1.

Bundesfinanzhofin (Saksa) unionin tuomioistuimen kirjaamoon 2.1.2013 toimittama ennakkoratkaisupyyntö koskee sosiaaliturvajärjestelmän soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajan tasalle saatettuna 2.12.1996 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 118/97, ( 2 ) sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 18.12.2006 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1992/2006 ( 3 ) (jäljempänä asetus N:o 1408/71), 76 artiklan 2 kohdan tulkintaa.

2.

Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Agentur für Arbeit Krefeld – Familienkasse (Krefeldin työvoimatoimiston perheavustuskassa, jäljempänä Familienkasse) ja Susanne Fassbender-Firman ja joka koskee lapsilisän myöntämisen peruuttamista heinäkuusta 2006 alkaen ja heinäkuun 2006 ja maaliskuun 2007 välisenä aikana (jäljempänä riidanalainen ajanjakso) maksetun lapsilisän takaisin perimistä.

3.

Fassbender-Firman ja hänen puolisonsa ovat oikeutettuja lapsilisään pojastaan Saksassa ja Belgiassa. Asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohdan nojalla Belgian kuningaskunta, kyseisen perheen jäsenten asuinjäsenvaltio, on ensisijaisesti toimivaltainen maksamaan heidän perhe-etuutensa niiden perusteettoman päällekkäisyyden välttämiseksi. Riidanalaisen ajanjakson osalta Fassbender-Firman sai kuitenkin lapsilisää Saksassa, kun taas hänen puolisonsa ei hakenut eikä saanut sitä Belgiassa.

4.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta erityisesti, onko toisen jäsenvaltion (Saksan liittotasavallan) toimivaltaisella laitoksella tilanteessa, jossa perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa (Belgian kuningaskunnassa) ei ole haettu perhe-etuutta, asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan nojalla vapaa harkintavalta keskeyttää Saksassa maksettu etuus Belgian lainsäädännössä säädettyyn määrään, ja jos on, millä edellytyksillä.

5.

Asetuksen N:o 1408/71 1 artiklan u alakohdassa säädetään seuraavaa:

6.

Asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan h alakohdan mukaan asetusta sovelletaan kaikkeen perhe-etuuksia koskevilla sosiaaliturvan aloilla annettuun lainsäädäntöön.

7.

Asetuksen N:o 1408/71 73 artiklassa, jonka otsikko on ”Palkatut työntekijät tai itsenäiset ammatinharjoittajat, joiden perheenjäsenet asuvat muussa jäsenvaltiossa kuin toimivaltaisessa valtiossa”, säädetään seuraavaa:

”Palkatulla työntekijällä tai itsenäisellä ammatinharjoittajalla, johon sovelletaan jäsenvaltion lainsäädäntöä, on toisessa jäsenvaltiossa asuvien perheenjäsentensä osalta oikeus perhe-etuuksiin, joista säädetään ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä, niin kuin he asuisivat tässä valtiossa, jollei liitteen VI säännöksistä muuta johdu.”

8.

Asetuksen N:o 1408/71 76 artiklassa, joka pääasian tosiseikkoihin sovellettavassa muodossaan on otsikoltaan ”Ensisijaisuussäännöt tilanteessa, jossa toimivaltaisen valtion lainsäädännön mukainen ja perheenjäsenten asuinvaltion lainsäädännön mukainen oikeus [perhe-etuuteen] on päällekkäinen”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jos samana aikana samaa perheenjäsentä varten ja ammatin harjoittamisen perusteella voidaan perhe-etuuksia suorittaa sen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jonka alueella perheenjäsenet asuvat, oikeus perhe-etuuksiin, jotka olisi tarvittaessa 73 tai 74 artiklan mukaan maksettava toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, keskeytetään määrään, josta säädetään ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä.

2.   Jos etuuksia ei haeta jäsenvaltiossa, jonka alueella perheenjäsenet asuvat, toisen jäsenvaltion toimivaltainen laitos voi soveltaa 1 kohdan säännöksiä, niin kuin etuudet olisi myönnetty ensiksi mainitussa jäsenvaltiossa.”

9.

Tuloverolain (Einkommensteuergesetz, jäljempänä EStG) 65 §:ssä, jonka otsikko on ”Muut lapsista suoritettavat etuudet”, säädettiin seuraavaa:

”1.   Lapsilisää ei makseta lapsista, joiden osalta on tai olisi, jos sitä haettaisiin, oikeus seuraavaan etuuteen:

– –”

10.

Lapsilisästä annetun lain (Bundeskindergeldgesetz, jäljempänä BKGG) 4 §:n, jonka otsikko on ”Muut lapsista suoritettavat etuudet”, mukaan

”lapsilisää ei makseta lapsista, joiden osalta on tai olisi, jos sitä haettaisiin, oikeus seuraavaan etuuteen:

– –”.

11.

Saksan kansalaisella Fassbender-Firmanilla ja hänen puolisollaan, joka on Belgian kansalainen, on vuonna 1995 syntynyt poika. Fassbender-Firman tekee Saksassa pakollisen sosiaalivakuutuksen alaisuuteen kuuluvaa työtä. Fassbender-Firmanin puoliso on työskennellyt marraskuusta 2006 alkaen belgialaisen vuokratyöyrityksen palveluksessa oltuaan sitä ennen työttömänä. Perhe asui aluksi Saksassa, mutta muutti vuoden 2006 kesäkuussa Belgiaan, jossa sen asuinpaikka on tämän jälkeen ollut. Fassbender-Firman sai lapsestaan jatkuvasti lapsilisää Saksassa, kun taas hänen puolisonsa ei ollut sen enempää hakenut kuin saanutkaan lapsilisää Belgiassa.

12.

Kun Familienkasse sai tietää perheen muuttaneen Belgiaan, se peruutti lapsilisän myöntämisen heinäkuusta 2006 alkaen ja vaati siitä ajankohdasta alkaen ja koko riidanalaisen ajanjakson ajalta maksetun lapsilisän palauttamista. Familienkasse katsoi, että vaikka Fassbender-Firmanilla oli Saksan lainsäädännön nojalla oikeus lapsilisään riidanalaiselta ajanjaksolta, oikeus lapsilisään oli olemassa myös Belgiassa. Tämä oikeus oli Familienkassen mukaan suuruudeltaan 77,05 euroa kuukaudelta heinäkuusta syyskuuhun 2006 ja 78,59 euroa kuukaudelta lokakuusta 2006 maaliskuuhun 2007. Familienkassen mukaan oikeus lapsilisään Saksassa oli asetuksen N:o 1408/71 76–79 artiklan perusteella keskeytettävä Belgian lapsilisän määrään ja Familienkassen oli maksettava enää ainoastaan Saksassa ja Belgiassa maksettavien määrien erotus. Familienkassen mukaan se, ettei Belgiassa säädettyä lapsilisää ollut haettu, ei asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan mukaan ollut ratkaisevaa, koska kyseisellä säännöksellä pyritään nimenomaan estämään se, että asetuksen N:o 1408/71 mukainen toimivaltajärjestelmä kierretään sillä, että vakuutettu jättää lapsilisähakemuksen tekemättä.

13.

Finanzgericht (verotuomioistuin), jolta Fassbender-Firman haki muutosta, katsoi, että Familienkassen päätös lapsilisän peruuttamisesta ja takaisin perimisestä oli lainvastainen. Finanzgericht katsoi, että Familienkasse ei ollut käyttänyt sille asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa myönnettyä harkintavaltaa. Finanzgerichtin mukaan ( 4 ) näet oikeudelliset seuraukset siitä, että Belgiassa maksettava lapsilisä, jota ei ole haettu, vähennetään Saksassa maksettavasta lapsilisästä, on asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa jätetty saman asetuksen 76 artiklan 1 kohdasta poiketen Familienkassen harkintaan. Toisin sanoen kyse ei ole sidottuun harkintaan perustuvasta päätöksestä. Lisäksi Finanzgericht katsoi, että viranomaisten tekemiä vapaaseen harkintaan perustuvia päätöksiä voidaan veroprosessilain (Finanzgerichtsordnung) 102 §:n 1 momentin mukaan valvoa vain rajoitetusti.

14.

Valituksessa, jonka Familienkasse teki Finanzgerichtin tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, se väittää tosiseikkojen oikeudellisten seurausten osalta, että asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa ei anneta viranomaisille harkintavaltaa Saksan vero- ja sosiaalioikeudessa tarkoitetulla tavalla. Familienkasse toteaa, että asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohdassa on vahvistettu perussäännöt perhe-etuuksia koskevien oikeuksien päällekkäisyyden ratkaisemiseksi.

15.

Familienkassen mukaan tästä seuraa pääasiassa, että oikeus lapsilisään Saksassa keskeytetään siihen lapsilisän määrään, jota Fassbender-Firman voi vaatia asuinvaltiossaan. Tämä merkitsee Familienkassen mukaan, että vaikka oikeus perhe-etuuksiin onkin lähtökohtaisesti olemassa, edellä mainittu keskeyttäminen on tehtävä automaattisesti.

16.

Tällä perusteella Familienkasse katsoo, että asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa käytetty sana ”voi” ei ole tulkittavissa siten, että sillä annettaisiin viranomaisille harkintavalta, vaan se merkitsee päinvastoin ainoastaan, että sen jäsenvaltion, jonka etuus keskeytetään, on myönnettävä enää sille kuuluva osuus perhe-etuudesta, vaikka perhe-etuutta ei olisi edes haettu perheen asuinjäsenvaltiossa.

17.

Fassbender-Firman sitä vastoin katsoo Finanzgerichtin tavoin, että toisen maan lainsäädännössä säädetyn lapsilisän vähentäminen kuuluu asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan nojalla Familienkassen harkintavaltaan.

18.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsityksen mukaan toimivaltaiselle laitokselle annetaan asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa harkintavalta päättää, soveltaako se silloin, kun perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa ei ole tehty hakemusta, asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohtaa ja keskeyttääkö se siis jäsenvaltiossaan olemassa olevan oikeuden perhe-etuuteen kokonaan tai osittain. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että varsinkin asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan syntyhistoriasta käy ilmi, että tämä säännös on erityissääntö sitä erityistilannetta varten, jossa perheen asuinjäsenvaltiossa ei ole tehty hakemusta. Asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan lisääminen oli lainsäätäjän tietoinen vastaus yhteisöjen tuomioistuimen aikaisempaan oikeuskäytäntöön, ( 5 ) jonka mukaan silloin, kun perheen asuinjäsenvaltiossa ei ole tehty hakemusta, oikeutta lapsilisään työskentelyjäsenvaltiossa ei saa keskeyttää.

19.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo kuitenkin esille, että Saksassa vallitsevan oikeudellisen käsityksen mukaan sanan ”voi”käytöllä laissa tai asetuksessa ei välttämättä tarkoiteta, että viranomaiselle annetaan harkintavaltaa. Sanaa käytetään myös pelkkänä synonyyminä ilmauksille ”on oikeus” tai ”on toimivalta”. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että jos asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa toimivaltaiselle laitokselle annetaan harkintavalta päättää, soveltaako se asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohtaa silloin, kun perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa ei ole tehty hakemusta, on täsmennettävä, minkä seikkojen perusteella kyseisen laitoksen on tehtävä päätöksensä. Kyseinen tuomioistuin lisää, että jos asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa annetaan toimivaltaiselle laitokselle harkintavalta, nousee esiin kysymys tuomioistuimen harjoittaman valvonnan ulottuvuudesta.

20.

Bundesfinanzhof on tässä tilanteessa päättänyt tämän oikeusriidan ratkaisemiseksi lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

21.

Helleenien tasavalta ja komissio esittivät kirjallisia huomautuksia. Unionin tuomioistuin esitti Saksan liittotasavallalle kirjallisen kysymyksen, johon tämä vastasi annetussa määräajassa.

22.

Suullinen käsittely oli suunniteltu pidettäväksi 5.3.2014. Sen lisäksi, että komissiolle oli esitetty yksi kysymys, johon sitä oli kehotettu vastaamaan kyseisessä käsittelyssä, asianosaisia ja osapuolia oli pyydetty esittämään siellä kantansa niihin vastauksiin, joita komissio kirjallisissa huomautuksissaan ehdotti annettavaksi ennakkoratkaisukysymyksiin. Nämä pyynnöt oli esitetty siinä tarkoituksessa, että käsittelyssä saataisiin esille lisää näkökohtia, jos läsnä olisivat etenkin pääasian asianosaiset sekä Saksan liittotasavalta, jotka eivät olleet esittäneet kirjallisia huomautuksia.

23.

Suullinen käsittely kuitenkin peruutettiin, koska ainoastaan komissio ilmoitti haluavansa osallistua siihen, ja kysymys, joka komissiolle oli esitetty suullisessa käsittelyssä vastattavaksi, muunnettiin kirjallisesti vastattavaksi kysymykseksi, jonka vastaus saapui unionin tuomioistuimeen 10.3.2014.

24.

Helleenien tasavalta katsoo, että asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohtaa ei pidä tulkita siten, että työskentelyjäsenvaltion toimivaltaisella laitoksella olisi harkintavalta soveltaa tai olla soveltamatta asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohtaa silloin, kun etuuksia ei ole haettu perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun alaa ei ole yhdenmukaistettu Euroopan unionin tasolla, sosiaalietuuksien myöntämisedellytykset, sosiaalietuuksien määrä ja kesto määritetään kunkin jäsenvaltion lainsäädännössä. ( 6 )

25.

Helleenien tasavallan mukaan tästä seuraa, että vaikka asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa ei ipso jure ulotetakaan perhe-etuuksia koskevan oikeuden käytön päällekkäisyyden estävää sääntöä tilanteisiin, joissa perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa ei ole tehty hakemusta, kyseisessä säännöksessä ei mitenkään kielletä työskentelyjäsenvaltiota ratkaisemasta asiaa suoraan valitsemalla lainsäädäntötoimilla jommankumman vaihtoehdon.

26.

Komissio arvioi, että asetuksen N:o 1408/71 sanamuoto ja erityisesti sanan ”voi”käyttö osoittaa, että kyseisen asetuksen 76 artiklan 2 kohta on valtuuttamissäännös. Komission mukaan se, että asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan tulkinnassa ja soveltamisessa voidaan ottaa huomioon useita ”arviointiperusteita”, puoltaa sitä, että säännöksessä annetaan jäsenvaltioille valtuuksia. Komissio toteaa, että unionin lainsäätäjä on myös vahvistanut asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohdassa samoin kuin sosiaaliturvajärjestelmän soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä annetun asetuksen (ETY) N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä 21.3.1972 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 574/1972, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajan tasalle saatettuna asetuksella (EY) N:o 118/97, 10 artiklassa perhe-etuuksia koskevia säännöksiä, joissa asianomaisille laitoksille ei jätetä lainkaan valinnanmahdollisuutta. Sanan ”voi” käyttö asetuksen N:o 1408/71 76 artiklassa sitä vastoin merkitsee komission mukaan välttämättä, että säädetty oikeudellinen seuraus ei ole automaattinen.

27.

Komission näkemyksen mukaan vakuutettujen oikeus perhe-etuuksiin ei kuitenkaan voi riippua viranomaisten harkintavallasta, vaan jäsenvaltioiden lainsäätäjien on säädettävä niistä selvästi ja yksiselitteisesti. Komissio katsoo, että harkintavallan käyttö päätöksissä ei itse asiassa ole mahdollista, koska viranomaisilla ei ole arviointiperusteita käytettävissään. Ei olisi toivottavaa eikä ajateltavissa, että perhepoliittisesti tärkeä kysymys perheiden tuista jätettäisiin viranomaisten harkintaan.

28.

Tältä osin komissio tuo esiin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan etuutta voidaan pitää sosiaaliturvaetuutena, jos sen myöntäminen etuudensaajille perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta ja jos etuus liittyy johonkin asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan. Jos etuudesta on säädettävä lainsäädännössä, sama koskee komission mukaan sen mahdollista pienennystä, joka ei voi kuulua jäsenvaltion laitoksen harkintavaltaan.

29.

Unionin tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen antamassaan vastauksessa komissio ilmoitti tuomioistuimelle, että sillä ei ollut tarkkaa tietoa siitä, mikä oli ollut lainsäätäjän tarkoitus asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan lisäämisessä. Komission 5.2.1988 Euroopan unionin neuvostolle antama ehdotus asetuksen N:o 1408/71 muuttamiseksi (KOM(88) 27 lopullinen) ei sisältänyt kyseisen 76 artiklan muutosta, jonka neuvosto vahvisti myöhemmin. Komissio olettaa, että neuvosto pyrki tällä muutoksella reagoimaan vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön ja erityisesti asioissa Salzano (EU:C:1984:343), Ferraioli (EU:C:1986:168) ja Kracht (EU:C:1990:279) annettuihin tuomioihin. Komissio ei vastannut unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen siitä, pyrkikö lainsäätäjä antamaan toimivaltaiselle laitokselle mahdollisuuden soveltaa suoraan asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohtaa, vaan tyytyi suurelta osin toistamaan toisesta ennakkoratkaisukysymyksestä esittämänsä huomautukset. Komissio lisäsi, että pakollinen ensisijaisuussääntö, jolla suljettaisiin pois mahdollisuus käyttää tapauskohtaista harkintaa, olisi suhteeton rajoitus työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteelle.

30.

Komissio, joka ainoana esitti huomautuksia tästä kysymyksestä, katsoo, että ennen kuin toimivaltainen laitos keskeyttää maksut tai rajoittaa ne suuremman etuutensa ja asuinvaltion maksaman pienemmän etuuden välisen erotuksen suuruisiksi, sen on varmistettava, että neljä edellytystä täyttyy. Ensinnäkin sen on tiedotettava vanhemmille ja erityisesti omaan toimivaltaansa kuuluvalle vanhemmalle, että tämä on oikeutettu perhe-etuuksiin asuinjäsenvaltiossaan. Toiseksi sen on varmistettava, että oikeus perhe-etuuksiin on ainakin periaatteessa olemassa asuinjäsenvaltiossa. Kolmanneksi sen on annettava etuuteen oikeutetuille vanhemmille määräaika asuinjäsenvaltion säännöksistä johtuvien välttämättömien muodollisuuksien hoitamiseen, erityisesti vastaavan hakemuksen tekemiseen. Neljänneksi sillä on oltava tarkat tiedot oikeuden syntymisen edellytyksistä ja sen määrästä asuinjäsenvaltiossa, sillä ilman näitä tietoja sen olisi mahdotonta laskea määrien erotusta oikein. Vasta näiden edellytysten täytyttyä ja siinä tapauksessa, että asuinjäsenvaltiossa ei edelleenkään ole tehty hakemusta, toimivaltainen laitos voisi käyttää sille asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa annettua toimivaltaa. Komission mukaan olisi ihanteellista, että kaikki edellä luetellut edellytykset kirjattaisiin toimivaltaisen jäsenvaltion lainsäädäntöön.

31.

Kukaan ei esittänyt huomautuksia tästä kysymyksestä.

32.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset koskevat asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan ( 7 ) tulkintaa ja erityisesti sitä, annetaanko kyseisessä säännöksessä toimivaltaiselle laitokselle harkintavalta tämän asetuksen 76 artiklan 1 kohdassa säädetyn, päällekkäisyyden estävän säännön soveltamisessa silloin, kun hakemusta ei ole tehty perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa.

33.

On syytä huomata, että asetus N:o 1408/71 on korvattu sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 883/2004 (EUVL L 166, s. 1), joka tuli voimaan 1.5.2010, mistä lukien asetusta N:o 1408/71 ei enää sovelleta. Koska kuitenkin pääasian tosiseikat edeltävät asetuksen N:o 883/2004 voimaantuloajankohtaa, tähän asiaan sovelletaan ajallisesti edelleen asetusta N:o 1408/71. On myös todettava, että koska asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohtaa ei ole sisällytetty asetukseen N:o 883/2004, ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen pyytämästä tulkinnasta on tulevaisuudessa vain hyvin rajallista hyötyä.

34.

Perhe-etuuksien päällekkäisyyttä koskevista ensisijaisuussäännöistä säädetään nykyään asetuksen N:o 883/2004 68 artiklassa, jonka 2 kohdassa säädetään etenkin, että oikeuksien ollessa päällekkäisiä perhe-etuudet myönnetään ensisijaiseksi määritellyn lainsäädännön mukaisesti ja toisen lainsäädännön tai toisten lainsäädäntöjen mukainen oikeus perhe-etuuksiin keskeytetään ensiksi mainitun lainsäädännön mukaiseen määrään ja kyseisen määrän ylittävä osuus maksetaan tarvittaessa erotusetuutena. Saman asetuksen 68 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos perhe-etuuksia koskeva hakemus on toimitettu sellaisen jäsenvaltion toimivaltaiselle laitokselle, jonka lainsäädäntöä sovelletaan, vaikkakaan ei ensisijaisten oikeuksien perusteella, kyseisen laitoksen on toimitettava hakemus viipymättä sen jäsenvaltion toimivaltaiselle laitokselle, jonka lainsäädäntöä sovelletaan ensisijaisesti, ilmoitettava asiasta asianomaiselle henkilölle ja maksettava tarvittaessa edellä mainitussa 2 kohdassa tarkoitettu erotusetuus. Lisäksi sen jäsenvaltion toimivaltaisen laitoksen, jonka lainsäädäntöä sovelletaan ensisijaisesti, on käsiteltävä hakemus, ikään kuin se olisi toimitettu suoraan sille, ja päivämäärää, jona hakemus on toimitettu ensimmäiselle laitokselle, pidetään sinä päivämääränä, jona hakemus on toimitettu ensisijaiselle laitokselle.

35.

Ennen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin vastaamista on mielestäni syytä palauttaa mieleen pääasian tosiseikkoihin sovellettavat asetuksen N:o 1408/71 merkitykselliset säännökset.

36.

Asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla henkilö, joka Fassbender-Firmanin tavoin on palkkatyössä jäsenvaltion (tässä tapauksessa Saksan liittotasavallan) alueella, on tämän valtion lainsäädännön alainen, vaikka hän asuisi toisen jäsenvaltion (tässä tapauksessa Belgian kuningaskunnan) alueella. ( 8 ) Fassbender-Firman oli siis Saksan sosiaaliturvaa koskevan lainsäädännön säännösten alainen. Asetuksen N:o 1408/71 73 artiklan mukaisesti työntekijällä, joka on jäsenvaltion lainsäädännön alainen, on toisessa jäsenvaltiossa asuvien perheenjäsentensä osalta oikeus perhe-etuuksiin, joista säädetään ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä, niin kuin he asuisivat tässä valtiossa. ( 9 ) Tästä seuraa, että Fassbender-Firmanilla oli riidanalaisella ajanjaksolla oikeus Saksan perhe-etuuksiin pojastaan.

37.

Lisäksi Fassbender-Firmanin puoliso täytti riidanalaisella ajanjaksolla edellytykset perhe-etuuksien myöntämiselle samasta lapsesta Belgian lainsäädännön perusteella, koska hän oli aluksi työttömyyskorvausta saava työtön ja sitten työssä Belgiassa.

38.

Asetuksen N:o 1408/71 76 artikla sisältää sen otsikon sanamuodon mukaan ”ensisijaisuussäännöt tilanteessa, jossa toimivaltaisen valtion lainsäädännön mukainen ja perheenjäsenten asuinvaltion lainsäädännön mukainen oikeus [perhe‑etuuteen] on päällekkäinen”. Kyseisen säännöksen sanamuodosta käy ilmi, että sen tavoitteena on ratkaista yhtäältä saman asetuksen 73 artiklan mukaan maksettavia ja toisaalta ammatilliseen toimintaan perustuviin perhe-etuuksiin oikeuttavan perheenjäsenten asuinvaltion kansallisen lainsäädännön mukaan maksettavia perhe-etuuksia koskevien oikeuksien päällekkäisyys. ( 10 )

39.

Koska pääasiassa kyseessä oleva Saksan ja Belgian sosiaaliturvalainsäädännön samanaikainen soveltaminen olisi voinut johtaa perhe-etuuksia koskevien oikeuksien päällekkäisyyteen ja siis perhekustannusten ylikompensaatioon ( 11 ) sen vuoksi, että Fassbender-Firman ja hänen puolisonsa olivat kumpikin oikeutettuja perhe-etuuksiin Saksassa ja Belgiassa työskentelynsä perusteella, heidän oikeuttaan perhe-etuuksiin on tarkasteltava asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan päällekkäisyyden estävien säännösten valossa.

40.

Kyseisen 76 artiklan 1 kohdan nojalla Fassbender-Firmanin puolison työskentely perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa keskeyttää periaatteessa Saksan liittotasavallan lainsäädännössä säädetyn oikeuden perhe-etuuksiin määrään, josta säädetään Belgian kuningaskunnan lainsäädännössä. ( 12 ) Belgian kuningaskunta on näet ensisijaisesti toimivaltainen maksamaan kyseiset perhe-etuudet, ja Saksan liittotasavallan on tarvittaessa maksettava erotusetuus.

41.

On kuitenkin tärkeää muistaa pääasian osalta, että Fassbender-Firmanin puoliso ei ollut hakenut Belgiassa perhe-etuuksia riidanalaiselle ajanjaksolle eikä myöskään saanut kyseisiä etuuksia. Tämän laiminlyönnin syistä ei ole toimitettu tietoa unionin tuomioistuimelle. Tietoa ei ole myöskään siitä, voiko Fassbender-Firmanin puoliso edelleen saada Belgiassa etuudet riidanalaiselta ajanjaksolta hakemalla niitä vai katsottaisiinko myöhässä esitetty vaatimus vanhentuneeksi. Käsiteltävässä asiassa tiedon puutetta korosti ja jopa pahensi se, että sen enempää Fassbender-Firman, Saksan liittotasavalta kuin Belgian kuningaskuntakaan eivät esittäneet kirjallisia huomautuksia eivätkä ilmaisseet haluavansa osallistua unionin tuomioistuimen suunnittelemaan suulliseen käsittelyyn. Tämä pääasian asianosaisten ja Saksan liittotasavallan kiinnostuksen puute saattaa liittyä pääasiassa kyseessä olevien tosiseikkojen vanhuuteen, sillä ne ajoittuvat vuosiin 2006 ja 2007, kyseessä olevien määrien vähäisyyteen sekä siihen, että säännös, jonka tulkintaa ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyysi, ei ole ollut voimassa enää 1.5.2010 alkaen eikä sitä ole sisällytetty asetukseen N:o 883/2004.

42.

Asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohdan soveltamista koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jotta voitaisiin katsoa perhe-etuudet maksettaviksi jäsenvaltion lainsäädännön nojalla, tämän valtion lainsäädännössä on tunnustettava kyseisessä valtiossa työskentelevän perheenjäsenen oikeus etuuksiin. Asianomaisen henkilön on siis täytettävä kaikki kyseisen valtion lainsäädännössä tämän oikeuden käytölle asetetut muodolliset ja aineelliset edellytykset, joihin voi tarvittaessa kuulua edellytys, että tällaisia etuuksia on haettu etukäteen. ( 13 )

43.

Asiassa Ragazzoni (134/77, EU:C:1978:88) annetussa tuomiossaan yhteisöjen tuomioistuin selitti, että kyseinen 76 artiklan 1 kohta oli poikkeus saman asetuksen 73 artiklassa vahvistetusta periaatteesta ja että tämän säännöksen tarkoituksena oli ainoastaan rajoittaa päällekkäisyyksien mahdollisuutta. ( 14 ) Työskentelyjäsenvaltiossa maksettavia perhe-etuuksia koskevan oikeuden keskeyttäminen on siis pakollista ainoastaan, jos on olemassa tosiasiallinen päällekkäisyys perheenjäsenten asuinjäsenvaltion perhe-etuuksien kanssa, mikä edellyttää, että näitä etuuksia on tosiasiallisesti saatu ja siis haettu kyseisessä jäsenvaltiossa. ( 15 )

44.

Edellä esitetyistä näkökohdista seuraa, että asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin se on unionin tuomioistuimen tulkitsemana, perusteella tämän asetuksen 73 artiklaan perustuvaa Fassbender-Firmanin oikeutta perhe-etuuksiin Saksassa ei pitänyt keskeyttää, koska perhe-etuuksia ei ole saatu ( 16 ) perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa Belgiassa hakemuksen jäätyä tekemättä. ( 17 )

45.

Muuttaako asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohta, joka lisättiin asetuksella N:o 3427/89, tätä päätelmää?

46.

Kyseisen säännöksen sanamuodon mukaan on niin, että jos etuuksia ei haeta jäsenvaltiossa, jonka alueella perheenjäsenet asuvat, toisen jäsenvaltion ”toimivaltainen laitos voi” soveltaa asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohdan säännöksiä ja siis keskeyttää jälkimmäisessä jäsenvaltiossa maksettavia lapsilisiä koskevan oikeuden määrään, josta säädetään perheenjäsenten asuinjäsenvaltion lainsäädännössä, niin kuin etuudet olisi myönnetty jälkimmäisessä jäsenvaltiossa.

47.

Toisin kuin Familienkasse on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsittelyssä väittänyt, katson, että sanan ”voi” käyttö tässä säännöksessä osoittaa selvästi, että työskentelyjäsenvaltiossa maksettavia perhe-etuuksia koskevan oikeuden keskeyttäminen ei ole välttämätöntä. Tästä seuraa, että asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa tällainen keskeyttäminen sallitaan, mutta siihen ei velvoiteta.

48.

Asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ilmenee yksiselitteisesti, että siinä tunnustetaan mahdollisuus tällaiseen keskeyttämiseen silloinkin, kun etuuksissa ei ole tosiasiallista päällekkäisyyttä.

49.

Tämän säännöksen perusteella siis voidaan evätä siirtotyöläiseltä tai hänen oikeudenomistajiltaan jäsenvaltion lainsäädännön nojalla myönnetyt etuudet, mistä seuraa, että hänelle tai heille maksettaisiin perhe-etuutta määrä, joka alittaisi niin työskentelyjäsenvaltion kuin perheenjäsenten asuinjäsenvaltionkin lainsäädännössä säädetyn määrän. ( 18 ) Tällaista poikkeusta on mielestäni tulkittava suppeasti, mikä perustelee sen, että se ei voi olla velvoittava.

50.

Tässä vaiheessa on tarkasteltava sitä, kuka tätä mahdollisuutta voi käyttää ja millä edellytyksillä. Katson, että nämä kysymykset ovat yhteydessä toisiinsa ja niiden tarkastelussa on otettava huomioon vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan asetuksessa N:o 1408/71 tarkoitetun sosiaaliturvaetuuden myöntämisen etuudensaajille on perustuttava tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta ja sen on liityttävä johonkin asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan. ( 19 )

51.

Vaatimus perhe-etuuksien myöntämisestä tietyn laissa määritellyn aseman perusteella merkitsee, että toimivaltaisen jäsenvaltion lainsäädännössä ja erityisesti nyt käsiteltävässä tapauksessa työskentelyjäsenvaltion lainsäädännössä on määriteltävä edellytykset paitsi etuuksien myöntämiselle myös niiden keskeyttämiselle tarvittaessa. Tältä osin totean, että asetuksen N:o 1408/71 1 artiklan j alakohdassa säädetään, että ”’lainsäädännöllä’ tarkoitetaan jokaisen jäsenvaltion osalta lakeja, asetuksia ja muita määräyksiä sekä kaikkia muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, nykyisiä tai tulevia, jotka liittyvät 4 artiklan 1 – – kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin tai järjestelmiin”.

52.

Näin ollen asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohta on unionin oikeudessa valtuutussäännös, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja komissio ovat nyt käsiteltävässä asiassa huomauttaneet. Tässä valtuutuksessa annetaan ”työskentelyjäsenvaltiolle” ( 20 ) toimivalta säätää lainsäädännössään, että toimivaltainen laitos keskeyttää oikeuden perhe-etuuksiin, jos näitä etuuksia ei ole haettu perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa. Tästä seuraa, että silloin, kun perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa ei ole tehty etuushakemusta, työskentelyjäsenvaltion toimivaltainen laitos voi soveltaa asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohtaa ainoastaan siinä tapauksessa, että työskentelyjäsenvaltion lainsäädännössä säädetään nimenomaisesti ja yksiselitteisesti tällaisesta tilanteesta.

53.

Itse asiassa ainoastaan tämäntyyppisillä säännöksillä voidaan varmistaa yleisölle tiedottamisen vähimmäismäärä. Kuten komissio aivan oikein tuo esille, verovelvollisten oikeus perhe-etuuksiin ei voi riippua toimivaltaisen laitoksen harkintavallasta.

54.

Oikeusvarmuuden ja avoimuuden vaatimus edellyttää, että siirtotyöläisten ja heidän oikeudenomistajiensa oikeudellinen asema on selvä ja täsmällinen, jotta heillä on mahdollisuus tuntea paitsi kaikki oikeutensa myös tarvittaessa niiden rajoitukset. ( 21 )

55.

On syytä tarkastella lyhyesti sitä, noudatetaanko EStG:n 65 §:n ja BKGG:n 4 §:n kaltaisilla kansallisilla säännöksillä asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa säädettyjä valtuuttamisen edellytyksiä.

56.

Saksan liittotasavalta toteaa pääasiassa, että tapauksessa, joka johti yhdistetyissä asioissa Hudzinski ja Wawrzyniak annettuun unionin tuomioistuimen tuomioon (C-611/10 ja C-612/10, EU:C:2012:339), EStG:n 65 §:ää ja BKGG:n 4 §:ää tulkittiin ja sovellettiin unionin oikeuden mukaisesti. Niissä määrätään selvästi keskeyttämisestä sekä pienemmän ulkomaisen lapsilisän ja suuremman kansallisen lapsilisän välisen mahdollisen erotuksen maksamisesta. Tämä jäsenvaltio katsoo, että toimivaltaisella laitoksella ei tältä osin ole harkintavaltaa.

57.

Ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tekemistä tarkistuksista muuta johdu, katson, että unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että EStG:n 65 §:n ja BKGG:n 4 §:n kaltaiset säännökset täyttävät ne oikeusvarmuuden ja avoimuuden edellytykset, jotka unionin oikeudessa asetetaan asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa säädetyn valtuutuksen käyttämiselle, ja niissä taataan, että erotusetuus maksetaan tarvittaessa. ( 22 )

58.

Minun on palattava komission huomautuksiin, jotka koskevat edellytyksiä, jotka komission mukaan tulisi täyttää ennen kuin perhe-etuus keskeytetään asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan nojalla. ( 23 )

59.

Mielestäni komission hyvin yksityiskohtaisesti kuvailemat edellytykset perustuvat osittain asetuksen N:o 883/2004 68 artiklan 3 kohdan ( 24 ) sanamuotoon, jonka tarkoituksena on turvata oikeudet perhe-etuuksiin siinä jäsenvaltiossa, jonka lainsäädäntöä sovelletaan ensisijaisesti, silloin, kun hakemus tehdään ei-ensisijaisen jäsenvaltion toimivaltaiselle laitokselle.

60.

On todettava, että nämä komission ehdottamat täsmälliset edellytykset puuttuvat selvästi asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan tekstistä ja ettei niiden perusteella voi takautuvasti rajoittaa kyseisessä säännöksessä säädettyä valtuutusta.

61.

Näin ollen toimivaltaisella laitoksella ei mielestäni ole harkintavaltaa päätöksessä perhe-etuuden keskeyttämisestä asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdan nojalla. Tässä säännöksessä valtuutetaan työskentelyjäsenvaltio säätämään lainsäädännössään, että toimivaltainen laitos keskeyttää oikeuden perhe-etuuksiin, jos näitä etuuksia ei ole haettu perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa. Työskentelyjäsenvaltion lainsäädännössä on asetettava selvät rajat tämän mahdollisuuden käytölle. Mielestäni se tapauskohtainen arviointi, jota komissio ehdotti kirjallisessa vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen, ( 25 ) on paitsi ristiriidassa komission aiemmin esittämien kirjallisten huomautusten kanssa, jotka koskevat asiassa toimivaltaisen laitoksen harkintavallan puuttumista, ( 26 ) myös ristiriidassa asetuksessa N:o 1408/71 tarkoitetun sosiaaliturvaetuuden koko käsitteen ( 27 ) kanssa.

62.

Edellä esitetyn perusteella ja erityisesti asiassa toimivaltaisen laitoksen harkintavallan puuttumisen perusteella katson, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiseen ja kolmanteen kysymykseen ei ole syytä vastata.

63.

Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesfinanzhofin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Toimivaltaisella laitoksella ei ole harkintavaltaa päätöksessä perhe-etuuden keskeyttämisestä sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annetun asetuksen (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajan tasalle saatettuna 2.12.1996 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 118/97, sellaisena kuin se on muutettuna 18.12.2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1992/2006, 76 artiklan 2 kohdan nojalla. Tällä säännöksellä valtuutetaan työskentelyjäsenvaltio säätämään lainsäädännössään, että toimivaltainen laitos keskeyttää oikeuden perhe-etuuksiin, jos näitä etuuksia ei ole haettu perheenjäsenten asuinjäsenvaltiossa. Työskentelyjäsenvaltion lainsäädännössä on asetettava selvät rajat tämän mahdollisuuden käytölle.