Euroopan tilintarkastustuomioistuin

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG

1.1

Tässä vuosikertomuksen luvussa:

1.2

Tilintarkastustuomioistuin antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle tarkastuslausuman (DAS) (5) tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tilintarkastustuomioistuin voi täydentää lausumaa kutakin EU:n keskeistä toiminta-alaa koskevilla erityisarvioilla (6).

1.3

Euroopan unionin tilien luotettavuuteen liittyvän tarkastustyön avulla pyritään päättelemään, kuinka asianmukaisesti tulot, menot, varat ja velat on kirjattu ja antaako tilinpäätös riittävän kuvan unionin taloudellisesta asemasta 31. päivältä joulukuuta 2010 sekä toimien tuloksista ja rahavirroista päättyneeltä varainhoitovuodelta (ks. kohdat 1.6–1.8).

1.4

Vuoden 2010 tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen (eli sääntöjenmukaisuuteen) liittyvän tarkastustyön tavoitteena on päätellä, ovatko tilien perustana olevat toimet säännösten ja sopimusmääräysten mukaiset ja laskettu oikein (yleiset näkökohdat on esitetty kohdissa 1.9–1.14 ja yksityiskohtaisemmat tiedot luvuissa 2–7).

1.5

Tilintarkastustuomioistuin analysoi komission johdon antamien tietojen – eli komission pääjohtajien lausumien ja komission pääosastojen vuotuisten toimintakertomusten sekä niihin liittyvän yhteenvetokertomuksen – luotettavuuden. Tarkoituksena oli selvittää, annetaanko niissä oikea ja riittävä arvio varainhoidon laadusta ja missä määrin tilintarkastustuomioistuin voi hyödyntää niitä yleisen varmuuden saamiseksi (ks. kohdat 1.17–1.20 ja 1.23–1.25 sekä otsake ”Komission johdon antamien tietojen luotettavuus” luvuissa 2–7). Tarkastustyön yhteydessä tutkittiin myös kokonaislausunto, jonka komission sisäinen tarkastaja antoi nyt ensimmäistä kertaa ja joka kattaa komission varainhoidon talousarviovuonna 2010 (ks. kohdat 1.21 ja 1.22).

1.6

Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset koskevat Euroopan unionin varainhoitovuoden 2010 tilinpäätöstä (jäljempänä ’tilit’), jonka komission tilinpitäjä on laatinut ja komissio hyväksynyt 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun varainhoitoasetuksen (7) 129 artiklan mukaisesti ja jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 27. heinäkuuta 2011. Tilinpäätös koostuu seuraavista asiakirjoista:

1.7

Komission tilinpitäjä on toimittanut tilintarkastustuomioistuimelle kirjeen, jossa vahvistetaan, että tilinpäätös on (joitakin epäolennaisia rajoitteita (8) lukuun ottamatta) kattava ja luotettava.

1.8

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastustyönsä perusteella, että varainhoitovuoden 2010 tilinpäätöksessä ei esiintynyt olennaisesti virheellisiä tietoja (ks. kuitenkin kohdat 1.26–1.37 sekä aiempina vuosina tilien luotettavuudesta esitettyjen huomautusten seurantaa koskevat tiedot liitteessä 1.2 ).

1.9

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityisarvioita tuloja koskevassa toisessa luvussa sekä toimintoperusteisen budjetoinnin mukaisia toimintalohkoryhmiä koskevissa luvuissa 3–7 (ks. taulukko 1.1 ). Kaikkiin erityisarvioihin sisältyy toimintalohkoryhmän esittely. Lisäksi erityisarvioissa esitetään havainnot ja päätelmät toimien sääntöjenmukaisuudesta, järjestelmien vaikuttavuudesta sekä komission johdon antamien tietojen luotettavuudesta. Erityisarvioissa käsitellään myös komission vastauksia tilintarkastustuomioistuimen aiempiin huomautuksiin.

1.10

Tutkimuksen ja muiden sisäisten politiikkojen toimintalohkoryhmä, jota varainhoitovuoden 2010 osalta käsitellään kuudennessa luvussa, koostuu toimintalohkoryhmistä/toimintalohkoista, jotka varainhoitovuotta 2009 koskevassa vuosikertomuksessa sisältyivät muihin erityisarvioihin (9).

1.11

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tulojen (127 795 miljoonaa euroa) (10) sekä hallintomenojen ja muiden menojen toimintalohkoryhmän maksujen (9 264 miljoonaa euroa) virhetaso ei ollut olennainen ja että niiden valvontajärjestelmät olivat vaikuttavia (ks. taulukko 1.2 sekä kohdat 2.41–2.42 ja 7.33–7.34). Lisäksi kaikkien toimintalohkoryhmien osalta havaittiin, että sitoumusten virhetaso ei ollut olennainen.

1.12

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tutkimuksen ja muiden sisäisten politiikkojen toimintalohkoryhmän (8 953 miljoonaa euroa) virhetaso ei ollut olennainen ja että toimintalohkoryhmän valvontajärjestelmillä kyettiin varmistamaan maksujen sääntöjenmukaisuus osittain vaikuttavasti. Tutkimuksen puiteohjelmien väli- ja loppumaksujen virhetaso sen sijaan oli olennainen (ks. taulukko 1.2 sekä kohdat 6.48 ja 6.49). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että unionin ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitysyhteistön ja laajentumisasioiden toimintalohkoryhmän (6 543 miljoonaa euroa) virhetaso ei ollut olennainen ja että toimintalohkoryhmän valvontajärjestelmillä kyettiin varmistamaan maksujen sääntöjenmukaisuus osittain vaikuttavasti. Väli- ja loppumaksujen virhetaso sen sijaan oli olennainen kyseisessä toimintalohkoryhmässä (ks. taulukko 1.2 sekä kohdat 5.35 ja 5.36).

1.13

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmän sekä koheesiopolitiikan, energian ja liikenteen toimintalohkoryhmän virhetaso oli olennainen (menoja korvattiin maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmässä 55 990 miljoonaa euroa ja koheesiopolitiikan, energian ja liikenteen toimintalohkoryhmässä 37 556 miljoonaa euroa). Virhetaso ei sen sijaan ollut olennainen yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (11) kattamissa viljelijöille suoritettavissa suorissa maksuissa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmän osalta tarkastetut valvontajärjestelmät olivat osittain vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että koheesiopolitiikan, energian ja liikenteen toimintalohkoryhmän kohdalla tarkastusviranomaiset kykenivät varmistamaan toimien sääntöjenmukaisuuden kaiken kaikkiaan osittain vaikuttavasti (ks. taulukko 1.2 sekä kohdat 3.55–3.56 ja 4.47–4.48).

1.13

Komissio pitää yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää yleisesti ottaen vaikuttavana järjestelmänä virheriskin ja sääntöjenvastaisten menojen rajoittamiseksi. Maaseudun kehittämisen osalta komissio katsoo, että valvontajärjestelmät paranevat jatkuvasti.

Koheesiopolitiikan virhetasosta komissio toteaa, että se on jo toisena peräkkäisenä vuonna jäänyt selvästi tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuosina 2006–2008 ilmoittamia virhetasoja alemmaksi. Komission mukaan tämä myönteinen kehitys heijastaa ohjelmakauden 2007–2013 vahvistettuja valvontasäännöksiä sekä sen varainhoitovuoden 2008 toimintasuunnitelmaa (katso myös vastaus kohtaan 4.24).

1.14

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että maksujen kokonaisvirhetaso oli olennainen ja että maksuja koskevat valvontajärjestelmät olivat yleisesti ottaen osittain vaikuttavia (ks. taulukko 1.2 ).

1.15

Tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 2010 koskevan tarkastustyön tulokset osoittavat, että se arvioi koheesiopolitiikan, energian ja liikenteen toimintalohkoryhmässä (12) maksujen todennäköisimmän virhetason korkeammaksi kuin koheesiopolitiikan toimintalohkoryhmän todennäköisimmän virhetason varainhoitovuonna 2009 (13). Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että muissa toimintalohkoryhmissä maksujen todennäköisin virhetaso on pysynyt melko vakaana.

1.15–1.16

Koheesiopolitiikan osalta komissio toteaa, että sen todennäköisin virhetaso on varainhoitovuonna 2010 selvästi varainhoitovuosina 2006–2008 ilmoitettuja tasoja alhaisempi. Varainhoitovuoden 2010 alhaisempi virheraja eli 4,7 prosenttia on parempi kuin varainhoitovuoden 2008 virheraja 11 prosenttia.

1.16

Yhdessä nämä tekijät korottivat tilintarkastustuomioistuimen arviota maksujen todennäköisimmästä kokonaisvirhetasosta, joka nousi 3,3 prosentista 3,7 prosenttiin varainhoitovuosina 2009–2010 (ks. kaavio 1.1 ) (14). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että noin kolmanneksessa testatuista tapahtumista esiintyi virheitä (vuonna 2009 osuus oli noin neljännes kaikista tapahtumista).

1.17

Jokainen pääjohtaja raportoi vuosittain toimintakertomuksessa tehtäviensä toteuttamisesta. Vuotuiseen toimintakertomukseen on liitetty pääjohtajan lausuma, jossa käsitellään muun muassa sitä, missä määrin resursseja on käytetty aiottuihin tarkoituksiin ja kuinka hyvin valvontamenettelyillä kyetään varmistamaan toimien laillisuus ja sääntöjenmukaisuus.

1.18

Kaikki pääjohtajat ilmoittivat, että edellä mainittuja vaatimuksia oli noudatettu. Kolmetoista pääosastoa tai yksikköä esitti yhden tai useamman varauman (15). Näistä suurin osa liittyy tilien perustana olevien toimien sääntöjenmukaisuudessa havaittuihin puutteisiin (ks. lukujen 2–7 liite x.3).

1.19

Pääjohtajat esittävät vahvistuslausumissaan varaumia sen perusteella, miten olennaisiksi he arvioivat vuotuisten toimintakertomustensa kattamiin osa-alueisiin liittyvät puutteet ja/tai huomautukset. Eräs osa-alue, joka on etenkin vuonna 2010 tullut arvioinnin kannalta yhä tärkeämmäksi, on jäännösriskin tai jäännösvirhetason laskenta (tavallisesti arvio valvontamekanismien vaikutuksesta virhetasoon monen vuoden ajalta). Sitä verrataan kahden prosentin olennaisuusrajaan, jotta voidaan määrittää, onko syytä esittää varauma.

1.19–1.20

Eri politiikan aloilla on käytössä hyvin erilaisia hallinto- ja valvontajärjestelmiä, joten komission yksiköt noudattavat eri menetelmiä jäännösvirheiden arvioinnissa ja laskennassa. Komissio on samaa mieltä siitä, että nykyiset ohjeet eivät ehkä ole riittävän yksityiskohtaiset, jotta niillä voitaisiin varmistaa termistön ja arviointiperusteiden yhdenmukainen käyttö kaikissa yksiköissä. Komissio on laatinut vertaisarviointimenettelyn, jonka tarkoitus on varmistaa yhdenmukaisuus silloin, kun eri pääosastot toteuttavat samankaltaisia ohjelmia.

Ohjeissa on annettava valtuutetulle tulojen ja menojen hyväksyjälle harkintavaltaa kutakin yksittäistä tapausta varten.

Vuotuisissa toimintakertomuksissa esitettävän riskien kvantifioinnin tarkoituksena on arvioida riskin kohteena olevien määrien suuruutta sekä viitevuoden maksuja koskevien mahdollisten rahoitusoikaisujen määrää. Pääjohtajalla on lisäksi käytössään muita välineitä EU:n varojen suojaamiseksi, kuten maksatuksen keskeytys ja lykkäys sekä rahoitusoikaisut. Koska vuotuisissa toimintakertomuksissa esitettävää riskien kvantifiointia ja tilintarkastustuomioistuimen määrittämän virhetason laadintaa ei toteuteta samaa tarkoitusta varten, komission mukaan niitä ei voi eikä pidä verrata keskenään. Pääjohtaja voi arvioida, voidaanko toteuttaa riskiä lieventäviä toimenpiteitä. Koheesiopolitiikan osalta nykyiset lainsäädännölliset vaatimukset ovat tällaisia lieventäviä toimenpiteitä ja varainhoitovuoden 2010 riskialttiuden arvioinnissa olisi otettava huomioon ne täydentävät valvontamekanismit, jotka saattavat kohdistua tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten viitevuotta laajemmalle ajanjaksolle (kansallisten tarkastusviranomaisten vuosittaiset tarkastukset, aluepolitiikan pääosaston ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston tekemät täydentävät tarkastukset sekä ohjelmien päätteeksi tehtävät lopputarkastukset).

1.20

Pääsihteeristön ja budjettipääosaston vuotuisia toimintakertomuksia varten antamissa ohjeissa ei käsitellä jäännösriskin eikä jäännösvirhetason arvioimista. Tästä seuraa, että pääosastot soveltavat käsitettä epäyhtenäisesti (odotettujen perittävien määrien ennakointi ei esimerkiksi ole yhteydessä tosiasiallisiin määriin; tietyissä ohjelmissa virheriskejä ei asetuksessa säädetyn pidätysosuuden vuoksi ilmaista määrällisesti silloin, kun riskit eivät ylitä viittä prosenttia (16); vasta käynnistettyjen, kattavuudeltaan vähäisten tarkastusohjelmien kielteisiä tarkastustuloksia ei oteta huomioon).

1.21

Komission sisäinen tarkastaja antoi ensimmäisen kokonaislausuntonsa (17) komission valvonnan tilanteesta. Se perustuu pääasiassa vuotuisissa toimintakertomuksissa annettuihin lausumiin sekä komission sisäisen tarkastuksen (IAS) osaston ja eri pääosastojen sisäisen tarkastuksen yksiköiden tarkastustyöhön vuosilta 2008–2010.

1.22

Kokonaislausunto kattaa vain komission oman sisäisen valvonnan piiriin kuuluvan alan. Yli 90 prosenttia kaikista virheistä ilmenee kuitenkin komission ulkopuolella edunsaajien tasolla. Komission sisäinen tarkastaja arvioi kyseisen valvontakehyksen kaiken kaikkiaan asianmukaiseksi. Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin, että käytössä olevilla valvontajärjestelmillä ei kyetä ehkäisemään tai havaitsemaan ja korjaamaan virheitä riittävässä määrin niin, että talousarvion perustana olevat toimet olisivat kaiken kaikkiaan lailliset ja sääntöjenmukaiset.

1.22

Komission valvontajärjestelmiä tutkiessaan komission sisäinen tarkastaja varmistaa, toteutetaanko kussakin yksikössä sellaista valvontastrategiaa, jossa tarkastuskustannukset ovat oikeassa suhteessa tilien perustana olevien toimien virheriskeihin ja jolla voidaan tehokkaasti estää edunsaajien esittämien maksupyyntöjen virheet sekä periä perusteettomasti maksetut summat takaisin silloin, kun virheitä on tapahtunut.

1.23

Yhteenvetokertomuksen (18) johdannossa todetaan, että hyväksymällä yhteenvetokertomuksen komissio ottaa poliittisen vastuun (19) ylemmän johtonsa suorittamasta EU:n talousarvion toteuttamisesta. Komissio katsoo, että pääjohtajat kykenivät korjaamaan 25 prosentissa vuoden 2009 varaumista esiin tuodut puutteet. Komission mukaan parannuksiin kuuluu muun muassa se, että edunsaajien ilmoittamat menot vastaavat entistä paremmin tukikelpoisuussääntöjä.

1.24

Komissio myöntää silti, että parannukset ovat edelleen aiheellisia tietyillä osa-alueilla, joihin kuuluu etenkin yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa toteutettu hallinnointi. Se ehdottaa muun muassa, että:

—

varainhoitoasetusta ja alakohtaisia asetuksia tarkistetaan vuoden 2013 jälkeistä aikaa varten, jotta voitaisiin parantaa rahoitusjärjestelyjen rakennetta, ottaa huomioon virheriski, vähentää edunsaajille ja muille sidosryhmille aiheutuvia hallinnollisia rasitteita sekä alentaa valvontamenettelyistä aiheutuvia kustannuksia,

—

—

komissio toteuttaa valvontarooliaan kurinalaisesti ja keskeyttää maksut ja menettelyt sekä tekee rahoitusoikaisut järjestelmällisesti ja oikea-aikaisesti, mikäli valvonnassa yksilöidään vakavia puutteita,

—

—

koheesiopolitiikan alalla pyritään entistä voimakkaammin puuttumaan virhetason ja virheellisten maksujen määrän merkittävään nousuun, joka on havaittu vuoteen 2009 verrattuna ja jonka syitä ovat maksutapahtumien lukumäärän ja korvattavaksi ilmoitettujen menomäärien kasvu,

—

EU:n julkisia hankintoja koskevia sääntöjä nykyaikaistetaan, sillä ne ovat huomattava virhelähde erityisesti koheesiopolitiikan alalla (20),

—

vuotuisten toimintakertomusten luettavuutta ja vertailtavuutta parannetaan edelleen.

1.25

Komissio otti yhteenvetokertomuksessaan huomioon johdon antamat kertomukset ja totesi, että ne ”osoittavat komissaareille yksiköissä käytössä olevien hallinto- ja valvontajärjestelmien toimivuuden ja antavat riittävän varmuuden komission valmiuksista saavuttaa omat tavoitteensa” (21). Tilintarkastustuomioistuin korostaa kuitenkin, että eräitä sen aiemmin yksilöimiä kysymyksiä (22) ei vielä ole ratkaistu:

—

monilla aloilla varaumien olisi oltava sisällöltään tai kattavuudeltaan laajempia (ks. kohdat 1.20; 3.52–3.54; 4.45–4.46; 5.31–5.34 ja 6.46–6.47 sekä lukujen 2–7 liitteet x.3),

—

—

jäsenvaltioilta saatavat, takaisinperintää ja peruutuksia koskevat tiedot ovat yhä epätäydellisiä tai komissio ei ole vielä tarkastanut ja/tai hyväksynyt niitä (ks. liite 1.2 , kohta 3),

—

Koheesiopolitiikan alalla komissio varmentaa ohjelmakauden 2000–2006 osalta, että toimitetut ohjelmien päättämistä koskevat tiedot ovat täydellisiä ja luotettavia. Ohjelmakauden 2007–2013 osalta komissio toteuttaa jäsenvaltioiden takaisinperintäjärjestelmiä koskevan tarkastuksen, jotta varmistetaan vuosittaisessa ilmoituksessa esitettyjen takaisinperintää ja peruutuksia koskevien tietojen laatu. Tämän tarkastuksen ensimmäiset tulokset on syytä ottaa huomioon varainhoitovuotta 2011 koskevissa vuotuisissa toimintakertomuksissa.

—

rahoitusoikaisumekanismien ja takaisinperinnän eroja ja niiden vaikutusten eroja ei edelleenkään oteta riittävällä tavalla huomioon (rahoitusoikaisut johtuvat valvontajärjestelmissä havaituista puutteista, kun taas takaisinperintä liittyy sääntöjenvastaisiin maksuihin; rahoitusoikaisujen vaikutukset kohdistuvat veronmaksajiin, mutta takaisinperittävien määrien maksajina ovat yksittäiset edunsaajat) (ks. liite 1.2 , kohta 3).

—

1.26

Merkittävä osa komission suorittamista maksuista on ennakoita, joilla rahoitetaan ulkopuolisille tahoille myöhemmin aiheutuvia kuluja. Kun nämä maksut yksilöidään asianmukaisesti ennakkomaksuiksi, niitä ei suoritusajankohtana käsitellä unionin kirjanpidossa lopullisina menoina. Sen sijaan ne kirjataan taseen varoihin, kunnes aiheutuneita kuluja koskevat tositteet on esitetty (tai harvinaisemmissa tapauksissa kunnes ohjelmassa edellytetty toiminta on saatu päätökseen). Silloin komissio kirjaa asianomaiset menot tuloslaskelmaan ja selvittää kyseisen tase-erän.

1.27

Jos ennakkomaksuja viedään kirjanpitoon lopullisina menoina, kirjanpitoon ei jää mainintaa siitä, että varojen loppukäytöstä on esitettävä todentavaa aineistoa. Tämä lisää riskiä siitä, että varojen käyttöä ei perustella tosittein ja että sääntöjenvastaisuuksia ei havaita tai ne havaitaan vasta huomattavan pitkän ajan kuluttua. Seurauksena voi olla, että sääntöjenvastaisesti maksettujen määrien takaisinperintä vaikeutuu.

1.27

Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen toisessa osassa mainitun periaatteen voimassaolosta huolimatta on huomattava, että esimerkiksi rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden osalta oikeusperustassa säädetään vain yhdestä menojen kelpoisuustarkastuksesta, joka tehdään ohjelman päättämisen yhteydessä tai ohjelmakauden lopussa (riippuen siitä, kumpi ajankohdista on aikaisempi). Näin ollen mahdolliset sääntöjenvastaisuudet voidaan havaita vasta tuolloin riippumatta siitä, mitä kirjanpitomenettelyä komission jäsenvaltioille suorittamiin maksuihin sovelletaan.

1.28

Yhteenlasketun ennakkorahoituksen kirjattu bruttoarvo on yli kaksinkertaistunut kuuden viime vuoden aikana (39 miljardista eurosta 84 miljardiin euroon, ks. taulukon 1.3 ensimmäinen rivi). Lisäksi jaksotusmenettelyn (23) aikana komissio arvioi edunsaajille vuoden loppuun mennessä aiheutuneiden menojen joukosta määrän, jonka osalta maksupyyntöjä ei vielä ole saatu. Nämä arvioidut kertyneet kulut (ks. taulukon 1.3 toinen rivi) vähennetään asianomaisesta avoinna olevan ennakkorahoituksen bruttomäärästä. Tuloksena oleva ennakkorahoituksen nettomäärä taseessa (ks. taulukon 1.3 kolmas rivi) on myös kasvanut merkittävästi, joskin hitaammin (29 miljardista eurosta 49 miljardiin euroon).

1.28

1.29

Ennakkomaksujen selvittäminen perustuu todennäköisesti aina osittain arvioon, mutta useat sisäisten politiikkojen ja ulkoisten toimien alojen pääosastot kirjaavat yhä tileihin arvioituja määriä silloinkin, kun ne ovat hyväksyneet menoilmoituksen riittäväksi perustaksi edunsaajalle suoritettavien maksujen jatkamiselle (24). Kuluarvioiden käyttö on ajan mittaan lisääntynyt merkittävästi: vuonna 2005 arvioiden osuus oli vajaa neljännes ennakoiden arvosta, kun se vuonna 2010 oli lähes puolet ennakoiden arvosta ( taulukon 1.3 toinen rivi). Tilintarkastustuomioistuin on ilmaissut huolestumisensa tämän toimintatavan yleistymisestä (25).

1.29

Todentamattomien ja/tai tarkastamattomien menoilmoitusten virheriskin vuoksi monet valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät eivät ole halukkaita suorittamaan maksuja niiden perusteella. Näin ollen he käyttävät todentamattomia ja/tai tarkastamattomia menoilmoituksia osoituksina tuetun toimen edistymisestä ja maksavat lisää ennakkoa taatakseen tuetuille hankkeille jatkuvan rahoituksen. Selvittämistä lykätään siihen asti, kunnes hanke päättyy.

On syytä todeta, että ennakkomaksujen säännöllisempi selvittäminen lisää sekä komission että edunsaajien/toimeksisaajien (etenkin sisäisten politiikkojen ja ulkoisen avun osalta) hallinnollista työmäärää.

1.30

Vuodesta 2009 alkaen on merkittävästi kasvanut – etenkin rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden kohdalla – sellaisten maksujen määrä, joissa menoja ja/tai toimintaa koskeva todentava aineisto voidaan toimittaa vasta jälkikäteen. Tarkastuksessa tuli esiin merkittävä joukko tapauksia, joissa komissio ei alun perin ollut kirjannut maksuja asianmukaisesti varoihin. Sen vuoksi tileistä on saanut sisältöpainotteisuuden periaatteen (26) vastaisesti sellaisen vaikutelman, että edunsaajat ovat esittäneet kaiken varojen käyttöä koskevan todentavan aineiston, vaikka käytännössä näin ei ole ollut.

1.30

1.31

Tämän ongelman merkittävimmän yksittäisen osatekijän muodostavat rahoitusjärjestelyjä koskeville välineille suoritetut maksut. Koheesiopolitiikasta ja maaseudun kehittämisestä annettujen asetusten (27) mukaan menoilmoituksiin on sisällytettävä toimenpideohjelmien maksut, jotka on suoritettu rahoitusjärjestelyjä koskevia välineitä toteuttavien rahastojen perustamista ja näihin rahastoihin maksettavia osuuksia varten. Komissio soveltaa käytäntöä, jossa se kirjaa jäsenvaltioiden ilmoittamat määrät täysimääräisesti menoina tulostiliin, ikään kuin kyse olisi menoilmoitukseen liittyvästä lopullisesta suorituksesta.

1.31

Jäsenvaltioilta pyytämiensä ja kesäkuussa 2011 saamiensa tietojen perusteella komissio on käsitellyt rahoitusjärjestelyjä koskeville välineille suoritetut maksut varainhoitovuoden 2010 tilinpäätöksessä varoina ja sisällyttänyt siihen varainhoitovuotta 2009 koskevat vertailuluvut. Katso yksityiskohtainen selvitys konsolidoidun tilinpäätöksen liitetiedoista 2.5, 2.9, 2.10 ja 3.4. Katso myös vastaus kohtaan 1.32.

1.32

Alakohtaisten asetusten mukaisesti jäsenvaltioiden viranomaisten on kuitenkin esitettävä vasta myöhemmin (tavallisesti ohjelmakauden päättyessä) lopullinen ilmoitus siitä, miten varat on käytetty lopulliselle edunsaajalle myönnettyjen lainojen, takausten tai pääomasijoitusten muodossa. Toisin sanoen komissiolla ei ollut vuonna 2010 perusteellisia tietoja rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden yhteydessä tosiasiallisesti käytetyistä määristä. Vasta kun ongelma havaittiin vuoden 2011 alussa, komissio saattoi kerätä tarvittavat tiedot jäsenvaltioilta. Ongelman vuoksi noin 4,8:aa miljardia euroa ei ollut kirjattu ennakkomaksuina taseeseen varainhoitovuoden 2010 alustavan tilinpäätöksen yhteydessä (28).

1.32

Yhteensä 4,8 miljardin varojen erä poistetaan täysimääräisesti varainhoitovuoden 2015 loppuun mennessä nykyisen oikeusperustan nojalla.

Katso myös vastaus kohtaan 4.32.

1.33

Myös muutamissa muissa tukijärjestelmissä edunsaajille voidaan suorittaa käteisennakoita ennen lopullisten menoilmoitusten esittämistä. Käytännössä näitäkin määriä käsitellään kuin ne olisivat lopullisia menoja. Sen vuoksi niitä ei viedä tileihin ennakkomaksuina eikä esitetä taseessa. Komission on vaikea ilmaista kyseistä summaa määrällisesti.

1.33

Katso myös vastaus kohtaan 1.36.

1.34

Komissio on pyrkinyt saamaan riittävästi tietoja lopullista tilinpäätöstään varten. Jäsenvaltioilta kesäkuun 2011 lopussa saatujen tietojen mukaan EU oli osoittanut rahoitusjärjestelyjä koskeviin välineisiin 6,4 miljardia euroa. Rahoitusjärjestelyjä koskevien välineiden 31. joulukuuta 2010 käyttämättä olleita varoja koskevan arvion perusteella todettiin, että merkittävin tarvittava mukautus oli määrien uudelleenluokittelu menoista varoiksi varainhoitovuosien 2009 ja 2010 tileissä (ks. varainhoitovuoden 2010 tilinpäätöksen liitetiedot 2.5, 2.9, 2.10 ja 3.4, joissa mukautukset on kuvattu).

1.35

Komissio on korjannut ennakkorahoitusta koskevien tietojen täydellisyyteen liittyviä olennaisia ongelmia jaksotuskirjauksilla ja kirjanpidon oikaisuilla (ks. kohta 1.34). Ajantasaiset tiedot jäsenvaltioiden tosiasiallisesti käyttämistä EU-varoista kuitenkin puuttuvat, mikä vähentää merkittävästi kirjanpitotietojen hyödyllisyyttä hallinnoinnin, ja etenkin talousarvion toteuttamisesta vastaavan komission, kannalta.

1.35

1.36

Komission on toteutettava lisätoimia varmistaakseen, että tarvittavat tiedot ovat saatavilla, että tapahtumia käsitellään tileissä yhdenmukaisesti ja että kaikki pääosastot huolehtivat siitä, että niiden kirjanpito on kattavaa, oikeellista ja ajan tasalla.

1.36

Kustannustehokkuustarpeet on otettava huomioon, sillä komission on vältettävä sitä, että tuensaajilta edellytettävä ennakkomaksuja koskeva raportointi muuttuu äärimmäisen monimutkaiseksi ja resursseja vaativaksi kaikkien osapuolten kannalta.

Komissio on jo ehdottanut rakennerahastoasetukseen sisältyvän voimassa olevan alakohtaisen oikeusperustan muuttamista asianmukaisesti. Se esittää myös asiaan liittyviä säännöksiä tulevia oikeusperustoja koskevissa ehdotuksissaan.

1.37

EU:n talousarviomäärärahoja käytetään enenevässä määrin ennakkomaksuihin ja uudenlaisiin rahoitusvälineisiin. Tämän vuoksi komission olisi välittömästi tarkistettava asianomaista kirjanpitosääntöä, jotta ennakkomaksujen kirjaamista ja selvittämistä varten saadaan riittävät ohjeet. Lisäksi valvontaa olisi parannettava (29).

1.37

Komissio painottaa myös, että ennakkomaksujen selvittäminen ennen lopullisia maksusuorituksia ei ole pelkästään kirjanpitosääntöön liittyvä asia. Käytännössä se tarkoittaa välimaksuihin liittyvien menoilmoitusten korvaamista, mutta ensin on kuitenkin varmennettava, missä määrin ilmoitukset ovat monimutkaisten kelpoisuussääntöjen mukaisia. Tämä tarkoittaa kuitenkin hallinnollisen työmäärän merkittävää lisääntymistä niin edunsaajien kuin komission yksiköidenkin kannalta.

Lisäksi tämä edellyttäisi muutoksia varainhoitoasetukseen ja alakohtaiseen lainsäädäntöön, joissa tällä hetkellä sallitaan tuetun toimen edistymisen perusteella suoritettavat peräkkäiset ennakkomaksut. Komissio on jo ehdottanut varainhoitoasetuksen asiaa koskevan artiklan tarkistamisen yhteydessä, että ennakkomaksujen säännöllisestä selvittämisestä tehtäisiin pakollista.

Lopuksi komissio huomauttaa, että sen kirjanpitoyksikkö on antanut ennakkomaksuja koskevia ohjeita ja koulutusta sekä järjestänyt aiheesta seminaareja vuosien 2010 ja 2011 aikana. Näitä toimia on tarkoitus jatkaa.

1.38

Luvun tässä osassa esitetään yhteenveto EU:n yleisen talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2010.

1.39

Varainhoitovuonna 2010 maksusitoumuksiin käytettäviä määrärahoja oli 147,3 miljardia euroa ja maksumääräyksiin käytettäviä määrärahoja 130,5 miljardia euroa. Nämä määrät sisältävät aiemmilta varainhoitovuosilta siirretyt määrärahat (30), käyttötarkoitukseensa sidotut tulot (31) ja lisätalousarviot (32). Varainhoitovuonna 2009 käytettävissä olleisiin kokonaismäärärahoihin verrattuna maksusitoumuksiin käytettävien määrärahojen määrä kasvoi 0,9 prosenttia ja maksumääräyksiin käytettävien määrärahojen määrä 4,8 prosenttia (ks. tämän vuosikertomuksen liitteessä olevat kaaviot III ja IV ).

1.40

Varainhoitovuoden talousarvion maksusitoumusmäärärahat ylittivät rahoituskehyksen enimmäismäärän 0,6 miljardilla eurolla, mikä johtui sellaisten varojen käytöstä, joiden kohdalla ylittäminen on sallittua (33). Maksumäärärahojen kokonaismäärä jäi 11,4 miljardia euroa alle enimmäismäärän.

1.41

Komissio on laatinut joukon asiakirjoja, joissa esitetään Euroopan unionin talousarvion toteuttamisesta muun muassa seuraavat tiedot (34):

—

Talousarvio oli varainhoitovuoden 2010 lopussa 4,5 miljardia euroa ylijäämäinen (2,3 miljardia euroa varainhoitovuonna 2009).

—

Varainhoitovuonna 2010 maksusitoumusmäärärahojen käyttöaste oli 99 prosenttia ja maksumäärärahojen käyttöaste 97 prosenttia.

—

Kertyneitä maksattamatta olevia sitoumuksia vapautettiin 3,3 miljardin euron arvosta vuonna 2010 (1,9 miljardia euroa varainhoitovuonna 2009). Vapautettujen määrärahojen lisääntyminen johtuu pääosin talousarvion osastosta 4, joka koskee työllisyys- ja sosiaaliasioita (1,4 miljardia euroa).

—

—

Varainhoitovuodelta 2010 siirrettiin varainhoitovuodelle 2011 käyttämättömiä maksumäärärahoja 1,5 miljardia euroa (määrä ei sisällä käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja (35)).

—

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen (osasto 5), koheesiopolitiikan (osastot 4 ja 13) sekä meri- ja kalastusasioiden (osasto 11) toimintalohkoissa maksumäärärahojen kokonaiskäyttöaste oli 98 prosenttia.

—

Aluepolitiikan alalla maksumäärärahoja oli ennakoitua enemmän (106 prosenttia alkuperäisestä talousarviosta). Tämä johtui yhteensä 1,8 miljardin euron siirroista, jotka olivat peräisin lähinnä osastosta 4 (työllisyys ja sosiaaliasiat) ja osastosta 5 (maatalous ja maaseudun kehittäminen), joiden osalta maksut olivat odotettua pienemmät: maksuja Euroopan sosiaalirahastolle keskeytettiin ja lakkautettiin (toteutusaste 88 prosenttia), maaseudun kehittämisen alalla haettiin vähemmän tukea (toteutusaste 94 prosenttia) ja ohjelmien päättäminen eteni hitaasti (36).

—

1.42

Varainhoitovuoden 2010 aikana asianomaisia asetuksia (37) muutettiin, jotta kauden 2007–2013 rakennetoimiin voidaan osoittaa enemmän ennakkorahoitusta. Mukautettujen asetusten perusteella niille jäsenvaltioille, joihin talouskriisi vaikutti erityisen voimakkaasti, maksettiin lisää ennakkorahoitusta Euroopan sosiaalirahaston kautta 371 miljoonaa euroa, koheesiorahaston kautta 404 miljoonaa euroa ja Euroopan kalatalousrahaston kautta 0,8 miljoonaa euroa. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen toimintalohkoryhmässä jäsenvaltioille maksettiin varainhoitovuonna 2010 ennakkorahoitusta 401 miljoonan euron lisämäärä ilman asianmukaista oikeusperustaa. Määrää käsitellään laillisuuten ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvänä virheenä kolmannessa luvussa (38).

1.42

1.43

Maksattamatta olevien talousarviositoumusten (voimassa olevien sitoumusten, joiden osalta maksuja ei ole vielä suoritettu ja/tai varoja ei vielä ole vapautettu) (39), määrä kasvoi 17 miljardia euroa (9,7 prosenttia) aina 194 miljardiin euroon. Tämä koskee etenkin toimintalohkoja, jotka rahoitetaan jaksotetuin määrärahoin (40). Maksattamatta olevien talousarviositoumusten määrä vastaa 2,2 vuoden jaksotettuja maksusitoumuksia tai 2,8 vuoden jaksotettuja maksuja vuoden 2010 käyttöasteella eri toimintalohkoilla.

1.43–1.44

1.44

Eniten maksattamatta olevia talousarviositoumuksia on koheesiopolitiikan toimintalohkoryhmässä (ks. kaavio 1.2 ). Toimintalohkoryhmän maksattamatta olevien sitoumusten määrä oli 128 miljardia euroa (41) (noin 66 prosenttia kokonaismäärästä), mikä vastaa 2,6 vuoden sitoumuksia tai 3,4 vuoden maksuja alan vuoden 2010 käyttöasteella. Suurin osa näistä maksattamatta olevista sitoumuksista (113,2 miljardia euroa eli 88 prosenttia kokonaismäärästä) liittyy meneillään olevaan kauteen 2007–2013. Tämä osoittaa, mikä vaikutus on ollut pyrkimyksillä selvittää maksattamatta olevat sitoumukset suorittamalla maksu, ennen kuin aletaan soveltaa sääntöä, joka koskee talousarviositoumusten vapauttamista ilman eri toimenpiteitä (n+2/n+3-sääntö (42)).

2.1

Tässä luvussa esitetään tuloja koskeva tilintarkastustuomioistuimen erityisarvio. Tulot koostuvat omista varoista ja muista tuloista. Vuoden 2010 tuloja koskevat keskeiset tiedot esitetään taulukossa 2.1 . Omat varat ovat selkeästi talousarviomenojen tärkein rahoituslähde (93,8 prosenttia). Tähän vuosikertomuksen lukuun sisältyy myös yhteenveto komission vastauksista havaintoihin, jotka tilintarkastustuomioistuin esitti sitovasta tariffitiedosta (STT) antamassaan erityiskertomuksessa nro 2/2008.

2.2

Omat varat jakautuvat kolmeen ryhmään (1): perinteiset omat varat (tuonnista kannetut tullit sekä sokerin tuotantomaksu), jäsenvaltioiden keräämään arvonlisäveroon (alv) perustuvat omat varat sekä jäsenvaltioiden bruttokansantuloon (BKTL) perustuvat omat varat.

2.3

Jäsenvaltiot toteavat ja kantavat perinteiset omat varat. Kolme neljäsosaa tästä määrästä maksetaan unionille, ja jäljelle jäävällä neljänneksellä katetaan kantokulut. Kukin jäsenvaltio lähettää komissiolle kuukausittain selvityksen todetuista maksuista (selvitys A-kirjanpidosta), ja kolmen kuukauden välein selvityksen niistä todetuista maksuista, jotka eivät sisälly kuukausittaiseen selvitykseen (selvitys B-kirjanpidosta) (2).

2.4

Alv:oon ja BKTL:oon perustuvat omat varat ovat maksuosuuksia, jotka perustuvat siihen, että jäsenvaltioiden teoreettisesti yhdenmukaistettuihin alv-määräytymisperusteisiin ja jäsenvaltioiden BKTL:oon sovelletaan yhdenmukaisia verokantoja.

2.5

Osaan jäsenvaltioista sovelletaan alennettua alv-kantaa (3) ja tietyt jäsenvaltiot saavat vuotuisesta BKTL-osuudestaan bruttovähennyksen (4) kaudella 2007–2013. Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehdään talousarvion epätasapainon korjaus (”Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehtävä korjaus”), jolla vähennetään Yhdistyneen kuningaskunnan maksamaa BKTL-varojen määrää.

2.6

Kun perinteisten omien varojen, alv:oon perustuvien omien varojen ja muiden tulojen yhteismäärä on laskettu, BKTL:oon perustuvia omia varoja käytetään talousarvion tasapainottamiseen. Jos jokin jäsenvaltio ilmoittaa todellista pienemmän (tai suuremman) BKTL-luvun, BKTL:oon perustuvien omien varojen kokonaismäärä ei pienene (tai suurene), mutta muiden jäsenvaltioiden maksuosuudet ovat vastaavasti suuremmat (tai pienemmät), kunnes ongelma korjataan.

2.7

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten lähestymistavasta ja tarkastusmenetelmistä esitetään yleiskuva liitteen 1.1 osassa 2 . Tuloja koskevan tarkastustyön yhteydessä on aiheellista ottaa huomioon seuraavat seikat:

2.8

Tilintarkastustuomioistuin ei pysty tilien perustana olevien toimien tarkastuksellaan kattamaan tuontia, josta ei ole tehty ilmoitusta tai joka on välttänyt tullivalvonnan.

2.9

Tilintarkastustuomioistuin arvioi Alankomaiden, Italian ja Yhdistyneen kuningaskunnan valvontajärjestelmät. Näistä kolmesta maasta saadaan noin 38 prosenttia perinteisten omien varojen kokonaismäärästä. Tilintarkastustuomioistuin tutki niiden kirjanpitojärjestelmät ja analysoi omia varoja koskevat maksuvirrat maksujen toteamisesta siihen vaiheeseen, kun komissiolle tehtiin ilmoitus, saadakseen kohtuullisen varmuuden siitä, että määrät oli kirjattu oikein ja täysimääräisinä. Tarkastajat testasivat keskeiset valvontamenettelyt, jotka liittyvät etuustullien soveltamiseen, kotitullausmenettelyn käyttäjille myönnettyyn ”yliyksinkertaistamiseen” (erivapauteen) (6) sekä rahti- ja vakuutuskustannuksiin kyseisissä jäsenvaltioissa.

2.10

Kohdassa 2.7 mainittuun otokseen sisältyvän kuuden perinteisiä omia varoja koskevan perintämääräyksen osalta tilintarkastustuomioistuin täsmäytti myös tarkastukseen valitut kuukausittaiset ilmoitukset jäsenvaltioiden (7) pitämään kirjanpitoaineistoon.

2.11

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi valvontajärjestelmät komissiossa sekä komission jäsenvaltioissa toimittamat tarkastukset.

2.12

Alv:oon ja BKTL:oon perustuvat omat varat perustuvat tilastotietoihin, joiden pohjana olevia tietoja ei voida tarkastaa suoraan. Tästä syystä alv:a ja BKTL:a koskeva tarkastus aloitettiin siitä vaiheesta, kun komissio sai jäsenvaltioiden laatimat makrotalouden aggregaatit. Sen jälkeen arvioitiin komission järjestelmät, joiden avulla tietoja käsitellään, jotta lopullisiin talousarviotileihin sisällytettävät määrät saadaan määritettyä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti näin ollen, miten talousarvio oli laadittu ja olivatko jäsenvaltioiden maksuosuudet oikeellisia.

2.13

Tilintarkastustuomioistuin arvioi ne komission valvontajärjestelmät, joiden avulla on tarkoitus saada kohtuullinen varmuus siitä, että kyseiset varat lasketaan ja kannetaan oikein. Tarkastus kattoi myös komission toteuttaman alv- ja BKTL-varaumien hallinnoinnin, BKTL-luetteloiden tarkastamisen jäsenvaltioissa ja alv-direktiivien soveltamista koskevan seurannan. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ei arvioitu komission jäsenvaltioilta saamien alv- ja BKTL-tietojen laatua.

2.14

Liitteessä 2.1 on esitetty yhteenveto tapahtumatarkastusten tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen testaaman tapahtumaotoksen virhetaso ei ollut olennainen (8). Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan todennäköisin virhetaso on nolla prosenttia. Järjestelmissä havaittiin kuitenkin joitakin puutteita, jotka liittyivät tapahtumien testaamiseen. Puutteita on käsitelty jäljempänä.

2.15

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltioiden komissiolle lähettämissä A-kirjanpidon selvityksissä virhetaso ei yleisesti ottaen ollut olennainen. Kuudesta tarkastetusta tapahtumasta yhden (9) osalta ei kuitenkaan ollut mahdollista täsmäyttää ilmoitettua perinteisten omien varojen määrää tilien perustana olevaan kirjanpitoaineistoon.

2.15

2.16

Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa todettiin, että virhetaso ei ollut olennainen jäsenvaltioiden maksuosuuksien laskennassa ja suorittamisessa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin virheen komission laskelmassa (10), joka koski Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi vuodelta 2006 tehtävän lopullisen korjauksen varainhoitovuoden 2010 talousarvioon otettua määrää. Virheen vuoksi Yhdistyneelle kuningaskunnalle myönnetty korjaus oli 189 miljoonaa euroa liian suuri (3,5 prosenttia Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi vuodelta 2006 myönnetystä korjauksesta, ks. liite 2.5 ja erityisesti sen kohdat 6 ja 7). Virheen korjaamiseksi komissio on poikkeuksellisesti ehdottanut, että se tarkistaa – yhteisymmärryksessä kaikkien jäsenvaltioiden kanssa – varainhoitovuoden 2011 talousarviota.

2.16

2.17

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että muiden tulojen ryhmässä testatuissa tapahtumissa virhetaso ei yleisesti ottaen ollut olennainen.

2.18

Liitteessä 2.2 on esitetty yhteenveto järjestelmätarkastusten tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että järjestelmillä kyettiin yleisesti ottaen varmistamaan vaikuttavasti toimien sääntöjenmukaisuus.

2.19

Aiempien vuosien tapaan (11) tilintarkastustuomioistuin havaitsi menettelyissä ja järjestelmissä ongelmia, jotka vaikuttavat B-kirjanpidon sisältämiin määriin. Ongelmia ilmeni etenkin seuraavilla osa-alueilla:

2.19

2.20

Alankomaiden, Italian ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät pystyneet täysin perustelemaan B-kirjanpidon selvityksissä mainittuja määriä, koska määrät eivät täsmänneet perustana olevan asiakirja-aineiston kanssa.

2.20

2.21

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa ilmeni lisäksi puutteita, jotka koskivat tarkastusten toimittamista ennen tavaroiden luovutusta. Puutteet liittyivät erityisesti etuustullien soveltamiseen, kotitullausmenettelyn käyttäjille myönnettyyn ”yliyksinkertaistamiseen” sekä rahti- ja vakuutuskustannusten käsittelyyn. Kansallinen tullivalvonta on vain osittain vaikuttavaa, mikä lisää riskiä, että kannetut perinteisten omien varojen määrät ovat virheellisiä.

2.21

2.22

Varaumien ansiosta komissio voi oikaista jäsenvaltioiden alv-ilmoituksiin sisältyviä epäselviä osatekijöitä lakisääteisen neljän vuoden aikarajan jälkeen. Vuonna 2010 esitettiin 52 varaumaa ja poistettiin 67 varaumaa. Vuoden lopussa varaumien yhteismäärä oli 152 (ks. taulukko 2.2 ). Mainittujen 67 varauman poistamisen nettovaikutus oli alv:oon perustuvien omien varojen lisääntyminen lähes 90 miljoonaa euroa (15).

2.23

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi pitkäaikaisten alv-varaumien poistamisen edistyneen hyvin. Vuoden 2010 lopussa oli edelleen voimassa kahdeksan varaumaa, jotka koskivat vuotta 2000 aikaisempia vuosia (vuoden 2009 lopussa vastaava määrä oli 20). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että pitkäaikaisina olisi pidettävä varaumia, jotka koskevat vähintään 10 vuoden takaista vuotta. Siinä tapauksessa pitkäaikaisia varaumia olisi vielä kahdeksan lisää (vuodelta 2001).

2.23

2.24

Komission vastuulla on varmistaa, että alv-direktiivejä sovelletaan asianmukaisesti. Sen olisi valvottava, että direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja että jäsenvaltioiden käyttöön ottamat kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet ovat direktiivien mukaisia. Jos direktiivejä ei saateta osaksi kansallista lainsäädäntöä asianmukaisesti tai täysimääräisesti, tämä voi vaikuttaa kannetun arvonlisäveron määrään ja siis myös alv:oon perustuvien omien varojen määrään. Vuonna 2010 tuli voimaan kolme alv-direktiiviä. Kaksi niistä koskee ”alv-pakettia” (16) ja yksi liittyy yhteiseen alv-järjestelmään, jolla torjutaan yhteisöliiketoimiin liittyviä veropetoksia (17).

2.25

”Alv-paketin” kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä koskeva komission arviointi oli yhä kesken seitsemässä jäsenvaltiossa vuoden 2010 lopussa eli 12 kuukautta direktiivien voimaantulon jälkeen. Komissio oli vuoden 2010 lopussa vasta käynnistänyt veropetosten torjunnasta annetun alv-direktiivin toteuttamista koskevat arviointimenettelyt kahdessa jäsenvaltiossa.

2.25

Veropetosten torjunnasta annetun alv-direktiivin osalta komissio käynnisti maaliskuussa 2010 rikkomusmenettelyn yhdeksää jäsenvaltiota vastaan voidakseen toteuttaa asianmukaisen arvioinnin.

Vuosina 2009 ja 2010 komissio oli nostanut kahta muuta jäsenvaltiota koskevan ongelman esiin ja käsitellyt sitä ATFS:ssä (veropetosten torjuntastrategiaa käsittelevä asiantuntijaryhmä) ja SCAC:ssä (välillisen verotuksen alan hallinnollista yhteistyötä (ALV) käsittelevä pysyvä komitea). Täydellinen arviointi valmistuu vuoden 2011 loppuun mennessä.

2.26

Vuoden 2010 lopussa oli voimassa yleisiä varaumia (18), jotka koskivat EU 15 -jäsenvaltioiden BKTL-tietoja vuosilta 2002–2006 ja EU 10 -jäsenvaltioiden BKTL-tietoja vuosilta 2004–2006, sillä päivitettyjen tai uusien BKT-luetteloiden analysointi oli kesken (19).

2.27

Vuoden 2010 alussa oli voimassa neljä (20) erityistä BKTL-varaumaa (21), jotka koskivat vuosia 1995–2001. Vuoden 2010 aikana komissio ei poistanut yhtäkään niistä. Uusia erityisiä varaumia ei asetettu, joten vuoden lopussa voimassa olevien erityisten varaumien määrä pysyi muuttumattomana.

2.27

2.28

Vuonna 2010 komissio teki tarkastuskäynnit kuuteen jäsenvaltioon tarkastaakseen BKTL-luettelot. Neljässä näistä jäsenvaltioista ne tarkastettiin suoraan, mutta tarkastukset kattoivat vain hyvin pienen osan BKTL:n osa-tekijöistä. Kuten Eurostatin ohjeista käy ilmi, yleensä ei oleteta, että tällaisen suoraan tarkastukseen perustuvan lähestymistavan pohjalta tehtäisiin päätelmiä BKTL-arvioiden kaikista osista.

2.28

2.29

Eurostat ei ollut vuoden 2010 loppuun mennessä laatinut arviointeja jäsenvaltioiden BKTL-tiedoista vuodesta 2002 eteenpäin eikä siis voinut korvata näiden vuosien yleisiä varaumia (ks. kohta 2.26) erityisillä varaumilla.

2.29

2.30

Jäsenvaltioiden kansallisten tilastokeskusten valvontajärjestelmien pitäisi auttaa varmistamaan BKTL-tietojen vertailtavuus, luotettavuus ja kattavuus (22). Eurostat ei kuitenkaan ole saanut vielä päätökseen kansallisten tilastokeskusten valvontajärjestelmiä koskevaa arviointiaan, eikä se ole vielä antanut ohjeita siitä, kuinka järjestelmiä sovelletaan jäsenvaltioiden kansantalouden tilinpidon kokoamiseen.

2.30

2.31

Kun komissio laski Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehtävää korjausta vuosilta 2007–2009, se ei sisällyttänyt kohdennettujen menojen kokonaismäärään (joka on korjauslaskelman perusosatekijä) noin kahden prosentin osuutta maksettujen EU-varojen kokonaismäärästä. Komissio ei ottanut määriä huomioon, koska sillä ei ollut tietoa siitä, missä menot olivat aiheutuneet. Komissio ei tarkistanut, olisiko kyseiset menot voitu kohdentaa laskelmaa varten (ks. etenkin liitteen 2.5 kohdat 3–5 ja 10–11).

2.31

2.32

Tilintarkastustuomioistuion pani lisäksi merkille, että määritellessään ”tosiasialliset maksut” kohdennettujen menojen kokonaismäärän laskemista varten komissio:

a)

ei ota huomioon käyttötarkoitukseensa sidotuista tuloista rahoitettuja menoja (korvamerkityt menot), joiden määrä kasvoi vuosina 2007–2009 merkittävästi yhdestä prosentista viiteen prosenttiin koko talousarvion maksujen arvosta

a)

b)

ei vähennä kohdennetuista menoista etenkään talousarvion osastoon 6 ”Yhteisön/EU:n ohjelmiin ja sopimuksiin liittyvät rahoitusosuudet ja palautukset” liittyviä määriä, joista on annettu perintämääräys ja jotka on maksettu; tästä lähteestä saadut tulot vaihtelivat kolmesta viiteen prosenttiin ajanjakson maksuista.

b)

2.33

Kahdessa edeltävässä kohdassa mainittujen tietojen puuttuminen vähentää Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehtävää korjausta koskevan laskelman tarkkuutta. On mahdotonta sanoa, pienentävätkö vai suurentavatko kyseiset puutteet laskelman loppusummaa.

2.34

Varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen (23) mukaan perintämääräyksistä voidaan luopua, jos perintäkulut arvioidaan suuremmiksi kuin perittävä saaminen, jos saamista ei voida periä, koska se on vanhentunut tai velallinen on maksukyvytön, tai jos periminen on vastoin suhteellisuusperiaatetta. Luopumispäätös on perusteltava.

2.35

Perinnästä luopumiseen sovellettavan järjestelmän tarkastuksessa ilmeni, että yleensä komissio soveltaa perintämääräyksistä luopumista koskevia menettelyjä ja perustelee päätökset. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin komission vuosina 1995-2008 toteuttamassa hallinnoinnissa puutteita, jotka lisäsivät riskiä, että saamisia ei saada perittyä. Jokaisen jäljempänä esitetyn perinnästä luopumista koskevan tapauksen kohdalla havaittiin yksi tai useampia puutteita (esimerkit 2.1, 2.2 ja 2.3).

2.35

2.36

Liitteessä 2.3 on esitetty yhteenveto komission johdon antamia tietoja koskevan arvioinnin tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin antaa jäljempänä tarkemman kuvauksen merkittävistä huomautuksista.

2.37

Merkittävä järjestelmäpuute, jonka tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastaessaan erään jäsenvaltion perinteisten omien varojen tilien luotettavuutta (ks. kohta 2.15), tuli esiin myös komission toteuttamissa tarkastuksissa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että puute olisi pitänyt mainita budjettipääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa.

2.37

2.38

Virhettä, jonka tilintarkastustuomioistuin havaitsi Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehtävän korjauksen lopullista määrää vuodelta 2006 koskevissa komission laskelmissa (ks. kohta 2.16), kuvataan budjettipääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa. Kertomuksessa esitetään lisävalvontatoimenpiteet, jotka on myöhemmin otettu käyttöön. Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että komission omat olennaisuuskriteerit huomioon ottaen budjettipääosaston pääjohtajan olisi pitänyt esittää lausumassaan asiaa koskeva varauma.

2.38

2.39

Tilintarkastustuomioistuin esittää tarkastustensa (24) perusteella seuraavat päätelmät:

31. joulukuuta 2010 päättyneeltä varainhoitovuodelta virhetaso ei ole olennainen.

2.40

Tilintarkastustuomioistuin toteaa tarkastustyönsä perusteella, että valvontajärjestelmillä kyettiin vaikuttavasti varmistamaan tulojen sääntöjenmukaisuus. Se kehottaa kuitenkin kiinnittämään huomiota seuraaviin puutteisiin:

a)

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa tulee edelleen ilmi B-kirjanpidon käyttöön (kohta 2.19) ja A- ja B-kirjanpidon selvitysten luotettavuuteen (kohdat 2.15 ja 2.20) liittyviä ongelmia. Puutteita havaittiin myös jäsenvaltioiden tullivalvonnassa (kohta 2.21). Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että sen tarkastamilla jäsenvaltioiden valvontajärjestelmillä kyettiin varmistamaan ainoastaan osittain vaikuttavasti, että perinteiset omat varat on kirjattu oikein ja täysimääräisinä.

a)

b)

Pitkäaikaisia varaumia on edelleen voimassa (kohta 2.23). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita komission toteuttamassa seurannassa, joka koskee tarkastuksen kohteena olleiden alv-direktiivien soveltamista jäsenvaltioissa (kohta 2.25).

b)

Alv-paketin osalta viiden jäsenvaltion arviointi on vielä meneillään, ja komissio odottaa sen valmistuvan syyskuuhun 2011 mennessä. Veropetosten torjunnasta annetun alv-direktiivin osalta komissio on saanut jäsenvaltioilta ilmoitukset myöhässä, ja se voi nyt saattaa täytäntöönpanotoimien koko arvioinnin päätökseen vuoden 2011 loppuun mennessä komission neuvostolle toimittaman kertomuksen myötä (ks. kohta 2.25).

c)

Komissio ei vielä ole saanut tarkastettua BKTL-luetteloita, jotka sisältävät jäsenvaltioiden BKTL-tiedot vuodesta 2002 eteenpäin (kohta 2.29), eikä se ole vielä poistanut jäljellä olevia neljää erityistä BKTL-varaumaa vuosilta 1995–2001 (kohta 2.27).

c)

d)

Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehtävää korjausta vuodelta 2006 koskeva lopullinen laskelma oli virheellinen (25) (kohta 2.16). Myös myöhempien vuosien korjausta koskevissa laskelmissa oli puutteita (ks. kohdat 2.31–2.33). Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komission valvontajärjestelmillä kyettiin osittain vaikuttavasti varmistamaan, että Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksi tehtävä korjaus on laskettu oikein.

d)

Komissio pitää kohdennettujen menojen laskennassa käytettävää menetelmää riittävän tarkkana Yhdistyneen kuningaskunnan osuuden laskemiseen. Tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat ”puutteet” johtuvat arviosta, jonka mukaan laskelman tarkentaminen ei olisi kustannustehokasta siitä aiheutuvien marginaalikustannusten vuoksi.

e)

Talousarvioon aiheutuneet menetykset, jotka johtuivat siitä, että saamisten perimisestä luovuttiin, olisi kenties voitu välttää kokonaan tai ainakin osittain, jos komissio olisi ryhtynyt ennakoiviin toimiin (kohta 2.35).

e)

2.41

Liitteessä 2.4 on esitetty edistymistä koskevan tilintarkastustuomioistuimen tarkastusken tulokset; siinä käsitellään aiemmissa vuosikertomuksissa esitettyjä suosituksia. Seuraavat seikat olisi aiheellista ottaa huomioon:

—

Perinteisten omien varojen alalla komissio on arvioinut tuontiin sovellettavia yksinkertaistettuja tullimenettelyjä koskevat puutteet. Tilintarkastustuomioistuin pitäytyy näkemyksessään, jonka mukaan takavarikoiduista tavaroista aiheutuvat tullivelat on vietävä B-kirjanpitoon.

—

Komissiolla on takavarikoiduista tavaroista aiheutuvien tullivelkojen viemisestä B-kirjanpitoon eri näkemys kuin tilintarkastustuomioistuimella. Komissio on tutkinut unionin tuomioistuimen asiassa Elshani (C-459/07) ja asiassa Dansk Logistik (C-230/08) antamat tuomiot ja katsoo, että sen nykyinen näkemys voidaan säilyttää.

Ks. komission vastaus liitteestä 2.4.

—

BKTL:oon perustuvien omien varojen osalta on todettavissa, että jäsenvaltiot eivät aina noudata suurten tilastollisten tarkistusten ilmoittamisesta annettuja ohjeita ja että yhteisen menettelytavan soveltamien tarkistuksiin EU:ssa ei ole edistynyt.

—

—

jatkaa ponnistelujaan varmistaakseen, että B-kirjanpitoa käytetään oikein, että kirjanpitojärjestelmien avulla voidaan osoittaa jäsenvaltioiden A- ja B-kirjanpidosta antamien selvitysten olevan täydelliset ja oikeat ja että jäsenvaltioiden tullivalvontaa parannetaan entisestään (perinteiset omat varat),

—

—

esittää BKTL-komitealle arviot jäsenvaltioiden BKTL-tiedoista voidakseen vuonna 2011 korvata kaikki voimassa olevat yleiset varaumat erityisillä varaumilla vuodesta 2002 alkaen. Arvioidessaan jäsenvaltioiden BKTL-tietoja komission olisi arvioitava myös kansallisissa tilastokeskuksissa kansantalouden tilinpidon kokoamiseen sovelletut valvontajärjestelmät. Tässä yhteydessä sen olisi määriteltävä selkeästi antamansa lausunnon kattavuus (BKTL:oon perustuvat omat varat).

—

2.42

Tilintarkastustuomioistuin julkaisi vuonna 2008 erityiskertomuksen nro 2/2008 sitovasta tariffitiedosta (STT) (26). Sitova tariffitieto on jäsenvaltion tulliviranomaisten talouden toimijoiden pyynnöstä tekemä kirjallinen päätös tariffiin luokittelusta. Se sitoo laillisesti kaikkia Euroopan unionin tulliviranomaisia sitovan tariffitiedon saaneisiin nähden tiedon antamispäivää seuraavan kuuden vuoden ajan.

2.43

Kertomuksessa todettiin, että STT-järjestelmä toimii yleisesti ottaen hyvin. Sitä on kuitenkin tarpeen vielä parantaa.

2.44

Vastuuvapauden myöntämisestä vuodelta 2007 (27) tekemässään päätöksessä parlamentti vaati komissiota kiireellisesti korjaamaan olemassa olevat puutteet sekä ratkaisemaan tariffiluokittelua koskevat kiistat. Neuvosto kehotti komissiota parantamaan edelleen STT-järjestelmää ja seuraamaan sen täytäntöönpanoa ja soveltamista jäsenvaltioissa. Neuvosto korosti kuitenkin, että jäsenvaltioiden mahdollista taloudellista vastuuta, jos sellaista edellytetään, olisi arvioitava erityisellä huolella (28).

a)

Suositus: Komission olisi lyhennettävä epäyhtenäisten tariffiluokittelutapausten ratkaisemiseen kuluvaa aikaa (erityiskertomuksen nro 2/2008 kohdat 43 ja 44).

b)

Suositus: Komission olisi arvioitava väärien sitovien tariffitietojen taloudelliset kokonaisvaikutukset ja saatettava STT-tietokanta (EBTI 3) ajan tasalle (erityiskertomuksen nro 2/2008 kohdat 45 ja 46).

c)

Suositus: Säännöksiä ja niitä täydentäviä komission hallinnollisia suuntaviivoja olisi lujitettava (erityiskertomuksen nro 2/2008 kohta 47).

d)

Suositus: Komission olisi kannustettava jäsenvaltioita korjaamaan havaitut puutteet (erityiskertomuksen nro 2/2008 kohta 48).

d)

2.45

Komissio on parantanut STT-järjestelmää ja kohdistanut seurantaa sen toteuttamiseen ja soveltamiseen jäsenvaltioissa. Keskeisiä korjaavia toimenpiteitä aletaan kuitenkin soveltaa vasta, kun uudistetun tullikoodeksin soveltamissäännöt tulevat voimaan. Komission olisi edelleen lyhennettävä luokittelutapausten ratkaisemiseen kuluvaa aikaa.

2.45

3.1

Tässä luvussa esitetään maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmää koskeva tilintarkastustuomioistuimen erityisarvio. Ryhmä koostuu seuraavista toimintalohkoista: 05 – maatalous ja maaseudun kehittäminen, 07 – ympäristöasiat, 11 – meriasiat ja kalastus ja 17 – terveys- ja kuluttaja-asiat. Keskeiset tiedot toiminnasta ja vuoden 2010 menoista esitetään taulukossa 3.1 .

3.2

Perussopimuksen mukaan yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena (1) on lisätä maatalouden tuottavuutta ja näin ollen taata maatalousväestölle kohtuullinen elintaso, vakauttaa markkinat, varmistaa tarvikkeiden saatavuus ja taata kohtuulliset kuluttajahinnat.

3.3

Yhteisen maatalouspolitiikan menoja rahoitetaan EU:n talousarviosta lähinnä kahden rahaston kautta (2). EU:n suorat tuet ja markkinatoimenpiteet (3) rahoitetaan kokonaisuudessaan Euroopan maatalouden tukirahastosta (jäljempänä ’maataloustukirahasto’). Maaseudun kehittämistä koskevat ohjelmat osarahoitetaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (jäljempänä ’maaseuturahasto’); rahoituksen taso vaihtelee.

3.4

Maataloustukirahastosta rahoitetaan (43 990 miljoonaa euroa) ennen kaikkea seuraavien järjestelmien kautta:

3.5

Maaseudun kehittämisen menot osarahoitetaan maaseuturahastosta. Menot kattavat useita eri toimenpiteitä, joita ovat esimerkiksi maatalouden ympäristötukijärjestelmät, epäsuotuisten alueiden viljelijöille maksettavat luonnonhaittakorvaukset, maatilojen investoinnit sekä maaseudun infrastruktuurit (11 497 miljoonaa euroa) (6).

3.6

Kaikissa maataloustukirahaston suoran tuen järjestelmissä (7) ja tietyissä maaseuturahaston tukijärjestelmissä EU-tuen edunsaajien on täytettävä ”täydentäviä ehtoja” koskevat oikeudelliset velvoitteensa. Kyseiset vaatimukset liittyvät ympäristönsuojeluun, kansanterveyteen, eläinten ja kasvien terveyteen, eläinten hyvinvointiin (lakisääteiset hoitovaatimukset) ja maan säilyttämiseen maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa (hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus) (8). EU:n lainsäädännössä säädetään, että jos huomataan, että kyseisiä vaatimuksia ei ole noudatettu, tuen vähentämistä tai sen ulkopuolelle jättämistä (9) sovelletaan suorien tukien kokonaismäärään sinä kalenterivuonna tehtyjen hakemusten osalta, jona havainto tehtiin.

3.6

3.7

EU:n pinta-alatukeen ovat oikeutettuja ainoastaan viljelijät. Määritelmän mukaan viljelijä on maataloustoimintaa harjoittava luonnollinen tai oikeushenkilö. ’Maataloustoiminnalla’ tarkoitetaan maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa tai maan säilyttämistä maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa (10). Maataloustoiminnan osalta vähimmäisvaatimuksena on, että viljelijän on säilytettävä maa maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa ollakseen oikeutettu tukeen.

3.8

Molempien rahastojen kattamat menot kanavoidaan 27 jäsenvaltiossa noin 80 kansallisen tai alueellisen maksajaviraston kautta (11). Maksajavirastot suorittavat maksut edunsaajille. Sitä ennen niiden on hankittava joko suoraan tai valtuutettujen elinten kautta vahvistus siitä, että tukihakemukset oikeuttavat tukeen. Riippumattomat tarkastuselimet (todentamisviranomaiset) tarkastavat maksajavirastojen tilit ja maksut ja raportoivat niistä komissiolle kyseistä varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuussa.

3.8

3.9

Unionin ympäristöpolitiikalla on tarkoitus myötävaikuttaa ympäristön laadun suojeluun ja parantamiseen, ihmisten terveyden suojeluun ja luonnonvarojen järkevään käyttöön, myös kansainvälisellä tasolla. Tärkein rahoitusväline (menot olivat vuonna 2010 yhteensä 205 miljoonaa euroa) on ympäristöalan rahoitusväline (LIFE) (12), jolla rahoitetaan EU:n osuus sellaisissa jäsenvaltioissa toteutettavissa hankkeissa, jotka koskevat luontoa ja biologista monimuotoisuutta sekä ympäristöpolitiikkaa, hallintotapaa, tiedonvälitystä ja viestintää.

3.10

Euroopan kalatalousrahasto (13) on meriasioiden ja kalastuksen toimintalohkon pääasiallinen rahoitusväline (menot olivat vuonna 2010 yhteensä 395 miljoonaa euroa (14)). Yhteisellä kalastuspolitiikalla pyritään saavuttamaan sen omalla toimialalla samat tavoitteet kuin yhteisellä maatalouspolitiikalla (ks. kohta 3.2).

3.11

Terveys- ja kuluttaja-asioiden alalla EU edesauttaa yhtäältä ihmisten, eläinten ja kasvien terveyden suojaamista ja toisaalta kuluttajien hyvinvointia (menot olivat vuonna 2010 yhteensä 478 miljoonaa euroa).

3.12

Maataloustukirahaston kohdalla menoissa on pääasiassa kyse siitä, että EU korvaa jäsenvaltioiden viljelijöille ja muille edunsaajille maksamat tuet.

3.13

Maaseuturahaston suorittamat maksut olivat vuonna 2010 yksinomaan ennakko- ja välimaksuja. Euroopan kalatalousrahaston osalta suoritettiin ainoastaan välimaksuja.

3.14

Terveys- ja kuluttaja-asioita koskevien maksujen joukossa ei ollut ennakkomaksuja, sillä korvaukset suoritetaan jäsenvaltioille niiden ilmoittamien kulujen perusteella. Ympäristöasioiden alalla LIFE-hankkeelle voidaan avustussopimuksen mukaan maksaa ennakkomaksu, joka vastaa enintään 40:tä prosenttia EU:n rahoitusosuudesta.

3.15

Maaseuturahastolle tarkoitettuja maksumäärärahoja vähennettiin 1 160 miljoonalla eurolla vuoden 2010 lopussa (15) (vähennys vastaa noin 9:ää prosenttia alkuperäisistä maksumäärärahoista). Tämä johtui pääasiassa siitä, että menokehitys hidastui jäsenvaltioissa, koska vallitsevan taloustilanteen vuoksi kansallisen osarahoituksen antaminen on vaikeutunut.

3.16

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten lähestymistavasta ja tarkastusmenetelmistä esitetään yleiskuva liitteen 1.1 osassa 2 . Maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmää koskevan tarkastustyön yhteydessä on aiheellista ottaa huomioon seuraavat seikat:

3.17

Liitteessä 3.1 on esitetty yhteenveto tapahtumatarkastusten tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen testaamassa otoksessa 37 prosenttiin tapahtumista liittyi virhe. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tapahtumatarkastuksen tulosten perusteella, että todennäköisin virhetaso on 2,3 prosenttia (17). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli suorittanut jäsenvaltioille sääntöjenvastaisia ennakkomaksuja yhteensä 401 miljoonaa euroa (määrä vastaa 0,7:ää prosenttia kaikista vuoden maksuista) (ks. kohta 3.22) (18).

3.17

Lisäksi EU:n talousarvioon kohdistuva riski katetaan asianmukaisesti sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevalla menettelyllä.

Kyseessä olevat 401 miljoonan euron ennakkomaksut eivät ole edunsaajille sääntöjenvastaisesti suoritettuja maksuja. Maksujen takaisinperintä on sitä paitsi käynnissä, ja se saadaan päätökseen vuoden 2011 loppuun mennessä.

3.18

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saatiin vahvistus edellisten vuosien tuloksille, joiden mukaan virheellisten maksujen esiintyvyys ja vaikutukset olivat jakautuneet toimintalohkojen kesken epätasaisesti. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että maaseudun kehittämisen menot ovat erittäin virhealttiita. Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän kattamissa suoran tuen maksuissa virhetasoa ei sitä vastoin havaittu olennaiseksi.

3.18

3.19

Otokseen poimittiin 146 maataloustukirahaston tapahtumaa, joista virheitä esiintyi 39 tapahtumassa (27 prosentissa). Näistä tapahtumista 29 tapahtumassa (74 prosentissa) esiintyi kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä. Maaseudun kehittämisen menojen tapauksessa otokseen poimituissa 80 tapahtumassa virheitä esiintyi 40 tapahtumassa (50 prosentissa). Näistä tapahtumista 21 tapahtumassa (52 prosentissa) esiintyi kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä. Otos sisälsi 12 ympäristöasioiden, meriasioiden ja kalastuksen sekä terveyden ja kuluttaja-asioiden alan tapahtumaa, joissa virheitä esiintyi kahdeksassa tapahtumassa (67 prosentissa). Näistä tapahtumista neljässä tapahtumassa (50 prosentissa) esiintyi kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä.

3.19

3.20

Vuonna 2010 virheitä sisältäneissä tapahtumissa 54 tapahtumassa (62 prosentissa) esiintyi kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä, jotka liittyivät tukikelpoisuuteen ja useimmiten oikeellisuuteen (97 prosenttia maataloustukirahaston osalta ja 52 prosenttia maatalousrahaston osalta) ja jotka johtuvat erityisesti siitä, että tukikelpoinen ala on ilmoitettu liian suurena.

3.21

Esimerkkejä tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista virheistä (ks. esimerkki 3.1):

3.22

Vuosina 2007–2009 neuvosto teki useita päätöksiä lisätäkseen maaseudun kehittämisen talousarviomäärärahoja yhteensä 5,43 miljardilla eurolla; sen pääasiallisena tavoitteena oli vastata ”uusiin haasteisiin” (esim. ilmastonmuutos ja biologisen monimuotoisuuden suojelu). Tästä määrästä 3 miljardia euroa koski varojen siirtoa suorista tukitoimenpiteistä maaseudun kehittämistoimenpiteisiin (”mukauttaminen”). Tämän johdosta jäsenvaltiot lisäsivät maaseudun kehittämisohjelmiaan ja vuonna 2010 komissio suoritti ennakkomaksuja 401 miljoonaa euroa näiden lisäohjelmien vuoksi. Laissa ei kuitenkaan säädetä tällaisista ylimääräisistä ennakkomaksuista (ennakkomaksut sallitaan ainoastaan silloin, kun maaseudun kehittämisohjelmat hyväksytään ohjelmakauden alussa eli vuosina 2007–2008 eikä ohjelmia tarkistettaessa). Lainsäädännössä myös suoranaisesti kielletään mukauttamisvarojen ennakkorahoitus. Tälle 401 miljoonan euron maksulle ei näin ollen ollut oikeusperustaa.

3.22

3.23

Maataloustukirahaston ja maaseuturahaston toimien sääntöjenmukaisuuden varmistamiseen pääasiallisesti käytetty valvontajärjestelmä on yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (IACS). Liitteessä 3.2  (25) on esitetty yhteenveto järjestelmätarkastusten tuloksista.

3.24

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti vuoden 2010 osalta kuusi maksajavirastoa ja havaitsi, että maksujen sääntöjenmukaisuus varmistettiin IACS-järjestelmien avulla neljässä maksajavirastossa vaikuttavasti ja muissa kahdessa virastossa osittain vaikuttavasti. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toimitti seurantatarkastuksia kolmessa maksajavirastossa ja sai selville, että LPIS-järjestelmässä ja paikalla tehtyjen tarkastusten laadussa esiintyi edelleen puutteita.

3.24

Tilintarkastustuomioistuimen toimittamien kolmen seurantatarkastuksen osalta asianomaiset jäsenvaltiot (Bulgaria, Romania ja Kreikka) ovat toteuttaneet joko täysin tai melkein täysin toimintasuunnitelmat niiden IACS-järjestelmissä olevien puutteiden korjaamiseksi. Tämän ansiosta tilanne näissä jäsenvaltioissa on parantunut huomattavasti.

IACS-järjestelmien arvioinnista yleensä, ks. myös 3.29 kohtaan annettu vastaus.

3.25

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti yhdeksän maaseudun kehittämiseen liittyvää valvontajärjestelmää ja havaitsi, että käytössä olevista valvontajärjestelmistä kaksi ei ollut vaikuttavia, kuusi oli osittain vaikuttavia ja yhdellä niistä varmistettiin maksujen sääntöjenmukaisuus vaikuttavalla tavalla.

3.25

3.26

Yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluu jokaisessa jäsenvaltiossa tilat ja tukihakemukset kattava tietokanta, viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä ja eläinten rekisteröintijärjestelmä sekä tukioikeusrekisteri niissä jäsenvaltioissa, joissa sovelletaan tilatukijärjestelmää. Järjestelmään sisältyy useita tukikelpoisuuteen liittyviä tarkastuksia: kaikkien tukihakemusten hallinnollinen tarkastus, tietokantoihin nähden tehtäviä ristiintarkastuksia, joilla estetään saman maa-alan tai eläimen ilmoittaminen kahdesti, sekä tiloilla suoritettavia tarkastuksia, joita maksajavirastojen on tehtävä vähintään 5 prosentille tiloista.

3.27

Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä kattaa maataloustukirahaston rahoittamat keskeiset järjestelmät: tilatukijärjestelmän, yhtenäisen pinta-alatuen ja kaikki tuotantoon sidotut pinta-alatukijärjestelmät sekä eläinpalkkiojärjestelmät. Tietyt maaseuturahaston ja etenkin maatalouden ympäristötoimenpiteiden ja epäsuotuisten alueiden tuen perustekijät, kuten tukikelpoinen ala ja eläinten lukumäärä, tarkastetaan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän avulla ja muut vaadittavat tekijät varta vasten kyseiseen tarkoitukseen suunnitelluilla tarkastuksilla (26).

3.28

Yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää koskevan tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä tarkastettiin, oliko asianomaisten asetusten säännöksiä noudatettu, ja arvioitiin, varmistetaanko järjestelmillä vaikuttavasti toimien sääntöjenmukaisuus. Tarkastuksen kohteena olivat erityisesti seuraavat osatekijät:

I

maksujen oikeellisuuden ja tietokantojen laadun varmistavat hallinnolliset menettelyt ja tarkastukset;

II

paikalla tehtäviin tarkastuksiin perustuvat valvontajärjestelmät;

III

täydentävien ehtojen täytäntöönpanon ja valvonnan varmistavat järjestelmät.

III

3.29

Yhdennettyjä hallinto- ja valvontajärjestelmiä koskevissa tilintarkastustuomioistuimen viime vuosina toimittamissa vuotuisissa tarkastuksissa on käynyt ilmi, että yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän vaikuttavuutta heikentää se, että tietokantoihin sisältyvät tiedot eivät ole oikeellisia, ristiintarkastukset eivät ole kattavia tai poikkeamien seuranta ei ole asianmukaista tai kattavaa. Tilintarkastustuomioistuin on havainnut kyseisiä puutteita tietyissä maksajavirastoissa. Useissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa maksajavirastoissa esiintyi puutteita erityisesti kahdessa keskeisessä valvontamenettelyssä: LPIS-järjestelmään ilmoitettuja lohkoja koskevissa ristiintarkastuksissa ja näillä lohkoilla paikalla tehdyissä tarkastuksissa.

3.29

Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä toimii yleisesti tehokkaasti ja paranee jatkuvasti, minkä vahvistavat komission viime vuosina kaikissa jäsenvaltioissa toimittamien sääntöjenmukaisuuden tarkastusten tulokset, jäsenvaltioilta saatujen todentamisviranomaisten tarkastamien ja validoimien valvontatilastojen alhainen virhetaso sekä vuotta 2010 koskevan, tilintarkastustuomioistuimen oman tarkastuslausuman toteamukset, joiden mukaan suorien tukien virhetaso jäi 1 prosenttiin.

Jäljellä olevat puutteet ovat yleensä vähäisiä eivätkä tee yhdennetyistä hallinto- ja valvontajärjestelmistä tehottomia vaan pikemminkin kehityskelpoisia. Kaikkia näitä puutteita seurataan sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevissa menettelyissä, joilla varmistetaan, että EU:n talousarvioon kohdistuva riski on katettu asianmukaisesti.

Ks. myös 3.24 kohtaan annettu komission vastaus.

3.30

Maksajavirastojen on toimitettava hallinnollisia tarkastuksia saadakseen selville, täyttävätkö hakemukset järjestelmän vaatimukset (27). Hallinnollisten tarkastusten yhteydessä on suoritettava ristiintarkastuksia, mikäli se on mahdollista ja asianmukaista, mm. vertaamalla tietoja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tietokannoista peräisin oleviin tietoihin. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, olivatko tietokannat kattavia ja luotettavia, yksilöitiinkö tarkastuksissa poikkeamia ja korjattiinko virheet. Keskeisiä järjestelmässä havaittuja puutteita käsitellään jäljempänä.

3.31

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (LPIS) on tietokanta, johon rekisteröidään kaikki jäsenvaltion viljelyalat (viitelohkot). Ortokuvien (28) käyttö on vapaaehtoista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolmessa jäsenvaltiossa (Kreikka, Romania ja Espanja) tapauksia, joissa ”pysyvän laitumen” (29) viitelohkot oli rekisteröity LPIS-järjestelmään kokonaisuudessaan tukikelpoisiksi, vaikka ne olivat osittain tiheän metsän tai muiden tukeen oikeuttamattomien tekijöiden peitossa ja täten ainoastaan osittain tukikelpoisia (ks. esimerkki 3.2).

3.31

3.32

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että LPIS-järjestelmän tietojen ajan tasalla pitämisessä esiintyi puutteita viidessä jäsenvaltiossa (Bulgaria, Alankomaat (30), Kreikka, Romania ja Espanja).

3.32

3.33

Sokerialan rakenneuudistusta koskevaan toimenpiteeseen sovelletaan Ranskassa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän sijaan valvontajärjestelmää, joka tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan on ainoastaan osittain vaikuttava (ks. esimerkki 3.3).

3.34

Hallinnolliset tarkastukset koskevat hakijoiden tekemien ilmoitusten oikeellisuutta ja tuen myöntämiseen ja maksamiseen liittyvien tukikelpoisuusvaatimusten täyttymistä (31). Kyseiset tarkastukset käsittävät myös tietojen ristiintarkastuksia: tietoja verrataan tietoihin, jotka hallinnolla on jo saatavilla esimerkiksi yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tietokannoissa.

3.35

Yhden keskeisen hallinnollisen tarkastuksen tarkoituksena on arvioida ilmoitettujen menojen kohtuullisuutta. Tarkastus koskee maatalousalan kilpailukyvyn parantamistoimenpiteitä (32), kuten tilojen uudenaikaistamista ja maaseudun infrastruktuurin parantamista ja kehittämistä. Jäsenvaltioiden edellytetään panevan täytäntöön edunsaajien ilmoittamien määrien arviointiin sopivia järjestelmiä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tätä näkökohtaa tarkastaessaan, että neljä seitsemästä kansallisesta viranomaisesta ei ollut pannut vaikuttavalla tavalla täytäntöön kyseistä lakisääteistä vaatimusta.

3.35

3.36

Joidenkin maaseuturahaston hankkeiden kohdalla hallinnollisten tarkastusten yhteydessä tarkastetaan, noudattaako toiminta asianomaisia kansallisia ja EU:n sääntöjä esimerkiksi julkishankintojen osalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Portugalissa padon rakennuskustannukset oli jaettu useaan eri sopimukseen, jotka täten voitiin tehdä suoraan kilpailuttamatta tarjouksia. Tätä ei ollut havaittu hallinnollisissa tarkastuksissa.

3.36

3.37

Suurimmassa osassa tukijärjestelmistä jäsenvaltioiden on tarkastettava vuosittain paikalla vähintään 5 prosenttia kaikista edunsaajista (33). Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tarkastettavien edunsaajien valinnassa sovellettavien riskianalyysimenettelyjen asianmukaisuuden, tarkastusten laadun ja oikaisujen asianmukaisuuden.

3.38

Tilintarkastustuomioistuin toimitti maksajavirastojen paikalla tekemiä tarkastuksia uudelleen ja havaitsi usein, että maksajavirastot eivät olleet toimittaneet tarkastuksiaan kunnolla (ks. esimerkki 3.4).

3.39

Maaseuturahaston osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita paikalla tehtävien tarkastusten suunnittelussa ja niiden tulosten analysoinnissa. Esimerkiksi Portugalissa melkein kaikki tarkastuksista (97,5 prosenttia) oli toimitettu huomattavalla viipeellä: maksupyynnön kohteena olevasta vuodesta oli esimerkiksi kulunut vuosi tai jopa kaksi vuotta. Tämän vuoksi sääntöjen noudattamatta jättämistä on vaikeampaa havaita.

3.39

3.40

Täydentäviä ehtoja koskevat vaatimukset käsittävät lakisääteiset hoitovaatimukset ja hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevat standardit (ks. kohta 3.6). Lakisääteiset hoitovaatimukset eritellään useissa EU-direktiiveissä ja -asetuksissa, kun taas hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevat standardit on määriteltävä kansallisella tasolla. Täydentävien ehtojen osalta maksajavirastojen on tarkastettava ainakin yksi prosentti suoran tuen hakemuksista.

3.41

Paikalla tehtävien tarkastusten aikana tilintarkastustuomioistuin havaitsi rajoitetun tarkastuksensa perusteella (ks. kohta 3.16, viides luetelmakohta) täydentäviä ehtoja koskevia rikkomisia noin 12 prosentissa maksuista, jotka olivat täydentäviä ehtoja koskevien velvoitteiden alaisia. Havaitut tapaukset, joissa oli jätetty noudattamatta vaatimuksia, koskivat sekä lakisääteisiä hoitovaatimuksia (eläinten tunnistus ja rekisteröinti) että hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia (haitallisen kasvillisuuden leviäminen).

3.41

3.42

Yhteisen maatalouspolitiikan alaan liittyvien takaisinperintätoimien tarkastuksesta julkaistussa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa (34) todettiin, että järjestelmillä suojataan nykyään aiempaa vaikuttavammalla tavalla EU:n taloudellisia etuja ja että perintäaste on vuoden 2006 tapauksista alkaen parantunut. Järjestelmiä on kuitenkin tarpeen kehittää edelleen selkeyttämällä sääntöjä, jotta tulkinnanvaraa jäisi vähemmän ja jäsenvaltioiden käytännöt eivät poikkeaisi niin paljon toisistaan.

3.42

3.43

Maatalousmenojen hallinnointi on useimmiten jaettu jäsenvaltioiden ja komission kesken. Jäsenvaltiot maksavat tuet, jotka komissio tämän jälkeen korvaa. Menot hyväksytään lopullisesti kaksivaiheisessa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä (35). Menettely käsittää vuotuisen tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätöksen ja monivuotiset sääntöjenmukaisuutta koskevat päätökset. Kyseiset päätökset tekee komissio.

3.44

Edellisissä vuosikertomuksissa ja tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä koskevasta tarkastuksesta antamassaan erityiskertomuksessa (36) tilintarkastustuomioistuin arvosteli sitä, että lopullisten edunsaajien sijaan jäsenvaltiot maksavat rahoitusoikaisut ja että sääntöjenmukaisuuteen liittyvien mukautusten yhteydessä sovelletaan suurelta osin kiinteämääräisiä oikaisuja, jotka eivät suoranaisesti liity sääntöjenvastaisten maksujen todelliseen määrään. Sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen järjestelmää ei vuonna 2010 muutettu.

3.44

Jos sääntöjenmukaisuuden tarkastuksissa havaitaan, että edunsaajille on suoritettu maksuja aiheettomasti, jäsenvaltioiden on aloitettava kyseisiin edunsaajiin kohdistuvat perintätoimet. Vaikka varoja ei olisi tarpeen periä takaisin edunsaajalta, koska rahoitusoikaisu ei koske aiheettomia maksuja vaan ainoastaan jäsenvaltion hallinnointi- ja valvontajärjestelmän puutteita, oikaisut ovat tärkeä keino, jonka avulla voidaan parantaa jäsenvaltioiden järjestelmiä ja estää aiheettomat maksut edunsaajille tai havaita tällaiset maksut ja periä ne takaisin.

Unionin tuomioistuimen mukaan kiinteiden määrien käyttö on sääntöjenmukaisuutta koskevien oikeussääntöjen mukaista, ja myös Euroopan parlamentti hyväksyi kiinteät määrät tietyin edellytyksin vuodelta 2007 annettua vastuuvapautta koskevassa päätöslauselmassaan (83 kohta).

Jos jäsenvaltioiden todentamisvirastot toimittavat täysin uudelleen edustavan otoksen toimista, jotka maksajavirasto on tarkastanut paikan päällä ja jotka tämän perusteella vahvistavat jäsenvaltioiden valvontatilastojen olevan oikeellisia, komissio on ilmoittanut jäsenvaltioille hyväksyvänsä sen, että tuloksena oleva saatu virhetaso vastaa suurinta mahdollista riskiä ja että kyseistä vuotta koskevat mahdolliset rahoitusoikaisut eivät voi ylittää kyseistä tasoa.