarkastustuomioistuin on todennut (21), että monet ohjelmien ja toimintapolitiikkojen tavoitteet otetaan suoraan toimintapoliittisista tai lainsäädännöllisistä asiakirjoista, joten ne ovat liian korkean tason tavoitteita ollakseen hyödyllisiä hallinnoinnin välineinä. Tilintarkastustuomioistuin suositteli (22) komissiolle myös tähän asiaan puuttumista. Komissio totesi, että oli vaikeaa luoda yhteyksiä hankkeista operatiivisella tasolla saatavilla olevan runsaan tiedon ja poliittisen tasolla laadittavien korkean tason toimintapolitiikkojen ja toteutettavan päätöksenteon välille.

3.20

Rahoitusohjelmien tavoitteet ja indikaattorit ovat lainsäädäntöprosessin tulos. Ne liittyvät ohjelmien eivätkä komission yksiköiden tuloksellisuuteen. Komissio on ehdottanut rahoitusohjelmien tuloskehysten vahvistamista osana tulevaan monivuotiseen rahoituskehykseen liittyviä ehdotuksia.

Horisontti 2020 -ohjelman osalta katso komission vastaus tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2015 vuosikertomuksen suositukseen 1.

Komission kyvystä seurata Eurooppa 2020 -strategiaa ja raportoida siitä kerrotaan komission vastauksessa tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2014 vuosikertomuksen kohtaan 3.97.

Tavoitteiden ja niihin liittyvien indikaattoreiden välinen yhteys laajemmasta poliittisesta näkökulmasta tarkasteltuna on esitetty ohjelmaselvityksissä.

3.21

Komissio käyttää joka vuosi kolmea keskeistä raportointivälinettä – vuotuisia toimintakertomuksia, ohjelmaselvityksiä sekä vuotuisia hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksia – raportoidakseen toimintansa tuloksista sekä EU:n ohjelmien ja toimintapolitiikkojen tuloksista. Kuten alla olevasta laatikosta 3.5 käy ilmi, näissä kolmessa keskeisessä kertomuksessa raportointi perustuu tiettyihin suunnitteluasiakirjoihin (23).

3.21

3.22

Nämä kolme kertomusta kattavat EU:n koko talousarvion ja kaikki sen toimintapoliittiset toimet. Laatikossa 3.6 esitetään yhteenveto kertomusten kohdeyleisöstä ja käyttötarkoituksesta.

3.22

3.23

Keskeiset tuloksellisuutta koskevat kertomukset on tarkoitettu enemmänkin raportointivälineiksi kuin välineiksi, joilla komission pääosastot voivat hallita omaa tuloksellisuuttaan tai komission tuloksellisuutta kokonaisuutena. Tämä johtuu siitä, että kertomukset eivät ole riittävän yksityiskohtaisia tai kattavia, ne laaditaan vain kerran vuodessa ja ne on tarkoitettu lähinnä pääosaston ulkopuolisille lukijoille.

3.23

Vuotuinen toimintakertomus on pääjohtajien ja toimialajohtajien komission kollegiolle antama hallintokertomus. Se on komission johdon vastuuvelvollisuuden tärkein väline, ja se on yksityiskohtainen ja kattava. Siinä kerrotaan kaikista komission yksiköiden strategisissa suunnitelmissaan kaudelle 2016–2020 valitsemista indikaattoreista, jotka ovat keskeisiä mitattaessa komission yksiköiden tuloksellisuutta ja osuutta Junckerin komission poliittisten painopisteiden edistämisessä.

Vuotuinen toimintakertomus on siten tarkoitettu sekä ulkopuoliselle yleisölle että komission johdolle hallintoa koskevien tietojen lähteeksi. Komissio toteaa myös, että monia keskeisiä indikaattoreita, kuten Eurooppa 2020 -strategian yleistavoitteita, päivitetään ja niistä raportoidaan säännöllisemmin. Komission yksiköitä kannustetaan seuraamaan säännöllisesti edistymistä tavoitteiden saavuttamisessa esimerkiksi hallintosuunnitelmiensa väliarviointien yhteydessä.

3.24

Joissakin tapauksissa keskeisiä tuloksellisuutta koskevia kertomuksia (ja erityisesti vuotuisia toimintakertomuksia) voidaan kuitenkin käyttää tuloksellisuuden hallinnassa.

3.24

3.25

Vuotuiset toimintakertomukset ovat julkisesti saatavilla olevia asiakirjoja, mutta komissio ei ole arvioinut, miten hyvin ne tavoittavat kansalaiset. Europa-verkkosivustolla (27) käyvien lukumäärä antaa kuitenkin olettaa, että kansalaisten kiinnostus on vähäistä.

3.25

3.26

Tuloksellisuustietojen keskeisiin käyttökohteisiin lukeutuu tavoitteiden saavuttamisessa tapahtuneen edistyksen mittaaminen, jotta tarvittaessa voidaan ryhtyä korjaaviin toimenpiteisiin ja viime kädessä saavuttaa tuloksia. Tiedon siitä, että heikolla tuloksellisuudella on seurauksia, pitäisi motivoida johtoa käyttämään tuloksellisuustietoja. Tilintarkastustuomioistuimen johdon parissa tekemään kyselytutkimukseen sisältyi kysymys siitä, mitä vastaajien kokemuksen mukaan tapahtuu, jos tulostavoitteet suhteessa meno-ohjelmiin tai toimintapolitiikkoihin saavutetaan (ks. laatikko 3.7 ) tai jos niitä ei saavuteta (ks. laatikko 3.8 ). Kyselytutkimuksen tulosten mukaan heikko tuloksellisuus ei johda kaikissa tapauksissa korjaaviin toimenpiteisiin; viidesosassa tapauksista vastaajat totesivat, että muutoksia ei tehty, jos tavoitteita ei saavutettu. Toimintasuunnitelmien laatiminen on tehtävien päätösten yleisin tyyppi. Seuraavaksi yleisin on lisäanalyysi, joko tehostetun seurannan tai lisäarvioinnin muodossa. Tällaiset toimenpiteet eivät kuitenkaan sinällään korjaa havaittuja ongelmia. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tavoitteen saavuttamatta jäämisellä oli todennäköisemmin seurauksia niillä pääosastoilla, joilla tuloksellisuustietoja käytettiin runsaasti.

3.26

Kuten tilintarkastustuomioistuin tuo esiin, yli 70 prosenttia vastaajista ilmoitti, että jos tavoitteita ei saavuteta, toimintasuunnitelmia kehitetään edelleen ja seurantaa tiivistetään. Yli 60 prosenttia vastaajista kertoi, että jos tavoitteita ei saavuteta, tehdään arviointi.

Komissio toteaa myös, että komissiolla on EU:n talousarvion hallinnoinnin suhteen useita rajoituksia, jotka johtuvat monivuotisesta rahoituskehyksestä ja budjettiviranomaisen tekemistä vuotuiseen talousarvioon liittyvistä päätöksistä.