—

Rina Services SpA, Rina SpA ja SOA Rina Organismo di Attestazione SpA, edustajinaan avvocato R. Damonte, avvocato G. Giacomini, avvocato G. Scuras ja avvocato G. Demartini,

—

Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan avvocato dello Stato C. Pluchino ja avvocato dello Stato S. Fiorentino,

—

Puolan hallitus, asiamiehenään B. Majczyna,

—

Ruotsin hallitus, asiamiehinään A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren, L. Swedenborg, F. Sjövall, E. Karlsson ja C. Hagerman,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään E. Montaguti ja H. Tserepa-Lacombe,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 49, SEUT 51 ja SEUT 56 artiklan ja palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY (EUVL L 376, s. 36) 14 ja 16 artiklan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty kolmessa asiassa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä Presidenza del Consiglio dei Ministri, Consiglio di Stato, Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, Conferenza Unificata Stato Regioni, Ministero dello Sviluppo Economico delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero per le Politiche europee, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i beni e le attività culturali, Ministero dell’Economia e delle Finanze ja Ministero degli Affari esteri ja toisaalta Rina Services SpA, Rina SpA ja SOA Rina Organismo di Attestazione SpA ja jotka koskevat muun muassa sellaista kansallista säännöstöä, jolla varmentamislaitoksen asemassa olevat yhtiöt (Società Organismi di Attestazione, jäljempänä SOA) velvoitetaan pitämään sääntömääräinen kotipaikkansa Italiassa.

3

Direktiivin 2006/123 johdanto-osan 1–7, 16 ja 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

– –

4

Direktiivin 2006/123 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:

”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.

2.   Tätä direktiiviä ei sovelleta seuraaviin toimiin:

– –

– –”

5

Direktiivin 2006/123 3 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on sovellettava tämän direktiivin säännöksiä noudattaen niitä EUT-sopimuksen määräyksiä, joilla säännellään sijoittautumisoikeutta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta.

6

Mainitun direktiivin 14 artiklan – joka on direktiivin III luvussa, jonka otsikkona on ”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus” – otsikkona on ”Kielletyt vaatimukset”, ja kyseisessä artiklassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan seuraavia vaatimuksia:

– –

– –”

7

Direktiivin 2006/123 15 artiklan – joka myös on mainitussa III luvussa – otsikkona on ”Arvioitavat vaatimukset”, ja kyseisessä artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot tutkimaan, sisältyykö niiden oikeusjärjestelmään 2 kohdassa tarkoitettuja vaatimuksia, ja varmistamaan, että vaatimukset ovat 3 kohdassa tarkoitettujen syrjimättömyyttä, välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevien ehtojen mukaiset.

8

Mainitun direktiivin IV luku, jonka otsikkona on ”Palvelujen vapaa liikkuvuus”, sisältää direktiivin 16 artiklan, jonka otsikko on ”Palvelujen tarjoamisen vapaus”. Kyseisessä artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on kunnioitettava palveluntarjoajien oikeutta tarjota palvelujaan muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon he ovat sijoittautuneet.

Jäsenvaltion, jossa palvelu tarjotaan, on varmistettava, että palvelutoiminta voidaan aloittaa ja sitä voidaan harjoittaa jäsenvaltion alueella vapaasti.

Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan vaatimuksia, jotka eivät ole seuraavien periaatteiden mukaisia:

2.   Jäsenvaltiot eivät voi rajoittaa sellaisen palveluntarjoajan vapautta tarjota palveluja, joka on sijoittautunut toiseen jäsenvaltioon, asettamalla seuraavia vaatimuksia:

– –

3.   Jäsenvaltiota, johon palveluntarjoaja siirtyy, ei estetä asettamasta palvelutoiminnan harjoittamista koskevia vaatimuksia, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden, kansanterveyden tai ympäristönsuojelun perusteella ja 1 kohdan mukaisesti. – –”

9

Asetuksen nro 163, joka on annettu 12.4.2006 ja jolla kumotaan 25.1.2000 annettu tasavallan presidentin asetus nro 34, täytäntöönpanoa ja soveltamista koskevan 5.10.2010 annetun tasavallan presidentin asetuksen nro 207 (GURI nro 288, Supplemento ordinario, 10.12.2010) 64 §:n 1 momentissa säädetään, että SOA:iden on oltava osakeyhtiöitä, joiden toiminimen on nimenomaisesti sisällettävä maininta ”varmentamislaitos”, ja että niiden sääntömääräisen kotipaikan on oltava Italian tasavallan alueella.

10

Rina SpA on Rina-konsernin holdingyhtiö. Mainitun yhtiön kotipaikka on Genovassa (Italia).

11

Rina Services SpA on Rina-konserniin kuuluva osakeyhtiö, jonka kotipaikka on myös Genovassa. Yhtiön tarkoituksena on UNI CEI EN 45000 ‑laatusertifiointipalvelujen tarjoaminen.

12

Myös SOA Rina Organismo di Attestazione SpA on Genovassa kotipaikkaansa pitävä osakeyhtiö. Se harjoittaa rakennusyritysten organisaatioon ja tuotantoon liittyvää varmentamistoimintaa ja teknisiin tarkastuksiin liittyvää toimintaa. Rina SpA omistaa mainitusta yhtiöstä 99 prosenttia ja Rina Services SpA yhden prosentin.

13

Mainitut kolme yhtiötä nostivat Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa kanteet, joilla ne muun muassa riitauttivat 12.4.2006 annetun asetuksen nro 163 täytäntöönpanoa ja soveltamista koskevan 5.10.2010 annetun tasavallan presidentin asetuksen nro 207 64 §:n 1 momentin lainmukaisuuden siltä osin kuin kyseisessä säännöksessä säädetään, että varmentamislaitosten sääntömääräisen kotipaikan on oltava Italian tasavallan alueella.

14

Kyseinen tuomioistuin hyväksyi kanteet 13.12.2011 antamillaan tuomioilla muun muassa sillä perusteella, että sääntömääräisen kotipaikan sijaintiin liittyvä vaatimus oli direktiivin 2006/123 14 ja 16 artiklan vastainen.

15

Pääasian valittajat valittivat kyseisistä tuomioista Consiglio di Statoon ja väittivät erityisesti, että SOA:iden toiminta liittyy SEUT 51 artiklassa tarkoitetulla tavalla julkisen vallan käyttöön ja että se jää näin ollen direktiivin 2006/123 ja SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.

16

Consiglio di Stato on päättänyt tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

17

Toisella kysymyksellään, jota on aiheellista tarkastella ensiksi, kansallinen tuomioistuin haluaa selvittää, onko SEUT 51 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että SOA:iden harjoittama varmentamistoiminta liittyy kyseisessä määräyksessä tarkoitetulla tavalla julkisen vallan käyttöön.

18

On todettava, että unionin tuomioistuin on jo ottanut kantaa tällaiseen kysymykseen tuomiossaan SOA Nazionale Costruttori (C-327/12, EU:C:2013:827), jossa Consiglio di Stato oli esittänyt asiaa koskevan ennakkoratkaisukysymyksen.

19

Mainitun tuomion 52 kohdassa unionin tuomioistuin totesi, että kun otetaan huomioon kyseisen tuomion 28–35 kohdassa esitetyt näkökohdat, eli muun muassa se, että SOA:t ovat voittoa tavoittelevia yrityksiä, jotka harjoittavat toimintaansa kilpailuolosuhteissa ja joilla ei ole minkäänlaista päätöksentekovaltaa, joka liittyy julkisen vallan oikeuksien käyttöön, SOA:iden varmentamistoiminta ei liity välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön SEUT 51 artiklassa tarkoitetulla tavalla.

20

Erityisesti unionin tuomioistuin totesi saman tuomion 54 kohdassa, ettei sitä, että SOA:t tarkistavat varmentamismenettelyn alaisten yritysten teknisen ja taloudellisen kapasiteetin, lausuntojen todenperäisyyden ja sisällön, niiden henkilöiden esittämät todistukset ja asiakirjat, joille todistus annetaan, sekä hakijan tai tarjouksen tekijän henkilökohtaiseen tilanteeseen liittyvien edellytysten noudattamisen, voida pitää toimintana, johon sisältyy julkisen vallan oikeuksien käyttämiselle ominaista itsenäistä päätöksentekoa, koska kyseinen tarkistaminen määritetään kokonaisuudessaan kansallisessa säännöstössä. Lisäksi unionin tuomioistuin totesi kyseisen tuomion samassa kohdassa, että mainittu tarkistaminen tehdään valtiovallan suorassa valvonnassa, ja sen tehtävänä on helpottaa hankintaviranomaisten tehtävää julkisten rakennusurakoiden alalla, koska sillä pyritään mahdollistamaan se, että nämä viranomaiset voivat täyttää tehtävänsä siten, että ne tuntevat täsmällisesti ja yksityiskohtaisesti sekä tarjouksentekijöiden teknisen että taloudellisen kapasiteetin.

21

Kansallinen tuomioistuin ei nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä ilmoita, että SOA:iden harjoittaman toiminnan osalta olisi tapahtunut minkäänlaista muutosta tuomioon SOA Nazionale Costruttori (C-327/12, EU:C:2013:827) johtaneiden tosiseikkojen ilmenemisen jälkeen.

22

Toiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että SEUT 51 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, ettei kyseiseen määräykseen sisältyvää sijoittautumisoikeutta koskevaa poikkeusta sovelleta varmentamislaitoksen asemassa olevien yhtiöiden varmentamistoimintaan.

23

Ensimmäisessä kysymyksessään kansallinen tuomioistuin viittaa useisiin unionin oikeuden määräyksiin, muun muassa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaan ja direktiivissä 2006/123 mainittuihin periaatteisiin, ja tiedustelee, onko kyseistä oikeutta tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle jäsenvaltion säännöstölle, jossa säädetään, että SOA:iden sääntömääräisen kotipaikan on oltava kyseisen valtion alueella.

24

Tästä on todettava, että varmentamispalvelut kuuluvat direktiivin 2006/123 soveltamisalaan, koska kyseiset palvelut mainitaan nimenomaisesti mainitun direktiivin 33 perustelukappaleessa esimerkinomaisessa luettelossa toiminnoista, jotka direktiivi kattaa.

25

Pääasiassa kyseessä oleva vaatimus varmentamislaitosten kotipaikan sijainnista kuuluu direktiivin 2006/123 14 artiklan soveltamisalaan. Koska SOA:t velvoitetaan mainitulla vaatimuksella pitämään sääntömääräinen kotipaikkansa kyseisen valtion alueella, kyseinen vaatimus yhtäältä perustuu direktiivin 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla suoraan yhtiön kotipaikkaan, ja toisaalta sillä rajoitetaan SOA:n vapautta valita pääasiallisen ja toissijaisen toimipaikan välillä, kun siinä erityisesti asetetaan SOA:lle 14 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu velvollisuus pitää pääasiallinen toimipaikkansa kyseisen valtion alueella.

26

Direktiivin 2006/123 14 artiklassa kielletään jäsenvaltioita asettamasta palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan jotain kyseisen artiklan 1–8 kohdassa luetelluista vaatimuksista, ja ne velvoitetaan näin ollen poistamaan tällaiset vaatimukset ensisijaisesti ja systemaattisesti.

27

Italian tasavalta väittää kuitenkin, että vaatimus siitä, että SOA:iden sääntömääräisen kotipaikan on oltava kyseisen valtion alueella, voidaan oikeuttaa tarpeella varmistaa se, että viranomaiset voivat tehokkaasti valvoa SOA:iden toimintaa.

28

Tältä osin on Puolan tasavallan ja komission tavoin korostettava, ettei direktiivin 2006/123 14 artiklassa lueteltuja vaatimuksia, joihin pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö kuuluu, voida oikeuttaa.

29

Tämä johtopäätös seuraa sekä 14 artiklan sanamuodosta että direktiivin 2006/123 yleisestä rakenteesta.

30

Mainitun artiklan otsikosta ilmenee nimittäin yhtäältä, että sen 1–8 kohdassa luetellut vaatimukset ovat ”kiellettyjä”. Myöskään mikään kyseisen artiklan sanamuodossa ei viittaa siihen, että jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus oikeuttaa tällaisten vaatimusten pitäminen voimassa kansallisessa lainsäädännössään.

31

Toisaalta direktiivin 2006/123 yleinen rakenne perustuu sijoittautumisvapauden osalta selvään erotteluun kiellettyjen vaatimusten ja arvioitavien vaatimusten välillä. Ensiksi mainittuja säännellään direktiivin 14 artiklalla, kun taas jälkimmäisiä koskevat direktiivin 15 artiklassa säädetyt säännöt.

32

Siltä osin kuin kyse on erityisesti arvioitavista vaatimuksista, jäsenvaltioiden on direktiivin 2006/123 15 artiklan 1 kohdan mukaan tutkittava, sisältyykö niiden oikeusjärjestelmään jokin 2 kohdassa tarkoitetuista vaatimuksista, ja varmistettava, että vaatimukset ovat 3 kohdassa tarkoitettujen syrjimättömyyttä, välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevien ehtojen mukaiset.

33

Mainitun 15 artiklan 5 ja 6 kohdasta ilmenee tältä osin, että jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai tarvittaessa ottaa käyttöön saman artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen vaatimusten kaltaisia vaatimuksia, kunhan ne ovat kyseisen säännöksen 3 kohdassa tarkoitettujen syrjimättömyyttä, välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevien ehtojen mukaisia.

34

Palvelujen vapaan liikkuvuuden osalta direktiivin 2006/123 16 artiklan 3 kohdassa säädetään lisäksi, että jäsenvaltio, johon palveluntarjoaja siirtyy, voi asettaa palvelutoiminnan harjoittamista koskevia vaatimuksia, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden, kansanterveyden tai ympäristönsuojelun perusteella ja kyseisen artiklan 1 kohdan mukaisia.

35

Tällaista mahdollisuutta ei kuitenkaan ole säädetty direktiivin 2006/123 14 artiklassa säädettyjen ”kiellettyjen” vaatimusten osalta.

36

Tätä johtopäätöstä ei voida asettaa kyseenalaiseksi vetoamalla direktiivin 3 artiklan 3 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden on sovellettava direktiivin säännöksiä ”noudattaen niitä perustamissopimuksen määräyksiä, joilla säännellään sijoittautumisoikeutta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta”.

37

Tältä osin on Puolan tasavallan tavoin todettava, että direktiivin 2006/123 3 artiklan 3 kohdan tulkitseminen siten, että jäsenvaltioiden olisi sallittua oikeuttaa primaarioikeuteen vedoten kyseisen direktiivin 14 artiklassa kielletty vaatimus, poistaisi viimeksi mainitulta säännökseltä kaiken tehokkaan vaikutuksen, koska se lopulta vaarantaisi mainitulla säännöksellä toteutetun kohdennetun yhdenmukaistamisen.

38

Tällainen tulkinta olisi nimittäin ristiriidassa sen päätelmän kanssa, jonka unionin lainsäätäjä on tehnyt direktiivin 2006/123 kuudennessa perustelukappaleessa ja jonka mukaan sijoittautumisvapauteen kohdistuvien esteiden poistaminen ei voi tapahtua ainoastaan soveltamalla suoraan SEUT 49 artiklaa muun muassa sen takia, että kyseiseen vapauteen kohdistuvien esteiden tapauskohtainen käsittely on erittäin hankalaa. Sen hyväksyminen, että kyseisen direktiivin 14 artiklan mukaan ”kielletyt” vaatimukset voitaisiin kuitenkin oikeuttaa primaarioikeuteen vedoten, merkitsisi nimenomaan tällaisen EUT-sopimukseen perustuvan tapauskohtaisen tarkastelun ottamista uudelleen käyttöön kaikkien sijoittautumisvapauden rajoitusten osalta.

39

Lisäksi on korostettava, ettei direktiivin 2006/123 3 artiklan 3 kohta ole esteenä direktiivin 14 artiklan tulkinnalle, jonka mukaan 14 artiklassa lueteltuja kiellettyjä vaatimuksia ei voida oikeuttaa. Tällaisella kiellolla, johon ei liity oikeuttamismahdollisuutta, pyritään nimittäin takaamaan tiettyjen sellaisten sijoittautumisvapauteen kohdistuvien rajoitusten järjestelmällinen ja ripeä poistaminen, joiden unionin lainsäätäjä ja unionin tuomioistuin oikeuskäytännössään ovat katsoneet haittaavan vakavasti sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa. Tällainen päämäärä on EUT-sopimuksen mukainen.

40

Näin ollen on todettava, että vaikka SEUT 52 artiklan 1 kohdassa sallitaankin se, että jäsenvaltiot oikeuttavat sijoittautumisvapauden rajoitusta merkitseviä kansallisia toimenpiteitä jollakin kyseisessä määräyksessä luetelluista syistä, tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei unionin lainsäätäjä voi silloin, kun se antaa sellaisen johdetun oikeuden toimen, kuten direktiivin 2006/123, jolla konkretisoidaan EUT-sopimuksessa vahvistettua perusvapautta, rajata tiettyjä poikkeuksia, varsinkin silloin, kun – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – asianomaisella johdetun oikeuden säännöksellä ainoastaan vahvistetaan vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen vaatimuksen kaltainen vaatimus on yhteensopimaton sellaisten perusvapauksien kanssa, joihin talouden toimijat voivat vedota (ks. tältä osin mm. tuomio komissio v. Ranska, C-334/94, EU:C:1996:90, 19 kohta).

41

Ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että direktiivin 2006/123 14 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jossa säädetään, että SOA:iden sääntömääräisen kotipaikan on oltava kyseisen valtion alueella.

42

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: