1. 

SJ AB (jäljempänä SJ) on osakeyhtiö, joka tarjoaa rautateiden henkilöliikennepalveluja ja jonka osakekanta on kokonaisuudessaan Ruotsin valtion omistuksessa. Vuonna 2012 se teki kaksi juniensa siivousta koskevaa sopimusta järjestämättä sitä ennen julkista tarjouskilpailua, minkä Konkurrensverket (Ruotsin kilpailuviranomainen) katsoi olevan vastoin direktiiviä 2004/17/EY. ( 2 )

2. 

Julkisen yrityksen ja Konkurrensverketin välinen riita koskee direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan tulkintaa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jonka on ratkaistava kyseinen riita-asia, haluaa varsinaisesti selvittää tähän artiklaan sisältyvät käsitteet, joiden tulkinta auttaa sitä ratkaisemaan, kuuluuko rautatieliikennepalveluja tarjoava julkinen yritys kyseisen direktiivin soveltamisalaan.

3. 

Tässä yhteydessä tarkastellaan kahta seikkaa:

4.

Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Tässä direktiivissä tarkoitetaan

– –

– –

2.   Tätä direktiiviä sovelletaan hankintayksiköihin,

– –”.

5.

Direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten verkkojen saataville saattamiseen tai ylläpitoon [explotación; oikeammin ”hyödyntämiseen], joiden tarkoituksena on tarjota yleisölle kuljetuspalveluja rautateitse, automatisoiduin järjestelmin, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla tai kaapeliradoilla.

Kuljetuspalvelujen verkon katsotaan olevan kyseessä, kun palvelua tarjotaan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen asettamin edellytyksin, jotka voivat koskea liikennöitäviä linjoja, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä.

– –”

6.

Sen 30 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Hankintasopimuksiin, jotka tehdään 3–7 artiklassa tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, ei sovelleta tätä direktiiviä, jos toiminto siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, on suoraan avoin kilpailulle markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu.

– –

5.   Hankintayksiköt voivat pyytää komissiota tekemään 6 kohdan mukaisen päätöksen 1 kohdan soveltamisesta tiettyyn toimintoon, jos jäsenvaltion lainsäädännössä on siitä säädetty. – –

– –”

7.

Direktiivin 1 artiklan sanamuoto on seuraava:

”1.   Tässä direktiivissä säädetään:

2.   Tätä direktiiviä sovelletaan rautatieinfrastruktuurin käyttöön kotimaisessa ja kansainvälisessä rautatieliikenteessä.”

8.

Direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan

– –

– –

– –”.

9.

Direktiivin 10 artiklassa tarkennetaan asiaa seuraavasti:

”1.   Rautatieyrityksille on myönnettävä yhtäläisin, syrjimättömin ja läpinäkyvin edellytyksin rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeus kaikissa jäsenvaltioissa kaikenlaisen rautateiden tavaraliikenteen harjoittamiseen. Tähän oikeuteen kuuluu myös oikeus käyttää infrastruktuuria, joka yhdistää meri- ja sisävesisatamia muihin liitteessä II olevassa 2 kohdassa tarkoitettuihin palvelupaikkoihin, ja infrastruktuuria, jota käyttää tai saattaa käyttää useampi kuin yksi loppuasiakas.

– –”

10.

Direktiivin 27 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Rataverkon haltijan on asianomaisia osapuolia kuultuaan laadittava ja julkaistava verkkoselostus – –.

2.   Verkkoselostuksessa on määriteltävä rautatieyritysten käytettävissä oleva infrastruktuuri ja siihen on sisällyttävä tietoja kyseisen rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeutta koskevista edellytyksistä. Verkkoselostuksessa on oltava tietoja myös edellytyksistä, jotka koskevat rataverkon haltijan rataverkkoon liitettyjen palvelupaikkojen käyttöoikeutta ja palvelujen tarjoamista kyseisissä palvelupaikoissa, tai siinä on ilmoitettava verkkosivusto, jolla kyseiset tiedot ovat maksutta saatavilla sähköisessä muodossa. Verkkoselostuksen sisältö vahvistetaan liitteessä IV.

– –”

11.

Direktiivin 44 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Hakijat voivat toimittaa julkis- tai yksityisoikeuden mukaisesti rataverkon haltijalle hakemuksen, jossa pyydetään sellaisen sopimuksen tekemistä, jolla myönnetään oikeus käyttää rautatieinfrastruktuuria IV luvun 2 jaksossa säädettyä korvausta vastaan.

– –”

12.

Sen 45 artiklan sanamuoto on seuraava:

”1.   Rataverkon haltijan on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä täyttämään kaikki ratakapasiteettia koskevat pyynnöt – –.

2.   Rataverkon haltija voi asettaa aikataulun suunnittelu- ja yhteensovittamismenettelyssä jonkin liikennetyypin etusijalle, mutta ainoastaan 47 ja 49 artiklan mukaisesti.

3.   Rataverkon haltijan on kuultava asianomaisia osapuolia aikatauluehdotuksesta ja annettava niille vähintään kuukausi aikaa esittää näkemyksensä. Asianomaisiin osapuoliin kuuluvat kaikki kapasiteettia hakeneet sekä muut osapuolet, jotka haluavat esittää huomautuksiaan siitä, miten aikataulu saattaa vaikuttaa niiden mahdollisuuksiin hankkia rautatieliikennettä aikataulukaudella.

– –”

13.

Direktiivin 46 artiklassa täsmennetään seuraavaa:

”1.   Jos rataverkon haltija havaitsee 45 artiklassa tarkoitetun aikataulusuunnittelun aikana, että eri hakemukset ovat keskenään ristiriidassa, sen on pyrittävä sovittamaan hakemukset mahdollisimman hyvin yhteen.

2.   Jos tilanne edellyttää yhteensovittamista, rataverkon haltijalla on kohtuullisissa rajoissa oikeus ehdottaa ratakapasiteettia, joka eroaa pyydetystä kapasiteetista.

– –”

14.

Ruotsin erityisalojen hankintalain 2 luvun 20 §:n mukaan hankintayksikköjä ovat muun muassa yritykset, joihin hankintaviranomainen voi käyttää määräysvaltaa. Hankintaviranomaisen katsotaan käyttävän suoraa tai välillistä määräysvaltaa yritykseen, jos se omistaa yli puolet yrityksen omistusosuuksista, jos sillä on enemmistö äänistä omistusosuutensa tai muun vastaavan ansiosta tai jos se voi nimittää yli puolet yrityksen hallituksen tai vastaavan johtoelimen jäsenistä.

15.

Erityisalojen hankintalakia sovelletaan sen 1 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan toimintaan, jonka tarkoituksena on yleisten verkkojen saataville saattaminen tai hyödyntäminen erityisesti rautatiekuljetuksia varten.

16.

Erityisalojen hankintalain 1 luvun 8 §:n 2 momentin mukaan kuljetuspalvelualan verkon katsotaan olevan olemassa, kun palvelua tarjotaan toimivaltaisen viranomaisen asettamin edellytyksin, jotka koskevat esimerkiksi liikennöitäviä linjoja, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä.

17.

Rautatielain 5 luvun 2 §:n mukaan rautatieyritykset, joiden kotipaikka on Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion tai Sveitsin alueella, voivat harjoittaa tai järjestää liikennepalveluja Ruotsin rataverkossa.

18.

Rautatielain 6 luvun 7 §:n mukaan se, jolla on oikeus harjoittaa tai järjestää liikennettä Ruotsin rataverkossa, voi pyytää rataverkon haltijalta ratakapasiteettia reitin muodossa sen verkkoselostuksen mukaisesti.

19.

Rautatielain 6 luvun 1 ja 7 §:ssä sekä 6 luvun 9 §:ssä säädetään ratakapasiteettipyynnöistä sekä pyydetyn ratakapasiteetin hallinnoinnista ja pyydettyä ratakapasiteettia koskevien käyttöoikeuksien myöntämisestä.

20.

Sen 6 luvun 9 §:n mukaan rataverkon haltijan on laadittava aikatauluehdotus vastaanotetut pyynnöt huomioon ottaen.

21.

Sen 6 luvun 10 §:n mukaan rataverkon haltijan on pyrittävä sovittamaan ratkaisuissaan yhteen mahdolliset ratakapasiteetin käyttöoikeuden myöntämiseen liittyvät ristiriidat. Jos tämä on mahdotonta, rataverkon haltijan on järjestettävä nopeutettu riitojenratkaisumenettely (6 luvun 12 §).

22.

Rautatielain 6 luvun 14 ja 15 § koskevat verkkoselostuksessa vahvistettuja ensisijaisuusperusteita.

23.

SJ teki tammikuussa 2012 kaksi juniensa siivouspalvelua koskevaa hankintasopimusta (arvoltaan 56 ja 60 miljoonaa kruunua) julkista tarjouskilpailua järjestämättä.

24.

Konkurrensverket vaati tammikuussa 2013 Förvaltningsrätten i Stockholmia (Tukholman hallinto-oikeus, Ruotsi) määräämään seuraamusmaksun SJ:lle, sillä sen mukaan SJ oli harjoittanut erityisalojen hankintalain 1 luvun 8 §:ssä mainittua toimintaa. SJ vastusti Konkurrensverketin vaatimusta, joka hylättiin.

25.

Konkurrensverket valitti ensimmäisessä oikeusasteessa annetusta tuomiosta Kammarrätten i Stockholmiin (Tukholman kamarioikeus, Ruotsi), ja myös valitus hylättiin.

26.

Tästä muutoksenhakutuomioistuimen antamasta tuomiosta valitettiin Högsta förvaltningsdomstoleniin (korkein hallinto-oikeus, Ruotsi), joka esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

27.

Konkurrensverketin näkemyksen mukaan on niin, että koska direktiivissä 2004/17 ei määritellä, mitä tarkoitetaan kuljetuspalveluiden ”verkolla” tai ”verkon saataville saattamisella tai [hyödyntämisellä]”, kyseisten käsitteiden merkitys ja ulottuvuus vastaavat niiden tavanomaista yleiskielistä merkitystä niiden käyttöön liittyvän asiayhteyden ja käytöllä tavoiteltujen tavoitteiden mukaisesti.

28.

Konkurrensverket huomauttaa siitä vaarasta, että hankintayksiköt ovat valtion vaikutuksesta taipuvaisia suosimaan kotimaisia yhtiöitä, mikä rikkoo vapaata liikkuvuutta ja kilpailua koskevia Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräyksiä. Direktiivissä 2004/17 säädetyillä hankintamenettelyillä pyritään poistamaan tämä vaara. Ilman tällaisia oikeussääntöjä kilpailu vähenisi verkkokapasiteetille ominaisten rajoitusten johdosta, ja tällöin hankintayksiköt voisivat sopimuspuolia valitessaan jättää taloudelliset näkökohdat huomiotta ja keskittyä kriteereissään kansallisiin preferensseihin.

29.

Konkurrensverketin mukaan direktiivissä 2012/34 säädetään (SJ:n kaltaisten) rautatieyritysten pääsystä kapasiteetiltaan rajalliseen tekniseen rataverkkoon. Rataverkon haltija asettaa kyseisen verkon reitinjaon yhteydessä edellytykset, jotka koskevat esimerkiksi liikennöitäviä linjoja, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia ja vuorotiheyttä. Rataverkon haltijan velvollisuus pyrkiä täyttämään rautatieyritysten pyynnöt ei vaikuta mitenkään kyseisen verkon kapasiteettia koskeviin rajoituksiin.

30.

Konkurrensverket tunnustaa, että direktiivin 2004/17 30 artiklan mukaan kyseistä direktiiviä ei tarvitse soveltaa, jos sen soveltamisalaan kuuluvat toiminnot ovat suoraan avoinna kilpailulle markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Tämä mahdollisuus edellyttää kuitenkin sitä, että komissio tekee päätöksen asianomaisen menettelyn päätteeksi, mitä ei ole tässä tapauksessa tapahtunut.

31.

SJ tuo esille, että toisin kuin muissa valtioissa, joissa rautatieliikenteessä vallitsee monopoli, Ruotsissa ala on vapautettu täysin ja järjestelmä perustuu tasavertaiseen kilpailuun.

32.

SJ ilmoittaa, että vaikka sen osakekanta on kokonaan Ruotsin valtion omistuksessa, se ei saa mitään rahoitusta tai muita etuja valtiolta. Se saa tulonsa lippujen myynnistä, eikä se hyödy etuuskohtelusta rautateiden reitinjaossa.

33.

SJ:n näkemyksen mukaan direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on tulkittava suppeasti, kuten oikeuskäytännöstä käy ilmi. ( 6 ) Ei riitä, että yksikköön voidaan käyttää direktiivin 2004/17 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainitun kaltaista määräysvaltaa. Jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on asetettava yksipuolisesti direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa mainitut edellytykset, jotka vaikuttavat välittömästi ja olennaisella tavalla mahdolliseen käyttäjään kohdistumalla suoraan ja konkreettisesti siihen, millä tavalla rautatieyritys tarjoaa kuljetuspalvelua junilla.

34.

SJ lisää vielä päättävänsä muiden Ruotsissa toimivien rautatieyritysten tavoin itse kaupallisin perustein reiteistä, käytettävistä junista, aikatauluista, vuorojen määrästä, pysähdyksistä ja lippujen hinnoista. Rataverkon haltijalla ei ole muita valtuuksia kuin ne, jotka sille on annettu direktiivissä 2012/34, ja sen tehtävänä on ainoastaan taata mahdollisuus käyttää rautatieinfrastruktuuria yhdenvertaisin edellytyksin, ei säännellä rautatieyritysten kuljetuspalveluihin liittyviä konkreettisia olosuhteita.

35.

Komission mielestä direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuodon tarkoituksena on osoittaa, että verkon käsite on ymmärrettävä laajasti. Verkko voi olla kyseessä paitsi silloin, kun on olemassa fyysinen infrastruktuuri (kuten junille tai raitiovaunuille tarkoitetut kiskot), myös silloin, kun fyysistä infrastruktuuria ei ole, mutta kyseessä on toisiinsa yhdistyvistä linjoista muodostuva rakenne, jota ajoneuvot käyttävät viranomaisten asettamia edellytyksiä noudattaen. ( 7 )

36.

Komissio mainitsee direktiivin 2012/34 olevan säädös, jossa määritellään rautatieliikenteeseen osallistuvat toimijat ja jonka avulla voidaan lisäksi varmistaa, että rautatieyrityksillä on avoin ja syrjimätön pääsy rataverkkoon. Se ottaa erityisesti esille IV luvun 3 jakson, jossa säädetään ratakapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja kuvataan, miten direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun kaltaiset edellytykset on asetettava.

37.

Komission mukaan Trafikverket (Ruotsin liikenneviranomainen) hyväksyy verkkoselostuksen, ratkaisee reitinjaon ja päättää aikatauluista, joten se asettaa rautatieinfrastruktuurin käyttöä koskevat edellytykset. Millekään näistä ei muodosta estettä se, että kyseisen viranomaisen on täytettävä hakijoiden pyynnöt mahdollisuuksien mukaan.

38.

Konkurrensverket arvioi, että direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu kuljetuspalvelujen verkko on kyseessä, kun junien liikennöinti edellyttää pääsyä kapasiteetiltaan rajalliseen tekniseen verkkoon. Hyödyntämisen käsite tarkoittaa sen mukaan varsinaista liikenteen harjoittamista rataverkossa. ( 8 )

39.

SJ väittää, ettei se ole vastuussa rautatieinfrastruktuurista ja että sen toiminta rajoittuu kuljetuspalveluiden tarjoamiseen rautatieinfrastruktuuria pitkin matkustavalle yleisölle. Se ei siis osallistu Ruotsin rataverkon saataville saattamiseen eikä hyödyntämiseen, joten sen toiminta ei kuulu direktiivin 2004/17 soveltamisalaan.

40.

Komissio tuo esille, että 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa erotetaan toisistaan verkon saataville saattaminen ja hyödyntäminen. Ensimmäisessä hankintadirektiivissä (direktiivi 90/531/EEC) ( 9 ) tai direktiivissä 93/38/EEC ( 10 ) ei viitata kummassakaan ”saataville saattamiseen”. Ilmaus sisällytettiin vasta direktiiviin 2004/17, ja sen tarkoituksena on kattaa fyysisen verkon hallinnointi ja erottaa kyseiset kaksi toimintoa toisistaan, sillä ne annetaan tavallisesti eri toimijoiden tehtäväksi; näin taataan molempien toimijoiden kuuluminen direktiivin soveltamisalaan.

41.

Komission mielestä ”verkkojen hyödyntäminen” kattaa varsinaisen rautatiekuljetustoiminnan, kun taas ”saataville saattaminen” viittaisi mahdollisuuteen antaa verkko toisen käyttöön.

42.

Ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 29.6.2017.

43.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Konkurrensverket, SJ ja Euroopan komissio, jotka osallistuivat 13.6.2018 pidettyyn istuntoon.

44.

Molemmat asianosaiset sekä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vetoavat direktiiviin 2012/34 riidan rajaamiseksi ja direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohtaan sisältyvien ilmausten merkityksen selvittämiseksi.

45.

Pidän tätä lähestymistapaa asianmukaisena. Direktiiviä 2012/34, joka on annettu 21.11.2012, ei voida kuitenkaan soveltaa sellaisenaan ajallisista syistä riidan kohteena olevan kaltaisiin sopimuksiin, jotka on allekirjoitettu saman vuoden tammikuussa. Ongelma ratkeaa ottamalla huomioon, että direktiivillä 2012/34 on laadittu selkeyden vuoksi uudelleen ja yhdistetty yhdeksi säädökseksi aiemmat direktiivit, ( 11 ) jotka olivat voimassa kyseisten sopimusten allekirjoittamisen aikaan.

46.

Lisäksi on kiistatonta, että SJ on direktiivin 2012/34 3 artiklan 1 alakohdan määritelmän mukainen rautatieyritys ja että valtion kokonaan omistamana yrityksenä se pystyy olemaan hankintayksikkö (varsinaisesti direktiivin 2004/17 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu julkinen yritys).

47.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee kuitenkin, että SJ:n toiminta voi kuulua direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdassa annetun kuvauksen soveltamisalaan. Siihen voidaan soveltaa kyseistä direktiiviä vain, jos se kuuluu kyseisen kuvauksen soveltamisalaan, sillä direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa edellytetään, että hankintayksiköt harjoittavat jotain 3–7 artiklassa tarkoitettua toimintoa.

48.

Direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdassa kuljetuspalvelujen verkon käsite (”verkon katsotaan olevan kyseessä”) liitetään palvelun tarjoamiseen ”jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen asettamin edellytyksin, jotka voivat koskea liikennöitäviä linjoja, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä”.

49.

Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, voiko rataverkon haltija, jonka tehtävänä on reittien jakaminen, asettaa toimivaltaansa käyttämällä rautatieyrityksille tosiasiallisesti edellytyksiä, jotka voivat vaikuttaa liikennöitävien linjojen, käytettävissä olevan kuljetuskapasiteetin tai vuorotiheyden kaltaisiin seikkoihin.

50.

Kysymykseen liittyvässä asiayhteydessä sekä julkiset että yksityiset rautatieyritykset tarjoavat kuljetuspalvelua kaupallisin perustein, ( 12 ) mutta ne eivät toimi rataverkon haltijoina. Ensiksi on siis arvioitava, mitä verkolla tarkoitetaan, ja sen jälkeen on tarkasteltava sen vaikutusta riita-asiaan. ( 13 )

51.

Direktiiviin 2012/34 sisältyviä säännöksiä sovelletaan yhtäältä rautatieinfrastruktuurin hallinnointiin ja toisaalta rautatieyritysten toimintaan. Viimeksi mainittuihin säännöksiin kuuluvat myös ne, joissa säädetään toimilupien saamisesta ja ratakapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä näille yrityksille, jotka joutuvat maksamaan siitä käyttömaksuja.

52.

Rautatieinfrastruktuuri on luonnollisesti rajallinen, ( 14 ) sillä se on ”luonnollinen monopoli”, ( 15 ) jonka käyttöä ei olisi järkevää moninkertaistaa. Direktiivissä 2012/34 ei määritellä rautatieinfrastruktuuria, vaan kuvataan sen muodostavat osat, jotka on lueteltu yksityiskohtaisesti liitteessä I. ( 16 ) Verkon käsite liittyy tähän infrastruktuuriin: rataverkolla tarkoitetaan ”koko rataverkon haltijan hallinnoimaa rautatieinfrastruktuuria”. ( 17 )

53.

Rautatieinfrastruktuuria (joka liittyy reittien käsitteeseen) ( 18 ) hallinnoi rataverkon haltija, joka huolehtii rautatieinfrastruktuurin käyttämisestä, kunnossapidosta ja uusimisesta. Rautatieyrityksen toimiluvan saaneiden toimijoiden on pyydettävä siltä käyttöoikeutta tiettyyn osaan kyseisen infrastruktuurin kapasiteetista.

54.

Ennen ratakapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä on annettava niin sanottu ”verkkoselostus”, jossa rataverkon haltija selvittää yksityiskohtaisesti käyttöoikeuden myöntämisessä sovellettavat yleiset säännöt, määräajat, menettelyt ja perusteet. Monien tähän liittyvien yksityiskohtien toteuttaminen jätetään direktiivissä 2012/34 rataverkon haltijan päätettäväksi. ( 19 )

55.

Perusperiaatteena on, että rataverkon haltija täyttää kaikki vastaanottamansa ratakapasiteetin käyttöoikeutta koskevat pyynnöt mahdollisuuksien mukaan. Jos tämä ei ole toteutettavissa, se soveltaa muita käyttöoikeuden myöntämistä koskevia kriteerejä. ( 20 ) Lisäksi sen on laadittava aikatauluehdotus ja toimitettava tämä asianomaisille toimijoille, jotta nämä voivat esittää siitä huomautuksia.

56.

Aikataulu voidaan vahvistaa lopullisesti kaikkien ratakapasiteetin käyttöoikeutta koskevien päätösten ( 21 ) perusteella suunnittelemalla junien ja liikkuvan kaluston liikkuminen kyseisessä infrastruktuurissa asianomaisen aikataulun voimassaoloaikana. Direktiivin 2012/34 liitteessä VII olevassa 2 kohdassa määrätään aikataulumuutosten tai -korjausten mahdollisuudesta, mistä voidaan päätellä aikataulun olevan joustava ja mukautettavissa muuttuviin olosuhteisiin.

57.

Kuten edellä jo todetaan, SJ:n mukaan rautatieyritykset päättävät Ruotsissa juniensa kulkureitit, aikataulut, vuorojen määrän ja pysähdyspaikat. SJ päättelee, että jos tämä kapasiteetti on rajallinen, se on sitä pelkästään infrastruktuurin fyysisen kapasiteetin asettaman rajoituksen vuoksi, muttei siksi, että rataverkon haltijalla olisi valta päättää yksipuolisesti, miten rautatieyritysten tarjoamat palvelut olisi hoidettava.

58.

SJ:n päättely ei vakuuta minua. Rataverkon haltija toimii tilanteessa, jossa on (fyysisesti ja ajallisesti) rajalliset mahdollisuudet täyttää käyttöoikeutta hakeneiden yritysten pyynnöt. Koska reitit rajautuvat ratakiskoista muodostuvan verkon mukaisesti ja riippuvat palvelupaikkojen suorituskyvystä, rataverkon haltijan on välttämätöntä sovittaa yhteen kaikkien rautatieyritysten tarjoamat kuljetuspalvelut. Näin on myös Ruotsin rataverkossa.

59.

SJ:n kaltaisten rautatieyritysten vapaus tarjota yleisölle parhaina pitämiään reittejä ja sopivimmiksi katsomiaan juna-aikatauluja ei nimittäin estä sitä, että tällainen palveluntarjonta edellyttää rataverkon haltijan yhteensovittamispäätöksiä. Rataverkon haltija siis ”asettaa” viime kädessä (vaikkakin yritysten pyynnöt huomioon ottaen) palvelun tarjoamista koskevat ”edellytykset”.

60.

Direktiivissä 2012/34 luetellaan monia tilanteita, joissa rataverkon haltijalla on toimivaltaa, joka vaikuttaa näihin edellytyksiin. Sen 3 artiklassa olevat ”vaihtoehtoisen reittiosuuden”, ”toteuttamiskelpoisen vaihtoehdon” ja ”ylikuormitetun infrastruktuurin” määritelmät vaikuttavat myöhemmin sääntelyyn, jonka nojalla rataverkon haltija voi – ja sen täytyy – osallistua rataverkon käyttöehtojen asettamiseen, olivatpa kyseessä ”käytettävissä oleva kuljetuskapasiteetti”, varsinaiset ”liikennöitävät linjat” tai ”vuorotiheys”, jotta vältetään päällekkäisyydet ja ylikuormittuminen. ( 22 )

61.

Rataverkon haltijan on julkaistava verkkoselostus, jonka avulla se voi myös muuttaa niitä seikkoja, joita ei voida määrittää etukäteen. Lisäksi se voi myöntää käyttöoikeuden kapasiteettiin pyydetystä poikkeavalla tavalla, mikä osoittaa, että rautatiekuljetuksia tarjoavien yritysten päätösvaltaa kaventavat rajalliset mahdollisuudet, jotka johtuvat käytettävissä olevien resurssien, joita rataverkon haltijan on hallinnoitava, niukkuudesta.

62.

On vielä todettava, että rautatiekuljetusten alalla on hyväksyttävää asettaa julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat vaikuttaa vielä enemmän infrastruktuurin käyttöoikeutta koskeviin edellytyksiin. Direktiivin 2012/34 mukaan jäsenvaltioiden rautateillä voidaan tarjota rautatieliikennepalveluita sekä avoimilla markkinoilla että julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen nojalla, ja ylikuormitetun infrastruktuurin kohdalla on mahdollista asettaa ensisijaisuusperusteita. ( 23 )

63.

Rajallisten rataresurssien hallinnoinnin ja jakamisen tarve merkitsee lopulta sitä, että rataverkon haltijalla on oltava mahdollisuus asettaa rataverkkoa käyttäville yrityksille niiden tarjoaminen palvelun tarjoamista koskevia edellytyksiä, jotka vaikuttavat käytettävissä olevaan kuljetuskapasiteettiin, liikennöitäviin linjoihin ja vuorotiheyteen. Nimenomaan tätä direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdassa edellytetään, jotta kuljetuspalvelujen verkon katsotaan olevan olemassa.

64.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, mitä merkitsee direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdassa käytetty ilmaus ”verkon saataville saattaminen tai [hyödyntäminen]”. Konkreettisesti se haluaa selvittää, sisältyykö rautatieyritysten toiminta jompaankumpaan näistä käsitteistä, kun yritys tarjoaa rautatiekuljetuspalveluja.

65.

Epätietoisuus koskee erityisesti ”verkon hyödyntämistä”. Vaikuttaa vallitsevan yksimielisyys siitä, että ”verkon saataville saattaminen” on rataverkon haltijan, ei kuljetusyritysten, etuoikeus. Keskityn näin ollen hyödyntämisen käsitteen tulkintaan.

66.

Komission ehdotus on selvyydessään hyvin kiinnostava: ”saataville saattaminen” tarkoittaa rataverkon haltijan tehtäviä, ja ”verkon hyödyntäminen” on varsinaista rautatieyritysten toimintaa. Tämän vahvistaa komission mukaan lainsäädännössä tehty muutos, joka johti direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan nykyiseen sanamuotoon: toisin kuin erityisalojen sopimuksentekomenettelyistä annettujen aiempien direktiivien ( 24 ) vastaavissa artikloissa, joissa mainitaan yksinomaan ”verkkojen hyödyntäminen”, lainsäädäntöön lisättiin vuonna 2004 näiden samojen verkkojen ”saataville saattaminen”.

67.

Komission mukaan ”saataville saattaminen” lisättiin, jotta fyysisen verkon hallinnointi saatiin mukaan ja jotta nämä kaksi eri toimintoa saatiin erotettua toisistaan: ”verkkojen hyödyntäminen” kattaa yritysten harjoittaman varsinaisen rautatiekuljetuspalvelujen tarjoamisen, ja ”saataville saattaminen” viittaa mahdollisuuteen myöntää verkon käyttöoikeus toiselle osapuolelle.

68.

Komission teoria karahtaa kuitenkin yhteen karikkoon: direktiivissä 2012/34 erotetaan selkeästi toisistaan yhtäältä ”liikennepalvelujen tarjoaminen” ja toisaalta ”infrastruktuurin toiminta [oikeammin: käyttö]”. ( 25 ) Viimeksi mainittu kuuluu rataverkon haltijalle, kun taas liikennepalvelujen tarjoamisesta huolehtivat yritykset, joille myönnetään toimilupa tähän tarkoitukseen.

69.

Direktiivissä 2012/34 käytetään pari kertaa liikennepalvelun harjoittamisen käsitettä, joka yhdistetään rautatieyrityksen toimiluvan saaneiden, tällaisia palveluja yleisölle tarjoavien yritysten toimintaan. Direktiivissä käytetyssä terminologiassa ”liikennepalvelun harjoittaminen” tarkoittaa toista kuin ”infrastruktuurin käyttö”.

70.

Direktiivin 2012/34 mukaan ”infrastruktuurin käyttö” on yksinomaan rataverkon haltijan tehtävä, ja rataverkon haltija antaa rataverkon liikennepalveluja tarjoavien yritysten käyttöön, ja lisäksi se pitää rataverkon kunnossa, ( 26 ) hallinnoi sitä ja täyttää verkon avulla kyseisen direktiivin 7 artiklassa sille annetut tehtävät.

71.

Kyseinen kahtiajako käy ilmi jo direktiivin 2012/34 alkuperäiseen versioon sisältyvistä määritelmistä. Kyseisessä direktiivissä tarkoitetusta verkon käsitteestä ( 27 ) voidaan päätellä, että sen käytöstä huolehtii rataverkon haltija. Vastaava näkemys esitetään myöhemmissäkin säädöksissä:

72.

Tässä tilanteessa on kaksi tulkintavaihtoehtoa. Ensimmäinen vaihtoehto on tulkita direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohtaa etenkin yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta myöhemmin annettujen säädösten (erityisesti direktiivin 2012/34 ja sen muuttamisesta annettujen säädösten) perusteella.

73.

Jos tämä vaihtoehto valitaan, on sovitettava yhteen direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdassa mainittu ”[rata]verkkojen [hyödyntäminen]” sekä direktiivissä 2012/34 käytetty ”infrastruktuurin käyttö”. Rautatieliikenteen harjoittaminen ei sisältyisi siihen, jos pitäydytään direktiivillä 2016/2370 muutetun direktiivin 2012/34 (nykyisen) 3 artiklan 2 b alakohdan määritelmän merkityksessä. Verkon hyödyntäminen tai käyttö ei toisin sanoen kattaisi rautatieliikenteen harjoittamista, jolla tarkoitetaan rautatieyritysten harjoittamaa kuljetuspalvelujen tarjoamista.

74.

Toisessa vaihtoehdossa direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdassa mainittua ”verkkojen [hyödyntämistä]” tulkitaan itsenäisesti ottamatta huomioon edellä mainittuja säädöstekstissä tapahtuneita muutoksia. ( 30 ) Tämän tulkinnan mukaan mikään ei estä myös rautatieyritystä ”hyödyntämästä” tai ”käyttämästä” verkkoa siinä merkityksessä, että se hankkii etua verkosta tai hyväksikäyttää tai käyttää verkkoa rautatieliikenteen harjoittamisessa.

75.

Useat perusteet puoltavat tätä jälkimmäistä vaihtoehtoa. Ensinnäkin komission esittämä, direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan syntyhistoriaa koskeva huomautus, jonka mukaan ”verkon saataville saattaminen” lisättiin, koska kohtaan haluttiin verkon hyödyntämisestä eroava oma käsitteensä, vaikuttaa laajentavan tämän viimeksi mainitun käsitteen semanttista soveltamisalaa.

76.

Toiseksi kirjaimellisen tulkinnan näkökulmasta käsitteelle ”hyödyntäminen” hyväksyttyihin eri merkityksiin kuuluu myös se tulkinta, että hyödyntämiseksi katsotaan edun hankkiminen jostain asiasta asiaa käyttämällä. Matkustajille rautatieliikennepalveluja tarjoavat yritykset ”hyödyntävät” verkkoa, jossa niiden junat liikkuvat, eli ne käyttävät tai hyväksikäyttävät sitä saadakseen sen avulla tuloja julkisen palvelun toiminnastaan.

77.

Kolmanneksi systemaattisen tulkinnan näkökulmasta ei olisi kovinkaan mielekästä väittää, että kuljetuspalveluja tarjoavat yritykset jäävät yleisesti direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle siksi, ettei kyseinen toiminta ole verkon hyödyntämistä, kun heti sen perään (saman artiklan 2 kohdassa) ilmoitetaan, ettei direktiiviä sovelleta ”yleisölle linja-autokuljetuspalveluja tuottaviin yksiköihin, jotka on jätetty direktiivin 93/38/ETY 2 artiklan 4 kohdan nojalla kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle”. Asiaa ei ole täsmennetty erikseen juuri siitä syystä, että direktiiviä 2004/17 sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkiin muihin kuljetuspalveluja tarjoaviin yrityksiin.

78.

Neljänneksi ja viimeiseksi direktiivissä 2004/17 säädetään, että ”luettelot tässä direktiivissä tarkoitetuista hankintayksiköistä ovat liitteissä I–X [eivätkä ne] ole tyhjentäviä”. ( 31 ) Liitteessä IV luetellaan siis hankintayksiköt rautatiepalvelujen alalla, ja luetteloon kuuluvat näitä palveluja tarjoavat jäsenvaltioiden julkiset yritykset. Ruotsin kohdalla tällaisiksi katsotaan varsinaisesti muiden muassa ”julkiset yksiköt, jotka hoitavat rautatiepalveluja säädösten järnvägslagen (2004:519) and järnvägsförordningen (2004:526) nojalla”. ( 32 )

79.

Tämäntyyppisten yksiköiden (jollainen myös SJ on) sisällyttäminen direktiivin 2004/17 liitteeseen IV paljastaa, että unionin lainsäätäjän mielestä rautateitse kuljetuspalveluja yleisölle tarjoavien yritysten toiminta kuuluu direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun kyseisen verkon hyödyntämisen käsitteeseen, joten muiden edellytysten täyttyessä direktiivissä 2004/17 säädetyt hankintamenettelyt on järjestettävä. ( 33 )

80.

Yhteenvetona voidaan todeta, että vaikka yhtenäistä eurooppalaista rautatiealuetta koskevissa säädöksissä (direktiivissä 2012/34 ja sitä vastaavissa säädöksissä) käytettyjen käsitteiden ja direktiivissä 2004/17 käytettyjen käsitteiden välillä on epäjohdonmukaisuuksia, viimeksi mainitun direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa olevan ilmauksen ”verkkojen hyödyntäminen” tulkinta ei riipu ensin mainituissa säädöksissä määritellyistä käsitteistä.

81.

Lopuksi on todettava SJ:n painottavan olevansa yksinomaan kaupallisessa tarkoituksessa toimiva, muiden rautatieliikenteen harjoittajien kanssa kilpaileva yritys, minkä perusteella sitä ei voida sen mielestä pitää hankintayksikkönä, johon sovelletaan direktiiviä 2004/17.

82.

Tästä seikasta säädetään direktiivin 2004/17 30 artiklassa (”Menettely sen määrittelemiseksi, onko tietty toiminto suoraan avoin kilpailulle”). On riittävää todeta, ettei käsiteltävässä asiassa ole esitetty näyttöä kyseisen menettelyn toteuttamisesta, joten direktiivin soveltamisesta ei voida poiketa.

83.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Högsta förvaltningsdomstolenin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY 5 artiklan 1 kohtaa on tulkittava seuraavasti: