20.10.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 318/1

1.

Horisontti 2020 -puiteohjelman edeltäjää, seitsemättä tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja demonstroinnin puiteohjelmaa, on kritisoitu laajalti sen vaikeaselkoisuuden ja osallistumissääntöjen vuoksi (esimerkiksi siksi, että rahoitusjärjestelmiä ja -välineitä on monia erilaisia taikka sääntöjen soveltaminen tai menettelyjen täytäntöönpano on ollut epäjohdonmukaista) (10). Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto ovat tämän takia antaneet hyvin suuren poliittisen painoarvon unionin tutkimus- ja innovointirahoituksen hallinnoinnin ja täytäntöönpanon yksinkertaistamiselle (11). Komissio oli jo ryhtynyt toimenpiteisiin joidenkin nykyisten heikkouksien korjaamiseksi seitsemännen puiteohjelman aikana. Esimerkiksi komission 24 päivänä tammikuuta 2011 tekemällä päätöksellä mahdollistettiin se, että edunsaajat voivat tietyin edellytyksin noudattaa omia kirjanpitokäytäntöjään hakiessaan korvausta hankekustannuksista.

2.

Horisontti 2020 -puiteohjelman (12) osallistumissääntöjen pääasiallisena lähtökohtana on pyritty käyttämään seitsemännessä puiteohjelmassa jo käytössä olevia yksinkertaistamistoimenpiteitä. Säännöissä asetetaan edellytykset hankkeiden valinnalle, oikeussubjektien osallistumiselle hankkeisiin, hankkeiden rahoitukselle, rahoitusedellytysten (kuten rahoitusosuuksien ja kelpoisuusvaatimusten) määrittämiselle ja tulosten levittämiselle. Sen lisäksi, että näillä kysymyksillä on merkitystä edunsaajille, niillä saattaa olla myös vaikutusta Horisontti 2020 -puiteohjelman onnistumiselle kokonaisuudessaan. Esimerkiksi ohjelman vetovoiman heikkeneminen vaikeaselkoisten sääntöjen takia lisää mahdollisuutta, että puiteohjelman kokonaistavoite, Eurooppa 2020 -strategian tukeminen, jää saavuttamatta.

3.

Tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa noudatetaan mahdollisimman pitkälle niiden komission perustelujen rakennetta, jotka koskevat ehdotettuja sääntöjä. Siinä otetaan kuitenkin huomioon myös sääntelypaketti kokonaisuutena ja tarkemmin hallinnointitoimenpiteet, jotka kattavat ehdotetussa Horisontti 2020 -asetuksessa esitetyn uuden valvontastrategian.

I

Ehdotettuihin sääntöihin sisältyvien toimenpiteiden taustalla vaikuttavana pääperiaatteena on yksinkertaistaminen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että toimenpiteistä, jos ne toteutetaan tarkoitetulla tavalla, on yleisesti ottaen merkittävää apua vastattaessa unionin tutkimusrahoituksen kohtaamiin tärkeimpiin haasteisiin. Koska toimenpiteiden onnistuminen riippuu pääasiassa tehokkaasta täytäntöönpanosta, oikein ajoitetulla, käytännönläheisellä, selkeällä ja yksiselitteisellä ohjeistuksella on ratkaiseva merkitys.

II

Horisontti 2020 -puiteohjelmassa olisi yksilöitävä menettelyt, joilla sitä koordinoidaan muiden EU:n politiikkojen (kuten koheesiopolitiikan) kanssa. Tarkoituksena on lisätä unionin voimavarojen kerrannaisvaikutuksia, nopeuttaa etenemistä kohti yhdistettyä eurooppalaista tutkimusaluetta ja lieventää mahdollista riskiä siitä, että yksittäisille toimille kasaantuu rahoitusta EU:n eri lähteistä.

III

Ottamalla käyttöön yhdet säännöt ja sallimalla poikkeukset ainoastaan erityisin perustein komissio edistäisi siirtymistä kohti yhdenmukaisia osallistumissääntöjä. Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että ehdotettuja sääntöjä olisi sovellettava yhdenmukaisesti kaikkiin Horisontti 2020 -puitesopimuksen mukaisiin toimiin, ja tämä tehtäisiin tiiviissä yhteistyössä eri täytäntöönpanoelinten välillä. Mahdolliset poikkeamiset ehdotettujen sääntöjen soveltamisalasta olisi perusteltava selkeästi ja rajoitettava vain välttämättömiin.

IV

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että radikaalisti yksinkertaistettu rahoitusmalli parantaa mallin luotettavuutta, vähentää sääntöjenvastaisuuksien riskiä edunsaajien menoilmoituksissa, keventää hankkeiden kirjanpitoa ja poistaa joitakin seitsemännen puitesopimuksen mukaisen rahoitusmallin nojalla vaadittavia todentamisvaiheita ja helpottaa ja nopeuttaa siten hakumenettelyä.

V

Ehdotetuissa säännöissä olisi kuitenkin erotettava selvästi toisistaan toimet, joiden tukikelpoisuus on 100 prosenttia, toimista joissa se on rajoitettu korkeintaan 70 prosenttiin (markkinoita lähellä olevat toiminnot). Täytäntöönpanosäännöissä olisi ilmoitettava selvästi, mitä ”markkinoita lähellä olevilla toiminnoilla” tarkoitetaan.

VI

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että sellaisen vaihtoehdon poistaminen, jossa välilliset kustannukset rahoitetaan todellisten kulujen perusteella, on huomattava muutos verrattuna seitsemänteen puiteohjelmaan. Ei ole selvää, miten tämä muutos vaikuttaa yksittäisiin osallistujiin. Komission olisi annettava takeet siitä, että tämä uusi toimintatapa ei johda epätoivottuihin tilanteisiin, joissa osanottajille koituu huomattavia menetyksiä, ja vaikuta siten kielteisesti ohjelman vetovoimaan.

VII

Suunniteltu sellaisen alv:n korvaaminen, josta ei voi saada palautusta, on myönteinen toimenpide. Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että komission on tärkeää antaa selkeät ohjeet siitä, mikä katsotaan palautuskelpoiseksi arvonlisäveroksi.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että optimaalinen sisäisen valvonnan kehys, joka rakentuu riskiin perustuvalle strategialle, joka puolestaan kiinteästi liittyy ehdotettuun rahoitusmalliin, toimii hyvänä lähtökohtana virheriskin vähentämiselle. Tällä toimintatavalla on kuitenkin rajoituksensa, sillä jotkin riskit on niiden luonteesta johtuen torjuttava tehokkailla ehkäisevillä tarkastuksilla.

IX

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ehdotettu osallistujien takuurahaston soveltamisalan laajentaminen on myönteinen kehityssuunta. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien muodossa olevien välineiden sisällyttäminen rahaston soveltamisalaan edellyttää kuitenkin, että arvioidaan mahdolliset oikeudelliset riskit.

X

Tilintarkastustuomioistuin toteaa tyytyväisenä, että komissio suunnittelee hankkeen loppuun yhtenäistä pakollista kustannusselvityksiä koskevaa lausuntoa. Tilintarkastustuomioistuimen viimeaikaiset tarkastukset ovat kuitenkin osoittaneet, että näiden lausuntojen luotettavuus on rajoitettua ja että tämä valvonta on vain osittain vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa on myös todettu alhainen osallistumis- ja hyväksymisaste menetelmiä koskevien lausuntojen osalta. Jollei näihin kahteen seikkaan saada parannusta, niillä on kielteistä vaikutusta komission tarkistettuun valvontastrategiaan.

XI

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että palkintojen käytön olisi lisättävä (teknologian) innovaatioita siten, että sillä varmistettaisiin lisärahoituslähteitä koskeva vipuvaikutus. Komission olisi siksi varmistettava, että muita kuin rahoituksellisia seikkoja, kuten luotettavaa imagoa ja huippuosaamiseen, eksklusiivisuuteen ja kansainväliseen tunnustukseen perustuvaa mainetta, korostetaan.

XII

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että hankintaa olisi käytettävä ainoastaan asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa, joissa saadaan lisähyötyä, jota ei kertyisi, jos käytettäisiin avustuksia.

XIII

Sääntelypaketissa ei ilmaista selkeästi, mikä olisi käsitettävä innovaatiotoiminnaksi. Tilintarkastustuomioistuin toivoisi selkeää määritelmää ja rahoitettavien innovaatiotoimintojen soveltamisalan rajoittamista vain todella uusiin innovaatioihin.

4.

Komissio on Horisontti 2020 -puiteohjelmassa asettanut itselleen tavoitteen saada mukaan etevimpiä tutkijoita ja innovatiivisimpia yrityksiä. Tässä yhteydessä keskeinen merkitys on pääperiaatteella – osallistumista koskevien sääntöjen yksinkertaistamisella. Yksinkertaistaminen ilmenee selvästi sääntöjen keskeisissä ominaisuuksissa (kattava katsaus sääntelypaketissa olevien yksinkertaistamistoimenpiteiden taustalla olevista tavoitteista ja painopisteistä on esitetty liitteessä):

5.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission ehdottamat toimenpiteet, jos ne toteutetaan tarkoitetulla tavalla, yleisesti ottaen auttavat huomattavasti vastattaessa unionin tutkimusrahoituksen kohtaamiin suuriin haasteisiin (esimerkiksi epäyhdenmukaiset osallistumissäännöt, vaikeaselkoisuus ja hallinnolliset rasitteet). Muun muassa ehdotettu tutkimukseen ja innovointiin liittyvien toimintojen integroiminen (esimerkiksi tutkimukseen liittyvät yhteiset teknologia-aloitteet) on vastaus yleisesti esitettyyn kritiikkiin seitsemännen puitesopimuksen sääntöjen epäyhdenmukaisesta soveltamisesta ja helpottaa tutkimustointen välistä yhteentoimivuutta ja yhteensopivuutta EU:ssa (ks. kohta 10).

6.

Säännöissä otetaan käyttöön useita yksinkertaistamistoimenpiteitä, jotka näkyvät rahoitusmallissa (14) (ks. kohta 15) ja varainhoitoa koskevissa säännöksissä (esimerkiksi ajankäytön seurantajärjestelmää koskevat vaatimukset ja ehdotus arvonlisäveron sisällyttämisestä tukikelpoisten kulujen määritelmään, ks. kohta 21) (15). Komissio noudattaa kaksitahoista lähestymistapaa: toisaalta ehdotetuilla toimenpiteillä pyritään vähentämään edunsaajien hallinnollista rasitetta (esimerkiksi vähemmän monimutkainen rahoitusmalli yksinkertaistaa osallistujien kulujen ilmoittamista ja EU:n osuuden laskentaa) ja toisaalta näillä toimenpiteillä pyritään vähentämään komission hallinnointi- ja valvontatyötä ja siten helpottamaan luottamuksen ja valvonnan väliseen tasapainoon perustuvan ehdotetun valvontastrategian täytäntöönpanoa. Esimerkiksi rahoitusjärjestelyjen optimoimisen ja yksinkertaistamisen pitäisi muun muassa auttaa parantamaan komission valvontaa (16) (ks. kohta 24) (17).

7.

Ehdotetuissa säännöissä kaiken kaikkiaan käsitellään kohdassa 1 mainittuja kiireellisiä ja tärkeitä asioita. Toimenpiteiden onnistuminen riippuu kuitenkin niiden vaikuttavasta täytäntöönpanosta (18). Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa suosituksestaan, jonka mukaan komission olisi annettava oikein ajoitettua, käytännönläheistä, selkeää ja yksiselitteistä ohjeistusta täytäntöönpanosta niin, että sekä edunsaajat että komissio saavat riittävät takuut (19). Yksityiskohtaiset täytäntöönpanosäännöt olisi ilmoitettava viimeistään ensimmäisten ehdotuspyyntöjen julkaisupäivänä.

8.

On huomattava, että useiden ehdotettujen toimenpiteiden täytäntöönpano (esimerkiksi tukikelpoinen alv ja korottomat tilit ennakkorahoituksessa) riippuu uuden varainhoitoasetuksen hyväksymisestä (20). Tätä lausuntoa annettaessa uutta varainhoitoasetusta koskeva lainsäädäntömenettely ja täytäntöönpanosääntöjen laatiminen olivat vielä kesken.

9.

Komissio ehdottaa, että kootaan yhteen kaikenlainen tutkimus- ja innovointituki yhteiseksi strategiseksi kehykseksi (21). Kuten tilintarkastustuomioistuin on aiemmin todennut (22), Horisontti 2020 -puiteohjelmassa olisi myös määriteltävä menettelyt, joilla sitä koordinoidaan muiden EU:n politiikkojen (esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahasto ja koheesiorahasto) kanssa. Koordinoinnin avulla voitaisiin vahvistaa ohjelman yhteisrahoitusaste toimenpideohjelmissa ottaen huomioon EU:n eri rahoituslähteet ja siten mahdollisesti lisätä unionin varojen kerrannaisvaikutusta. Tämä nopeuttaisi prosessia kohti yhtenäistä Euroopan tutkimusaluetta (23). Sillä lievennettäisiin myös mahdollista riskiä, että EU:n eri avustuksia kasaantuu yksittäiselle toimelle (24).

10.

Ottamalla käyttöön yhdet säännöt ja sallimalla poikkeukset ainoastaan erityisin perustein komissio vahvistaisi siirtymistä kohti yhdenmukaisia osallistumissääntöjä. Seitsemännessä puiteohjelmassa oli useita eritasoisia sääntöjä (esim. osallistumista koskevat yleiset säännöt ja koordinointi- ja tukitoimia (25) tai kutakin tutkimukseen liittyvää yhteistä teknologia-aloitetta (26) koskevat erityiset säännöt). Tutkimusyhteisö piti tämän takia seitsemännen puiteohjelman sääntöjä vaikeaselkoisina ja epäjohdonmukaisina (27).

11.

Ehdotettu yhdennetty lähestymistapa (esimerkiksi laajalti yhdenmukainen sääntöjen soveltaminen kaikkiin Horisontti 2020 -puiteohjelman osiin sellaisissa kysymyksissä kuin tukikelpoisuus ja arviointiperusteet sekä teollis- ja tekijänoikeudet) (28) saattaa olla merkittävä edistysaskel, jolla

12.

Ei ole kuitenkaan selvää, miten ja missä määrin osallistumissääntöjä tullaan soveltamaan yhtenäisesti kaikkiin Horisontti 2020 -puiteohjelmaan kuuluviin toimiin esimerkiksi kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (CIP), yhteisten teknologia-aloitteiden (JTI) ja Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutin (EIT) tointen osalta. Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että mahdolliset poikkeukset olisi perusteltava selkeästi ja niitä olisi oltava mahdollisimman vähän, ettei poikkeuksesta tulisi sääntöä. Oikeusvarmuus olisi tässä yhteydessä suurempi, jos asetuksessa luoteltaisiin ne toiminnot ja toimet, joissa voidaan soveltaa poikkeuksia yhtenäisestä sääntökokonaisuudesta.

13.

Lisäksi tällä hetkellä muiden (esimerkiksi kohdassa 12 lueteltujen) ohjelmien tai aloitteiden soveltamisalaan kuuluvien toimintojen täydellinen integrointi edellyttää merkittävää koordinointia asianomaisten elinten välillä. Komissio ehdottaa (29), että Horisontti 2020 -puiteohjelman hallinnointia olisi vielä laajennettava komission olemassa oleviin toimeenpanovirastoihin ja muihin ulkopuolisiin elimiin, kuten yhteisiä teknologia-aloitteita hallinnoiviin yhteisyrityksiin (30).

14.

Tilintarkastustuomioistuin toistaa aiemman suosituksensa, jonka mukaan komission olisi valvottava asianmukaisesti näitä hallinnointijärjestelyjä, jotta tarjottuja mahdollisuuksia voitaisiin hyödyntää täydellisesti. Erityisesti yhteisyritysten integroiminen EU:n politiikkojen toteutusvälineiksi vaatii tiivistä koordinointia. Yhteisyritysten on ensiksi luotava tätä varten vahvat ja kattavat sisäisen valvonnan järjestelmät. Komission olisi tässä yhteydessä seurattava toimintasuunnitelmien täytäntöönpanoa (31). Tilintarkastustuomioistuin korostaa myös, että sääntöjen vaikuttava ja yhdenmukainen soveltaminen on ehdottoman tärkeää. Se suosittelee, että komission olisi horisontaalisten toimenpiteiden vahvistamiseksi edelleen laajennettava huomattavasti keskeisiä yhteensovittamismekanismeja kuten tutkimuksen selvityskomiteaa (32).

15.

Komissio ehdottaa (sääntöjen 22 ja 24 artikla) rahoitusmallia, joka koostuu

16.

Mallia on yksinkertaistettu radikaalisti, ja sillä on tarkoitus ratkaista edunsaajien seitsemännessä puiteohjelmassa kokemia ongelmia, kun rahoitusmallin vaikeaselkoisuus suoraan liittyi käytettävissä olevien yhdistelmien lukumäärään eri kustannusluokkien, kustannusten laskentamenetelmien ja korvausprosenttien kesken (33). Esimerkiksi seitsemännessä puiteohjelmassa rahoitusprosentit riippuvat oikeudellisesta asemasta (esim. voittoa tuottamaton julkinen elin tai voittoa tuottava yritys), toiminnon laadusta (tutkimus, demonstrointi, hallinnointi tai muu) tai kustannuslajista (henkilöstö, alihankinta tai muut välittömät ja välilliset kustannukset) (34).

17.

Ehdotetussa mallissa erityyppisten toimintojen välinen ero, joka lisäsi seitsemännessä puiteohjelmassa käytetyn mallin monimutkaisuutta (35), on poistettu kokonaan. Lisäksi, kun otetaan käyttöön rahoitus, joka koskee tutkimuksen välittömiä kokonaiskustannuksia (yhdenmukainen korvausosuus välittömille kustannuksille kunkin hankkeen alussa), sekä kiinteä nimellisosuus välillisten kustannusten osalta (20 prosenttia) kaikille edunsaajille ja kaikentyyppiselle toiminnalle, rahoitusmallista tulee yksinkertaisempi ja vähemmän virhealtis.

18.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että nämä yksinkertaistamistoimenpiteet

19.

Säännöissä ei kuitenkaan eroteta selvästi toisistaan toimia, joiden tukikelpoisuus on 100 prosenttia (tavanomaiset), toimista, joissa se on rajoitettu korkeintaan 70 prosenttiin (markkinoita lähellä olevat toiminnot). Markkinoita lähellä olevien toimintojen, kuten prototypoinnin, testauksen, demonstroinnin, kokeellisen kehittämisen, pilotoinnin ja markkinoiden laajemman haltuunoton, määrittely ei ole selvä, sillä määritelmiä on useita. Täytäntöönpanosäännöissä olisi ilmoitettava selvästi, mitä ”markkinoita lähellä olevilla toiminnoilla” tarkoitetaan.

20.

Tuomioistuin toteaa, että ehdotettu rahoitusmalli poikkeaa huomattavasti seitsemännen puiteohjelman mallista, sillä vaihtoehto, jossa välilliset kulut korvataan todellisten kustannusten mukaan, on poistettu. Ei ole selvää, miten ehdotettu kulukorvausmalli vaikuttaa yksittäisiin osallistujiin. Komission olisi tässä suhteessa annettava takeet siitä, että uusi lähestymistapa ei johda epätoivottuihin tilanteisiin, joissa osallistujat kärsivät huomattavia menetyksiä, mikä vähentäisi huomattavasti ohjelman vetovoimaa.

21.

Säännöissä määrätään lisätoimenpiteiden ottamisesta käyttöön tukikelpoisuussääntöjen yksinkertaistamiseksi. Tarkoituksena on saattaa nämä säännöt yhdenmukaisiksi edunsaajien käytäntöjen kanssa (esimerkiksi ajankäytön seurantaa koskevat vaatimukset (37)).

22.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että ajankäytön seurantajärjestelmien käytön on tarkoitus jatkua, ja pitää tätä asianmukaisena, koska on olennaista dokumentoida tosiasiallisesti aiheutuvat henkilöstökustannukset (38). On kuitenkin myönteistä, että ajankäytön seuranta poistetaan yksinomaan EU:n hankkeissa työskentelevältä henkilöstöltä sallimalla tämän henkilöstön allekirjoittaa vastaava vakuutus. Komission olisi yksikönlaajuisen yhdenmukaisen lähestymistavan varmistamiseksi huolehdittava siitä, että edunsaaja noudattaa tavanomaisia kustannuslaskenta- ja hallintokäytäntöjään, sillä muuten uusi toimenpide on altis sääntöjenvastaisuuksille. Esimerkiksi edunsaajan vakuutuksen olisi oltava yhtäpitävä muun todentavan aineiston kanssa (esimerkiksi hankkeen parissa tehtyjen työtuntien tai tehtäviä tai toiminnan tyyppiä koskevien tietojen olisi vastattava työsopimuksia tai muita sisäisiä järjestelyjä).

23.

Sääntöjen mukaan on mahdollista korvata ei-palautettava arvonlisävero (alv) (39). Jo tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 1/2006 painotettiin, että sääntöjä on muutettava, jotta ei-palautettava alv hyväksyttäisiin tukikelpoisiksi kustannuksiksi (40). On olennaista antaa selkeät ohjeet siitä, mitä palautettava alv on. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ollakseen tukikelpoinen alv ei saa olla sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä sellainen, että se maksetaan edunsaajalle takaisin.

24.

Myös ehdotetussa ohjelman varainhoidossa tulee vahvasti esiin yksinkertaistaminen Horisontti 2020 -puiteohjelman keskeisenä tavoitteena (41). Rahoitusmallin käyttöönoton ohella (ks. kohdat 15–20) Horisontti 2020 -asetuksella (42) on tarkoitus panna täytäntöön tarkistettu valvontastrategia. Tässä strategiassa keskitytään virhemäärien alentamisen sijaan riskiperusteiseen valvontaan ja petostentorjuntatoimenpiteisiin samalla kun:

25.

Valvontastrategian tärkeät rakennusosat liittyvät olennaisesti yhteen ehdotetun rahoitusmallin kanssa. Kuten Horisontti 2020 -asetuksessa esitetään, tietyistä yksinkertaistamistoimenpiteistä koituvien hyötyjen (esim. toistuvien virhelähteiden poistaminen) pitäisi vähentää sääntöjenvastaisuuden riskiä ja siten mahdollistaa yksinkertaisempi ja vaikuttavampi valvonta- ja tarkastusjärjestelmä. Välillisiä kustannuksia koskevien yksinkertaistettujen sääntöjen käyttöönoton myötä (ks. kohta 17) esimerkiksi virhetaso alenisi (43). Lisäksi hyvin suunniteltu ja asianmukaisesti täytäntöön pantu strategia riskiperusteisen valvonnan ja petostentorjunnan vahvistamiseksi voisi estää virheitä.

26.

Tilintarkastustuomioistuin panee merkille riskiperusteisen strategian kehittämisen, jonka tavoitteena on rajoittaa jäännösvirhetaso lähelle kahta prosenttia. Optimaalinen sisäisen valvonnan kehys, joka rakentuu riskiin perustuvan strategian ympärille, toimii erittäin hyvänä lähtökohtana virheriskin vähentämiselle. Tässä lähestymistavassa on kuitenkin rajoitteensa. Eräitä riskejä on niiden nimenomaisen luonteen vuoksi torjuttava tehokkaan ehkäisevän valvonnan avulla.

27.

Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin totesi (44), että huomattavaa osuutta tarkastuslausunnoista (etukäteen toimitettavat edunsaajien kustannuslaskennan menettelytapoja koskevat lausunnot ja menoilmoituksista annettavat jälkitarkastuslausunnot, jotka ovat komission uuden valvontamekanismin kaksi tärkeää osatekijää) pidettiin ainoastaan osittain vaikuttavana (ks. myös kohdat 30–32). Siksi ehdotettujen toimenpiteiden riskinä on, että niillä on vain rajallinen vaikutus ja että ne eivät edistä riittävästi jäännösvirhetason rajoittamistavoitteen saavuttamista. Lisäksi komission olisi varmistettava, että minkään vaiheen ennalta määrätty jälkitarkastustoiminta ei estä komissiota pääsemästä siihen, että jäännösvirhetaso on lähellä kahta prosenttia (45).

28.

Komissio on ehdottanut, että osallistujien takuurahasto (jäljempänä ’takuurahasto’) pidettäisiin voimassa koko Horisontti 2020 -puiteohjelman keston ajan. Takuurahasto, joka toimi jo seitsemännessä puiteohjelmassa (46), muodostaa komission valvontastrategian olennaisen osan. Sen tarkoituksena on suojata EU:n talousarviota toimimalla edunsaajille annettavien avustusten vakuutena (47). Näin ollen osallistujilta ei vaadita lisätakuuta tai -vakuuksia (48). Seitsemännestä puiteohjelmasta poiketen takuurahaston piiriin kuuluisivat kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman ja Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutin toimet sekä sellaiset välineet kuin yhteinen teknologia-aloite (49).

29.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että seitsemännessä puiteohjelmassa rahaston käyttöönotto vähensi edunsaajien hallinnollista rasitusta. Siinä suoja oli vakuuden muodossa, joten komissio saattoi esimerkiksi vähentää taloudellisia toimintaedellytyksiä koskevien tarkastusten määrää useimpien osallistujien kohdalla ja poistaa muita vakuusmuotoja (esim. pankkitakuut). Laajempi kattavuus, joka on toteutettu sisällyttämällä kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma ja Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutti ja yhteiset teknologia-aloitteet takuurahaston piiriin, on tässä suhteessa myönteistä kehitystä. Sellaisten välineiden kuin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus (esimerkiksi yhteiset teknologia-aloitteet) sisällyttäminen takuurahaston piiriin edellyttää mahdollisten oikeudellisten riskien (erilaiset oikeudelliset rakenteet (50)) arviointia erityisesti, jos mahdollinen takaisin peritty määrä katsotaan takuurahastoon sidotuksi tuloksi (51).

30.

Komission ehdotuksessa säädetään kahdesta riippumattoman tilintarkastajan suorittamasta lausuntomenettelystä (52). Molemmat menettelyt ovat osa Horisontti 2020 -puiteohjelman tarkistettua sisäisen valvonnan kehystä (53). Menettelyt ovat:

31.

Komissio ehdottaa edunsaajien hallinnollisen rasitteen vähentämiseksi kustannusselvityksiä koskevien lausuntojen määrän vähentämistä seitsemänteen puitesopimukseen verrattuna (54). Tilintarkastustuomioistuin on tyytyväinen, että komissio osana yksinkertaistamista pyrkii vain yhteen pakolliseen lausuntoon, joka annetaan hankkeen lopussa. Onko lausuntomenettely vaikuttava valvontakeino, riippuu kuitenkin pääasiassa tarkastuslausuntojen luotettavuudesta. Tilintarkastustuomioistuimen viimeaikaiset tarkastukset ovat vahvistaneet, että tämä valvontamenettely on ollut viimeksi kuluneiden kahden vuoden aikana vain osittain vaikuttava (55). Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa suosituksestaan, jonka mukaan tilintarkastuslausuntojen luotettavuutta olisi parannettava lisäämällä asianomaisten tarkastajien tietoisuutta siitä, mitkä kulut ovat tukikelpoisia.

32.

Menettelytapoja koskevan lausunnon tarkoituksena on edistää sitä, että edunsaajat käyttäisivät oikeita menettelytapoja hakiessaan korvausta välittömistä henkilöstökustannuksista vakioyksikkökustannusten perusteella (56). Jos menettelytapoja koskevat lausunnot otettaisiin käyttöön, edunsaajat voisivat pyytää lausuntoa, jolloin henkilöstökustannuksiin liittyvien virheiden kokonaismäärä laskisi. Kuitenkin, kuten tilintarkastustuomioistuin on aiemmin todennut (57), vähäinen osallistuminen ja heikko hyväksymisaste seitsemännen puiteohjelman yhteydessä haittaa komission pyrkimyksiä yksinkertaistaa menettelyjä. Tuomioistuin kannustaa komissiota yksinkertaistamaan ja nopeuttamaan hakuprosessia ja selkeästi määrittämään yksinkertaiset kriteerit tämän lausunnon saamiselle. Jos tässä ei onnistuta, sillä saattaa olla kielteisiä vaikutuksia komission tarkistetun valvontastrategian vaikuttavaan täytäntöönpanoon.

33.

Ehdotetuissa säännöissä otetaan uusina rahoitusmuotoina käyttöön palkinnot, esikaupallinen hankinta ja innovatiivisten ratkaisujen julkinen hankinta (58). Komissio aikoo antaa palkintoja ennalta määriteltyjen tutkimukseen suuntautuneiden tavoitteiden saavuttamisesta (59). Komissio voi käyttää hankintoja tutkimus- ja kehityspalvelujen saamiseksi ja toimia ensimmäisenä asiakkaana innovaatioratkaisuille (60).

34.

Palkintojen perusajatuksena on kiihdyttää tutkimusinvestointeja ja innovointia, jonka arvo on suurempi kuin palkinnon rahallinen arvo. Sen lisäksi, että palkinnot ovat helppoja hallinnoida, niiden etuna voi olla huomattava vipuvaikutus (61). Jotta tämä vaikutus toteutuisi, palkinnon on johdettava yksityisiin investointeihin. Ilman vipuvaikutusta palkinto toimii pelkästään eri julkisesti rahoitettavien tutkimustointen koordinointivälineenä eikä houkuttele lisää tutkimusinvestointeja. Palkintojen olisikin liityttävä (teknologia)innovoinnin kiihdyttämiseen niin, että varmistettaisiin lisärahoituslähteiden vipuvaikutus. Antaakseen tälle näkökohdalle suuremman painoarvon, komission olisi kohdistettava huomio palkintojen muuhun kuin rahoitukselliseen vetovoimaan esimerkiksi luomalla palkinnolle huippuosaamiseen, eksklusiivisuuteen ja kansainväliseen tunnustukseen perustuva imago ja maine.

35.

Innovoivien ratkaisujen esikaupallisen ja julkisen hankinnan tarkoituksena on edistää innovatiivisten tavaroiden tai palvelujen kysyntää ja tukea siten markkinaosuuksien lisäämistä (62) ja niin ollen Euroopan kilpailukykyä. Verrattuna avustuksiin sopimushankintahinta käsittää toimeksisaajien kustannusten lisäksi myös niiden voittomarginaalin. Tämä saattaa tehdä hankinnasta kalliimman välineen kuin avustukset, ainakin tutkimusrahoituksen osalta. Hankintamenettelyä olisi siksi käytettävä ainoastaan, jos sitä voidaan perustella odotettavalla lisähyödyllä (kuten uusien markkinoiden luominen tai kannuste innovointiin), jota ei saataisi avustuksia käyttämällä. Syyt hankintojen käyttöön olisi ilmoitettava selkeästi ennen kuin lähestytään mahdollisia toimeksisaajia. Hankintoja ei siis pitäisi käyttää yksinomaan puiteohjelman hallinnolliseen yksinkertaistamiseen.

36.

Horisontti 2020 -puiteohjelmaa koskevassa lainsäädäntöehdotuksessa integroidaan tutkimus ja innovaatio antamalla saumatonta ja johdonmukaista rahoitusta idean synnystä markkinoille saattamiseen (63). Termiä ”innovointi” käytetään ehdotetuissa säännöissä ja sääntelypaketissa jatkuvasti (64).

37.

Tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksessaan N:o 4/2011 (65), että innovoinnin käsitettä tulkittiin laajasti. Sääntelypaketissa ei ilmaista selkeästi, mikä olisi käsitettävä innovaatiotoiminnaksi. Sen sijaan siinä mainitaan joukko kuvailevia termejä: sosiaalinen, maailmanlaajuinen johtoasema, teknologinen, tutkimusperusteinen, teollinen, yhteiskunnallinen, ympäristöystävällinen, tekninen, hyvinvointi ja soveltava (66). Termin ”innovointi” epämääräisyys saattaa johtaa väärinkäsityksiin ja lisätä hankkeiden täytäntöönpanon monimutkaisuutta. Ehdotuksessa olisi annettava siitä täsmällinen määritelmä.

38.

On vaarana, että rahoituksen merkitys vesittyy, jos on olemassa paljon innovaatiohankkeita, joiden mahdollinen vaikutus Euroopan teollisuuden kilpailukykyyn on vähäinen. Horisontti 2020 -puiteohjelmassa olisi siksi selvästi rajattava innovointitoimet, joita voidaan rahoittaa. Sääntelypaketissa olisi mainittava jokin tunnustettu innovointikehys, kuten Oslon käsikirja (67), ja soveltamisala olisi rajattava innovointitoimiin, jotka ovat todella uusia.