I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

XIII.

Euroopan tilintarkastustuomioistuin

12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

1.1.

Tilintarkastustuomioistuin antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle lausuman tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta (DAS-lausuman) EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan mukaisesti. Perustamissopimuksen mukaan tilintarkastustuomioistuin voi myös täydentää lausumaa EU:n jokaista keskeistä toiminta-alaa koskevilla erityisarvioilla.

1.2.

Euroopan yhteisöjen tilien luotettavuuteen liittyvällä tarkastustyöllä pyritään saamaan riittävästi todentavaa aineistoa, jonka perusteella on mahdollista päätellä, kuinka asianmukaisesti tulot, menot, varat ja velat on kirjattu ja antaako tilinpäätös oikean ja riittävän kuvan yhteisöjen taloudellisesta asemasta 31. päivältä joulukuuta 2008 sekä toimien tuloksista ja rahavirroista päättyneeltä varainhoitovuodelta (ks. kohdat 1.4–1.18).

1.3.

Varainhoitovuoden 2008 tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen (7)liittyvän tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyön tavoitteena on koota riittävästi suoraa tai epäsuoraa todentavaa aineistoa, jonka perusteella voidaan antaa lausuma siitä, ovatko tilien perustana olevat toimet säännösten ja sopimusmääräysten mukaisia ja oikein laskettu (ks. kohdat 1.20–1.49 yleisten näkökohtien osalta ja luvut 2 ja 4–11. yksityiskohtien osalta).

1.4.

Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset koskevat varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöstä, jonka komission tilinpitäjä on laatinut ja komissio hyväksynyt 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun varainhoitoasetuksen 129 artiklan mukaisesti (8)ja jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 29. heinäkuuta 2009. Tilinpäätös koostuu ”konsolidoidusta tilinpäätöksestä”, sekä ”talousarvion toteuttamista koskevasta yhteenvedosta”. ”Konsolidoitu tilinpäätös” sisältää muun muassa taseen, josta käyvät ilmi varainhoitovuoden lopussa olleet varat ja velat, sekä tuloslaskelman. ”Talousarvion toteuttamista koskeva yhteenveto” kattaa puolestaan varainhoitovuoden tulot ja menot.

1.5.

Komission tilinpitäjä toimitti tilintarkastustuomioistuimelle johdon antamat tiedot sisältävän kirjeen, jossa vahvistettiin, että konsolidoitu tilinpäätös on kattava ja luotettava (ks. kuitenkin kohta 1.9) ja että suurin osa komission paikallisista järjestelmistä on hyväksytty (ks. kohdat 1.10).

1.6.

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi varainhoitovuoden 2008 tilejä koskevassa tarkastuksessaan seuraaviin tekijöihin:

1.7.

Komission tilinpitäjän varainhoitovuonna 2007 (12)käynnistämillä toimenpiteillä, joiden tarkoituksena oli parantaa kirjanpidon valvontaympäristöä yksittäisissä pääosastoissa, oli vaikutusta myös varainhoitovuoteen 2008. Toimenpiteiden avulla on kehitetty edelleen taloudellisen raportoinnin järjestelmää ja kirjanpitojärjestelmiä. Tästä huolimatta järjestelmissä esiintyy yhä joitakin puutteita, jotka on korjattava, jotta voidaan varmistaa kirjanpitotietojen hyvä laatu (ks. kohdat 1.10–1.11).

1.7.

1.8.

Taulukossa 1.1 on esitetty yhteenveto komission vastauksista varainhoitovuoden 2007 tilien luotettavuutta koskeviin tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin ja muihin tilintarkastustuomioistuimen esiin tuomiin seikkoihin. Lisäksi taulukko sisältää komission vastauksiin liittyviä tilintarkastustuomioistuimen kommentteja.

1.9.

Komission tilinpitäjä korosti antamassaan kirjeessä sitä, että vähemmän kuin puolet EU:n toimielimistä ja virastoista oli omissa vastaavissa kirjeissään antanut kirjanpitojärjestelmiensä hyväksymiseen liittyviä tietoja.

1.10.

Useissa pääosastoissa käytetään omia paikallisia tietoteknisiä järjestelmiä varainhoitoon ja tapahtumien kirjaamiseen keskuskirjanpitojärjestelmään (ABAC) sovellusliittymän kautta. Komission tilinpitäjä on hyväksynyt (13)useimmat näitä järjestelmistä. Komission tilinpitäjä yksilöi kuitenkin suosituksissaan joitakin ratkaisematta olevia monialaisia kysymyksiä (14), jotka ovat luonteeltaan ja merkitykseltään sellaisia, että ne saattavat yhä vaarantaa tilien luotettavuuden (15).

1.10.

1.11.

Jaksottamisella tarkoitetaan menettelyjä, joiden avulla määritetään, mihin varainhoitovuoteen yksittäinen tapahtuma pitäisi kirjata. Komission yksiköiden on sovellettava näitä menettelyjä kaikkiin menojäämiin (yli 100 miljardia euroa). Tilintarkastustuomioistuin on kolmen viime vuoden aikana havainnut tilanteen jatkuvasti parantuneen kymmenessä tarkastamassaan pääosastossa (16), joiden osuus menojäämistä on yli 90 prosenttia. On kuitenkin syytä panna merkille, että jotkin yksiköt käyttävät kirjanpidollista jaksotusta tilinpäätösmenettelyn yhteydessä virheellisten tilien mukauttamiseen sen sijaan, että ne korjaisivat asianomaiset yksittäiset kirjaukset, jotka niin ollen ovat virhealttiita (on esimerkiksi kirjattu virheellisiä määriä tai kirjaus on tehty kahdesti tai sitä ei ole tehty lainkaan). Tämä voi johtaa virheisiin kirjanpitotiedoissa varainhoitovuoden mittaan (ks. kohdat 1.13–1.15).

1.11.

1.12.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastustyönsä perusteella, että konsolidoidussa tilinpäätöksessä ei esiinny olennaisesti virheellisiä tietoja. Tietyillä osa-alueilla havaittiin kuitenkin joukko huomionarvoisia seikkoja, ja niitä käsitellään seuraavaksi.

1.13.

Kirjanpitojärjestelmään kirjatuista ennakkomaksuista poimittiin 80 ennakkomaksun edustava tilastollinen otos. Sitä tarkastaessaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kyseisen tase-erän kohdalla virhetaso oli taloudellisen vaikutuksensa puolesta alhainen. Virheiden lukumäärän vuoksi on kuitenkin tärkeää, että peruskirjanpitotietojen oikeellisuutta parannetaan edelleen operatiivisissa pääosastoissa. Useimmin esiintyi seuraavanlaisia virheitä:

1.13.

1.14.

Ennakkomaksujen kirjausten yksilöintiä ja hyväksyntää koskevissa lisätarkastuksissa kävivät lisäksi ilmi seuraavat taseen täydellisyyttä/oikeellisuutta koskevat ongelmat:

1.15.

Kirjanpitojärjestelmään kirjattuina olevista muista lyhytaikaisista veloista poimittiin 80 laskun/menoilmoituksen edustava tilastollinen otos. Tarkastuksessa havaittiin, että kyseisen tase-erän kohdalla virhetaso oli taloudellisen vaikutuksensa puolesta alhainen. Virheiden lukumäärän vuoksi on kuitenkin tärkeää, että peruskirjanpitotietojen luotettavuutta parannetaan edelleen operatiivisissa pääosastoissa. Suurin osa virheistä johtuu siitä, että laskut on kirjattu niiden saapuessa (ennen kuin tukikelpoisuus on tarkastettu) väärille summille, tai siitä, että virheelliset kirjaukset on oikaistu jaksottamisen yhteydessä.

1.15.

1.16.

Tilinpäätöksen liitetiedoissa on tilintarkastustuomioistuimen suosituksesta annettu enemmän tietoja aiheettomien maksujen takaisinperinnästä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoittaa, että komission rahoitusoikaisujen osalta raportoimat luvut ovat luotettavia silloin, kun ne perustuvat komission itsensä toimittamiin tarkastuksiin. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan aina ilmoita komissiolle täydellisiä ja luotettavia tietoja tekemistään rahoitusoikaisuista (ks. kohta 6.30). Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa on toistuvasti tuotu esiin, että tukeen oikeuttamattomien menojen osuus on suuri. Siksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että konsolidoidun tilinpäätöksen liitetiedoissa olisi rakennetoimien osalta esitettävä täydelliset ja luotettavat tiedot jäsenvaltioiden oikaisumekanismeista.

1.16.

1.17.

Tilintarkastustuomioistuin tutki todentamisviranomaisten työtä ja perehtyi vastaavaan komission analyysiin. Tämän perusteella tilintarkastustuomioistuin toistaa epäilevänsä jäsenvaltioista tulevien saatavien luotettavuutta maatalouden alalla (Euroopan maatalouden tukirahaston saatavatilit) (18). Komissio toi esiin puutteita joka neljännen maksajaviraston (19)saatavatileissä ja ehdotti noin 25,3 miljoonan euron rahoitusoikaisuja (20). Oikaisut vastaavat noin 1,95 prosenttia niistä 1 295 miljoonasta eurosta, jotka piti periä takaisin varainhoitovuoden 2008 loppuun mennessä. Osuus jää juuri alle kahden prosentin olennaisuusrajan, mutta osoittaa, että Euroopan maatalouden tukirahaston saatavatileihin liittyy kokonaistasolla olennaisen virheen riski (ks. kohta 5.56).

1.17.

Komissio ehdotti 25,3 miljoonan euron rahoitusoikaisuja niiden tietojen perusteella, joita se oli saanut todentamisviranomaisten toimittamista kertomuksista. Oikaisujen laskenta perustui tiettyjen maksajavirastojen saatavien todennäköisimpiin virhetasoihin (ja virheiden määriin). Saataviin sovelletaan samaa käytäntöä kuin rahastomenojen yksityiskohtaisissa tarkastuksissa havaittuihin virheisiin (ja niiden mahdolliseen korjaamiseen).

Rahoitusta koskeviin virheisiin liittyvät määrät peritään takaisin tilien tavanomaisen tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä.

1.18.

Makrotaloudellisen rahoitustuen sekä maksutase- ja Euratom-lainojen yhteydessä yhteisöt ottavat lainaa pääomamarkkinoilta ja lainaavat varat edunsaajien käytettäviksi samoin ehdoin kuin ovat itse lainaa ottaneet (back-to-back järjestely). Kansainvälisissä tilinpäätösstandardeissa ja EY:n kirjanpitosäännössä nro 11 edellytetään, että tarjotun koron ja markkinakoron erot ilmenevät tileistä. Näin ei kuitenkaan ole tapahtunut. Standardeista poikkeamisen syitä ja vaikutuksia ei ole tuotu riittävällä tavalla esiin yhteisöjen tilinpäätöksen liitetiedoissa.

1.18.

Komissio aikoo tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksen mukaisesti esittää tarkempia tietoja EY:n vuositilinpäätöksen huomautuksissa ja harkitsee kirjanpitosäännön nro 11 selkiyttämistä, jotta siinä otettaisiin paremmin huomioon kyseisten tapahtumien erityispiirteet.

1.19.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että esitetyillä huomautuksilla ei ole olennaista vaikutusta tilien luotettavuuteen.

1.20.

Tilintarkastustuomioistuin esittää luvuissa 5–11 erityisarvionsa toimintaperusteisen budjetoinnin mukaisista toimintalohkoryhmistä (ks. taulukko 1.2 Neljännessä luvussa käsitellään tuloja. Kaikkiin erityisarvioihin sisältyy toimintalohkoryhmän esittely, toimien laillisuutta ja asianmukaisuutta ja järjestelmien vaikuttavuutta koskevia havaintoja ja päätelmiä sekä aiempien huomautusten seurantaan liittyviä huomioita.

1.21.

Tilintarkastustuomioistuin soveltaa tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden tarkastamiseen lähestymistapaa, joka koostuu kahdesta keskeisestä pilarista: tilintarkastustuomioistuin selvittää tapahtumien suoran testaamisen avulla, kuinka laillisia ja asianmukaisia toimet ovat, sekä arvioi, kuinka vaikuttavasti valvontajärjestelmillä kyetään varmistamaan toimien laillisuus ja asianmukaisuus. Tämän lisäksi tilintarkastustuomioistuin hyödyntää muiden tarkastajien työhön perustuvaa todentavaa aineistoa (kun relevanttia aineistoa on saatavilla) ja analysoi johdon antamia tietoja (21).

1.22.

Tapahtumatarkastus perustuu edustavaan tilastolliseen otokseen, joka on poimittu saatujen tai maksettujen määrien muodostamasta kokonaisjoukosta eli tavallisesti toimintalohkoryhmästä. Testauksen avulla laaditaan tilastollinen arvio siitä, kuinka suuri osa joukon tapahtumista on sääntöjenmukaisia.

1.23.

Tilintarkastustuomioistuin määrittää otosten koon varmuuteen perustuvan mallin avulla. Malliin kuuluu toimintariskin (tapahtumiin liittyy virheitä) ja valvontariskin (valvontajärjestelmillä ei kyetä estämään tai havaitsemaan ja korjaamaan näitä virheitä) arvioiminen. Useimmiten tilintarkastustuomioistuin joutuu ensisijaisesti tukeutumaan suoraan testaamiseen, sillä valvontajärjestelmillä ei saada riittävää varmuutta toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.

1.24.

Testaamisella tarkoitetaan poimittujen tapahtumien yksityiskohtaista tarkastamista, jossa selvitetään, onko tukihakemuksessa olevat määrät tai maksu laskettu oikein ja menoihin sovellettavien sääntöjen ja säännösten mukaisesti. Jos tapahtuman laskelmat ovat virheellisiä tai tapahtuma ei vastaa säännöksiä tai sopimusehtoja, tapahtumassa katsotaan olevan virhe. Talousarviotileihin kirjatuista tapahtumista poimitun otoksensa avulla tilintarkastustuomioistuin jäljittää maksun lopullisen edunsaajan (esimerkiksi viljelijä, kurssinjärjestäjä tai kehitysapuhankkeen edistäjä) tasolle saakka ja tarkastaa tarvittaessa kullakin tasolla, täyttääkö tapahtuma asetetut ehdot.

1.25.

Tapahtumien virheet johtuvat useista eri syistä, ja virheitä on monenlaisia riippuen rikkomistapauksen luonteesta ja siitä, mitä nimenomaista sääntöä tai sopimusehtoa on rikottu. Virheet saattavat liittyä maksuedellytyksiin tai muihin säännöstenmukaisuustekijöihin.

1.26.

Tilintarkastustuomioistuin luokittelee virheet kahden perusteen avulla:

1.27.

Tilintarkastustuomioistuin kuvaa virheiden esiintyvyyttä ilmoittamalla, kuinka suureen osuuteen otoksesta liittyy virheitä (jotka joko voidaan ilmaista tai joita ei voida ilmaista kvantitatiivisesti). Tämä prosenttiosuus kuvastaa sitä, kuinka laajalti toimintalohkoryhmässä kokonaisuutena todennäköisesti on virheitä (ks. kussakin luvussa olevan liitteen 1 ensimmäisen osan kohta 1.3).

1.28.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi virheiden taloudellisen vaikutuksen virhetason avulla. Virhetaso lasketaan ainoastaan kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevien virheiden perusteella. Tilintarkastustuomioistuin vertaa arvioitua virhetasoa kahden prosentin olennaisuusrajaan määrittääkseen – myös muuta todentavaa aineistoa käyttäen – liittyykö menoluokan maksuihin olennaisessa määrin virheitä. Jos virhetaso ei ole olennainen, tilintarkastustuomioistuin antaa huomautuksia sisältämättömän lausuman; jos virhetaso on olennainen, tilintarkastustuomioistuin antaa kielteisen lausuman (22). Tuloksia esitettäessä virhetaso luokitellaan yhteen kolmesta luokasta:

Kyseiset tiedot on esitetty luvuissa 4–11 olevan liitteen 1 ensimmäisessä osassa, ja niitä koskeva yhteenveto on taulukossa 1.3 .

1.29.

Valvontajärjestelmät, joilla hallitaan talousarvioon kohdistuvia riskejä (myös toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden osalta), ovat komission (sekä hajautetun tai yhteisen hallinnoinnin tapauksessa jäsen- ja edunsaajavaltioiden) kehittämiä. Niin ollen keskeisiin tarkastusmenettelyihin kuuluu arvioida, kuinka vaikuttavasti järjestelmillä voidaan varmistaa toimien laillisuus ja asianmukaisuus. Lisäksi tällainen arviointi on erityisen hyödyllistä yksilöitäessä suosituksia järjestelmien parantamista varten.

1.30.

Jokaista toimintalohkoryhmää hallinnoidaan lukuisin erillisin järjestelmin, joista kunkin testaamiseen ja arvioimiseen kuluu paljon aikaa. Siksi tilintarkastustuomioistuin tavallisesti poimii järjestelmien joukosta vuosittain otoksen tarkastusta varten. Järjestelmien arvioinnin tulokset on esitetty luvuissa 4–11 olevan liitteen 1 toisessa osassa taulukossa ”Valittuja valvontajärjestelmiä koskeva arvio”. Järjestelmät luokitellaan tapahtumien virheriskin lieventämisen kannalta vaikuttaviksi, osittain vaikuttaviksi (tietyt puutteet heikentävät järjestelmän toimivuutta) tai riittämättömiksi (puutteet ovat laajoja ja haittaavat ratkaisevasti järjestelmän toimivuutta).

1.31.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin antaa valvontajärjestelmistä yleisarvion (luvuissa 4–11 olevan liitteen 1 toisessa osassa), jossa on otettu huomioon sekä tarkastukseen valittuja järjestelmiä koskeva arvio että tapahtumatarkastusten tulokset.

1.32.

Tuloja sekä ”hallintomenojen ja muiden menojen” toimintalohkoryhmää koskevat valvontajärjestelmät ovat kokonaisuutena tarkastellen vaikuttavia (ks. kohdat 4.29–4.30 sekä 11.20–11.21). Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että niiden kohdalla virheiden taloudellinen vaikutus on kokonaismäärään nähden alle kaksi prosenttia (ks. taulukko 1.3 Lisäksi pääjohtajien sekä valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien lausumia koskevassa tilintarkastustuomioistuimen arviossa saatiin vahvistus sille, että varaumia ei tarvinnut esittää (ks. kohdat 2.3, 2.4 ja 2.9 sekä taulukko 2.1

1.33.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi sekä ”maatalouden ja luonnonvarojen” että ”koulutuksen ja kansalaisuuden” toimintalohkoryhmän osalta, että virheiden taloudellinen kokonaisvaikutus jää alle kahteen prosenttiin toimintalohkoryhmän menojen kokonaismäärästä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että ”maatalouden ja luonnonvarojen” toimintalohkoryhmän sisällä maaseudun kehittämisen menojen virhetaso oli yli kaksi prosenttia (ks. kohta 5.62). Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen testit osoittivat, että ”koulutuksen ja kansalaisuuden” toimintalohkoryhmän väli- ja loppumaksujen virhetaso oli olennainen (ks. kohta 9.31). ”Talous- ja raha-asioiden” toimintalohkoryhmän kohdalla tilintarkastustuomioistuin arvioi virhetason olevan hieman korkeampi kuin kaksi prosenttia toimintalohkoryhmän kokonaismenoista. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että suhteettoman suuri osa toimintalohkoryhmän yleisestä virhetasosta johtuu kuudenteen tutkimuksen ja teknologian kehittämisen puiteohjelmaan liittyvistä maksuista (ks. kohdat 10.12–10.13).

1.33.

Komissio panee merkille, että tilintarkastustuomioistuin on löytänyt kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä 4:stä yhteensä 21 tarkastellusta väli- ja loppumaksusta koulutuksen ja kansalaisuuden toimintalohkoryhmässä. Katso myös 9.31 kohtaan annettu vastaus.

Talous- ja raha-asioiden toimintalohkoryhmässä kuudennen puiteohjelman osuus toimintalohkoryhmän menoista on ainoastaan 8 prosenttia. Näin ollen komissio katsoo, että tämän toimintalohkoryhmän yleisessä virhetasossa ei kaiken kaikkiaan esiinny olennaisia virheitä. Tilintarkastustuomioistuimen tässä luvussa esittämät havainnot ja päätelmät kuudennen puiteohjelman menoista vastaavat lukuun 7 sisältyviä havaintoja ja päätelmiä. Katso myös vastaukset 10.12 ja 10.13 kohtaan.

1.34.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ”maatalouden ja luonnonvarojen” toimintalohkon valvontajärjestelmillä kyettiin osittain vaikuttavasti varmistamaan maksujen laillisuus ja asianmukaisuus (ks. kohta 5.63). Tilintarkastustuomioistuin toistaa näkemyksensä, jonka mukaan yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä on yleisesti ottaen vaikuttava valvontajärjestelmä, kun tarkoituksena on alentaa virheriskiä tai vähentää sääntöjenvastaisia menoja (ks. kohta 5.64). Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin havaitsi korjattavaa tilatukijärjestelmässä ja yhtenäisessä pinta-alatukijärjestelmässä (ks. kohta 5.65) sekä maaseudun kehittämisen alalla (ks. kohta 5.66). ”Koulutuksen ja kansalaisuuden” toimintalohkoryhmän kohdalla tilintarkastustuomioistuin katsoo valvontajärjestelmien olevan osittain vaikuttavia (23)(ks. kohta 9.32). ”Talous- ja raha-asioiden” toimintolohkon osalta tilintarkastustuomioistuin tarkasti kolme valvontajärjestelmää. Sen arvion mukaan kaksi järjestelmistä varmistaa maksujen laillisuuden ja asianmukaisuuden vaikuttavasti ja yksi järjestelmä vain osittain vaikuttavasti (24)(ks. kohta 10.28).

1.34.

Koulutuksen ja kulttuurin pääosastossa vuosiksi 2007–2013 käyttöönotettu valvontajärjestelmä tarjosi vakaat puitteet vuodelle 2008. Koulutuksen ja kulttuurin pääosasto edistyi huomattavasti täytäntöönpanotoimissaan, kun se analysoi jälkitarkastuslausumia ja tehosti seurantakäyntejään ja tarkastuksiaan.

Talous- ja rahoitusasioiden toimintalohkoryhmän osalta tilintarkastustuomioistuimen esittämät havainnot ja päätelmät kuudennesta puiteohjelmasta vastaavat lukuun 7 sisältyviä havaintoja ja päätelmiä. Muissa menoissa ei kuitenkaan esiinny olennaisia virheitä. Komissio katsoo, että käytössä olevat valvontajärjestelmät ovat kaiken kaikkiaan kustannustehokkaita, oikeasuhteisia ja riittäviä (katso vastaukset 10.19 ja 10.28 kohtaan).

1.35.

”Koheesiopolitiikan” (25), ”tutkimuksen, energian ja liikenteen”, ”yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden” ja ”talous- ja raha-asioiden” toimintalohkoryhmien osalta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että valvontajärjestelmät ovat osittain vaikuttavia (ks. kohdat 6.21, 6.23, 6.36, 7.41, 8.34 ja 10.28 sekä taulukko 1.3 ”Tutkimuksen, energian ja liikenteen”, ”yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden” ja ”talous- ja raha-asioiden” toimintalohkoryhmien virhetasoksi tilintarkastustuomioistuin arvioi 2–5 prosenttia kokonaismenoista, kun taas ”koheesiopolitiikan” toimintalohkoryhmän arvioitu virhetaso on yli viisi prosenttia (ks. kohdat 6.17, 6.35, 7.40 ja 8.33 sekä taulukko 1.3 Toimintalohkoryhmien ”koheesiopolitiikka” ja ”yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitys- ja laajentumisasiat” osalta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että pääjohtajien sekä valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien olisi pitänyt lausumissaan esittää laajempia varaumia. Vasta sitten varaumat olisivat kuvastaneet niitä merkittäviä puutteita, joita tilintarkastustuomioistuimen havainnot osoittivat kyseisillä menoaloilla edelleen ilmenevän (ks. kohdat 2.6–2.7 ja 2.10–2.11 sekä taulukko 2.1 ”Koheesiopolitiikka” on menoaloista ongelmallisin, ja sen virhetaso arvioidaan huomattavasti korkeammaksi kuin muilla toimintalohkoilla.

1.35.

Komissio on pyrkinyt voimakkaasti parantamaan tutkimuspolitiikan hallintoa nykyisen lainsäädäntö- ja rahoituskehyksen puitteissa. Komissio aikoo jatkaa tiukkaa valvontaa. Komissio pyrkii myös edelleen pienentämään jäännösvirheastetta tässä toimintalohkoryhmässä.

Pääosastojen vuotuisissa toimintakertomuksissa annetaan kohtuulliset takeet tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja säännönmukaisuudesta. Jos pääjohtaja pystyy osoittamaan kohtuullisten takeiden perustuvan arvioituun virhetasoon, joka ei ylitä olennaisuusrajaa, varaumia ei tarvitse tehdä. Näin on esimerkiksi laajentumisasioiden pääosaston kohdalla, jota tilintarkastustuomioistuin on käsitellyt yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden toimintalohkoryhmässä.

Komissio on laatinut yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden toimintalohkoryhmään liittyvät valvontamenettelyt siten, että ne kattavat komission monivuotisten hankkeiden koko elinkaaren. Näin komissio pystyy estämään, havaitsemaan ja korjaamaan suurimman osan varainhoidon virheistä normaaleissa valvontamenettelyissä. Komission valvontajärjestelmään sisältyvien pakollisten tilintarkastusten ansiosta komission pitäisi pystyä havaitsemaan ja korjaamaan tällaiset ennakkorahoitukseen liittyvät virheet myöhemmän tilikauden aikana ennen lopullisten maksujen suorittamista. Komission suorittamien jälkitarkastusten mukaan jäännösvirhetaso on alhainen.

Katso myös 8.34 kohtaan annettu vastaus.

1.36.

Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että eräät seikat olivat muuttuneet edellisiin vuosiin nähden. ”Maatalouden ja luonnonvarojen” (26)sekä ”tutkimuksen, energian ja liikenteen” (27)toimintalohkoryhmien arvioitu virhetaso oli alentunut. ”Maatalouden ja luonnonvarojen” toimintalohkoryhmän kohdalla tilintarkastustuomioistuin arvioi, että yleinen virhetaso on hieman yli kaksi prosenttia (ks. kohta 5.13), mutta ”tutkimuksen, energian ja liikenteen” osalta se on edelleen yli kaksi prosenttia (ks. kohta 7.40). ”Koulutuksen ja kansalaisuuden” toimintalohkoryhmää koskevien virheiden taloudelliseksi vaikutukseksi tilintarkastustuomioistuin arvioi alle kaksi prosenttia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä johtuu enimmäkseen ennakkomaksujen suuresta osuudesta, sillä niissä ilmenee suhteellisesti vähemmän virheitä kuin väli- ja loppumaksuissa (ks. kohdat 9.6–9.7 ja 9.31). ”Talous- ja rahoitusasioiden” toimintalohkoryhmän arvioitu yleinen virhetaso oli hieman yli kaksi prosenttia varainhoitovuonna 2008 (kun se vuonna 2007 oli ollut hieman alle kaksi prosenttia), mikä johtuu kuudennen puiteohjelman menoissa havaituista virheistä. Puiteohjelman menot vastaavat kuitenkin ainoastaan kahdeksaa prosenttia toimintalohkoryhmän menoista (ks. kohta 10.27).

1.36.

1.37.

Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että sen toimittamissa tarkastuksissa on käynyt ilmi, että monimutkaiset tai epäselvät tukikelpoisuusvaatimukset tai muut hankalat säännökset lisäävät merkittävästi virheriskiä etenkin ”maatalouden ja luonnonvarojen”, ”koheesiopolitiikan”, ”tutkimuksen, energian ja liikenteen” sekä ”talous- ja rahoitusasioiden” toimintalohkoryhmissä (ks. kohdat 5.17–5.26, 5.34–5.52, 6.18–6.20, 7.12–7.15 sekä 10.11–10.14).

1.37.

Komissio on kuitenkin sitoutunut tekemään lainsäädäntövallan käyttäjälle yksinkertaistamisehdotuksia aina kun tämä on mahdollista. Se aikoo harkita vuoden 2010 ehdotuksessaan varainhoitoasetuksen kolmivuotistarkistukseksi, voitaisiinko tukikelpoisuussääntöjä vielä yksinkertaistaa. Se aikoo myös tarkastella periaatteita alakohtaisen lainsäädännön yksinkertaistamiseksi entisestään seuraavalla, vuonna 2014 voimaan tulevien perussäädösten kierroksella.

Maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmän tulokset ovat parantuneet, sillä lainsäädännöllisten vaatimusten/tukikelpoisuusperusteiden yksinkertaistamiseksi on tehty määrätietoista työtä yhteisen maatalouspolitiikan molempien pilarien yhteydessä. Katso myös vastaukset 5.17–5.26 ja 5.34–5.52 kohtaan.

Koheesiopolitiikan alalla asetuksiin on tehty vuosia 2007–2013 koskevia muutoksia, joissa on otettu huomioon komission ja jäsenvaltioiden yhteisen asiantuntijaryhmän ehdottamat yksinkertaistukset. Alkuvuodesta 2009 komissio julkaisi myös yhteenvedon tukikelpoisuussäännöistä. Katso myös komission vastaukset 1.41–1.42 kohtaan ja 6.37 kohdan a alakohtaan.

Seitsemäs puiteohjelma on edistänyt yksinkertaistamishanketta. Komissio saattaa tarvittaessa ehdottaa muutoksia ohjelman oikeusperustaan ohjelman toteutuksen yhteydessä saatujen tulosten perusteella.

1.38.

”Yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden” sekä ”talous- ja rahoitusasioiden” toimintalohkoryhmissä komissio hallinnoi EU:n menoja yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa (28)sopimuksin, joissa on myös taattu tilintarkastustuomioistuimen tarkastusoikeudet. Tilintarkastustuomioistuinta estettiin silti kokonaan tai osittain tutustumasta eräisiin YK:n laatimiin tarkastuskertomuksiin ja eräisiin tositteisiin sekä toimittamasta tiettyjä tarkistuksia paikan päällä varainhoitovuoden 2008 tarkastuslausumaan liittyvän tarkastustyön yhteydessä (ks. kohdat 8.13 ja 10.10).

1.38.

Katso myös 8.13 kohtaan annettu vastaus.

1.39.

Tilintarkastustuomioistuin totesi viime vuonna, että komission sisäisen valvonnan kehys on parantunut, mutta virhetaso on yhä olennainen huomattavan suuressa osassa EU:n tilien perustana olevia toimia (vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 1.42). Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumaa varten toimittamassa tarkastuksessa ilmeni, että sääntöjenvastaisuuden tyyppi, esiintyvyys ja taso vaihtelevat – toisinaan merkittävästi – toimintalohkoryhmien kesken ja sisällä. Seuraavissa kohdissa esitetään lisää näkökulmia siihen, miten yhteisön sisäisen valvonnan kehyksestä saataisiin entistä vaikuttavampi (29).

1.40.

Vaikka EU:lla on vain yksi yleinen talousarvio, varojen käyttötapa vaihtelee monin tavoin: hallinnointimenetelmä, edunsaajien tyyppi, tukijaksojen pituus, tuen hakutavat sekä valvonta- ja takaisinperintäjärjestelmät ovat erilaisia. Erot johtuvat kunkin talousarvioalan ominaispiirteistä ja asianomaisen tuen tavoitteista. Ne heijastelevat tukijärjestelmien hallinnoinnin ja valvonnan monimutkaisuutta ja näihin liittyvien menojen suuruutta.

1.41.

Varojen käytöstä annetuilla säännöillä pyritään varmistamaan, että tuella saavutetaan kyseiselle politiikalle asetetut tavoitteet – varat on tarkoitettu käytettäviksi oikeisiin tarkoituksiin oikeaan aikaan. Jotkin säännöt koskevat kaikkia maksutyyppejä, kun taas toiset vaihtelevat menotyypeittäin. Sääntöjen luonne ja monimutkaisuus saattaa siis johtua myös politiikan tavoitteiden monimutkaisuudesta.

1.42.

Mitä vaativampia ja monimutkaisempia säännöt ovat, sitä suurempi on riski, ettei niitä noudateta. Tämä puolestaan lisää tapahtumien virheriskiä ja vaarantaa politiikkojen tavoitteiden saavuttamisen. Samoin liiallinen ohjelmien erityistavoitteiden hiominen todennäköisesti lisää menoja, joita aiheutuu tarkastettaessa, onko tavoitteet saavutettu. Toisin sanoen hyvin laaditut säännöt ja säännökset, joita on selkeä tulkita ja helppo soveltaa, vähentävät virheriskiä (vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 1.45).

1.41-1.42.

Komissio on sitoutunut sisällyttämään vastaisuudessa kaikkiin asianomaisiin säädösehdotuksiin kuvauksen valvontajärjestelyistä.

Yksinkertaistaminen on tärkeä osa komission paremman sääntelyn ohjelmaa. Jäsenvaltioiden on myös yksinkertaistettava kansallisiin ohjelmiin sisältyviä tukikelpoisuusperusteita. Järjestelmät ovat kuitenkin väistämättä jossain määrin monimutkaisia, mikä olisi otettava huomioon hyväksyttävää riskitasoa koskevissa keskusteluissa.

Katso 2.35 kohdan b alakohtaan annettu vastaus.

Koheesiopolitiikan alalla vuosia 2007–2013 koskevaan ESR-asetukseen sisältyy jo mahdollisuus ilmoittaa välilliset kustannukset kiinteämääräisinä. Mahdollisuudesta käyttää kiinteitä määriä, kokonaissummia ja standardiyksikkökustannuksia vuosien 2007–2013 ohjelmien yhteydessä tehtiin yleinen käytäntö sekä EAKR:n että ESR:n osalta muuttamalla rahastoja koskevia asetuksia toukokuussa 2009. Joulukuussa 2008 ja toukokuussa 2009 hyväksyttiin lisää yksinkertaistuksia. Lisäksi komissio ehdotti heinäkuussa 2009 täytäntöönpanoasetuksen (EY) N:o 1828/2006 ja yleisasetuksen (EY) N:o 1083/2006 yksinkertaistamista edelleen.

Komissio saattaa tarvittaessa ehdottaa muutoksia ohjelman oikeusperustaan ohjelman toteutuksen yhteydessä saatujen tulosten perusteella.

1.43.

Harkintaa kuitenkin tarvitaan. Sääntöjen yksinkertaistamisella vain siksi, että vähennetään sääntöjenvastaisuuden riskiä, saattaa olla myös kielteisiä vaikutuksia, jos yleisluontoisemmat säännöt saavat aikaan sen, että menojen kohdentaminen heikentyy. Joillakin aloilla (ks. esimerkiksi kohdat 9.6–9.7) yksinkertaistaminen voisi lisäksi johtaa ennakoiden saamista koskevien ehtojen löystymiseen ja lisätä ennakkomaksujen määrää. Yksinkertaistamista pitäisikin täydentää vaikuttavilla valvontajärjestelmillä, sillä muutoin sääntöjenvastaiset menot havaittaisiin vasta huomattavasti myöhemmin, kun ohjelmat on jo osittain tai kokonaan päätetty. Näistä seikoista huolimatta yksinkertaistamista on pidettävä yhtenä ensisijaisista tavoitteista.

1.43.

Koulutuksen ja kulttuurin toimintalohkon osalta voidaan todeta, että vuosiksi 2007–2013 suunnitelluissa uusissa ohjelmissa yksinkertaistettiin sääntöjä ja otettiin laajasti käyttöön kokonaissummiin perustuva rahoitus. Tämän pitäisi yhdessä kansallisten hallinnointi- ja valvontajärjestelmien tiukan hyväksymismenettelyn kanssa vähentää loppumaksuihin liittyviä riskejä.

Katso myös 9.7 kohtaan annettu vastaus.

1.44.

On syytä pitää mielessä, että EU:n budjettihallinto on kehittynyt asteittain ajan mittaan, ja siihen ovat vaikuttaneet erilaiset ja eri aikaan käynnistetyt meno-ohjelmat. Menoja koskevat säännöt ja hallinnointimenetelmät on sovitettava vastaamaan talousarviomenojen erilaisiin tavoitteisiin liittyviä erityispiirteitä. Tavoitteita ei kuitenkaan pitäisi määritellä niin yksityiskohtaisesti, että niistä aiheutuva hallinnollinen taakka on liiallinen ja säännöt vaikeasti noudatettavia. Komission olisi niin ollen harkittava tarkkaan yksittäisten meno-ohjelmien perustana olevia säännöksiä ja hallintorakenteita.

1.44.

Tässä yhteydessä on otettava huomioon komission tekemä, hyväksyttävää virheriskiä koskeva työ, jossa pyritään selkeään käsitykseen tukikelpoisuusehtojen ja valvontaympäristön puitteissa hallittavissa olevasta riskistä ja riskistä, jonka hallinta ei ole kustannustehokasta. Komissio aikoo tehdä vuonna 2010 budjettivallan käyttäjälle ehdotuksia, jotka koskevat hyväksyttävää riskiä tutkimuksen, energian, liikenteen, maaseudun kehittämisen, yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen ja hallintomenojen aloilla.

Katso myös 1.41 ja 1.42 kohtaan annettu vastaus.

1.45.

Tässä yhteydessä on ensisijaisesti huolehdittava siitä, että valvontamenettelyistä nykyisin aiheutuvista menoista kootaan luotettavat ja kattavat tiedot niin, että kyseiset menot voidaan arvioida luotettavasti (30).

1.45.

1.46.

Yhtä tärkeää on arvioida huolellisesti, saadaanko valvontamenettelyistä nykyisin aiheutuvilla menoilla aikaan suurin mahdollinen hyöty. Jos näin ei ole, olisi ensin pyrittävä täyden hyödyn saamiseen niiden varojen ja resurssien avulla, jotka jo käytetään valvontamenettelyihin (31).

1.46.

Rakennerahastojen valvonnan parantamista koskevan toimintasuunnitelman johdosta komissio on jo ryhtynyt ennakkotoimiin valvontajärjestelmien tehostamiseksi. Komissio haluaa huomauttaa, että tehokkaampien ennakkotarkastusten ansiosta virhetaso on laskenut 2–3 prosenttia (katso EAKR:ää koskeva tapaustutkimus, joka on esitetty virheriskistä annetussa tiedonannossa (KOM(2008) 866). Virhetason lasku on seurausta tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2005 tilintarkastuslausumassa havaitsemien virheiden arvioinnista, ja kyseessä on pikemminkin ”valvontariskin” taso (riski siitä, että tietyt valvontamenettelyt eivät joissain tapauksissa ole tehokkaita).

1.47.

Sen lisäksi, että pyritään varmistamaan järjestelmien vaikuttavuus, on määritettävä asianmukainen tasapaino valvontamenettelyjen kustannusten ja niistä saatavan hyödyn välille (ks. tilintarkastustuomioistuimen suositus, vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 1.52).

1.47.

Komissio aikoo tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksen mukaan selvittää edelleen valvontamenettelyjen kustannusten ja hyötyjen välistä tasapainoa, kun se valmistelee hyväksyttävää riskiä koskevia ehdotuksia, joista ensimmäiset tehdään tutkimuksen, energian, liikenteen, maaseudun kehittämisen, yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen ja hallintomenojen aloilla vuonna 2010.

1.48.

Olisi toivottavaa, että aina meno-ohjelmia hyväksyttäessä eriteltäisiin niihin liittyvät riskit sekä selvitettäisiin, kuinka suuria kuluja aiheutuu hallinto- ja valvontamenettelyistä, joita riskien rajoittaminen kustannustehokkaalle tasolle edellyttää. Näin neuvoston ja parlamentin meno-ohjelmia koskevat päätökset olisivat entistä perustellumpia, sillä niitä tehtäessä olisi nimenomaisesti otettu huomioon riskit ja kulut.

1.48.

1.49.

Tilintarkastustuomioistuin haluaa korostaa, kuinka tärkeää on edelleen pohtia yksinkertaistamista sekä valvontamenettelyistä aiheutuvia menoja ja hyötyjä. Asiaa olisi harkittava hyvissä ajoin ennen kuin uuteen monivuotiseen rahoituskehykseen liittyviä ehdotuksia aletaan valmistella (32).

1.49.

Katso myös 1.37 kohtaan annettu vastaus.

2.1.

Tässä luvussa tutkitaan, miten komissio on edistynyt varainhoitovuonna 2008 valvontajärjestelmiensä puutteiden korjaamisessa EU:n talousarviosta rahoitettujen toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden varmistamiseksi. Luvussa analysoidaan erityisesti:

2.1.

Komissio toteuttaa toimia tehdäkseen sisäisen valvonnan järjestelmästään yhä paremman omien kokemustensa perusteella ja puuttuakseen tarkastajien esiin tuomiin seikkoihin. Vuonna 2008 toteutettuihin toimiin kuuluivat tehokasta hallintoa koskevien tarkistettujen sisäisen valvonnan standardien voimaantulo 1. tammikuuta 2008, yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomista koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanovaiheen loppuunsaattaminen ja vuotuisten toimintakertomusten selkeyden ja yhtenäisyyden parantaminen.

2.2.

Tilintarkastustuomioistuin on analysoinut myös rakennetoimia, Euroopan kalatalousrahastoa ja maatalousrahastoa koskevat vuotuiset yhteenvedot (1)arvioidakseen niistä saatavan lisäarvon ja saadakseen selville, miten komission yksiköt ovat hyödyntäneet näitä yhteenvetoja (kohdat 2.18–2.22).

2.3.

Kaikki pääjohtajat vahvistivat saaneensa kohtuullisen varmuuden siitä, että heille myönnetyt resurssit oli käytetty tarkoituksenmukaisesti ja että heidän käyttöön ottamansa sisäinen valvonta takasi tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden. Pääjohtajat esittivät kuitenkin 12 tapauksessa varaumia.

2.4.

Varainhoitovuonna 2008 yhteensä 41 keskeistä pääosastoa tai yksikköä antoi lausuman. Näistä lausumista 12 sisälsi yhden tai useamman varauman, joista suurin osa koski tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyviä puutteita. Varaumien kokonaismäärä väheni 17:stä (2007) 15:een (2008). Merkittävimmät tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvät varaumat esitetään taulukon 2.1 vasemmassa sarakkeessa.

2.4.

Lisäksi vuonna 2008 poistettiin kolme pitkäaikaista varaumaa (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston varauma, joka koski yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän täytäntöönpanoa Kreikassa; viestinnän pääosaston varauma, joka koski jälkitarkastusjärjestelmän puuttumista; ja yritys- ja teollisuustoiminnan pääosaston varauma, joka koski Euroopan standardointielinten rahoitusta).

Muissa toimintalohkoryhmissä, kuten koheesiopolitiikan alalla, varaumien laajuutta voitiin kaventaa jäsenvaltioiden jo toteuttamien korjaavien toimenpiteiden ansiosta.

2.5.

Maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmässä maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaava pääjohtaja on poistanut pitkäaikaisen (kuusi vuotta voimassa olleen) varauman, joka koski yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän riittämätöntä täytäntöönpanoa Kreikassa. Syynä varauman poistoon on, että Kreikan viranomaiset ovat laatineet uuden viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän, ja maaseudun kehittämistä koskeva varauma on määritelty tarkemmin sen jälkeen, kun jäsenvaltion todentamisviranomaisten valvontatilastot oli tarkastettu ja hyväksytty. Pääjohtajalla ei ole kuitenkaan varmuutta siitä, että Kreikan laatima ja toteuttama toimintasuunnitelma olisi toiminut vaikuttavasti varainhoitovuoden 2007 hakemuksia käsiteltäessä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että valvontatilastoihin liittyvän komission varmennustyön ja kyseisen jäsenvaltion todentamisviranomaisten avulla ei saavuteta vaadittua korkeata varmuustasoa.

2.5.

2.6.

Koheesiopolitiikan toimintalohkoryhmästä vastaavat pääosastot – aluepolitiikan sekä työllisyys-, sosiaali- ja tasa-arvoasioiden pääosastot – pitivät ennallaan varaumat, jotka koskivat ohjelmakauden 2000–2006 hallinto- ja valvontajärjestelmien puutteita. Varaumat pidettiin ennallaan, vaikka niiden jäsenvaltioiden ja toimenpideohjelmien määrä, joita varaumat koskivat, sekä varaumien taloudellinen kokonaisvaikutus olivat vähentyneet merkittävästi. Varaumia esitettiin varainhoito-vuonna 2008 yhteensä 99 toimenpideohjelmasta, kun vastaava luku varainhoitovuonna 2007 oli 185. Pääosastot määrittivät varaumien vaikutukseksi 201 miljoonaa euroa (vuonna 2007 luku oli 726 miljoonaa euroa) (2).

2.6.

Varaumien taloudellisen vaikutuksen pieneneminen on selvitetty selkeästi kyseisissä vuotuisissa toimintakertomuksissa, mikä vahvistaa, että komissio on kantanut vastuunsa valvontatehtävän vahvistamista koskevan sitoumuksensa mukaisesti. Vaikutusta laskettaessa on otettu huomioon kaikkia ohjelmia koskevat komission vuonna 2008 toteuttamat tarmokkaat toimet, joihin kuuluivat kaikkien vuoden 2007 toimintakertomuksiin sisältyvien varaumien seuranta, 14 kansallisen korjaavan toimintasuunnitelman loppuun saattaminen ja oikaisujen tekeminen yli 1,5 miljardin euron arvosta, minkä ansiosta varaumat voitiin poistaa monissa tapauksissa.

Katso myös 2.17 kohtaan annettu vastaus.

2.7.

Tutkimuksen, energian ja liikenteen sekä talous- ja rahoitusasioiden toimintalohkoryhmistä vastaavien pääosastojen esittämät varaumat ovat yhteneväisiä niiden tilintarkastustuomioistuimen havaintojen kanssa, joiden mukaan kuudennen puiteohjelman menoilmoitusten jäännösvirhetaso (kompensoinnin ja oikaisujen jälkeen) jää olennaisuusrajan yläpuolelle.

2.7.

Katso myös 7.17 kohtaan annettu vastaus.

2.8.

Koulutuksen ja kansalaisuuden toimintalohkoryhmän osalta viestinnän pääosaston pääjohtaja esitti kertomuksessaan, että valvontajärjestelmiä on onnistuttu vahvistamaan. Samalla hän toi kuitenkin esille, että 9,4 prosenttiin tarkastetuista toimista liittyi virheitä, joiden vaikutus tosin oli vähäinen.

2.8.

2.9.

Taulukon 2.1 oikeanpuolimmaisessa sarakkeessa esitetystä tilintarkastustuomioistuimen analyysistä käy ilmi, että vuotuiset toimintakertomukset ovat yhdenmukaisia tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuman kanssa ainoastaan hallintomenoja ja talous- ja rahoitusasioita koskevien päätelmien osalta. Toisin sanoen tilintarkastustuomioistuimen tai komission tarkastuksissa ei havaittu sellaisia näitä toimintalohkoryhmiä koskevia merkittäviä puutteita, joita ei ole mainittu pääjohtajien lausumissa. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtajan antama maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmää käsittelevä vuotuinen toimintakertomus on aiempia vuosia yhdenmukaisempi vastaavan tarkastuslausumaan liittyvän erityisarvion päätelmien kanssa.

2.9.

2.10.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa – kuten vuoden 2007 osalta – että koheesiopolitiikan toimintalohkoryhmän varaumien sisältö ja kattavuus eivät ilmennä riittävän selvästi tämän talousarvioalan sääntöjenvastaisuuksiin liittyvien ongelmien vakavuutta (ks. kohta 6.35).

2.10.

Komissio varmistaa, että asianmukaiset seurantatoimet ja korjaavat toimenpiteet toteutetaan kaikissa tilintarkastustuomioistuimen esiin tuomissa tapauksissa, kuten viime vuosinakin.

2.11.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden toimintalohkoryhmän virhetaso on olennainen (ks. kohta 8.39) ja että valvontajärjestelmät varmistavat vain osittain vaikuttavasti maksujen sääntöjenmukaisuuden (ks. kohta 8.44). Pääjohtajien varaumat eivät riittävässä määrin kuvasta näitä havaintoja. Tilintarkastustuomioistuin on tehnyt saman havainnon neljänä vuonna peräkkäin (3).

2.11.

EuropeAid aloittaa kuitenkin valvontastrategiansa tarkistamisen vuonna 2010 osana meneillään olevia toimenpiteitä, jotka liittyvät sen koko sisäisen valvonnan järjestelmän parantamiseen ja hyväksyttävää virheriskiä koskevaan komission työhön.

2.12.

Hyväksymällä yhteenvetokertomuksen komissio ottaa poliittisen vastuun pääjohtajien suorittamasta EU:n talousarvion toteuttamisesta (4). Kertomuksessa on arvioitu tehtävänsä päättäneen komission toimikauden aikana toteutettua varainhoitoa takautuvasti.

2.13.

Komissio totesi varainhoitovuoden 2008 osalta, että ”käyttöön otetut valvontamenettelyt tarjoavat riittävät takeet niiden toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta, joista komissiolla on EY:n perustamissopimuksen 274 artiklasta johtuva kokonaisvastuu”.

2.14.

Komissio viittaa vuoden 2009 alkupuolella tehdyn vuotuisen vertaisarvioinnin tulokseen, jonka mukaan yhden keskeisen hallinnoinnin välineen, vuotuisten toimintakertomusten, laadussa on edelleen parantamisen varaa. Komissio odottaa, että parannusten tulokset ovat näkyvissä varainhoitovuoden 2009 vuotuisista toimintakertomuksista alkaen.

2.14.

2.15.

Yhteenvetokertomuksessa on perusteltu varaumia koskevaa komission lähestymistapaa. Komissio toteaa, että merkittävien puutteiden osalta esitetään aina varauma, ellei ole luotettavaa todentavaa aineistoa siitä, että talousarvion toteuttamiseksi on laadittu toimiva toimintasuunnitelma. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoo, että komission olisi kiinnitettävä enemmän huomiota siihen, että on tarpeen saada varmempia merkkejä toimintasuunnitelmissa suunniteltujen korjaavien toimenpiteiden tosiasiallisesta tai todennäköisestä vaikuttavuudesta. Usein varaumien olisi myös oltava laajempia (ks. kohdissa 2.5, 2.10 ja 2.11 käsitellyt esimerkit ja taulukko 2.1 ).

2.15.

Kun pääjohtajat tekevät varauman, heidän on laadittava toimintasuunnitelma havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Toteutetuista toimista raportoidaan ja niitä arvioidaan seuraavassa vuotuisessa toimintakertomuksessa. Jos on riittävää näyttöä siitä, että toimilla on merkittävä vaikutus puutteisiin, varauma voidaan poistaa. Varauman tekemistä tai poistamista koskevat päätökset ovat yksi tärkeimmistä ”vertaisarvioinneissa” keskustelluista kysymyksistä, mutta lopullisen päätöksen tekee asiasta vastaava valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä.

Yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää Kreikassa koskevassa asiassa kannattaa katsoa 2.5 kohtaan annettu vastaus.

Koheesiopolitiikan osalta kannattaa katsoa 2.6 kohtaan annettu vastaus.

Komissio viittaa myös 2.10 ja 2.11 kohtaan antamiinsa vastauksiin.

2.16.

Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio tunnustaa tarpeen toteuttaa lisätoimenpiteitä, joilla ratkaistaan muilla aloilla havaittuja ongelmia. Näillä toimilla pyritään ratkaisemaan muun muassa seuraavat kysymykset:

a)

sisäisen valvonnan vaikuttavuuden arviointi

b)

resurssien keskittäminen kauden 2007–2013 rahoituskehyksen menojen hallinnointia koskevan valvontarakenteen kehittämiseen ja edellisen kauden puutteiden korjaamiseen

b)

c)

jäsenvaltioiden tasolla tehtyjen oikaisujen kattavampi ja luotettavampi raportointi.

c)

2.17.

Komissio ilmoitti koheesiopolitiikan osalta, että se teki aikaisempaa enemmän välimaksujen maksatusten keskeyttämispäätöksiä (kymmenen päätöstä vuonna 2008, kun vuonna 2007 päätöksiä tehtiin yksi) ja teki paljon suurempia rahoitus-oikaisuja (1 587 miljoonaa euroa vuonna 2008, kun vuonna 2007 määrä oli 396 miljoonaa). Komissio toteaa koheesion alalla yhteisen hallinnoinnin mukaisesti toteutetun valvontatehtävän vahvistamista koskevan toimintasuunnitelman osalta, että ”tarvitaan kuitenkin lisää aikaa ennen kuin toimien vaikutus voidaan mitata välimaksuissa ilmenevien virheiden vähenemisenä”.

2.17.

Yleisesti komissio on ottanut käyttöön monivuotisen valvontajärjestelmän, joka perustuu ennaltaehkäisyyn tai virheiden havaitsemiseen ja oikaisemiseen. Komissio arvioi, että vuonna 2008 päätettyjä rahoitusoikaisuja ja takaisinperintöjä oli yhteensä 2,967 miljardin euron arvosta kaikissa toimintalohkoryhmissä. Tämä osoittaa, että valvontajärjestelmässä on painotettu erityisesti virheiden havaitsemista ja oikaisemista (ks. Varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöksen liitetietojen osio 6, joka koskee aiheettomien maksujen takaisinperintää).

2.18.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi varainhoitovuotta 2007 koskevan vuosikertomuksen yhteydessä, etteivät vuotuiset yhteenvedot muodostaneet ensimmäisenä laatimisvuotenaan luotettavaa arviointia valvontajärjestelmien toiminnasta ja vaikuttavuudesta. Lisäksi se suositti, että komissio ryhtyisi toimiin parantaakseen annettavien tietojen laatua (5).

2.18.

Maataloudessa kaikkien jäsenvaltioiden, joilla on vain yksi maksajavirasto, on toimitettava tarkastuslausuma maksajaviraston johtajalta sekä todistus tarkastuselimeltä. Näistä muodostuu sitten varainhoitoasetuksessa ja toimielinten sopimuksessa tarkoitettu vuotuinen yhteenveto. Lisäksi ne jäsenvaltiot, joissa on useampi kuin yksi maksajavirasto, laativat vuotuisen yhteenvedon, jota kutsutaan myös yhteen-vetokertomukseksi.

2.19.

Tilintarkastustuomioistuin analysoi varainhoitovuoden 2008 vuotuiset yhteenvedot saadakseen selville, oliko varainhoitoasetuksen vaatimuksia noudatettu ja olivatko jäsenvaltiot toimittaneet lisätietoja.

2.20.

Kaikki jäsenvaltiot eivät noudattaneet varainhoitoasetuksen vaatimuksia eivätkä komission suuntaviivoja (6). Viime vuoteen verrattuna kaikkiin vuotuisiin yhteenvetoihin sisältyneiden analyysien laatu oli kuitenkin parantunut.

2.20.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto huomautti vuoden 2008 toimintakertomuksessa, että jäsenvaltiot ovat täyttäneet lainsäädännön mukaiset velvoitteensa ja noudattaneet yleensä komission yksikköjen laatimia suuntaviivoja. Viime vuoteen verrattuna kaikkiin vuotuisiin yhteenvetoihin sisältyneiden analyysien laatu on parantunut, mutta joissakin tapauksissa tiettyjen perusseikkojen arviointia voitaisiin vielä parantaa. Komissio onkin ottanut asian puheeksi jäsenvaltioiden kanssa ja tarkistanut tämän mukaisesti yhtä suuntaviivoistaan.

2.21.

Vuotuiset yhteenvedot ovat osa sisäistä valvontaa, ja tilintarkastustuomioistuin on kannustanut komissiota tavoittelemaan suurempaa lisäarvoa, jota saataisiin muun muassa siten, että komissio yksilöisi yhteiset ongelmat, mahdolliset ratkaisut ja parhaat käytännöt ja hyödyntäisi näitä tietoja valvontatehtävässään (7). Komissio on vastaavasti kehottanut jäsenvaltioita tekemään samoin.

2.21.

Komissio viittaa myös 2.18 kohtaan antamaansa vastaukseen.

2.22.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysistä käy ilmi, että useat jäsenvaltiot (8)toimittivat vuodelta 2008 seikkoja tai analyysejä, jotka toivat lisäarvoa vuotuisiin yhteenvetoihin: Ne pyrkivät tunnistamaan ja kommentoimaan järjestelmäpuutteita tai monialaisia kysymyksiä. Koheesiopolitiikasta vastaavat pääjohtajat ovat käyttäneet näitä tietoja vuotuisissa yhteenvedoissa kansallisista järjestelmistä antamissaan arvioissa.

2.22.

Koheesiopolitiikan alalla seitsemän jäsenvaltiota on liittänyt vuotuiseen yhteenvetoonsa komission suuntaviivoissa ehdotetun tarkastuslausuman. Komissio analysoi tähän mennessä toimitetut ilmoitukset ja lausumat voidakseen määritellä avainseikat, joilla voidaan tuoda lisäarvoa vuotuisiin yhteenvetoihin. Analyysin tulokset otetaan huomioon suuntaviivoja päivitettäessä.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen alalla varmuus tileistä sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta saadaan maksajaviraston johtajan antamasta tarkastuslausumasta. Tarkastuselin tarkastaa kyseisen lausuman ja antaa siitä lausunnon, mikä lisää varmuutta. Yhteenvetokertomus (jonka laativat ne jäsenvaltiot, joilla on useampi kuin yksi maksajavirasto) tuo lisäarvoa tekemällä varmuudesta yhteenvedon kansallisella tasolla.

2.23.

Komissio antoi lokakuussa 2007 tiedonannon sisäisen valvonnan standardien tarkistamisesta ja niihin liittyvistä valvontapuitteista (9). Tiedonannossa määritellään 16 tarkistettua sisäisen valvonnan standardia, joilla on tarkoitus lisätä hallinnoinnin vaikuttavuutta ja korvata alkuperäiset 24 standardia 1. tammikuuta 2008 alkaen.

2.24.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden varmistamiseen liittyviä sisäisen valvonnan standardeita oli sovellettu 16 pääosastossa. Tarkastuksessaan se havaitsi, että täytäntöönpanoaste oli aiempien vuosien tavoin korkea (10).

2.24.

2.25.

Sisäisen valvonnan standardien tarkistukseen liittyi pääjohtajia koskeva vaatimus osoittaa, että tietyt etusijalle asetetut standardit pannaan vaikuttavasti täytäntöön (11). Useimmat pääjohtajat valitsivat vuonna 2008 sellaisiksi standardeiksi sisäisen valvonnan standardit 7–11, jotka kattavat suurelta osin alan ”toimet ja valvontatoimet” (12). Sitä vastoin ainoastaan muutama pääosasto (13)valitsi alaan ”suunnittelu ja riskinhallintaprosessi” (standardit 5 ja 6) liittyvät standardit näiden merkittävyydestä huolimatta. Komissio ei ole kuitenkaan pystynyt osoittamaan, että valvontajärjestelmät lieventävät riittävän vaikuttavasti virheriskiä seuraavissa toimintalohkoissa tai -ryhmissä: maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmään sisältyvä maaseudun kehittämisen toimintalohko (kohta 5.63), koheesiopolitiikan alat (kohta 6.36), tutkimus, energia ja liikenne (kohta 7.41) ja yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitys- ja laajentumisasiat (kohta 8.34).

2.25.

Kolmetoista pääosastoa (kolmasosa), joista muutamien menot ovat huomattavan suuret, päätti asettaa etusijalle toisen tai molemmat alaan ”suunnittelu ja riskinhallintaprosessi” liittyvistä standardeista. Komission mielestä tämä vastaa asianmukaisesti sitä, miten tärkeitä kyseiset standardit ovat asianomaisille pääosastoille.

Koko maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmässä arvioitu yleinen virhetaso jää hieman 2 prosentin olennaisuusrajan alle. Vuosien aikaisesta kehityssuunnasta käy ilmi, että valvonta- ja tarkastusjärjestelmät ovat parantuneet yleisesti tässä toimintalohkoryhmässä ja ne ovat nyt tehokkaita, mutta parannettavaa riittää vielä maaseudun kehittämisen alalla.

Panemalla täytäntöön toimintasuunnitelmansa komission valvontatehtävän vahvistamiseksi rakennetoimien yhteisen hallinnoinnin yhteydessä komissio on onnistunut huomattavasti parantamaan valvontajärjestelmiään ja vähentämään virheriskiä. Se on toteuttanut myös lisätoimia, esimerkiksi yksinkertaistanut menojen ilmoittamista koskevia sääntöjä koheesiopolitiikan alalla ottamalla käyttöön kiinteämääräiset kustannukset, kertaluonteiset kustannukset ja standardiyksikkökustannukset sekä vahvistamalla valvontakehystä vuosille 2007–2013. Komission mielestä tällaisten toimien vaikutusta virhetasoon voidaan arvioida vasta pidemmän ajan kuluttua, ja se laatiikin vuoden 2010 alussa kertomuksen vuosien 2007–2013 maksuihin kohdistuvista ensimmäisistä vaikutuksista.

Komissio viittaa myös 2.17 kohtaan antamaansa vastaukseen.

Tutkimuksen, energian ja liikenteen toimintalohkoryhmän hallinnon parantamiseksi on jo toteutettu huomattavia toimia asiassa sovellettavan lainsäädännön ja rahoituskehyksen rajoissa. Komissio pitää jatkossakin tarkastuksensa tiukkoina (ks. myös 7.42 kohtaan annettu vastaus).

Yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden alalla komission valvonnan on tarkoitus kattaa toimintalohkoryhmän monivuotisten hankkeiden koko kesto niin, että komissio pystyy ehkäisemään tai havaitsemaan ja oikaisemaan suurimman osan rahoitusvirheistä tavanomaisen valvonnan aikana. Komission pitäisi pystyä valvontajärjestelmäänsä kuuluvien pakollisten tilintarkastusten avulla havaitsemaan ja oikaisemaan nämä ennakkorahoituksen virheet – jonkin myöhemmän tilikauden aikana – ennen loppumaksujen suorittamista. Komission suorittamat jälkitarkastukset vahvistavat jäännösvirhetason olevan alhainen.

2.26.

Vuoden 2006 toimintasuunnitelmassa tutkittiin, miten komission sisäisen valvonnan kehyksen alakohtaisia puutteita voitaisiin korjata (14). Helmikuussa 2009 annetussa komission tiedonannossa (15)esitetään päivitetty arvio indikaattoreihin perustuvan toimintasuunnitelman tuloksista.

2.27.

Tiedonantoa koskevan tilintarkastustuomioistuimen analyysin perusteella (ks. taulukko 2.2 ) voidaan todeta, että komissio on pannut täytäntöön kaikki tilintarkastustuomio-istuimen aiemmassa vuosikertomuksessa kesken olleeksi luokiteltua 14 alatoimenpidettä (16)ja on siis toteuttanut toimintasuunnitelman kokonaisuudessaan.

2.28.

Komissio laati joukon indikaattoreita ja kuvaajia, joilla mitataan ja arvioidaan toimintasuunnitelman vaikutusta (17). Tilintarkastustuomioistuimen analyysin mukaan (ks. taulukko 2.2 ) useimmilla näistä indikaattoreista ja kuvaajista mitataan vaikuttavuuden sijaan ainoastaan tuotoksia ja komission toimintaa (ala-)toimenpiteittäin. Vaikka toimintasuunnitelman tiedot ovatkin oikeat, niiden perusteella on mahdotonta määritellä, onko toimintasuunnitelmalla ollut mitattavissa olevaa vaikutusta valvontajärjestelmiin ja viime kädessä toimien sääntöjenmukaisuuteen.

2.28.

Lisäksi komissio on sitä mieltä, että parin viime vuoden toimintasuunnitelmilla on saatu aikaan yhteisymmärrys jäsenvaltioiden viranomaisten ja ulkoisten elinten kanssa niistä toimenpiteistä, joita tarvitaan virheiden ehkäisemiseksi EU:n ohjelmissa. Tämä vaikutus on hyvin tärkeä, ja se on tulevien toimien ja yhteistyön perusta.

2.29.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission valvontajärjestelmät olivat parantuneet myös vuonna 2008: etenkin pääjohtajien lausumissa annettuun varmuuteen liittyvien varaumien vaikutus lisääntyi (kohdat 2.5–2.8).

2.29.

2.30.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa kävi kuitenkin ilmi, että joissakin vuotuisissa toimintakertomuksissa ja lausumissa oli yhä puutteita, jotka liittyivät varaumien sisältöön ja kattavuuteen. Puutteita oli myös valvontajärjestelmien arvioinnissa ja toiminnassa (kohdat 2.9–2.11).

2.30.

Komissio on tyytyväinen taulukossa 2.1 mainittuihin parannuksiin ja toistaa olevansa sitoutunut edistymään yhä enemmän tällä alalla. Komissio arvioi parhaillaan vuotuisten toimintakertomusten laatuun vaikuttavia tekijöitä ja tukee jatkossa toimenpiteitä, joilla parannetaan niiden laatua entisestään.

Katso 2.9, 2.10 ja 2.11 kohtaan annetut vastaukset.

2.31.

Komissio on edistynyt vuotuisten yhteenvetojen hallinnoinnissa siinä määrin, että ne antavat lisävarmuutta ja että niistä saadaan lisäarvoa pääjohtajien lausumiin. Kaikki jäsenvaltiot eivät kuitenkaan noudattaneet varainhoitoasetusta täysimääräisesti (kohdat 2.20 ja 2.22).

2.31.

Komissio on toteuttanut myös asianmukaisia jatkotoimia kaikissa tapauksissa, joissa ei ole noudatettu lainsäädännön vaatimuksia, ja komissio on onnistunut saamaan jäsenvaltiot tuomaan enemmän lisäarvoa vuotuisiin yhteenvetoihin edelliseen vuoteen verrattuna.

2.32.

Komissio pystyy osoittamaan, että tarkistettuja sisäisen valvonnan standardeja pannaan täytäntöön lähes kaikilta osin (ks. kohta 2.24). Komissio on niin ikään pannut täytäntöön yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomisesta laatimassaan toimintasuunnitelmassa esitetyt alatoimenpiteet (kohta 2.27).

2.33.

Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että komissio ei eräiden talousarvioalojen osalta pysty osoittamaan, että sen valvontajärjestelmien parantamistoimilla on kyetty lieventämään virheriskiä (kohta 1.33).

2.33.

Komissio viittaa myös 2.17 ja 2.25 kohtaan antamiinsa vastauksiin.

2.34.

Valvontajärjestelmien parantamista olisi pidettävä jatkuvana prosessina, jossa kestää aikansa ennen kuin toimenpiteitä voidaan pitää vaikuttavina. Tästä johtuen tilintarkastus-tuomioistuimen aiemmat suositukset pitävät edelleenkin paikkansa (18).

2.34.

2.35.

Ensi sijassa niihin menoaloihin on kiinnitettävä erityistä lisähuomiota, joiden virhetason tilintarkastustuomioistuin edelleenkin toteaa korkeaksi. Tilintarkastustuomioistuin pitää tärkeinä erityisesti seuraavia toimia:

a)

on arvioitava tarkastusten kustannuksia ja arvoa eri politiikan aloilla

a)

b)

on pyrittävä yksinkertaistamaan eri toiminnanaloja koskevia ehdotuksia

b)

Komissio viittaa 1.39 kohdassa esitettyyn tilintarkastustuomioistuimen toteamukseen, jonka mukaan yksinkertaistamisen ja sen varmistamisen, että tuella saavutetaan politiikan tavoitteet, välillä voi olla jännitteitä. Komissio huomauttaa tältä osin, että hyvin tarkasti kohdennetut politiikan tavoitteet edellyttävät toisinaan monimutkaisia sääntöjä, jotta tavoitteiden saavuttaminen varmistetaan.

Koheesiopolitiikassa rahastoja koskevia asetuksia on muutettu toukokuussa 2009 niin, että kiinteämääräisiä kustannuksia, kertaluonteisia kustannuksia ja standardiyksikkökustannuksia voidaan soveltaa jo vuosien 2007–2013 ohjelmissa. Komissio on kannustanut ponnekkaasti jäsenvaltioita soveltamaan näitä yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja. Se esitti heinäkuussa 2009 lisäehdotuksia kauden 2007–2013 säännösten yksinkertaistamiseksi.

c)

on edelleen kehitettävä mekanismia, jonka kautta rahoitus-oikaisuilla, peruutuksilla tai takaisinperinnällä pyritään korjaamaan aiheutuneet virheet; lisäksi olisi ryhdyttävä tarvittaviin toimiin, jotta kyseinen vaikutus voidaan osoittaa toteen käytännössä.

c)

Systemaattisten virheiden oikaisun odotetaan pääsevän vauhtiin vuonna 2009 tutkimuksen alalla.

2.36.

Jäsenvaltioilla on oikeudellinen velvoite toimittaa vuosittain ilmoituksia tietyiltä toimintalohkoilta. Komission olisi varmistuttava siitä, että kyseisiä ilmoituksia (esimerkiksi vuotuisia yhteenvetoja ja ennakkotarkastuslausumia) hyödynnetään mahdollisimman hyvin. Lisäksi olisi kiinnitettävä asianmukaista huomiota jäsenvaltioiden (kansalliset ilmoitukset) ja ylimpien tarkastuselinten esittämiin omaehtoisiin aloitteisiin. Niiden avulla saataisiin lisätietoja kaikista sellaisista kysymyksistä, jotka saattavat olla EU:n talousarvion menojen laillisuuden ja asianmukaisuuden varmistamisen kannalta relevantteja.

2.36.

3.1.

Tässä luvussa käsitellään EU:n vuoden 2008 yleisen talousarvion toteuttamiseen liittyviä kysymyksiä. Keskeisiä aiheita ovat talousarvion toteuttamisaste, EU:n ohjelmien täytäntöönpano erityisesti EU:n koheesiopolitiikan menojen osalta, lisätalousarviot sekä maksattamatta olevien talousarviositoumusten taso.

3.2.

Vuodelle 2008 hyväksyttyjen talousarviomäärärahojen kokonaismäärä (hyväksytty talousarvio ja lisätalousarviot) oli – vuodelta 2007 siirretyt määrät mukaan lukien – maksusitoumusten osalta yhteensä 132,3 miljardia euroa ja maksujen osalta 117 miljardia euroa. Lisäystä vuoden 2007 lopulliseen talousarvioon nähden oli maksusitoumusten kohdalla 4,7 prosenttia ja maksujen kohdalla 1,7 prosenttia (1). Yleisesti ottaen talousarvion maksusitoumusmäärärahojen kokonaismäärä oli 2,2 miljardia euroa alhaisempi kuin rahoituskehyksen mukainen enimmäismäärä, ja maksumäärärahojen 14,0 miljardia euroa alhaisempi (ks. liitteessä I olevat kaaviot III ja IV ).

3.3.

Varainhoitovuoden aikana hyväksytyillä kymmenellä lisätalousarviolla lisättiin maksusitoumuksiin käytettäviä määrärahoja 1,4 miljardia euroa ja vähennettiin maksumääräyksiin käytettäviä määrärahoja 4,6 miljardia euroa. Vähentäminen johtui pääasiassa oletettua alhaisemmasta varojen käyttöasteesta koheesiopolitiikkojen (4,5 miljardia euroa) ja ulkoisten suhteiden (0,3 miljardia euroa) aloilla. Maksumääräyksiin käytettävien määrärahojen vähentäminen lisätalousarvioiden avulla on merkki hyvästä varainhoidosta, sillä se on keino sopeutua muutoksiin ja vähentää talousarvion ylijäämää (2)(ja se mahdollistaa omien varojen nopeamman palautumisen jäsenvaltioille).

3.4.

Komissio on laatinut joukon asiakirjoja, joissa esitetään Euroopan yhteisöjen talousarvion toteuttamisesta muun muassa seuraavat tiedot (3):

3.5.

Kauden 2000–2006 rakennetoimia koskevien ohjelmien yhteydessä maksumäärärahojen täytäntöönpanoaste oli vuonna 2008 huomattavasti korkeampi kuin alun perin odotettiin. Suunniteltujen 16,3 miljardin euron sijaan maksut olivat 24,0 miljardia euroa. Alkuperäinen arvio perustui oletukseen, että vuonna 2008 maksupyyntöjen määrä vähenisi, sillä n + 2 -määräaikaa (6)ei sovellettaisi eikä uusia sitoumuksia ollut tehty vuodesta 2006 lähtien. Odotettua vähenemistä ei kuitenkaan tapahtunut.

3.6.

Jäsenvaltiot ovat esittäneet hitaaseen tahtiin komissiolle hyväksyttäväksi sääntöjenmukaisuudesta annettuja vakuutuksia (ks. kohta 6.26), jotka kuitenkin ovat edellytys koheesiopolitiikan kauden 2007–2013 ohjelmien korvausten suorittamiselle. Maksumäärärahoja on siksi käytetty huomattavasti vähemmän kuin alun perin oletettiin (12,6 miljardia euroa). Lähes kaikki vuonna 2008 suoritetut uuteen ohjelmakauteen liittyvät maksut olivat ensimmäisiä ennakkomaksuja.

3.6.

Joissakin tapauksissa jäsenvaltiot eivät olleet toimittaneet välimaksupyyntöjä, vaikka sääntöjenmukaisuutta koskevat arviot oli hyväksytty. Tämä on osoitus siitä, että monien ohjelmien käytännön toteutus on ollut hidasta.

3.7.

Komissio hahmotteli 26. marraskuuta 2008 luonnoksen Euroopan talouden elvytyssuunnitelmaksi, jolla EU:n jäsenvaltiot pyrkivät yhdessä ratkaisemaan tämänhetkisen rahoitus- ja talouskriisiin tuomia ongelmia (7).

3.8.

Suunnitelmassa ehdotettiin osana EU:n yhteisiä elvytystoimia, että rakennerahastojen maksuja nopeutettaisiin. Lisäksi ehdotettiin Euroopan aluekehitysrahaston ja Euroopan sosiaalirahaston tukiperusteiden yksinkertaistamista, menojen uudelleenohjelmointia sekä ennakkomaksujen nopeuttamista vuoden 2009 alusta lähtien. Näin jäsenvaltiot saivat aikaisemmin käyttöönsä 1,8 miljardia euroa Euroopan sosiaalirahastosta maksettuja ennakkomaksuja, joiden avulla voitiin vahvistaa aktiivista työmarkkinapolitiikkaa, kohdentaa tuki kaikkein heikoimmassa asemassa oleville ja tehostaa pätevyyden parantamista tukevia toimia. Lisäksi suunnitelmissa oli aikaistaa 4,5 miljardin euron lisämäärä Euroopan aluekehitysrahastosta maksettavia ennakkomaksuja koheesiorahoitusta varten. Komissio aikoo asettaa kaudelle 2009–2010 käyttöön 5 miljardin euron lisämäärän, jolla on tarkoitus parantaa energiayhteyksiä ja laajakaistainfrastruktuureita. Tukipaketti koostuu hiilidioksidin talteenottoon ja varastointiin, merituulivoimahankkeisiin sekä energiayhteyksiin tarkoitetuista 3,98 miljardista eurosta ja lisäksi 1,02 miljardista eurosta, joilla laajennetaan ja parannetaan nopeaa internetiä maaseutuyhteisöissä ja vastataan maaseudun ympäristötoimenpiteiden uusiin haasteisiin. Vasta vuodesta 2009 alkaen voidaan kuitenkin nähdä, minkälaisia vaikutuksia elvytyssuunnitelmalla on talousarvioon.

3.9.

Maksattamatta olevat talousarviositoumukset – eli käyttämättä jääneet sitoumukset, jotka siirretään seuraavaan varainhoitovuoteen käytettäväksi myöhemmin ja jotka liittyvät pääasiassa monivuotisiin ohjelmiin – lisääntyivät 16,4 miljardia euroa (11,8 prosenttia) ja olivat arvoltaan 155,0 miljardia euroa. Pelkästään niillä toimintalohkoilla, joilla rahoitus tapahtuu jaksotetuilla määrärahoilla (8), maksattamatta olevien sitoumusten kokonaismäärä on 153,8 miljardia euroa. Kyseisillä toimintalohkoilla tämä vastaa 1,8:aa sitoumusvuotta ja 2,3:a maksuvuotta vuoden 2008 käyttöasteella. Lähes 80 prosenttia maksattamatta olevista sitoumuksista on kuitenkin vuosilta 2007 ja 2008, ja ne liittyvät siksi kauden 2007–2013 rahoituskehykseen. Maksattamatta olevien talousarviositoumusten kasautumisen rakenne osoittaa, millaisia vaikutuksia syntyy, kun maksattamatta olevat sitoumukset pyritään panemaan täytäntöön maksuina ennen kuin niihin sovelletaan rakennerahastojen ja koheesiorahaston määrärahojen automaattisen vapauttamisen sääntöä (”n + 2” -sääntöä / ”n + 3” -sääntöä).

3.9.

3.10.

Maksattamatta olevat talousarviositoumukset ovat suora seuraus menojen jaksottamisesta: meno-ohjelmien päätökseenvieminen kestää useita vuosia ja sitoumukset tehdään vuosia ennen vastaavien maksujen suorittamista. Sitoumukset pannaan täytäntöön maksuina ja näin ollen sitoumukset, jotka ovat määrältään maksuja paljon suurempia, kasautuvat pidemmän ajan kuluessa maksattamatta oleviksi sitoumuksiksi, ja tilanne toistuu vuodesta toiseen.

3.11.

Suurin osa maksattamatta olevista sitoumuksista liittyy koheesiopolitiikkaan (ks. kaavio 3.1 ). Kyseisellä alalla maksattamatta olevien sitoumusten määrä oli 103 miljardia euroa (9)(noin 66 prosenttia kokonaismäärästä), mikä vastaa 2,2:ta sitoumusvuotta tai 2,9:ää maksuvuotta vuoden 2008 käyttöasteella. Suuri enemmistö tämän alan maksattamatta olevista sitoumuksista (73,8 miljardia euroa) liittyy nykyiseen kauteen 2007–2013. Kauden 2000–2006 rahoituskehykseen liittyvien maksattamatta olevien sitoumusten määrä on 29,3 miljardia euroa.

3.11.

3.12.

Noin 13,4 prosenttia käyttämättä jääneiden sitoumusten kokonaismäärästä (20,9 miljardia euroa) liittyi koheesiorahastoon, vaikka rahaston osuus vuoden 2008 kaikista hyväksytyistä maksusitoumusmäärärahoista on vain noin 6,2 prosenttia. Määrä on lisääntynyt 2,8 miljardia euroa eli noin 15,5 prosenttia vuoteen 2007 verrattuna. Koheesiorahaston maksattamatta olevien talousarviositoumusten määrä on suuri ja vastaa 1,4:ää sitoumusvuotta ja 4,9:ää maksuvuotta vuoden 2008 käyttöasteella.

3.12.

Kauden 2000–2006 koheesiorahastohankkeisiin ei myöskään sovelleta määrärahojen automaattista vapauttamista koskevaa sääntöä, jota sovelletaan muihin rakennerahastoihin.

Ohjelmakaudella 2007–2013 koheesiorahaston ohjelmasuunnittelu toteutetaan yhdessä EAKR:n ohjelmasuunnittelun kanssa, ja molempiin rahastoihin sovelletaan automaattista vapauttamista koskevaa sääntöä. Koheesiorahastoon liittyvien maksattamatta olevien sitoumusten määrää saadaan näin vastaisuudessa vähennettyä.

3.13.

Määrärahojen käyttöaste pysyi korkeana vuonna 2008. Koheesiopolitiikan tapauksessa alkuperäisiä maksumäärärahoja vähennettiin 4,5 miljardia euroa lisätalousarvioiden avulla, mikä johtui siitä, että uusien kauden 2007–2013 ohjelmien täytäntöönpano oli viivästynyt.

3.13.

3.14.

Jäsenvaltiot paransivat rakennerahastoihin liittyviä maksuennusteitaan, mikä vähensi yliarviointia.

3.14.

3.15.

Jaksotettuihin menoihin liittyvien maksattamatta olevien talousarviositoumusten määrä pysyi hyvin suurena ja ylitti vuoden 2008 talousarvion maksusitoumusmäärärahojen kokonaismäärän. Useimmat maksattamatta olevat talousarviositoumukset ovat tällä hetkellä kuitenkin peräisin vuosilta 2007 ja 2008 ja liittyvät siksi nykyiseen rahoituskehykseen. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio kannustaa jäsenvaltioita toimittamaan vielä puuttuvat hallinnointi- ja valvontajärjestelmien sääntöjenmukaisuutta koskevat arviot mahdollisimman pian. Arvioiden tulisi olla laadultaan riittäviä, jotta välimaksut eivät viivästyisi lisää ja maksattamatta olevat talousarviositoumukset lisääntyisi entisestään.

3.15.

Komissio on vuosina 2008 ja 2009 toteuttanut toimenpiteitä parantaakseen sääntöjenmukaisuutta koskeviin arvioihin liittyvää menettelyä. Tällaisiin toimenpiteisiin ovat kuuluneet muistutusten lähettäminen sekä yhteydenpito jäsenvaltioihin ja niiden kanssa pidetyt kokoukset. Säännökset, joiden mukaan ennakkomaksut on palautettava, jos maksupyyntöä ei esitetä 24 kuukauden kuluessa, sekä määrärahojen automaattista vapauttamista koskeva sääntö asettavat vaatimuksia jäsenvaltioille. Katso myös 3.6 kohtaan annettu vastaus.

Kertomuksista oli 30. kesäkuuta 2009 mennessä toimitettu osuus, joka vastaa 93:a prosenttia kauden 2007–2013 määrärahoista, ja hyväksytty osuus, joka vastaa 58:aa prosenttia kyseisistä määrärahoista.

4.1.

Tässä luvussa esitetään tilintarkastustuomioistuimen erityisarvio tuloista. Euroopan unionin talousarvion tulot koostuvat omista varoista ja muista tuloista. Omat varat ovat selkeästi talousarviomenojen tärkein rahoituslähde (89,4 prosenttia), kuten taulukosta 4.1 käy ilmi.

4.2.

Neuvosto hyväksyi 26. tammikuuta 2009 asetuksen (1)Euroopan yhteisöjen omien varojen järjestelmästä tehdyn päätöksen (2007/436/EY, Euratom) (2)soveltamisesta annetun asetuksen muuttamisesta. Päätös tuli voimaan 1. maaliskuuta 2009, ja sitä sovelletaan takautuvasti 1. tammikuuta 2007 alkaen. Ratifiointimenettelyä ei ollut saatu vuoden 2008 loppuun mennessä päätökseen, joten jäsenvaltioiden alv:oon ja BKTL:oon perustuvat maksuosuudet vuosilta 2007 ja 2008 laskettiin tarvittaessa uudelleen vuonna 2009.

4.3.

Tilintarkastustuomioistuin poimi kaikki perityt saatavat sisältävästä komission rekisteristä 60 perintämääräystä käsittävän edustavan tilastollisen otoksen ja tarkasti, olivatko toimet sääntöjenmukaisia komission tasolla (ks. liite 4.1 ). Tarkastukseen kuului myös aiempien havaintojen seuranta (ks. liite 4.2 ). Tilintarkastustuomioistuimen toimittamia lisätarkastuksia kuvataan kohdissa 4.4–4.8.

4.4.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tilien perustana olevien toimien tarkastus ei voi kattaa tuontia, josta ei ole tehty ilmoitusta tai joka on välttänyt tullivalvonnan.

4.5.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi valvontajärjestelmät kolmessa jäsenvaltiossa (3)ja tarkasti niiden perinteisiä omia varoja koskevat kirjanpitojärjestelmät. Tarkastajat tarkastivat satunnaisotannalla poimitut 30 tuonti-ilmoitusta kaikissa edellä mainituissa kolmessa jäsenvaltiossa.

4.6.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi valvontajärjestelmät komissiossa sekä komission jäsenvaltioissa toimittamat tarkastukset. Se tarkasti perinteisiä omia varoja koskevat tilit ja analysoi maksuvirran saadakseen kohtuullisen varmuuden siitä, että määrät oli kirjattu kattavasti ja oikein. Lisäksi arvioitiin omia varoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean (4)valvontatehtäviä.

4.7.

Alv:oon ja BKTL:oon perustuvat omat varat ovat yhteisön sääntöjen mukaisesti laskettuja maksuosuuksia, jotka perustuvat siihen, että jäsenvaltioiden teoreettisesti yhdenmukaistettuihin alv-määräytymisperusteisiin ja jäsenvaltioiden BKTL:oon sovelletaan yhdenmukaisia verokantoja. Alv:oon ja BKTL:oon perustuvat omat varat pohjautuvat makrotalouden tilastoihin, joiden perustana olevia tietoja ei voida tarkastaa suoraan. Niin ollen alv:a ja BKTL:a koskeva tarkastus aloitettiin siitä vaiheesta, kun komissio sai jäsenvaltioiden laatimat makrotalouden aggregaatit. Tarkastuksessa arvioitiin komission järjestelmät, joiden avulla tietoja käsitellään ennen kuin ne sisällytetään lopullisiin tileihin. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti näin ollen, miten vuotuinen talousarvio oli laadittu ja olivatko jäsenvaltioiden suorittamat maksuosuudet oikeellisia.

4.8.

Arvioitavina olivat myös ne komission valvontajärjestelmät, joiden avulla on tarkoitus saada varmuus siitä, että varat lasketaan ja kannetaan asianmukaisesti; tarkastuksessa arvioitiin niin ikään omia varoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean ja BKTL-komitean tehtävät (5). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti neljässä jäsenvaltiossa (6)valvontajärjestelmät, joiden avulla kansalliset tilastokeskukset kokoavat kansantalouden tilinpidon.

4.9.

BKTL:oon perustuvia varoja käytetään talousarvion tasapainottamiseen. Jos jokin jäsenvaltio ilmoittaa todellista pienemmän BKTL-luvun, BKTL:oon perustuvien omien varojen kokonaismäärä ei pienene, mutta muiden jäsenvaltioiden maksuosuudet ovat vastaavasti suuremmat, kunnes ongelma havaitaan ja korjataan.

4.10.

Jäsenvaltiot toteavat ja kantavat perinteiset omat varat. Kolmeneljäsosaa tästä määrästä maksetaan yhteisölle, ja jäljelle jäävällä neljänneksellä katetaan kantokulut. Kukin jäsenvaltio lähettää komissiolle kuukausittain selvityksen todetuista maksuista (selvitys A-kirjanpidosta), ja kolmen kuukauden välein selvityksen todetuista maksuista, jotka eivät sisälly kuukausittaiseen selvitykseen (B-kirjanpito) (7).

4.11.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yleisesti ottaen jäsenvaltioiden komissiolle lähettämissä selvityksissä virhetaso ei ollut olennainen.

4.12.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa todettiin, ettei virhetaso ollut olennainen jäsenvaltioiden maksuosuuksien laskennassa ja suorittamisessa.

4.13.

Tilintarkastustuomioistuimen paikalla toimittamissa tarkastuksissa saatiin vahvistus sille, että tarkastetut tullialaan sekä perinteisiä omia varoja koskevaan kirjanpitoon sovellettavat valvontajärjestelmät toimivat yleisesti ottaen hyvin.

4.14.

Aiempien vuosien tapaan tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa kävi kuitenkin ilmi, että B-kirjanpitoon sisältyvissä määrissä esiintyy ongelmia. Ongelmat eivät ole niin olennaisia, että ne vaikuttaisivat yleispäätelmään, mutta ne olisi siitä huolimatta korjattava. Kyse on seuraavista ongelmista:

4.14.

—

tullimaksut todettiin ja kannettiin myöhässä, vaikka tulliviranomaiset (8)olivat jo tietoisia saatavista ja velallisten henkilöllisyydestä, ja

—

—

käytössä ei ollut kansallisia ohjeita (9), joiden perusteella arvioida niiden velkojen määrää, joiden perintä on epätodennäköistä.

—

4.15.

Aiemmin antamassaan vuosikertomuksessa (10)tilintarkastustuomioistuin on todennut, että tuontitavaroiden fyysisiä tarkastuksia toimitettiin hyvin harvoin. Komissio vastasi, että fyysiset tarkastukset on korvattu myöhemmin toimitettavilla ”tarkastuksiin perustuvilla tarkastuksilla”. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin kritisoinut sitä, miten paljon useissa jäsenvaltioissa (11)toimitetaan tällaisia jälkitarkastuksiin perustuvia tarkastuksia.

4.15.

Vuoden 2009 tarkastuksissa komissio aikoo keskittyä yleisesti jäsenvaltioiden perinteisiä omia varoja koskeviin valvontastrategioihin. Tarkastusten yhteydessä se tutkii käyttöön otetun valvontastrategian, riskianalyysin käytön valvontaohjelmien valmistelussa, valvontaohjelmien toteutuksen sekä toimitettujen jälkitarkastusten laadun.

4.16.

Yhden mainitunlaisia tarkastuksia toimittavan jäsenvaltion ylin tarkastuselin julkaisi vuonna 2008 kertomuksen (12), jossa esitetyt havainnot olivat tilintarkastustuomioistuimen esittämien havaintojen kaltaisia ja jossa kritisoitiin asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettavaa tullinalaista tuontia koskevaa valvontajärjestelmää. Kertomuksessa painotettiin erityisesti seuraavia osa-alueita:

4.16.

Komissio suhtautuu myönteisesti toimiin, joita kansalliset tilintarkastusyksiköt ovat toteuttaneet erityisesti perinteisten omien varojen alalla. Tarkastustensa aikana komissio käyttää arviointinsa tukena kansallisia tarkastuskertomuksia, jos niitä on saatavilla.

—

tulliviranomainen oli toiminut hyvin helpottaessaan kaupankäyntiä, mutta sen on vielä kehitettävä asiantuntijuutta ja resursseja, joita se tarvitsee toimittaessaan asiakirjatarkastuksia

—

jälkitarkastuksiin perustuvia tarkastuksia tehtiin vähemmän ja niiden laatu oli vaihteleva, vaikkakin niissä havaittiin enemmän virheitä kuin ennen

—

tarkastusten määrää ja laatua koskevia tavoitteita ja standardeja on kehitettävä, jotta varmistetaan verovalvonta ja järjestelmän oikeellisuus.

4.17

Varaumat mahdollistavat sen, että komissio voi tehdä oikaisuja jäsenvaltioiden alv-ilmoituksiin sisältyviin epäilyttäviin osatekijöihin lakisääteisen neljän vuoden määräajan jälkeen. Vuonna 2008 esitettiin 41 varaumaa ja luovuttiin 15 varaumasta, joten vuoden lopussa varaumien määrä oli kasvanut 163:een (ks. taulukko 4.2 ). Näistä 34 liittyy vuotta 2000 edeltäviin vuosiin. Vuonna 2008 poistetuista 15 varauksesta yksikään ei ollut kaikkein vanhimpia varaumia, jotka koskevat vuosia 1989, 1993 ja 1995. Komissio ei edelleenkään voi vaikuttavalla tavalla varmistaa, että jäsenvaltiot toimittaisivat ajoissa riittävät tiedot, joiden perusteella se voisi luopua jäljellä olevista alv:oon perustuvia omia varoja koskevista varaumista.

4.17.

4.18.

Verotuksen ja tulliliiton pääosaston vastuulla on varmistaa, että alv-direktiivejä sovelletaan asianmukaisesti. Sen olisi valvottava, että direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja että jäsenvaltioiden käyttöön ottamat kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet ovat direktiivien mukaisia. Vuonna 2008 tuli voimaan kaksi alv-direktiiviä (13). Verotuksen ja tulliliiton pääosasto ei kuitenkaan valvonut kaikkia kansallisia toimenpiteitä, joita toteutettiin näiden kahden direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jos direktiivejä ei saateta osaksi kansallista lainsäädäntöä asianmukaisesti tai täysimääräisesti, tämä voi vaikuttaa saatuun arvonlisäveron määrään ja täten omien varojen määrään. Lisäksi tämä voisi häiritä yhtenäismarkkinoiden toimintaa.

4.18.

Vuonna 2008 voimaan tulleista kahdesta alv-direktiivistä ensimmäisessä (14)säädetään, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus – mutta ei velvollisuutta – antaa veropetosten tai veron kiertämisen estämiseksi säännöksiä, jotka poikkeavat alv-direktiivin sisältämistä yleisistä säännöistä. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava nämä toimenpiteet alv-komitealle, ja jos ne hyväksytään, ne vaikuttavat myönteisesti arvonlisäverosta kertyviin omiin varoihin. Toinen direktiivi (15)ei tuo merkittäviä muutoksia nykyiseen lainsäädäntöön. Olennaiset muutokset on lueteltu tyhjentävästi direktiivin 412 artiklassa, ja niitä seurattiin asianmukaisesti kyseisissä jäsenvaltioissa.

4.19.

Kun komissio katsoo, että jäsenvaltio ei täytä alv-direktiivin mukaisia velvoitteitaan, se voi saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi (16). Vuonna 2008 tällaisia tapauksia (17)oli kolme. Yksi näistä tapauksista johtaa kenties siihen, että alv:oon perustuvien omien varojen määrä vähenee. Komissio lähetti tuomioistuimelle asiasta ennakkoratkaisupyyntöä koskevan kirjeen vuonna 2008 eli yli neljä vuotta sen jälkeen, kun tapaus oli kirjattu kaikki mahdolliset rikkomistapaukset sisältävään rekisteriin. Valituksen kirjaamisesta virallisen ilmoituksen (18)lähettämiseen kului yli 20 kuukautta.

4.19.

Jäsenvaltioiden oikeudellinen kehys on usein yksityiskohtainen ja monimutkainen ja edellyttää kattavia analyyseja. Komissio kiinnittää erityistä huomiota välillistä verotusta koskevan lainsäädännön tulkintaan liittyvien asioiden valmisteluun.

Komissio muutti lisäksi viime vuonna menettelyjään, jotta päätöksiä voidaan tehdä entistä nopeammin tapauksissa, joissa on aiheutunut viipeitä sen takia, että jäsenvaltion ilmoitukset on saatu vasta vähän ennen seuraavaa menettelyvaihetta. Asioiden käsittelyssä voidaan nyt edetä heti, kun uudet tiedot on analysoitu. Kun potentiaalinen vaikutus perinteisiin omiin varoihin on määritetty, komissio toteuttaa tarvittavat toimenpiteet tekemällä varauman.

4.20.

Komissio antoi kuudennen 12 artiklan mukaisen kertomuksen (19)marraskuussa 2008, vaikka se oli määrä antaa vuoden 2007 lopussa. Kertomuksen päätavoitteena on, että komissio voi tarkastella yhteistyössä asianomaisen jäsenvaltion kanssa, voitaisiinko verovelvollisten rekisteröintiin ja alv:n määräämiseen ja kantoon sovellettavia menetelmiä sekä alv:a koskevia tarkastusjärjestelmiä mahdollisesti parantaa ja täten lisätä niiden vaikuttavuutta.

4.20.

4.21.

Kuudennessa kertomuksessa arvioitiin kriittisesti edellisten kertomusten merkitystä. Siinä todettiin, että talousarvioviranomainen ei ollut vastannut yhteenkään edellisissä kertomuksissa esille otettuun asiaan taikka keskustellut niistä, ja että komissiolla ei ollut näyttöä tai oli vähän näyttöä siitä, että jäsenvaltiot olisivat tehneet välittömiä muutoksia suositusten perusteella. Kannetun arvonlisäveron perusteella arvioidaan, mikä on jäsenvaltioiden maksuosuus alv:oon perustuvista omista varoista.

4.22.

Jäsenvaltiot ilmoittivat vuonna 2008 BKTL-tiedot komissiolle, ja BKTL-komitea katsoi, että tiedot olivat voimassa olevat varaumat (20)huomioon ottaen EU 15 -jäsenvaltioiden osalta riittäviä ja täten niitä voitiin käyttää omia varoja varten. BKTL-komitea ei pystynyt antamaan lausuntoa EU 12 -jäsenvaltioiden tiedoista, jotka voivat vielä muuttua tai joista on esitetty varaumia, koska BKTL-luetteloiden (21)analysointi on vielä kesken (ks. kohdat 4.25 ja 4.26).

4.23.

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti vuonna 2008 ilmoitettujen BKTL-tietojen koontiprosessiin sovellettujen valvontajärjestelmien keskeiset osatekijät neljässä jäsenvaltiossa ja havaitsi, että kyseisten tietojen tuotantomenettelyjen dokumennoinnissa esiintyi puutteita, tilastotietojen laatua koskevia tarkastuksia ei dokumentoitu järjestelmällisesti ja/tai tilastojen tekoon käytettäviä järjestelmiä ei aina arvioitu.

4.23.

4.24.

Tilintarkastustuomioistuin pitäytyy kannassaan (22), jonka mukaan kansallisten tilastokeskusten valvontajärjestelmien eroavaisuudet voivat heikentää kansantalouden tilinpitojen vertailtavuutta, luotettavuutta ja kattavuutta.

4.24.

Komissio on ottanut huomioon tilintarkastustuomioistuimen valvontajärjestelmistä esittämät huomautukset. Valvontajärjestelmistä on keskusteltu etenkin BKTL-komiteassa vuodesta 2006 lähtien. Komission päivittämään BKTL-luetteloita koskevaan arviointilomakkeeseen (GIAQ-asiakirja GNIC/081, huhtikuu 2007) lisättiin uudet kysymykset 3 ja 4, jotka koskevat valvontajärjestelmien kuvausta ja arviointia. BKTL-luetteloa koskevissa tarkistetuissa ohjeissa (GNIC/053 rev. 2) edellytetään entistä yksityiskohtaisemman kuvauksen laatimista jäsenvaltioiden menettelyistä. Komissio aikoo jatkossakin edistää alan hyvien käytäntöjen vaihtoa maiden välillä muun muassa järjestämällä tätä aihetta käsittelevän seminaarin joulukuussa 2009.

4.25.

Vuosien 2002–2004 BKTL-tietoja koskevia yleisiä varaumia (23)oli EU 15 -jäsenvaltioiden kohdalla voimassa vuoden 2008 lopussa, koska päivitettyjen BKTL-luetteloiden analysointi on kesken. EU 10 -jäsenvaltioiden kohdalla esitettiin kesäkuussa 2008 yleisiä varaumia, jotka koskevat BKTL-tietoja vuosilta 2004–2006.

4.26.

Vuoden 2008 alussa voimassa oli 25 erityistä (24)BKTL-varaumaa, jotka koskivat kautta 1995–2001. Vuonna 2008 komissio luopui 15 varaumasta, eli varaumia oli vuoden päättyessä jäljellä kymmenen (25).

4.26.

4.27.

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti paikalla kansallisen tilastokeskuksen antaman dokumennoinnin ja havaitsi kahden komission vuonna 2008 poistaman varauman osalta, että kaikkia tietoja ei ollut saatavilla BKTL:oon perustuvia omia varoja koskeviin laskelmiin tehtyjen muutosten tueksi. Yhdessä tapauksessa ei ollut dokumentoitu tietyn kansantalouden tilinpidon osatekijän arviointiin käytettyä asiantuntijan arviota, ja eräässä toisessa tapauksessa perustana käytetyt tilastotiedot eivät tukeneet komissiolta saatuja tietoja täysimääräisesti. Näin ollen kirjausketju ei voinut olla kattava. Kuten vuonna 2007 (26)tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei varaumia poistaessaan ollut toimittanut asiakirjatarkastuksia, joiden perusteella saataisiin vahvistus jäsenvaltioiden toimittamien tietojen oikeellisuudesta vertaamalla niitä muihin tietolähteisiin, eikä toimittanut tarkastuksia paikalla saadakseen vahvistuksen muutetuista kansantalouden tilinpidon aggregaateista.

4.27.

4.28.

Vuoden 2008 loppuun mennessä komissio oli saanut päivitettyjä tai uusia BKTL-luetteloita (27)ja tehnyt tarkastuskäyntejä 16 jäsenvaltioon. Kuudessa tapauksessa BKTL-aggregaatit tarkastettiin suoraan. Komissiossa ei kuitenkaan ole hyväksytty kyseisen valvontatavan soveltamista koskevia sisäisiä ohjeita – esimerkiksi kriteerejä, joiden perusteella valita tarkastettavat BKTL-osa-alueet – joten riskinä on, että suoraa tarkastamistapaa ei asianomaisissa jäsenvaltioissa sovellettu yhdenmukaisella tavalla. Komissio ei myöskään ole vielä arvioinut valvontajärjestelmiä, joita kansalliset tilastokeskukset käyttävät kansantalouden tilinpidon kokoamiseen.

4.28.

4.29.

Tilintarkastustuomioistuin esittää tarkastustyönsä perusteella seuraavat päätelmät:

31. joulukuuta 2008 päättyneeltä varainhoitovuodelta virhetaso ei ole olennainen.

4.30.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa tarkastustyönsä perusteella, että valvontajärjestelmät ovat vaikuttavia, kun tarkoituksena on varmistaa tulojen sääntöjenmukaisuus (ks. liite 4.1 ). Se pyytää kuitenkin kiinnittämään huomiota puutteisiin, jotka tosin eivät ole olennaisia järjestelmien kokonaisvaikuttavuuden kannalta, mutta vaativat jäljempänä esitettäviin toimenpiteisiin ryhtymistä.

4.31.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa ilmeni edelleen ongelmia B-kirjanpidon käytössä ja sen vuoksi tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio pyrkii jatkossakin varmistamaan, että kirjanpitoa käytetään oikein ja että maksujen toteamista ja kantamista seurataan (kohta 4.14).

4.31.

4.32.

Edellisissä vuosikertomuksissa esille tuotujen, valvontastrategiassa havaittujen puutteiden osalta tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ottaa nämä havainnot huomioon jäsenvaltioihin suuntautuvissa tarkastuksissaan. Erityisesti komission olisi pyrittävä siihen, että tuonnin fyysisten tarkastusten ja toimijoihin kohdistuvien jälkitarkastusten olisi oltava asianmukaisesti tasapainossa. Niitä olisi toimitettava riittävän usein ja niiden olisi oltava laadultaan tarpeeksi hyviä yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi (kohdat 4.15 ja 4.16).

4.32.

4.33.

Komissiolla ei edelleenkään ole vaikuttavia keinoja varmistaa, että jäsenvaltiot toimittaisivat sille ajoissa riittävät tiedot, joiden perusteella se voisi poistaa jäljellä olevia alv:oon perustuvia omia varoja koskevia varaumia. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio pyrkii edelleen (28)löytämään ongelmaan ratkaisun yhteistyössä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa, jotta kyseisistä varaumista voidaan luopua mahdollisimman pian, ja jäsenvaltioiden alv:n määräytymisperusteisiin tehdään tarvittavat oikaisut (kohta 4.17).

4.33.

4.34.

Edellä mainitun 12 artiklan mukaisen kertomuksen osalta tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio tarkastaisi tarkastuskäynneillään myös sen, ovatko jäsenvaltioiden toimittamissa tiedoissa esitetyt väittämät luotettavia. Tällaisen kertomuksen avulla varmistettaisiin, että perittävä arvonlisävero on todellakin kannettu täysimääräisesti. Kannetun arvonlisäveron perusteella arvioidaan jäsenvaltioiden maksuosuus alv:oon perustuvista omista varoista (kohta 4.21). Merkitys korostuu entisestään, kun otetaan huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö asiassa C 132/06 (29).

4.34.

4.35.

Vuonna 2008 komissio poisti 15 erityistä varaumaa ilman, että jäsenvaltioiden toimittamien tietojen oikeellisuus olisi tarkistettu toimittamalla asiakirjatarkastuksia tai toimittamalla suoria tarkastuksia paikalla (ks. kohta 4.27). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä ei aina riitä kohtuullisen varmuuden saamiseksi oikaistujen tietojen oikeellisuudesta.

4.35.

4.36.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio laatii BKTL-luetteloiden tarkastamista (4.28) ja suoria tarkastuksia koskevat säännöt ja soveltaa niitä. Säännöissä olisi otettava huomioon kansantalouden tilinpidon kokoamiseen liittyvät riskit, kansallisten tilastokeskusten valvontajärjestelmien arviointi ja kustannustehokkuuden periaate.

4.36.

5.1.

Tässä luvussa esitetään tilintarkastustuomioistuimen erityisarvio maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmästä. Ryhmä kattaa seuraavat toimintalohkot: 05 – maatalous ja maaseudun kehittäminen, 07 – ympäristö, 11 – kalatalous ja meriasiat ja 17 – terveys ja kuluttaja-asiat. Yksityiskohtaisia tietoja toiminnasta, varainhoitovuoden menoista ja hallinnointitavoista esitetään taulukossa 5.1 .

5.2.

Perustamissopimuksen mukaan komissiolla on kokonaisvastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta. Lähes kaikkia maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskevia menoja hallinnoidaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, mikä tarkoittaa sitä, että täytäntöönpanotehtävät on siirretty jäsenvaltioille. Muiden alojen talousarviomäärärahojen käyttöä hallinnoidaan suoraan komissiossa; tästä muodostaa poikkeuksen Euroopan kalatalousrahasto, jota hallinnoidaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa monivuotisina ohjelmina.

5.3.

Yhteisen maatalouspolitiikan menoja rahoitetaan yhteisön talousarviosta lähinnä kahden rahaston kautta (1). Markkinatoimenpiteet ja suorat tuet rahoitetaan Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahastosta) ja maaseudun kehittämistä koskevat ohjelmat Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahastosta).

5.4.

Maataloustukirahastosta rahoitetaan ennen kaikkea:

5.5.

EU:n suoraan tukeen ovat oikeutettuja ainoastaan viljelijät. Viljelijä määritellään maataloustoimintaa harjoittavaksi luonnolliseksi tai oikeushenkilöksi. Maataloustoiminnalla tarkoitetaan maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa tai maan säilyttämistä maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa.

5.6.

EU:n lainsäädännön mukaan jäsenvaltioiden on määritettävä hyvän maatalouden ja ympäristön vähimmäisvaatimukset EU:n lainsäädännössä säädetyn kehyksen perusteella. Laidunmaiden osalta EU:n lainsäädännössä vahvistetuissa standardeissa säädetään karjan vähimmäistiheydestä ja/tai järjestelmistä, joiden avulla varmistetaan ylläpidon vähimmäistaso ja estetään elinympäristöjen huonontuminen.

5.6.

5.7.

Maan säilyttämistä maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa vaaditaan täydentävissä ehdoissa, joita sovelletaan sekä tilatukijärjestelmään että yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmään. Jos hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia ei noudateta, täydentäviin ehtoihin liittyvää suoran tuen määrää vähennetään tai tuki perutaan (7).

5.8.

Maaseudun kehittämisen menot rahoitetaan maaseuturahastosta. Menot kattavat useita eri toimenpiteitä, joita ovat esimerkiksi maatalouden ympäristötukijärjestelmät, epäsuotuisten alueiden viljelijöille maksettavat luonnonhaittakorvaukset, maatilojen investoinnit sekä maaseudun infrastruktuurit (10 527 miljoonaa euroa).

5.9.

Ympäristö-, kalastus- ja meriasioita sekä terveys- ja kuluttaja-asioita hallinnoidaan komissiossa erityisten valvontajärjestelmien avulla. Ne kattavat kansanterveyttä, ympäristöä, eläinten hyvinvointia, kuluttajansuojaa, kansainvälisiä kalastussopimuksia ja Euroopan kalatalousrahastoa koskevat toimenpiteet (1 658 miljoonaa euroa).

5.10.

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tässä luvussa käsiteltävistä menoista poimitun 204 tointa sisältävän edustavan tilastollisen otoksen ja arvioi valvontajärjestelmät. Tarkoituksena oli saada kohtuullinen varmuus EU:n tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta (ks. kohta 5.1). DAS-tarkastuksen sisältöä ja metodologiaa käsitellään luvussa 1.

5.11.

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, ovatko maataloustukirahastoa koskeviin maksupyyntöihin sovellettavat valvontajärjestelmät luotettavia tarkastukseen poimituissa maksajavirastoissa neljässä yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää soveltavassa jäsenvaltiossa (Bulgaria, Puola, Romania ja Viro) ja neljässä tilatukijärjestelmää soveltavassa jäsenvaltiossa (Belgia (Vallonia), Espanja (Katalonia), Slovenia ja Yhdistynyt kuningaskunta (Skotlanti)). Olisi otettava huomioon, että Bulgarialle ja Romanialle vuosi 2008 oli ensimmäinen maatalousvuosi, kun järjestelmää sovellettiin täysimääräisesti. Maaseudun kehittämisen menojen osalta tilintarkastustuomioistuin tarkasti valvontajärjestelmät Espanjassa, Irlannissa, Italiassa, Kreikassa, Portugalissa, Tšekin tasavallassa ja Unkarissa. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös Euroopan kalatalousrahaston valvontajärjestelmät.

5.12.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti 62 todentamisviranomaisten antamaa todistusta ja kertomusta, jotka liittyivät 57 maksajavirastoon (8). Kahdeksan muun maksajaviraston osalta selvitettiin, miksi niille oli annettu huomautuksia sisältävä todistus.

5.13.

Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastustensa perusteella koko toimintalohkoryhmän osalta, että 31. joulukuuta 2008 päättyneen varainhoitovuoden maksujen arvioitu yleinen virhetaso oli hieman alle 2 prosentin olennaisuusrajan. Maaseudun kehittämiseen liittyvissä menoissa virhetaso on edelleen korkeampi kuin maataloustukirahaston menoissa, vaikka arvioitu virhetaso on alhaisempi kuin edellisinä vuosina.

5.13.

5.14.

Tarkastetuista 204 toimesta virheitä esiintyi 66 toimessa (32 prosentissa). Yhteensä 45 virhettä (48 prosenttia) oli kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä, jotka vaikuttivat eritoten tukikelpoisuuteen ja oikeellisuuteen. Otantaan perustuvien tapahtumatarkastusten tulokset esitellään liitteessä 5.1 . Tilintarkastustuomioistuimen soveltamaa virheluokittelua käsitellään luvussa 1. Havaituista virhetyypeistä esitetään jäljempänä esimerkkitapauksia.

5.15.

Maatalouspääosaston pääjohtajan vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään varaumia, jotka koskevat Bulgariassa ja Romaniassa toteutettujen SAPARD-ohjelmien menoja sekä maaseudun kehittämistoimenpiteiden toimintalinjaa 2 (ympäristön ja maaseudun parantaminen) (9). Myös kalastus- ja meriasioiden pääosaston pääjohtajan vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään varauma, joka koskee yhteiseen kalastuspolitiikkaan (10)liittyviä menoja.

5.16.

Otokseen poimittiin 151 maataloustukirahaston toimea, joista virheitä esiintyi 42 toimessa (28 prosentissa). Näistä virheistä 30 (54 prosenttia) oli kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä. Otokseen poimituissa 42:ssa maaseuturahaston toimessa virheitä esiintyi 17 toimessa (40 prosentissa). Näistä virheistä 11 (55 prosenttia) oli kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä. Kyseisillä virheillä on kuitenkin suhteellisen pieni taloudellinen merkitys.

5.17.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi maataloustukirahastoa koskevassa tarkastuksessa tukikelpoisuuteen liittyviä virheitä (11): yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän yhteydessä maksuja oli suoritettu edunsaajille, jotka eivät vastanneet viljelijästä annettua määritelmää, sillä he eivät olleet harjoittaneet minkäänlaista maataloustoimintaa eivätkä säilyttäneet maata viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa (ks. kohta 5.46).

5.17.

5.18.

Maaseuturahaston kohdalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavat tukikelpoisuuteen liittyvät tapaukset: maatalouden ympäristötoimenpiteitä ja metsätaloustoimenpiteitä koskevaan tukeen liittyviä erityisehtoja ei noudatettu ja maatalouden ympäristötoimenpiteiden joukossa ilmoitettiin tukeen oikeuttamattomia aloja.

5.18.

5.19.

Maataloustukirahaston tapauksessa valtaosa tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista oikeellisuutta  (13)koskevista virheistä liittyi siihen, että ala oli ilmoitettu liian suurena, minkä vuoksi edunsaajille oli maksettu liikaa tukea.

5.20.

Maaseuturahaston osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavia oikeellisuuteen liittyviä virheitä: tukikelpoiset menot ja maksettavat summat oli laskettu väärin, ala oli ilmoitettu liian suurena ja yhteisön sääntöjen mukaista hehtaarikohtaista vähimmäismäärää ei noudatettu.

5.20.