—

Kerly Del Rosario Martinez Silva, edustajinaan L. Neri ja A. Guariso, avvocati,

—

Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan P. Gentili, avvocato dello Stato,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään D. Martin ja C. Cattabriga,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 (EUVL 2004, L 166, s. 1 ja oikaisu EUVL 2004, L 200, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston 16.9.2009 antamalla asetuksella (EY) N:o 988/2009 (EUVL 2009, L 284, s. 43) (jäljempänä asetus N:o 883/2004), 3 artiklan 1 kohdan j alakohdan sekä kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/98/EU (EUVL 2011, L 343, s. 1) 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Kerly Del Rosario Martinez Silva ja Istituto nazionale della previdenza sociale (kansallinen sosiaaliturvalaitos, jäljempänä INPS) ja Comune di Genova (Genovan kunta, Italia) ja jossa on kyse siitä, että perheille, joissa on vähintään kolme alaikäistä lasta, myönnettävää tukea (assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori, jäljempänä ANF) koskeva hakemus hylättiin.

3

Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY 2 artiklan g alakohdan mukaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskeluluvalla tarkoitetaan oleskelulupaa, jonka kyseinen jäsenvaltio antaa kolmannen maan kansalaiselle myöntäessään hänelle tässä direktiivissä tarkoitetun pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman.

4

Direktiivin 2011/98 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä sovelletaan seuraavia määritelmiä:

– –”

5

Direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tätä direktiiviä sovelletaan

– –

6

Direktiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun”, säädetään seuraavaa:

”1.   Edellä 3 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitettuja kolmansista maista tulleita työntekijöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa seuraavilta osin:

– –

– –

2.   Jäsenvaltiot voivat rajoittaa yhdenvertaista kohtelua, joka perustuu:

– –

– –”

7

Asetuksen N:o 883/2004 1 artiklan z alakohdan mukaan perhe-etuuksilla tarkoitetaan luontois- tai rahaetuuksia, jotka on tarkoitettu korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia, lukuun ottamatta tämän asetuksen liitteessä I mainittuja elatustukia sekä erityisiä synnytys- ja adoptioavustuksia.

8

Asetuksen 3 artiklan 1 kohdan j alakohdan mukaan asetusta sovelletaan kaikkeen lainsäädäntöön, joka koskee perhe-etuuksia. Kyseisen artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaan asetusta ei sovelleta lääkinnälliseen ja sosiaalihuoltoon.

9

Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että julkisten varojen käytöstä vakauden ja kehityksen turvaamiseksi koskevista toimenpiteistä 23.12.1998 annetun lain nro 448 (legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo, jäljempänä laki nro 448/1998) (GURI nro 210, 29.12.1998, Supplemento ordinario) 65 §:n nojalla perheille, joissa on vähintään kolme alle 18-vuotiasta lasta ja joiden tulot jäävät alle tietyn vähimmäisrajan (25384,91 euroa vuonna 2014), myönnetään ANF. Vuonna 2014 ANF:n suuruus oli 141,02 euroa kuukaudessa.

10

ANF oli alun perin tarkoitettu vain Italian kansalaisille, mutta vuonna 2000 se ulotettiin Euroopan unionin kansalaisiin, sitten vuonna 2007 kolmansien maiden kansalaisiin, joille on myönnetty pakolaisasema tai toissijaista suojelua saavan henkilön asema, ja lopulta lain nro 97 – Italian Euroopan unioniin kuulumisesta johtuvien velvollisuuksien täyttämiseksi annetut säännökset – Eurooppa-laki 2013 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013) (GURI nro 194, 20.8.2013) 13 §:llä pitkään oleskelleisiin kolmannen maan kansalaisiin ja unionin kansalaisten perheenjäseniin.

11

Direktiivi 2011/98 pantiin täytäntöön kansallisessa oikeudessa 4.3.2014 direktiivin 2011/98 täytäntöönpanosta annetulla asetuksella nro 40 (decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro) (GURI nro 68, 22.3.2014), jolla otettiin käyttöön yhdistelmälupa työntekoa varten.

12

Kolmannen maan kansalainen Kerly Del Rosario Martinez Silva asuu Genovan kunnassa ja hänellä on työntekoa varten myönnetty yhdistelmälupa, joka on voimassa yli kuusi kuukautta. Koska hän on kolmen alle 18-vuotiaan lapsen äiti ja hänen tulonsa alittivat laissa Nro 448/1998 säädetyn rajan, hän haki vuonna 2014 ANF:ää, jota ei myönnetty hänelle siitä syystä, että hänellä ei ollut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskelulupaa.

13

Hän nosti tämän vuoksi Tribunale di Genovassa (Genovan alioikeus, Italia) syrjintää koskevan siviilikanteen Genovan kuntaa ja INPS:sää vastaan ja vaati maksettavaksi 1833,26 euron suuruista summaa vuodelta 2014 sekä sen toteamista, että hänellä on oikeus tähän etuuteen seuraavilta vuosilta. Hän katsoi, että etuuden epääminen oli vastoin direktiivin 2011/98 12 artiklaa. Nämä vaatimukset hylättiin 18.8.2015 annetulla määräyksellä sillä perusteella, että asetuksen N:o 883/2004 säännökset, joihin oli vedottu, ovat luonteeltaan puhtaasti ohjelmallisia, että kyseisessä asetuksessa elatustukien ei katsota kuuluvan yhteiskunnan vastuulla oleviin sosiaaliturvavelvoitteisiin ja että ei ollut näytetty toteen, että Kerly Del Rosario Martinez Silva olisi oleskellut Italiassa laillisesti vähintään viiden vuoden ajan.

14

Corte d’appello di Genova (Genovan muutoksenhakutuomioistuin, Italia), joka käsittelee muutoksenhakuasiaa, toteaa, että se on epävarma siitä, onko lain nro 448/1998 65 § yhteensopiva unionin oikeuden kanssa, koska kyseisen säännöksen nojalla kolmannen maan kansalainen, jolla on yhdistelmälupa, ei voi saada ANF:ää, mikä on vastoin direktiivin 2011/98 12 artiklassa ilmaistua yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

15

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ensiksi, että ANF on rahaetuus, joka on tarkoitettu korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia ja joka myönnetään perheille, joilla on siihen erityinen tarve, kun otetaan huomioon perheen lasten lukumäärä ja taloudellinen tilanne. Edellä mainittu etuus vaikuttaa sen mukaan kuuluvan asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa tarkoitettuihin etuuksiin, kun täsmennetään, että se ei ole elatustuki, eikä sitä myöskään mainita kyseisen asetuksen liitteessä I.

16

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa sitten 24.4.2012 annettuun tuomioon Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) ja katsoo, että mikään direktiivin 2011/98 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetuista yhdenvertaisen kohtelun periaatteen rajoituksista ei ole sovellettavissa pääasiassa, koska Italian tasavalta ei ole tarkoittanut vedota tässä säännöksessä säädettyyn mahdollisuuteen rajoittaa tämän periaatteen soveltamista, ja että lisäksi Kerly Del Rosario Martinez Silva ei ole missään tämän säännöksen toisessa alakohdassa tarkoitetuista tilanteista, koska hänellä on työntekoa varten myönnetty yhdistelmälupa, joka on voimassa yli kuusi kuukautta. Se katsoo, että asianomainen on näin ollen niiden henkiöiden joukossa, joihin sovelletaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

17

Näissä olosuhteissa Corte d’appello di Genova on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

18

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kahdella kysymyksellään, joita on syytä tarkastella yhdessä, ennen kaikkea, onko direktiivin 2011/98 12 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla kolmannen maan kansalainen, jolla on tämän direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettu yhdistelmälupa, ei voi saada lailla nro 448/1998 käyttöön otetun ANF:n kaltaista etuutta.

19

Koska direktiivin 2011/1998 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetään, että 3 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitettuja kolmansista maista tulleita työntekijöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa siltä osin kuin kyse on sosiaaliturvan aloista sellaisina kuin ne on määritelty asetuksessa (EY) N:o 883/2004, on ensiksi syytä tutkia, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ehdottaa, onko ANF:n kaltainen etuus kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa tarkoitettuihin perhe-etuuksiin kuuluva sosiaaliturvaetuus, vai onko se tämän asetuksen 3 artiklan 5 kohdan a alakohdan nojalla tämän asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävä sosiaalihuollon etuus, kuten Italian hallitus väittää.

20

Tältä osin on syytä palauttaa mieleen, että – kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 (EYVL 1971, L 149, s. 2) yhteydessä – asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalan ulkopuolelle jäävien ja sen soveltamisalaan kuuluvien etuuksien välinen ero tehdään pääasiallisesti kunkin etuuden tunnusomaisten osatekijöiden, erityisesti sen tarkoituksen ja myöntämisedellytysten, perusteella eikä suinkaan sillä perusteella, katsotaanko etuus kansallisessa lainsäädännössä sosiaaliturvaetuudeksi vai ei (ks. vastaavasti mm. tuomio 16.7.1992, Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, 14 kohta; tuomio 20.1.2005, Noteboom, C‑101/04, EU:C:2005:51, 24 kohta ja tuomio 24.10.2013, Lachheb, C‑177/12, EU:C:2013:689, 28 kohta). Etuutta voidaan pitää sosiaaliturvaetuutena, jos sen myöntäminen etuudensaajille perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan eikä riipu tapauskohtaisesta tarveharkinnasta ja jos etuus liittyy johonkin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan (ks. vastaavasti mm. tuomio 16.7.1992, Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, 15 kohta; tuomio 15.3.2001, Offermanns, C‑85/99, EU:C:2001:166, 28 kohta ja tuomio 19.9.2013, Hliddal ja Bornand, C‑216/12 ja C‑217/12, EU:C:2013:568, 48 kohta).

21

Oikeuskäytännössä on jo todettu, ettei etuuden rahoitustavalla eikä erityisesti sillä, ettei etuuden myöntämiseen liity minkäänlaista velvollisuutta suorittaa maksuja, ole merkitystä arvioitaessa, onko etuutta pidettävä sosiaaliturvaetuutena (ks. vastaavasti tuomio 16.7.1992, Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, 21 kohta; tuomio 15.3.2001, Offermanns, C‑85/99, EU:C:2001:166, 46 kohta ja tuomio 24.10.2013, Lachheb, C‑177/12, EU:C:2013:689, 32 kohta).

22

Lisäksi se, että etuus myönnetään tai evätään tulojen ja lasten lukumäärän perusteella ei merkitse, että sen myöntäminen riippuisi sosiaalihuollolle ominaisesta hakijaa koskevasta tarveharkinnasta, koska kyse on objektiivisista ja laissa määritellyistä kriteereistä, jotka täyttyessään antavat oikeuden tähän etuuteen ilman, että toimivaltainen viranomainen voisi ottaa huomioon muita henkilökohtaisia olosuhteita (ks. vastaavasti tuomio 16.7.1992, Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, 17 kohta). Tietyt objektiiviset kriteerit, jotka koskevat muun muassa perheen kokoa, tuloja ja pääomatuloja, täyttäville perheille automaattisesti tapauskohtaisesta tarveharkinnasta riippumatta myönnettyjä etuuksia, joilla pyritään korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia, on pidettävä sosiaaliturvaetuuksina (tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C‑308/14, EU:C:2016:436, 60 kohta).

23

Siitä, onko tietty etuus asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa tarkoitettu perhe-etuus, on todettava, että kyseisen asetuksen 1 artiklan z alakohdan mukaan perhe-etuuksilla tarkoitetaan luontois- tai rahaetuuksia, jotka on tarkoitettu korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia, lukuun ottamatta kyseisen asetuksen liitteessä I mainittuja elatustukia sekä erityisiä synnytys- ja adoptioavustuksia. Unionin tuomioistuin on jo todennut, että ilmaisua ”korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia” on tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan erityisesti avustusta, joka annetaan julkisista varoista perheen menoihin lasten elatuksesta aiheutuvien kustannusten keventämiseksi (ks. vastaavasti tuomio 19.9.2013, Hliddal ja Bornand, C‑216/12 ja C‑217/12, EU:C:2013:568, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

24

Siltä osin kuin kyse on pääasiassa kyseessä olevasta etuudesta unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta käy ilmi, että yhtäältä ANF:ää maksetaan sitä hakeneille edunsaajille, kun lain nro 448/1998 65 §:ssä asetetut alaikäisten lasten lukumäärää ja tuloja koskevat edellytykset täyttyvät. Tämä etuus myönnetään näin ollen ilman hakijaa koskevaa tarveharkintaa laissa määritellyn aseman perusteella. Toisaalta ANF muodostuu mainituille edunsaajille vuosittain maksettavasta rahasummasta, joka on tarkoitettu korvaamaan perheestä aiheutuvia kustannuksia. Kyse on siis rahaetuudesta, joka annetaan julkisista varoista perheen menoihin lasten elatuksesta aiheutuvien kustannusten keventämiseksi.

25

Kaikista edellä esitetyistä seikoista seuraa, että ANF:n kaltainen etuus on sosiaaliturvaetuus, joka kuuluu asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa tarkoitettuihin perhe-etuuksiin.

26

Näin ollen on toiseksi tutkittava, voidaanko kolmannen maan kansalainen, jolla on direktiivin 2011/98 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettu yhdistelmälupa, jättää tällaisen etuuden ulkopuolelle pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä.

27

Tältä osin direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdasta, kun se luetaan yhdessä direktiivin 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan kanssa, käy ilmi, että muun muassa kolmansien maiden kansalaisiin, joille on unionin tai kansallisen oikeuden mukaisesti myönnetty pääsy jäsenvaltioon työntekoa varten, on sovellettava näistä säännöksissä ensimmäisessä tarkoitettua yhdenvertaista kohtelua. Tilanne on tällainen sellaisen kolmannen maan kansalaisen osalta, jolla on direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettu yhdistelmälupa, koska kyseisen säännöksen mukaan tämä lupa oikeuttaa kolmannen maan kansalaisen oleskelemaan laillisesti tuon jäsenvaltion alueella työntekoa varten.

28

Direktiivin 2011/98 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa tämän direktiivin 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla myönnettyjä oikeuksia kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta, mutta ne eivät saa rajoittaa niitä työsuhteessa olevien tai vähintään kuuden kuukauden ajan työsuhteessa olleiden ja työttömiksi työnhakijoiksi rekisteröityjen kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta. Lisäksi kyseisen direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan toisen alakohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat päättää, ettei 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa perhe-etuuksien osalta sovelleta kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä jäsenvaltion alueella enintään kuuden kuukauden ajan, kolmannen maan kansalaisiin, joille on myönnetty maahan pääsy opiskelua varten, tai kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä viisumin perusteella.

29

Direktiivin 2003/109 tavoin direktiivissä 2011/98 säädetään tiettyjen kolmansien maiden kansalaisten hyväksi yhdenvertaista kohtelua koskevasta oikeudesta, joka on pääsääntö, ja siinä luetellaan ne poikkeukset tästä oikeudesta, joita jäsenvaltiot voivat tehdä. Näihin poikkeuksiin voidaan näin ollen vedota vain, jos kyseisen direktiivin kansallisesta täytäntöönpanosta vastaavat toimielimet ovat selvästi ilmaisseet tarkoittaneensa nojautua tähän poikkeukseen (ks. analogisesti tuomio 24.4.2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, 86 ja 87 kohta).

30

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, ettei Italian tasavalta ole tarkoittanut käyttää mahdollisuuttaan rajoittaa yhdenvertaista kohtelua turvautumalla direktiivin 2011/98 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin poikkeuksiin, koska se ei millään tavalla ole tuonut esiin tällaista tarkoitusta. Näin ollen Italian lain säännösten, joilla rajoitetaan ANF:n saaminen kolmansien maiden kansalaisten osalta maassa pitkään oleskelleisiin kolmannen maan kansalaisiin ja unionin kansalaisten perheenjäseniin ja jotka lisäksi annettiin ennen kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa kansallisessa oikeudessa, kuten edellä 10 ja 11 kohdasta ilmenee, ei voida katsoa asettavan yhdenvertaista kohtelua koskevalle oikeudelle rajoituksia, joita jäsenvaltiot saman direktiivin nojalla voivat ottaa käyttöön.

31

Tästä seuraa, että kolmannen maan kansalaista, jolla on direktiivin 2011/98 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettu yhdistelmälupa, ei voida tällaisella kansallisella säännöstöllä sulkea ANF:n kaltaisen etuuden ulkopuolelle.

32

Kun otetaan huomioon kaikki edellä esitetyt seikat, esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että direktiivin 2011/98 12 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla kolmannen maan kansalainen, jolla on tämän direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettu yhdistelmälupa, ei voi saada lailla nro 448/1998 käyttöön otetun ANF:n kaltaista etuutta.

33

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/98/EU 12 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla kolmannen maan kansalainen, jolla on tämän direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettu yhdistelmälupa, ei voi saada perheille, joissa on vähintään kolme alaikäistä lasta, myönnettävän tuen kaltaista tukea, joka on otettu käyttöön julkisten varojen käytöstä vakauden ja kehityksen turvaamiseksi koskevista toimenpiteistä 23.12.1998 annetulla lailla nro 448 (legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo).