1.

Euroopan unionin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä koskevasta järjestelmästä seuraa tiettyjä vaatimuksia pankkien riskinhallintajärjestelmille. Näihin kuuluu muun muassa velvollisuus tarkistaa asiakkaiden henkilöllisyys ennen liikesuhteen aloittamista tai liiketoimen toteuttamista ja hankkia tietoja liikesuhteen tarkoituksesta. Jos velvollisuutta ei voida noudattaa, pankit eivät voi suorittaa kyseisiä liiketoimia tai aloittaa liikesuhteita kyseisten asiakkaiden kanssa. Se, kuinka tiukkaa asiakkaan tuntemisvelvollisuutta sovelletaan, riippuu asiakkaan riskiprofiilista, joka direktiivin (EU) 2015/849 ( 2 ) johdanto-osan 22 perustelukappaleen mukaan on määritettävä kokonaisvaltaisen riskiperusteisen lähestymistavan mukaisesti.

2.

Nyt käsiteltävässä asiassa rahanpesun torjunnasta vastaava Latvian valvontaviranomainen, Finanšu un kapitāla tirgus komisija (rahoitus- ja pääomamarkkinoiden valvontaviranomainen, jäljempänä FKTK), totesi, että erään Latviaan sijoittautuneen luottolaitoksen riskinhallintajärjestelmässä oli puutteita tietyllä ajanjaksolla. Oli ilmeistä, ettei kyseinen luottolaitos voinut täyttää siihen sovellettavia asiakkaiden tuntemisvelvollisuuksia. Näin ollen FKTK velvoitti kyseisen luottolaitoksen olemaan aloittamatta liikesuhteita tai lopettamaan liikesuhteet välittömästi, jos todetaan, että henkilöllä, jonka kanssa liikesuhde oli aloitettu tai aloitettaisiin FKTK:n päätöksen tekemisen jälkeen, ei ole sidettä Latvian tasavaltaan ja että hänen kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo ylittää tietyn kynnysarvon. Näin ollen tulee esiin kysymys siitä, soveltuuko tällainen toimenpide yhteen perusvapauksien kanssa, ja jos kyllä, millaisissa olosuhteissa ja millaisin edellytyksin tällainen toimenpide soveltuu yhteen perusvapauksien kanssa.

3.

SEUT 56 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja unionissa.

4.

SEUT 63 artiklan 1 kohdassa määrätään, että kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä.

5.

SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määrätään, että mitä 63 artiklassa määrätään, ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta toteuttaa kaikki toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä, jotta estetään verotusta ja rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien jäsenvaltioiden lakien ja asetusten rikkominen, taikka säätää pääomanliikkeitä koskevista ilmoitusmenettelyistä hallinnollisten tietojen tai tilastotietojen saamiseksi taikka toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta.

6.

Neljännellä unionin rahanpesudirektiivillä 2015/849 laadittiin uudelleen kolmas unionin rahanpesudirektiivi 2005/60/EY. ( 3 ) Viidettä unionin rahanpesudirektiiviä 2018/843 ( 4 ) ei voida soveltaa ajallisesti tässä asiassa.

7.

Direktiivin 2015/849 johdanto-osan 22 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski ei ole kaikissa tapauksissa yhtä suuri. Siksi olisi sovellettava kokonaisvaltaista riskiperusteista lähestymistapaa. Riskiperusteinen lähestymistapa ei ole jäsenvaltioille ja ilmoitusvelvollisille liian salliva vaihtoehto. Sen mukaan päätökset tehdään todistettujen riskien perusteella, jotta toimet voidaan tehokkaammin kohdistaa unioniin ja sen toimijoihin vaikuttaviin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskeihin.”

8.

Direktiivin 2015/849 1 artiklan 1 ja 2 kohdassa määritellään sen kohde:

”(1)   Tällä direktiivillä pyritään estämään unionin rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen.

(2)   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että rahanpesu ja terrorismin rahoitus on kiellettyä.”

9.

Direktiivin 2015/849 5 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltiot voivat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseksi antaa tai pitää voimassa tämän direktiivin soveltamisalalla tiukempia säännöksiä unionin oikeuden rajoissa.”

10.

Direktiivin 2015/849 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa siitä, miten jäsenvaltioiden on arvioitava riskejä:

”Kunkin jäsenvaltion on toteutettava asianmukaiset toimet tunnistaakseen siihen vaikuttavat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit ja mahdolliset asiaan liittyvät tietosuojaongelmat sekä arvioidakseen, ymmärtääkseen ja vähentääkseen niitä. Sen on pidettävä tämä riskiarvio ajan tasalla.”

11.

Direktiivin 2015/849 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa siitä, miten rahalaitosten on arvioitava riskejä:

”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmoitusvelvolliset toteuttavat asianmukaiset toimet tunnistaakseen ja arvioidakseen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit ottaen huomioon riskitekijät, kuten ne, jotka liittyvät niiden asiakkaisiin, maihin tai maantieteellisiin alueisiin, tuotteisiin, palveluihin, liiketoimiin tai jakelukanaviin. Näiden toimien on oltava oikeassa suhteessa ilmoitusvelvollisten luonteeseen ja kokoon nähden.”

12.

Direktiivin 2015/849 II luvussa säädetään asiakkaiden tuntemisvelvollisuuksista. Kyseisen luvun 1 jaksoon, jonka otsikko on ”Yleiset säännökset”, kuuluvissa 13 ja 14 artiklassa säädetään tavanomaisesta asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta. Kyseisen 13 artiklan 1 kohdassa säädetään, että asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskeviin toimenpiteisiin on kuuluttava asiakkaan henkilöllisyyden todentamisen (a alakohta), tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tunnistamisen (b alakohta), liikesuhteen tarkoituksen ja aiotun luonteen arvioimisen ja tarvittaessa tietojen hankkimisen niistä (c alakohta) sekä liikesuhteen jatkuvan seurannan (d alakohta).

13.

Direktiivin 2015/849 14 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa sen seurauksista, että kyseisessä alakohdassa yksilöityjä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä ei voida toteuttaa:

”Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että jos ilmoitusvelvollinen ei pysty noudattamaan 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a, b tai c alakohdassa säädettyjä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia vaatimuksia, se ei saa suorittaa liiketoimea pankkitilin välityksellä, aloittaa liikesuhdetta tai suorittaa liiketoimea, vaan sen on lopetettava liikesuhde ja harkittava asiakkaaseen liittyvän epäilyttävän liiketoimen ilmoittamista rahanpesun selvittelykeskukselle 33 artiklan mukaisesti.”

14.

Direktiivin 2015/849 II luvun 2 jaksossa säädetään yksinkertaistetusta asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta ja sen 3 jaksossa säädetään tehostetusta asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta.

15.

Yksinkertaistetun asiakkaan tuntemisvelvollisuuden osalta direktiivin 2015/849 15 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, että jos jäsenvaltio tai ilmoitusvelvollinen yksilöi aloja, joilla riski on vähäisempi, tai jos ilmoitusvelvollinen on varmistunut siitä, että liikesuhteeseen tai liiketoimeen liittyy vähäisempi riski, ilmoitusvelvollisten voidaan sallia soveltavan yksinkertaistettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä. Kyseisen direktiivin 16 artiklassa viitataan riskien arvioimisen osalta direktiivin liitteessä II mainittuihin mahdollisesti vähäriskisempiin tilanteisiin liittyviin tekijöihin.

16.

Tehostetun asiakkaan tuntemisvelvollisuuden osalta direktiivin 2015/849 18 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseisessä kohdassa mainituissa tilanteissa sekä muissakin jäsenvaltioiden tai ilmoitusvelvollisten yksilöimissä suuririskisemmissä tapauksissa ilmoitusvelvollisten on sovellettava tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä hallitakseen ja vähentääkseen näitä riskejä asianmukaisesti. Kyseisen direktiivin 18 artiklan 3 kohdassa viitataan riskien arvioimisen osalta direktiivin liitteessä III mainittuihin mahdollisesti suuririskisempiin tilanteisiin liittyviin tekijöihin.

17.

Direktiivin 2015/849 VI luvun, jonka otsikko on ”Toimintaperiaatteet, menettelyt ja valvonta”, 4 jaksossa säädetään seuraamuksista. Direktiivin 58 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan seuraamusten tai toimenpiteiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Direktiivin 59 artiklan 2 kohdassa luetellaan hallinnolliset seuraamukset ja toimenpiteet, joita jäsenvaltioiden on ainakin voitava määrätä, ja kyseisen 2 kohdan c alakohdassa mainitaan erityisesti toimiluvan peruminen tai keskeyttäminen, jos ilmoitusvelvollisella on oltava toimilupa.

18.

Direktiivin 2015/849 59 artiklan 4 kohdassa jäsenvaltioille annetaan toimivalta säätää myös sellaisista hallinnollisista seuraamuksista, joista ei säädetä direktiivissä:

”Jäsenvaltiot voivat antaa toimivaltaisille viranomaisille valtuudet määrätä myös muuntyyppisiä hallinnollisia seuraamuksia 2 kohdan a–d alakohdassa tarkoitettujen lisäksi tai määrätä hallinnollisia taloudellisia seuraamuksia, jotka ylittävät 2 kohdan e alakohdassa ja 3 kohdassa tarkoitetut määrät.”

19.

Direktiivin 2015/849 liitteessä II säädetään luettelo, joka ei ole tyhjentävä, mahdollisesti vähäisemmän riskin osatekijöistä ja näyttötyypeistä ja sen liitteessä III säädetään luettelo, joka ei ole tyhjentävä, mahdollisesti suuremman riskin osatekijöistä ja näyttötyypeistä. Liitteessä II olevan 1 kohdan c alakohdan ja 3 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot ovat maantieteellisesti vähäisemmän riskin alueita. Liitteessä III olevan 3 kohdan b alakohdassa mahdollisesti suuremman riskin maantieteellisenä riskitekijänä mainitaan ”maat, joissa luotettavien lähteiden mukaan on huomattavasti lahjontaa tai muuta rikollista toimintaa”.

20.

Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta 17.6.2008 annetun lain (Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likum, Latvijas Vestnesis, 2008, nro 116; jäljempänä rahanpesun torjuntalaki) 6 §:n 1 momentissa ja 12 momentin 2 kohdassa säädetään, että luottolaitoksen on toteutettava ja dokumentoitava rahanpesun sekä terrorismin ja joukkotuhoaseiden levittämisen rahoituksen riskien arviointi ja vahvistettava tämän arvioinnin perusteella sisäinen valvontajärjestelmä estääkseen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen ja joukkotuhoaseiden levittämisen. Tässä yhteydessä on erityisesti otettava huomioon kansalliset ja maantieteelliset riskit eli se riski, että asiakas tai asiakkaan tosiasiallinen edunsaaja on sidoksissa maahan tai alueeseen, jonka taloudelliset, sosiaaliset, oikeudelliset tai poliittiset olosuhteet voivat luonnostaan merkitä huomattavaa rahanpesun sekä terrorismin ja joukkotuhoaseiden levittämisen rahoituksen riskiä.

21.

Lisäksi rahoitus- ja pääomamarkkinoiden valvontaviranomaisesta 1.6.2000 annetun lain (Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likum) 5 §:n, 6 §:n 13 kohdan ja 7 §:n 1 momentin 3 kohdan, rahanpesun torjuntalain 45 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 5.10.1995 annetun luottolaitoslain (Kredītiestāžu likums; Latvijas Vēstnesis, 1995, nro 163) 991 §:n ja 113 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan FKTK valvoo, noudattavatko rahoitusmarkkinatoimijat rahanpesun torjuntalakia, ja se voi rajoittaa luottolaitoksen oikeuksia ja liiketoimintaa, mukaan lukien määräämällä täysimääräisestä tai osittaisesta rahoituspalvelutoiminnan keskeyttämisestä, tai määrätä rajoituksia seuraamuksena velvollisuuksien laiminlyönneistä.

22.

AS ”PrivatBank” (jäljempänä PrivatBank) on Latviaan sijoittautunut luottolaitos. Kyproksen kansalaiset A ja B sekä kyproslainen yhtiö Unimain Holdings Limited ovat PrivatBankin osakkaita.

23.

FKTK suoritti 17.–30.10.2017 tarkastuksen, jossa se tutki, noudattiko PrivatBank liiketoiminnassaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevaa lainsäädäntöä, kun se toteutti asiakkaan tuntemisvelvollisuuksia koskevia toimenpiteitä sellaisten asiakkaidensa osalta, joilla on sidoksia sen osakkaisiin, ja kun se valvoi heidän liiketoimiaan.

24.

FKTK totesi tarkastuksessaan, että PrivatBank oli rikkonut erityisesti Latvian luottolaitoslaissa ja rahanpesun torjuntalaissa säädettyjä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevia säännöksiä. FKTK katsoi, että pankin sisäinen valvontajärjestelmä oli jo pidempään ollut sellainen, ettei se ollut asiakkaan tuntemisvelvollisuuden ja liiketoimien valvonnan osalta riittävän tehokas takaamaan, että pankki olisi sisäisesti noudattanut kaikkia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevia säännöksiä, eikä varmistamaan kyseisten riskien tehokasta hallinnointia. PrivatBank oli erityisesti soveltanut edullisempia edellytyksiä asiakkaisiin, joiden tosiasialliset edunsaajat olivat PrivatBankin osakkaita, sekä valvoessaan tällaisten asiakkaidensa liiketoimia että aloittaessaan uusia asiakassuhteita kyseiseen ryhmään kuuluvien asiakkaiden kanssa.

25.

FKTK teki 13.9.2019 päätöksen, jolla se määräsi PrivatBankin maksamaan sakkoa ja asetti sille velvoitteita (jäljempänä riidanalainen päätös). PrivatBankille asetettiin muun muassa velvoite, joka oli voimassa, kunnes päätöksessä määrätyt toimenpiteet olisi toteutettu ja FKTK:n hyväksyntä olisi saatu, olla aloittamatta liikesuhteita tai lopettaa liikesuhteet välittömästi, jos todetaan, että henkilö, jonka kanssa liikesuhde aloitettiin riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen, täyttää jonkin seuraavista edellytyksistä:

26.

PrivatBankille määrättiin myös velvollisuus varmistua siitä, että sekä asiakkaiden, joiden tosiasialliset edunsaajat olivat pankin osakkaita tai niihin sidoksissa olevia henkilöitä, että asiakkaiden, jotka kuuluivat näihin asiakkaisiin sidoksissa olevien asiakkaiden ryhmään, kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo ei ylittäisi vastaavan asiakkaan keskimääräisten kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvoa vuodelta 2019 pankin toimittamien tietojen perusteella (riidanalaisen päätöksen 4.4.2 kohta).

27.

PrivatBank nosti Administratīvā apgabaltiesassa (maakunnallinen hallintotuomioistuin, Latvia) kanteen, jossa se vaati tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen todetun rikkomisen ja määrätyn sakon osalta. A, B ja Unimain Holdings Limited nostivat Administratīvā apgabaltiesassa kanteen, jossa tuomioistuinta vaadittiin kumoamaan riidanalaisen päätöksen 4.4.1.2, 4.4.1.3 ja 4.4.2 kohdassa vahvistetut velvoitteet. PrivatBankin osakkaiden mukaan riidanalainen päätös on SEUT 18 ja SEUT 63 artiklan vastainen. Riidanalaisella päätöksellä asetetut rajoitukset eivät perustu lainvastaisen toiminnan harjoittamiseen eivätkä unionissa, Latvia mukaan lukien, voimassa oleviin rahanpesun torjuntaan liittyviin kieltoihin. Rajoitukset koskevat kaikkia luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä ja niiden vaikutuksia sovelletaan heihin tai niihin, vaikka he tai ne toimisivat lain mukaisesti. Kun pankkiin sovelletaan velvoitetta toimia yksinomaan Latvian tasavallan kansalaisten ja yritysten kanssa, pankin on luokiteltava automaattisesti kaikki muut henkilöt, eli myös Euroopan unionin kansalaiset ja yritykset, vaarallisiksi henkilöiksi, joihin liittyy mahdollisesti korkea riski. Pankki ei voi päättää toisin ja aloittaa yhteistyötä tällaisten henkilöiden kanssa.

28.

FKTK esittää sen sijaan, että riidanalaista päätöstä ei voida pitää pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksena yhtäältä, koska sitä sovelletaan ainoastaan tiettyyn luottolaitokseen, ja toisaalta, koska se koskee ainoastaan kyseisen luottolaitoksen rajattua asiakasryhmää. Riidanalaisella päätöksellä ei evätä näiltä asiakkailta oikeutta tallettaa varoja mihin tahansa muuhun luottolaitokseen, jolla on toimilupa Latvian tasavallassa. Riidanalaisten velvoitteiden tavoitteena on lopettaa pankin toimintatavat, joilla se on rikkonut lakia, ja estää mahdolliset tulevat uudet rikkomiset, joihin liittyy paitsi se merkittävä riski, että pankki osallistuu rahanpesuun tai rahanpesun yritykseen tai kansainvälisten sanktioiden kiertämiseen tai noudattamatta jättämiseen, myös se riski, että koko rahoitussektori kärsii merkittävän mainehaitan. FKTK katsoo näin ollen, että riidanalainen päätös on SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu hyväksyttävä ja oikeasuhteinen rajoitus.

29.

Tässä tilanteessa Administratīvā apgabaltiesa on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää 11.1.2021 tekemällään välipäätöksellä unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

30.

Unionin tuomioistuimen pyydettyä lisätietoja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmensi 10.3.2022 asian tosiseikkoja ja selvensi, että riidanalaisen päätöksen 4.4.1.2 kohdassa tarkoitettu toimenpide ei ole sidottu Latvian kansalaisuuteen vaan perustuu siihen, onko henkilöllä siteitä Latviaan.

31.

Unionin tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä PrivatBank, Latvian ja Italian hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä kysymyksistä. A ym., Latvian hallitus, FKTK ja Euroopan komissio osallistuivat 27.4.2022 pidettyyn istuntoon.

32.

Ennakkoratkaisupyyntö koskee sitä, onko PrivatBankille asetettu velvoite olla aloittamatta liikesuhteita tai lopettaa liikesuhteet välittömästi, jos todetaan, että liikekumppanilla ei ole sidettä Latviaan, lainmukainen. Kyseisiä rajoituksia sovelletaan ainoastaan tietyn kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvon ylittyessä, joka on luonnollisten henkilöiden osalta 15000 euroa ja oikeudellisten henkilöiden osalta 50000 euroa. ( 6 )

33.

Unionin tuomioistuimen pyydettyä lisätietoja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on vahvistanut, että riidanalainen päätös ei ole sidottu Latvian kansalaisuuteen vaan siihen, onko henkilöllä siteitä Latviaan.

34.

Tarkastelen jäljempänä ensin kysymystä siitä, mitä perusvapauksia asiassa on sovellettava (A jakso), ja tämän jälkeen sitä, onko riidanalaisen päätöksen katsottava rajoittavan perusvapauksia (B jakso). Lopuksi tarkastelen kysymystä siitä, voidaanko tällainen rajoitus oikeuttaa tavoitteella estää rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen (C jakso).

35.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensinnäkin, onko rahoituslainoja ja ‑luottoja sekä rahalaitosten – ja erityisesti pankkien – shekki- ja talletustilejä koskevia toimia pidettävä SEUT 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina pääomanliikkeinä.

36.

Koska perussopimuksissa ei määritellä pääomanliikkeiden käsitettä, unionin tuomioistuin on katsonut, että [EY:n] perustamissopimuksen 67 artiklan – joka oli SEUT 65 artiklan edeltäjä – täytäntöönpanosta annetun direktiivin 88/361 liitteessä I olevalla nimikkeistöllä on ohjeellista arvoa. ( 7 ) Kyseisen liitteen I johdannossa todetaan, että nimikkeistössä luetelluilla pääomanliikkeillä tarkoitetaan erityisesti kaikkia pääomanliikkeiden kannalta välttämättömiä toimia ja luottojen tai lainojen takaisinmaksutoimia, mutta liitteessä esitetty luettelo ei ole tyhjentävä. Kyseisen liitteen I VI otsikko on ”Toimet, jotka koskevat rahoituslaitoksissa olevia shekki- ja talletustilejä” ja sen VIII otsikko on ”Rahoituslainat ja ‑luotot”. Lisäksi kyseisen liitteen otsikon ”Selitykset” alla säädetään, että ”rahoituslaitoksina” pidetään muun muassa pankkeja. Lisäksi unionin tuomioistuin on jo katsonut, että ammattimaista luotonantotoimintaa koskevat liiketoimet liittyvät periaatteessa pääomien vapaaseen liikkuvuuteen. ( 8 )

37.

Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että rahoituslainoja ja ‑luottoja sekä pankkien kaltaisten rahalaitosten shekki- ja talletustilejä koskevia toimia on pidettävä SEUT 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina pääomanliikkeinä.

38.

Kuten unionin tuomioistuin on jo katsonut, luotonantotoimintaa on lisäksi pidettävä SEUT 56 artiklassa tarkoitettuna palvelujen tarjoamisena. Se liittyy periaatteessa sekä SEUT 56 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitettuun palvelujen tarjoamisen vapauteen että SEUT 63 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitettuun pääomien vapaaseen liikkuvuuteen. ( 9 )

39.

Näin ollen tulee esiin kysymys siitä, onko asiassa tarkasteltava molempia perusvapauksia vai ovatko pääasian olosuhteet sellaisia, että asiaa voidaan arvioida vain niistä ensisijaisemman perusteella.

40.

Siitä, että SEUT 57 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”tässä sopimuksessa palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske”, ei nimittäin unionin tuomioistuimen mukaan seuraa, että palvelujen tarjoamisen vapaus olisi yleisesti toissijainen suhteessa pääomien vapaaseen liikkuvuuteen. ( 10 )

41.

Sen sijaan unionin tuomioistuin tutkii toimenpidettä, jolla on yhteys sekä palvelujen tarjoamisen vapauteen että pääomien vapaaseen liikkuvuuteen, pääsääntöisesti suhteessa jompaankumpaan näistä perusvapauksista, jos jompikumpi näistä perusvapauksista on kyseisissä olosuhteissa täysin toissijainen toiseen perusvapauteen nähden ja sitä voidaan tarkastella yhdessä sen kanssa. ( 11 ) Jos jompikumpi perusvapauksista ei kuitenkaan ole nähtävästi täysin toissijainen toiseen perusvapauteen nähden, on asiaa arvioitava molempien perusvapauksien perusteella. ( 12 )

42.

Tietyissä olosuhteissa unionin tuomioistuin on katsonut, että luotonantotoiminta koski ensisijaisesti palvelujen tarjoamisen vapautta. Tässä yhteydessä palvelusuorituksiin kuuluvien rajat ylittävien rahoitusvirtojen heikentymisessä oli kyse vain palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen väistämättömästä seurauksesta. Näin ollen unionin tuomioistuin tutki ainoastaan palvelujen tarjoamisen vapautta. ( 13 )

43.

Tästä ei kuitenkaan ole kyse esillä olevassa asiassa.

44.

Tässä tapauksessa se, että PrivatBankin edellytetään päättävän tietyt liikesuhteensa, ( 14 ) vaikuttaa pikemminkin yhtä lailla sekä mahdollisuuteen käyttää pankin rahoituspalveluja että pääomavirtoihin sinänsä. Ensinnäkin tämä päätös nimittäin koskee kredit-tilitapahtumien arvoa koskevan kriteerin nojalla suoraan pääomavirtoja siitä riippumatta, käyttävätkö asiakkaat myös tiettyjä neuvontapalveluja. Toiseksi asetettujen rajoitusten tavoitteena on sellaisten rajat ylittävien rahavirtojen estäminen, joilla pyritään peittämään rahanpesua. Kolmanneksi on niin, että koska kriteerinä käytetään kredit-tilitapahtumien arvoa, riidanalaisessa päätöksessä ei kielletä ainoastaan luottoliiketoimia vaan myös PrivatBankin muut liikesuhteet asianomaisten asiakkaiden kanssa, joten näiden liikesuhteiden osalta ei ole mahdollista ratkaista yleisesti, onko liikesuhteilla yhteys palvelujen tarjoamisen vapauteen vai pääomien vapaaseen liikkuvuuteen vai molempiin. Lopuksi on todettava, että myös direktiivin 2015/849 lähtökohtana on, että molempia perusvapauksia voidaan soveltaa rahanpesun torjunnan alalla. ( 15 )

45.

Näistä syistä yhdyn komission ja Italian hallituksen näkemykseen, jonka mukaan riidanalainen PrivatBankin liikesuhteiden rajoitustoimenpide kuuluu sekä palvelujen tarjoamisen vapautta että pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten soveltamisalaan. Kun vastaan jäljempänä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin, otan siis huomioon molemmat perusvapaudet.

46.

Näin ollen asiassa ei ole myöskään ratkaistava, olisiko pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitukset helpommin oikeutettavissa – ja jos kyllä, missä määrin näin olisi –, jos asiassa olisi kyse pelkästään pääomien vapaasta liikkuvuudesta, kuten voidaan tulkita erityisesti, kun otetaan huomioon SEUT 65 artiklan sanamuoto. ( 16 )

47.

Pankille asetettu velvoite lopettaa liikesuhteensa sellaisiin asiakkaisiin tai olla aloittamatta liikesuhteita sellaisten asiakkaiden kanssa, joilla ei ole sidettä kyseisen pankin sijoittautumisjäsenvaltioon, ei perustu asianomaisten asiakkaiden kansalaisuuteen. Asiassa ei siis ole kyse välittömästä kansalaisuuteen perustuvasta syrjinnästä vaan ainoastaan SEUT 56 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 63 artiklan 1 kohdassa niin ikään kielletystä ( 17 ) välillisestä syrjinnästä.

48.

Tässä yhteydessä siteellä Latviaan, kuten Latvian hallitus on esittänyt, tarkoitetaan taloudellista tai henkilökohtaista sidettä. Tällainen side voi perustua asuinpaikkaan, kiinteistöomistukseen tai johonkin muuhun seikkaan. Myöskään Latvian kansalaisilla ei välttämättä ole sidettä Latviaan, esimerkiksi, jos he asuvat ulkomailla eikä heillä ole minkäänlaisia suhteita kotimaassaan.

49.

On kuitenkin katsottava, että Latvian kansalaisilla on paljon useammin edellytetyn kaltainen side Latviaan kuin henkilöillä, jotka eivät ole Latvian kansalaisia. Siitä, että asiakassuhde edellyttää sidettä Latviaan, seuraa näin ollen, että riidanalainen päätös koskee ennen kaikkea asiakkaita, jotka eivät ole Latvian kansalaisia.

50.

Tätä välillisesti syrjivää vaikutusta ei myöskään aseta kyseenalaiseksi FKTK:n väite, jonka mukaan henkilöt, joilla on side Latviaan, ja henkilöt, joilla ei ole sidettä Latviaan, eivät ole toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa. Unionin tuomioistuin ei enää aina tutki kysymystä siitä, ovatko tilanteet objektiivisesti rinnastettavissa toisiinsa, lisäedellytyksenä sille, että kysymys on syrjinnästä. ( 18 ) Olen lisäksi jo useaan otteeseen muissa ratkaisuehdotuksissani kritisoinut tämän edellytyksen soveltamista, koska viime kädessä se johtaa oikeuttamisperusteiden arviointiin liian aikaisessa vaiheessa. ( 19 )

51.

On siis toki selvää, että henkilöt, joilla on siteitä Latviaan, ja henkilöt, joilla ei ole tällaisia siteitä, eivät ole samassa tilanteessa. Tällä ei kuitenkaan voi olla ratkaisevaa merkitystä, kun arvioidaan sitä, onko kyse palvelujen tarjoamisen vapauden tai pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksesta. Jos nimittäin sitä, ettei henkilöllä ole siteitä kyseiseen jäsenvaltioon, pidettäisiin näiden henkilöiden tilanteiden välisenä sinänsä riittävänä objektiivisena erona, jonka perusteella voitaisiin todeta, ettei syrjintää ole tapahtunut, mainitut perusvapaudet menettäisivät tosiasiallisesti merkityksensä. Kyseisten perusvapauksien tarkoituksena on nimittäin nimenomaan mahdollistaa palvelujen käyttö rajojen yli ja luoda edellytykset pääomanliikkeille muihin jäsenvaltioihin ja kolmansiin maihin. Näin ollen kyseisten perusvapauksien perusteella ovat kiellettyjä rajoitukset, jotka perustuvat siihen, ettei henkilöllä ole siteitä tiettyyn jäsenvaltioon – elleivät tällaiset rajoitukset ole oikeutettuja.

52.

Asiassa on pikemminkin kyse siitä, voidaanko nyt käsiteltävänä olevaa rajoitusta oikeuttaa kotimaisten asiakkaiden ja ulkomaisten asiakkaiden välisillä eroilla. Pankkien on nimittäin vaikeampaa noudattaa asiakkaidensa tuntemisvelvollisuutta ulkomaisten kuin kotimaisten asiakkaidensa osalta, kuten FKTK on istunnossa korostanut. Tämä seikka liittyy kuitenkin toimenpiteen oikeuttamiseen eikä kysymykseen siitä, onko toimenpidettä pidettävä palvelujen tarjoamisen vapauden ja pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksena.

53.

Latvian hallituksen väite, jonka mukaan kyse ei ole rajoituksesta, koska kyseiset asiakkaat voivat käyttää minkä tahansa muun Latviassa toimiluvan saaneen luottolaitoksen palveluja, ei ole myöskään vakuuttava. Osa palvelujen tarjoamisen vapauden ja pääomien vapaan liikkuvuuden keskeistä sisältöä on nimittäin se, että edunsaajat voivat itse valita, minkä pankin kanssa ne ryhtyvät liikesuhteeseen, esimerkiksi voidakseen hyötyä tietyistä ehdoista tai käyttää tiettyjä tuotteita.

54.

Toimenpiteen rajoittavan vaikutuksen kieltämiseksi ei myöskään voida väittää menestyksekkäästi, että se koskee vain muutamia asiakkaita eli sellaisia PrivatBankin asiakkaita, joilla ei ole siteitä Latviaan ja joiden kredit-tilitapahtumien arvo ylittää tietyn kynnysarvon, tai että toimenpidettä sovelletaan vain rajoitetun ajan. Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että perusvapauden kaikenlainen vähäinenkin rajoittaminen on kielletty. ( 20 ) Kyseinen toimenpide koskee muutenkin potentiaalisesti kaikkia, joilla ei ole siteitä Latviaan ja jotka haluavat toteuttaa PrivatBankin kanssa tietyn kredit-tilitapahtumien arvon ylittäviä toimia. Tämä asiakasryhmä voi olla laajakin.

55.

Näin ollen tällaista liikesuhteiden lopettamista koskevaa velvoitetta on pidettävä sekä palvelujen tarjoamisen vapauden että pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksena.

56.

Kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, joita voidaan tarkastella yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko rajoitusta pitää oikeutettuna rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumisen perusteella ( 21 ) ja SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisena poikkeuksena.

57.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että perusvapauksien rajoitus voidaan hyväksyä ainoastaan, jos se ensinnäkin voidaan oikeuttaa perussopimuksissa määrätyillä syillä tai yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja jos se toiseksi on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Tämä edellyttää, että sillä on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. ( 22 )

58.

FKTK:n ja Latvian hallituksen mukaan PrivatBankin liikesuhteiden rajoittamisen erityisenä tavoitteena on lopettaa pankin menettelytavat, jotka ovat rahanpesun torjuntaa koskevan lainsäädännön vastaisia, ja estää se, että pankki myöhemmin rikkoisi tätä sääntelyä. Kyseisen lainsäädännön tarkoituksena on direktiivin 2015/849 1 artiklan 1 kohdan mukaisesti estää rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen.

59.

Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunta on hyväksyttävä tavoite, joka voi oikeuttaa EUT-sopimuksessa taattujen perusvapauksien rajoittamisen. ( 23 ) Koska direktiivissä 2015/849 säädetään vain vähimmäistason yhdenmukaistamisesta, ( 24 ) jäsenvaltiot voivat tässä tarkoituksessa ottaa käyttöön pidemmälle meneviä kansallisia oikeussääntöjä. ( 25 )

60.

Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumista koskevan tavoitteen lisäksi käsiteltävässä asiassa riidanalaisella rajoituksella on tarkoitus panna täytäntöön rahanpesun torjuntaa koskevia rahalaitosten toiminnan valvontaa koskevia oikeussääntöjä. Näin ollen sillä pyritään myös SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaiseen tavoitteeseen, ( 26 ) eli kyse on toimenpiteestä, jolla pyritään estämään rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien jäsenvaltioiden lakien ja asetusten rikkominen.

61.

Kansallinen toimenpide on omiaan takaamaan tavoitteensa toteutumisen vain, jos sillä tosiasiallisesti pystytään saavuttamaan tavoite johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla. ( 27 )

62.

Kuten Latvian hallitus totesi istunnossa, yksi direktiivin 2015/849 ydinperiaatteista on se, että pankkien on tunnettava asiakkaansa (know your customer ‑periaate). Tästä syystä kyseisen direktiivin 8 artiklassa säädetään yleisistä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevista toimenpiteistä, jotka pankkien on toteutettava ja joiden toteuttamista jäsenvaltiot valvovat direktiivin 7 artiklan mukaisesti.

63.

Direktiivissä 2015/849 tosin oletetaan lähtökohtaisesti, että muista jäsenvaltioista tuleviin asiakkaisiin ei liity suurempaa riskiä. ( 28 ) Rahalaitosten voi kuitenkin olla yksittäistapauksissa vaikea saada tietoja asiakkaista, jotka eivät harjoita maassa, jossa he avaavat pankkitilin, taloudellista toimintaa, eivät asu tai omista varallisuutta siellä tai joilla ei muutenkaan ole mainittavia siteitä kyseiseen maahan. Koska pankkien voi olla vaikeampi saada tietoja ulkomaisten asiakkaidensa varojen alkuperästä ja heidän liiketoimistaan, voivat kyseisiin asiakkaisiin liittyvät riskit olla suurempia. Näin ollen merkittävä etäisyys pankin ja asiakkaan välillä on omiaan tekemään liiketoimista anonyymimpia, ja tästä syystä asiakassuhteeseen voi liittyä kohonnut rahanpesun riski. ( 29 )

64.

Kun otetaan huomioon edellä todetut puutteet PrivatBankin riskinhallintajärjestelmässä ja FKTK:n toteama riski siitä, ettei pankki pysty noudattamaan asiakkaan tuntemisvelvollisuuksiaan ulkomaille sijoittautuneiden asiakkaidensa osalta, riidanalainen velvoite on mielestäni toimenpide, joka on omiaan takaamaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskin torjumista koskevan tavoitteen toteutumisen. ( 30 )

65.

Lisäksi FKTK totesi istunnossa, että jo sitäkin, että henkilöt, joilla ei ole siteitä Latviaan, toteuttavat kuukausittain merkittävän määrän kredit-tilitapahtumia, on itsessään pidettävä riskitekijänä. FKTK pystyi ottamaan huomioon myös tämän riskin sitomalla riidanalaisen toimenpiteen soveltamisen asiakkaiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvoon.

66.

Toisin kuin komissio tulkitsee, se, että määräämällä kredit-tilitapahtumien arvoa koskevasta kriteeristä FKTK on rajannut toimenpiteen soveltamisalan ulkopuolelle sellaiset pankin asiakkaat, joilla ei ole siteitä Latviaan mutta joiden kredit-tilitapahtumien arvo on matalampi ja joihin voisi myös liittyä rahanpesun riski, ei merkitse, etteikö kyseisellä toimenpiteellä pyrittäisi saavuttamaan sille ilmoitettu tavoite johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla.

67.

Yhtäältä jäsenvaltioilla on harkintavaltaa, kun ne valitsevat huomioon otettavia riskitekijöitä, kuten direktiivin 2015/849 liitteestä II ja liitteestä III ilmenee. Siten mainituissa liitteissä todetaan nimenomaisesti, että niissä säädetyt luettelot mahdollisesti vähäriskisempiin tilanteisiin liittyvistä tekijöistä ja näyttötyypeistä ja mahdollisesti suuririskisempiin tilanteisiin liittyvistä tekijöistä ja näyttötyypeistä eivät ole tyhjentäviä. Tämä ilmenee myös kyseisen direktiivin 5 artiklasta, jossa säädetään, että jäsenvaltiot voivat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseksi antaa tiukempia säännöksiä unionin oikeuden rajoissa.

68.

Toisaalta direktiivin 2015/849 johdanto-osan 22 perustelukappaleessa todetaan, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski ei ole kaikissa tapauksissa yhtä suuri. Näin ollen direktiivissä säädetään yksinkertaistetusta asiakkaan tuntemisvelvollisuudesta, kun asiakkaaseen liittyy vain pieni riski ( 31 ) tai kun liiketoimia toteutetaan vain satunnaisesti tai hyvin rajallisesti. ( 32 ) Lisäksi direktiivissä säädetään 15000 euron kynnysarvosta asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden toteuttamisedellytyksenä, kun on kyse yksittäisistä liiketoimista. ( 33 ) Se, että FKTK on päättänyt soveltaa edellytystä siitä, että kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo ylittää yksityishenkilöiden osalta 15000 euroa ja oikeushenkilöiden osalta 50000 euroa, ei siis ole kohtuutonta, ja tätä voidaan muutenkin pitää vähemmän rajoittavana kuin sitä, että huomioon otettaisiin asiakkaiden kaikki tilitoimet.

69.

Edellä esitetystä seuraa, että riidanalaisen kaltaisella liikesuhteiden rajoituksella voidaan pyrkiä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevaan tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla. Tämä edellyttää, että osoitetaan, että pankki ei pysty toteuttamaan siltä edellytettyjä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä pankin ja asiakkaan välisen etäisyyden vuoksi ja että asiakasryhmä, johon toimenpidettä sovelletaan, on määritelty todetun rahanpesuriskin mukaisesti.

70.

Lisäksi jäsenvaltion on osoitettava, että ilmoitettua tavoitetta ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä. ( 34 )

71.

Komissio on käsiteltävässä asiassa epäillyt sitä, voidaanko yleistä kieltoa olla liikesuhteessa sellaisten asiakkaiden kanssa, joilla ei ole siteitä Latviaan, ja velvoitetta lopettaa tällaiset liikesuhteet pitää tarpeellisina. Ennen tämän toimenpiteen toteuttamista ei ole arvioitu tapauskohtaisesti riskejä kunkin asiakkaan osalta; komission mukaan tavoite voitaisiin saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, kuten esimerkiksi direktiivin 2015/849 18 artiklassa tarkoitettua tehostettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevilla toimenpiteillä.

72.

Kuten totesin edellä johdannossa, direktiivissä 2015/849 säädetyn rahanpesun torjuntaan tarkoitettujen toimenpiteiden järjestelmän lähtökohtana on riskien arvioiminen kokonaisvaltaisen riskiperusteisen lähestymistavan mukaisesti. Kuten julkisasiamies Pitruzzella on vastikään todennut, tällainen riskiarvio on edellytys sille, että asianmukaiset torjuntatoimenpiteet – toisin sanoen asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevat toimenpiteet –, joiden tarkoituksena on estää tai ainakin vaikeuttaa rahanpesua ja terrorismin rahoittamista, voidaan toteuttaa. Ilman arviointia kyseinen jäsenvaltio tai tarvittaessa kyseinen henkilö ei voi päättää, mitä toimenpiteitä kussakin tapauksessa olisi toteutettava. ( 35 )

73.

Tässä asiayhteydessä direktiivissä 2015/849 säädetään kolmenlaisista asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevista toimenpiteistä, ( 36 ) jotka ilmoitusvelvollisten on toteutettava asiakkaidensa osalta todetun riskitason mukaisesti: tavanomaisista, yksinkertaistetuista ja tehostetuista asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevista toimenpiteistä. ( 37 )

74.

Kaikille näille asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskeville toimenpiteille on kuitenkin yhteistä se, että ne edellyttävät riskien arvioimista asiakaskohtaisesti ja että ne ovat siis yksittäisiä toimenpiteitä. Riskejä arvioidaan siis tilannekohtaisesti eikä abstraktisti. ( 38 )

75.

Käsiteltävässä asiassa riidanalainen toimenpide on tosin samankaltainen kuin direktiivin 2015/849 14 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu toimenpide eli rahalaitoksen velvoittaminen lopettamaan liikesuhde. Viimeksi mainitun toimenpiteen toteuttaminen edellyttää kuitenkin, että pankki ei tietyssä tilanteessa pysty noudattamaan jotakin mainitun direktiivin 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a, b tai c alakohdassa säädettyä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevaa vaatimusta. Artiklassa edellytetään siis, että asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden toteuttaminen on mahdotonta tietyn asiakkaan osalta. Tämä ilmenee myös säännöksen rakenteesta, sillä 14 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan lopussa, jossa säädetään epäilyttävän liiketoimen ilmoittamisesta, käytetään nimenomaan ilmaisua ”asiakkaaseen liittyvän”. Tämän säännöksen ottamista kolmanteen unionin rahanpesudirektiiviin 2005/60 ( 39 ) koskevien perustelujen mukaan ehdotuksella pyrittiin varmistamaan, että liikesuhde asiakkaaseen lopetetaan, jos asiakkaan tunnistamisprosessia ei saada toteutettua tyydyttävällä tavalla. ( 40 )

76.

Katson näin ollen komission tavoin, että riidanalainen toimenpide ei voi perustua direktiivin 2015/849 14 artiklan 4 kohdan ensimmäiseen alakohtaan. Riidanalainen toimenpide ei nimittäin koske tiettyä asiakasta, vaan siinä määrätään riidanalaisten velvoitteiden soveltamisesta yleisesti asiakasryhmään, joka on määritelty yleisten kriteerien mukaan.

77.

Riidanalainen toimenpide ei kuulu yleisesti direktiivissä 2015/849 säädettyyn asiakkaiden tuntemisvelvollisuutta koskevaan järjestelmään. Mainitussa direktiivissä säädetyillä tehostetuilla asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevilla toimenpiteilläkin vahvistetaan nimittäin tiettyä liikesuhdetta koskevan valvonnan laajuutta ja laatua. Näin on esimerkiksi, kun on kyse liikesuhteessa tai liiketoimeen käytettyjen varojen alkuperän selvittämisestä. Kyseisten asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden soveltaminen edellyttää siis aina sitä, että on ensin todettu, että asiakkaaseen liittyy kohonnut riski. ( 41 )

78.

On totta, että direktiivissä sallitaan myös maantieteellisten tekijöiden huomioon ottaminen. Siten direktiivin liitteessä III olevan 3 kohdan b alakohdassa mainitaan suuremman riskin maantieteellisenä tekijänä ”maat, joissa luotettavien lähteiden mukaan on huomattavasti lahjontaa tai muuta rikollista toimintaa”. ( 42 ) Riidanalainen rajoitus kattaa ainakin potentiaalisesti asiakkaat tällaisista maista.

79.

Rajoitus koskee kuitenkin väistämättä myös muiden jäsenvaltioiden alueita, jotka direktiivin mukaan ovat maantieteellisiä vähäisemmän riskin alueita (direktiivin liitteessä II olevan 1 kohdan c alakohta ja 3 kohdan a alakohta).

80.

Siten ydinkysymys on edelleenkin se, voidaanko toimenpidettä, joka siinä määrätyn laajan kriteerin perusteella eli sen perusteella, että asiakkaalla ei ole siteitä Latviaan, voi koskea myös asiakkaita, joihin ei direktiivin 2015/849 mukaan lähtökohtaisesti liity kohonnutta rahanpesun tai terrorismin rahoittamisen riskiä, edelleenkin pitää tarpeellisena.

81.

Latvian hallituksen mukaan tässä tapauksessa oli jo aiemmin määrätty sellaisista vähemmän rajoittavista toimenpiteistä, jotka eivät olleet riittävän tehokkaita todettujen riskien torjumiseksi. On ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä tarkistaa tämän väitteen paikkansapitävyys.

82.

Direktiivin 2015/849 systematiikasta ilmenee, että jos rahalaitos laiminlyö vakavasti, toistuvasti tai järjestelmällisesti asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden toteuttamisen, seuraava askel on direktiivin 59 artiklan 1 kohdan mukaisten hallinnollisten seuraamusten määrääminen.

83.

Jäsenvaltioilla on tältä osin laaja harkintavalta. Jäsenvaltiot voivat säätää korkeammasta suojan tasosta kuin unionin lainsäätäjä ja sallia tai määrätä muita kuin kyseisessä direktiivissä säädettyjä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä tai yksilöidä niille jätetyn harkintavallan puitteissa muita tilanteita, jotka aiheuttavat suuremman riskin. ( 43 ) Mainitun direktiivin 59 artiklan 4 kohdasta ilmenee myös, että jäsenvaltiot voivat tässä artiklassa tarkoitettujen seuraamusten lisäksi ottaa käyttöön myös muuntyyppisiä hallinnollisia seuraamuksia.

84.

Direktiivin 59 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti seuraamuksena voidaan myös perua toimilupa tai keskeyttää sen soveltaminen, jos ilmoitusvelvollisella on oltava toimilupa.

85.

Siihen verrattuna kielto jatkaa liikesuhteita tai velvoite lopettaa liikesuhteet sellaisten asiakkaiden kanssa, joilla ei ole siteitä Latviaan, on vähemmän rajoittava toimenpide.

86.

Lisäksi sekä komissio että Latvian hallitus ovat todenneet istunnossa, että Latviaan sijoittautuneet rahalaitokset törmäävät erityisen usein rahanpesun riskiin. Latvian hallitus on ilmoittanut, että Latvian tasavalta on tästä syystä käyttänyt mahdollisuuttaan toteuttaa lisätoimenpiteitä.

87.

Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen mukaan käsiteltävä tilanne on siis sellainen, että pankin toimintaan on todettu liittyvän erityisiä riskitekijöitä ja että kyseisen pankin toimilupa saatetaan perua. Ei vaikuta siltä, että pankkiin voitaisiin soveltaa vähemmän rajoittavaa ja yhtä tehokasta muuta toimenpidettä, minkä tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Jos näin on, pidän käsiteltävän kaltaista väliaikaista kieltoa jatkaa liikesuhteita asiakkaisiin, joilla ei ole sidettä rahalaitosten toiminnan valvonnasta vastaavaan jäsenvaltioon, tarpeellisena. ( 44 )

88.

Rajoituksen soveltuvuuden ja tarpeellisuuden lisäksi on lopuksi vielä tutkittava, onko se oikeasuhteinen suppeammassa merkityksessä. ( 45 ) Näin ollen on varmistettava, että velvoitteella lopettaa liikesuhteet sellaisten asiakkaiden kanssa, joilla ei ole siteitä Latviaan, ei rajoiteta liiallisesti PrivatBankin ja sen (potentiaalisten) asiakkaiden oikeutettuja intressejä. Tässä yhteydessä on löydettävä mahdollisimman hyvä tasapaino kyseisen pankin ja sen asianomaisten asiakkaiden intressien ja rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaa koskevan tavoitteen välillä.

89.

Latvian valvontaviranomainen on määrännyt vain väliaikaisesti, että PrivatBankin on lopetettava liikesuhteensa tällaisiin asiakkaisiin tai oltava aloittamatta tällaisia liikesuhteita. Kieltoa aloittaa liikesuhteita alettiin soveltaa vasta riidanalaisen päätöksen tekemisestä lukien. PrivatBankin oli lisäksi lopetettava ainoastaan ne liikesuhteet, jotka oli aloitettu kyseisen päätöksen antamisen jälkeen – ja siis sen vastaisesti. Näitä kahta velvoitetta sovellettiin lisäksi vain siihen saakka, kunnes pankki olisi toteuttanut muut toimenpiteet, joista määrättiin samalla päätöksellä ja joiden tarkoituksena oli poistaa ongelmat pankin riskinhallinnassa. ( 46 ) Kyseinen ajallinen rajaus oli pankin kannalta kurinpidollinen toimi, koska pankki saattoi itse vaikuttaa siihen, milloin rajoitusten soveltaminen päättyisi. FKTK:n mukaan niitä ei sovelleta enää.

90.

PrivatBankia rasittaneella toimenpiteellä ei myöskään rajoitettu pankin toimintaa suhteettomasti suhteessa toimenpiteen tavoitteeseen, jona oli rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuminen. Yhtäältä pankin ei tarvinnut lopettaa olemassa olleita liikesuhteitaan asiakkaisiin, joilla ei ollut siteitä Latviaan ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo oli korkea, sillä kieltoa sovellettiin ainoastaan riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen aloitettuihin liikesuhteisiin. Toisaalta pankki saattoi aloittaa uusia liikesuhteita sellaisten asiakkaiden kanssa, joilla ei ollut siteitä Latviaan ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo oli matalampi kuin kyseisessä päätöksessä vahvistettu määrä. Pankin toimiluvan peruminen on näihin rajoituksiin verrattuna paljon intensiivisempi toimenpide, ja juuri siltä on vältytty riidanalaisella rajoituksella. ( 47 )

91.

PrivatBank on muutenkin myötävaikuttanut toiminnallaan siihen, että riskitilanne, johon Latvian valvontaviranomaisen oli reagoitava, syntyi, sillä FKTK on todennut, että PrivatBank oli rikkonut jo pidempään rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevaa lainsäädäntöä. ( 48 )

92.

Myöskään asiakkaiden näkökulmasta tiettyjen liikesuhteiden lopettamiseen liittyvät haitat eivät ole painavampia kuin rahanpesun tehokkaasta torjunnasta koituvat edut. Vaikka pääomien vapaa liikkuvuus suojaa asiakkaan vapautta valita, minkä luottolaitoksen palveluja hän käyttää, se ei anna oikeutta aloittaa liikesuhteita tietyn pankin kanssa tapauksen olosuhteista riippumatta.

93.

Edellä esitetystä seuraa, että kielto aloittaa tai jatkaa liikesuhteita sellaisten asiakkaiden kanssa, joilla ei ole siteitä pankin sijoittautumisjäsenvaltioon, ei ole ristiriidassa palvelujen tarjoamisen vapauden ja pääomien vapaan liikkuvuuden kanssa, jos kyseinen toimenpide on oikeassa suhteessa rahanpesun ja terrorismin torjuntaa koskevaan tavoitteeseen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida, onko toimenpide oikeasuhteinen, ja ottaa tässä yhteydessä huomioon kaikki yksittäistapaukseen liittyvät seikat. Tällaisia seikkoja ovat erityisesti todettu rahanpesun riski, se, onko pankki uusinut rahanpesun torjuntasäännöksiä koskevat rikkomisensa, ja aiemmin menestyksettä toteutetut toimenpiteet samoin kuin rajoituksen kesto ja intensiteetti verrattuna muihin yhtä tehokkaisiin keinoihin.

94.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Administratīvā apgabaltiesan esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: