JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
7 päivänä heinäkuuta 2011 (1)
Asia C‑197/10
Unió de Pagesos de Catalunya
vastaan
Administración del Estado
Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español
(Tribunal Supremon (Espanja) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Yhteinen maatalouspolitiikka – Tilatuki – Kansallinen varanto – Mahdollisuus myöntää viitemääriä uusille viljelijöille – Jäsenvaltioiden harkintavalta – Viitemäärien myöntämisen rajaaminen nuoriin viljelijöihin – Tutkittavaksi ottaminen
I Johdanto
1. Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) tavoitteena on myös taata viljelijöille kohtuulliset tulot.(2) Tätä tarkoitusta varten unionin talousarvioon sisältyy määrärahoja, joista viljelijöille voidaan myöntää suoraa tilatukea. Alkujaan tuotekohtaiset tuet on vuoden 2003 uudistuksen jälkeen vaiheittain ”irrotettu tuotannosta” ja yhdistetty ”tilatueksi”. Tämän tarkoituksena on, että viljelijät valitsevat viljeltävät tuotteet markkinoiden eivätkä tukien perusteella. Tilatuen, jota viljelijä voi hakea, suuruus määräytyy(3) muun muassa viljelijän uudistusta edeltävänä aikana saaman tukimäärän perusteella; merkityksellisiä tässä yhteydessä ovat vuodet 2000–2002.
2. Jotta myös toimintansa aloittavat viljelijät voivat saada tilatukea, jäsenvaltiot voivat myöntää heille viitemääriä niin kutsutusta kansallisesta varannosta, joka perustetaan erityisesti vähentämällä muille tähänastisille tuensaajille myönnettyjä viitemääriä. Tässä yhteydessä Tribunal Supremo (Espanja) pyytää unionin tuomioistuinta selventämään, onko jäsenvaltioilla oikeus ottaa ”uusina” viljelijöinä(4) huomioon ainoastaan ”nuoret” viljelijät (alle 40-vuotiaat), jotka ovat toimintansa aloittamisen yhteydessä jo hyötyneet unionin toisesta tukitoimesta saadessaan niin kutsuttua aloitustukea,(5) jolla edistetään maaseudun kehittämistä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Tilatuesta annettu asetus N:o 1782/2003
3. Asetuksella N:o 1782/2003(6) suuri osa yhteisessä maatalouspolitiikassa viljelijöille siihen asti myönnetyistä tuotekohtaisista suorista tulotuista yhdistettiin tilatueksi.
4. Asetuksen johdanto-osan 29 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Jotta voidaan vahvistaa määrä, joka viljelijän olisi uudessa järjestelmässä saatava, on aiheellista viitata hänelle viitekaudella myönnettyihin määriin. Erityistilanteiden varalta olisi perustettava kansallinen varanto. Kyseisen varannon avulla voidaan myös helpottaa uusien viljelijöiden osallistumista järjestelmään. Tilatuki olisi vahvistettava tilakohtaisesti.”
5. Asetuksen N:o 1782/2003 33 artiklan, jonka otsikkona on ”Tukikelpoisuus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Viljelijät pääsevät tilatukijärjestelmän piiriin, jos:
– –
c) he ovat saaneet tukioikeuden kansallisesta varannosta tai siirron kautta.”
6. Asetuksen 42 artiklassa, jonka otsikkona on ”Kansallinen varanto”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltion on tehtävä – – viitemäärille lineaarinen prosentuaalinen vähennys kansallisen varannon perustamiseksi. Tämä vähennys saa olla enintään kolme prosenttia.
– –
3. Jäsenvaltiot voivat käyttää kansallista varantoaan myöntääkseen viitemääriä ensisijaisesti viljelijöille, jotka aloittavat maataloustoimintansa 31 päivän joulukuuta 2002 jälkeen tai vuonna 2002 saamatta mitään suoraa tukea kyseisenä vuotena, objektiivisin perustein ja tavalla, jolla taataan viljelijöiden tasapuolinen kohtelu ja ehkäistään markkinoiden ja kilpailun vääristyminen.
4. Jäsenvaltioiden on käytettävä kansallista varantoa viitemäärien vahvistamiseksi objektiivisin perustein ja tavalla, jolla taataan viljelijöiden tasapuolinen kohtelu ja ehkäistään markkinoiden ja kilpailun vääristyminen, viljelijöille, jotka ovat erityistilanteessa, jonka komissio määrittelee 144 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.
5. Jäsenvaltiot voivat käyttää kansallista varantoa vahvistaakseen objektiivisin perustein ja siten, että taataan viljelijöiden tasapuolinen kohtelu ja ehkäistään markkinoiden ja kilpailun vääristyminen, viitemääriä sellaisilla alueilla toimiville viljelijöille, joihin sovelletaan johonkin julkiseen interventioon liittyvää rakenneuudistus- ja/tai kehitysohjelmaa maan viljelemättä jättämisen välttämiseksi ja/tai korvatakseen näillä alueilla toimiville viljelijöille koituvia erityisiä haittoja.
– –
7. Jäsenvaltioiden on suoritettava oikeuksien lineaarisia vähennyksiä, jos niiden kansallinen varanto ei ole riittävä 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen tapausten kattamiseksi.
– –”
2. Täytäntöönpanoasetus N:o 795/2004
7. Asetuksessa N:o 1782/2003 säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 795/2004(7) 2 artiklan k alakohdan mukaan ”asetuksen (EY) N:o 1782/2003 37 artiklan 2 kohdan ja 42 artiklan 3 kohdan soveltamiseksi ’maataloustoimintansa aloittavilla viljelijöillä’ [tarkoitetaan] luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka ei ollut harjoittanut minkäänlaista maataloustoimintaa omissa nimissään ja omaan lukuunsa tai joka ei ollut vastannut maataloustoimintaa harjoittavan oikeushenkilön toiminnasta maataloustoiminnan uudelleen aloittamista edeltäneiden viiden vuoden aikana.
Kun on kyseessä oikeushenkilö, sen hallinnosta vastaava luonnollinen henkilö/vastaavat luonnolliset henkilöt ei/eivät saa harjoittaa minkäänlaista maataloustoimintaa omissa nimissään ja omaan lukuunsa tai olla vastuussa maataloustuotantoa harjoittavan oikeushenkilön hallinnosta oikeushenkilön harjoittaman maataloustoiminnan aloittamista edeltäneiden viiden vuoden aikana”.
Täytäntöönpanoasetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos jäsenvaltio päättää käyttää asetuksen (EY) N:o 1782/2003 42 artiklan 3 ja 5 kohdassa säädettyä mahdollisuutta, viljelijöille voidaan myöntää tukioikeuksia kansallisesta varannosta tässä jaksossa säädettyjen edellytysten ja kyseisen jäsenvaltion vahvistamien objektiivisten perusteiden mukaisesti.”
3. Maaseudun kehittämisestä annettu asetus N:o 1698/2005
8. Asetuksen N:o 1698/2005(8) IV osastoon ”Maaseudun kehittämistä koskeva tuki” kuuluvassa 20 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Maa- ja metsätalousalan kilpailukykyä koskeva tuki sisältää
a) toimenpiteet alan toimijoiden tietämyksen ja henkilökohtaisten toimintaedellytysten parantamiseksi seuraavin keinoin:
– –
ii) nuorten viljelijöiden aloitustuki,
– –”
9. Asetuksen 22 artiklan, jonka otsikkona on ”Nuorten viljelijöiden aloitustuki”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 20 artiklan a alakohdan ii alakohdassa säädettyä tukea myönnetään henkilöille, jotka
a) ovat alle 40-vuotiaita ja ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaaviksi maatalousyrittäjiksi;
b) ovat riittävän ammattitaitoisia;
c) esittävät maataloustoimintansa kehittämiseksi elinkeinosuunnitelman.”
B Espanjan oikeus
10. Espanjan ministerineuvoston maatalous-, kalastus- ja elintarvikeministerin esityksestä maanviljelykselle myönnettävistä tilatuista 2.11.2007 antaman kuninkaan asetuksen 1470/2007(9) tavoitteena on sen 1 §:n 1 momentin nojalla antaa perussäännöksiä, joita sovelletaan muun muassa asetuksella N:o 1782/2003 käyttöön otettuun tilatukeen.
Kuninkaan asetuksen 9 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kansallisesta varannosta myönnettävän tilatukioikeuden voivat saada säädetyt edellytykset täyttävät
– –
b) nuoret viljelijät, jotka ovat aloittaneet toimintansa [maaseudun kehittämisestä annetun] asetuksen N:o 1698/2005 mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa jollakin – – asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä VI mainituista aloista, siementen tuotantoa lukuun ottamatta, ja jotka eivät ole vielä saaneet tilatukioikeuksia kansallisesta varannosta.”
11. Kuninkaan asetus 1470/2007 kumottiin 3.10.2008 annetulla kuninkaan asetuksella 1612/2008, joka puolestaan kumottiin 13.11.2009 annetulla kuninkaan asetuksella 1680/2009. Asetuksen 1470/2007 sisältö on kuitenkin otettu kumpaankin kumoamisasetukseen.
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys
12. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Unió de Pagesos de Catalunya on Katalonian alueen edustuksellisin maatalouden elinkeinonharjoittajien edunvalvontajärjestö.
13. Unió de Pagesos de Catalunya on nostanut(10) 27.10.2008 Tribunal Supremossa kanteen muun muassa kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdan kumoamiseksi, koska siinä vahvistetaan tilatukea hakevia nuoria viljelijöitä koskeva uusi edellytys, jollaisesta ei ole säädetty välittömästi sovellettavassa asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdassa. Viimeksi mainitussa säännöksessä nuorten viljelijöiden mahdollisuutta saada tilatukea ei nimittäin sidota toiminnan aloitustuen myöntämiseen.
14. Tribunal Supremo yhtyy Unió de Pagesos de Catalunyan näkemykseen siitä, että kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdalla luodaan epäyhdenvertainen tilanne, jossa nuoret viljelijät joutuvat syrjinnän kohteeksi ja joka on unionin oikeuden ensisijaisuuden periaatteen vastainen.
15. Tribunal Supremo katsoo asian ratkaisemisen edellyttävän asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan tulkintaa unionin tuomioistuimessa, joten se on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko 2.11.2007 annetun kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohta, jossa asetetaan kansallisesta varannosta myönnettävien tilatukioikeuksien saamisen edellytykseksi se, että kyseessä ovat nuoret viljelijät, jotka ovat aloittaneet toimintansa 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen N:o 1698/2005 mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa, 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan mukainen?”
16. Asian käsittelyyn unionin tuomioistuimessa ovat osallistuneet Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español (jäljempänä Coordinadora), Espanjan, Saksan, Kreikan ja Itävallan hallitukset sekä komissio. Näistä Itävallan hallitus on esittänyt ainoastaan kirjallisia huomautuksia, kun taas muut ovat esittäneet sekä kirjallisia että suullisia huomautuksia.
IV Oikeudellinen arviointi
A Ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen
17. Tribunal Supremo toteaa ennakkoratkaisupyynnössään yhtäältä olevan aivan selvää, että asetuksen N:o 1782/2003 tulkinnalla on merkitystä pääasian ratkaisulle. Toisaalta se kuitenkin huomauttaa, että riidanalainen kuninkaan asetus 1470/2007 on sittemmin kumottu ja että sen sisältö on otettu myöhemmin annettuihin kuninkaan asetuksiin. Riidanalainen säännös on siten merkityksellinen sellaisten tulevien oikeudenkäyntien kannalta, joissa Tribunal Supremo saattaa käsitellä tätä samaa kysymystä.
18. Tämä antaa ensimmäisen aiheen epäillä, onko unionin tuomioistuimen vastaus ennakkoratkaisukysymykseen tosiasiassa tarpeen pääasian ratkaisemiseksi vai voiko vastauksella olla merkitystä ainoastaan tulevien oikeudenkäyntien kannalta.
19. Epäilyjä tukevat Espanjan hallituksen esittämät huomautukset. Se väittää, että koska kuninkaan asetus 1470/2007 on sittemmin kumottu, ennakkoratkaisukysymys ei ole enää merkityksellinen Unió de Pagesos de Catalunyan nostaman kumoamiskanteen ratkaisemiselle, eikä sitä voida näin ollen ottaa tutkittavaksi.
20. Espanjan hallitus huomauttaa, että Tribunal Supremon vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yleisesti sovellettavista säännöksistä nostettavan suoran kanteen tarkoituksena on nimittäin poistaa oikeusjärjestyksestä lainsäätäjän antamat oikeuden vastaiset säännökset eikä ratkaista yksittäisiä oikeuksia. Suora kanne menettää näin ollen oikeuskäytännön mukaan merkityksensä, jos riidanalainen säännös on asian ratkaisemisajankohtana jo poistettu oikeusjärjestyksestä muulla tavoin.
21. Edellä esitetyn oikeuskäytännön mukaisesti Tribunal Supremo on katsonut Unió de Pagesos de Catalunyan kuninkaan asetuksesta, joka edelsi nyt riitautettua kuninkaan asetusta 1470/2007 ja joka kumottiin viimeksi mainitulla asetuksella, aiemmin nostaman kumoamiskanteen rauenneen ja päättänyt asian käsittelyn. Tribunal Supremo on päättänyt myös erään toisen viljelijäyhdistyksen kuninkaan asetuksesta 1470/2007 nostaman kumoamiskanteen käsittelyn sillä perusteella, että kyseinen asetus on kumottu kuninkaan asetuksella 1612/2008. Espanjan hallituksen mukaan pääasialla ei ole näin ollen enää kohdetta ja sen käsittely on päätettävä.
22. Unionin tuomioistuin on pyytänyt Tribunal Supremoa selventämään,(11) missä määrin ennakkoratkaisukysymykseen vastaaminen on tarpeen pääasian ratkaisemiseksi.
23. Vastauksessaan Tribunal Supremo selittää, ettei kuninkaan asetuksen 1470/2007 kumoaminen kyseenalaista ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamista. Se ensinnäkin toistaa, että mainitun asetuksen jälkeen annettuihin asetuksiin sisältyy sama sääntely. Espanjan hallituksen mainitsema oikeuskäytäntö ei toiseksi ole merkityksellinen käsiteltävässä asiassa, koska kumoaminen ei tapahtunut asian käsittelyn kuluessa. Unió de Pagesos de Catalunyan nostama kanne on näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan edelleen ajankohtainen.
24. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa säädetty ennakkoratkaisumenettely on unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön väline, jonka avulla unionin tuomioistuin esittää kansallisille tuomioistuimille ne unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joita ne tarvitsevat ratkaistakseen niiden käsiteltäviksi saatetut asiat.(12)
25. Kun unionin tuomioistuimelle esitetään ennakkoratkaisukysymys, oletetaan lähtökohtaisesti, että sillä on merkitystä pääasian ratkaisemisen kannalta.(13)
26. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön (ainoastaan), jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(14)
27. Ennakkoratkaisumenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävä on nimittäin myötävaikuttaa lainkäyttöön jäsenvaltioissa eikä antaa neuvoa-antavia lausuntoja yleisluonteisista tai hypoteettisista kysymyksistä.(15)
28. Siltä osin kuin Tribunal Supremo on unionin tuomioistuimen selvennyspyyntöön antamassaan vastauksessa perustellut ennakkoratkaisukysymyksensä merkityksellisyyttä asian ratkaisemisen kannalta sillä, että sittemmin kumotun kuninkaan asetuksen 1470/2007 riidanalaiseen 9 §:n 2 momentin b kohtaan sisältyvä aineellinen sääntely on otettu myöhemmin annettuihin asetuksiin, tämä pikemminkin vahvistaa ensivaikutelmaa siitä, että ennakkoratkaisukysymykseen vastaaminen ei ole tarpeen pääasian ratkaisemiseksi vaan että se voi olla tarpeen ainoastaan myöhemmin annettuja asetuksia vastaan mahdollisesti nostettavien kanteiden ratkaisemiseksi. Ennakkoratkaisukysymys olisi näin ollen hypoteettinen, eikä sitä voitaisi sen vuoksi ottaa tutkittavaksi.
29. Tribunal Supremo on kuitenkin myös selittänyt, että sen oikeuskäytäntö, jonka mukaan sittemmin muulla tavoin kumotuista asetuksista nostetuilla kumoamiskanteilla ei ole enää kohdetta, ei ole merkityksellinen käsiteltävässä asiassa, koska riidanalaista asetusta 1470/2007 ei ole kumottu asian käsittelyn kuluessa. Näin ollen pääasiassa nostettu kanne on edelleen ajankohtainen. Kansallisen tuomioistuimen olisi ollut suotavaa tarkastella lähemmin sitä, että Espanjan oikeuden mukaan jo ennen kanteen nostamista kumotut asetukset voidaan julistaa mitättömiksi mutta että tämä ei ole mahdollista, jos ne on kumottu vasta asian käsittelyn kuluessa. Kun otetaan huomioon Tribunal Supremon selkeä lausuma, jonka mukaan Unió de Pagesos de Catalunyan kanne on edelleen ajankohtainen, ennakkoratkaisukysymystä on kuitenkin pidettävä merkityksellisenä asian ratkaisemisen kannalta, ja se on näin ollen otettava tutkittavaksi.
B Ennakkoratkaisukysymykseen vastaaminen
30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan mukaista, että jäsenvaltio rajaa siinä säädetyn mahdollisuuden myöntää uusille viljelijöille tilatukioikeuksia kansallisesta varannosta nuoriin viljelijöihin, jotka ovat aloittaneet toimintansa asetuksen N:o 1698/2005 mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa.
1. Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
31. Coordinadora sekä Espanjan, Saksan ja Itävallan hallitukset ehdottavat, että ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi.
32. Niiden mukaan asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdassa jätetään jäsenvaltioiden harkintavaltaan, myöntävätkö ne uusille viljelijöille tilatukia kansallisesta varannosta. Jos jäsenvaltio käyttää tätä mahdollisuutta, sen harkintavaltaa on rajoitettu ainoastaan siltä osin kuin sen on sovellettava tässä yhteydessä objektiivisia perusteita, taattava viljelijöiden tasapuolinen kohtelu ja ehkäistävä markkinoiden ja kilpailun vääristyminen. Coordinadora sekä Espanjan, Saksan ja Itävallan hallitukset katsovat näiden edellytysten täyttyvän, kun Espanja soveltaa tässä yhteydessä asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdassa nuorten viljelijöiden aloitustuen myöntämiselle vahvistettuja perusteita. Oikeuskäytännössä on tunnustettu jäsenvaltioiden harkintavalta kansallisen varannon käyttämisessä jo asiassa Elbertsen annetussa tuomiossa.(16)
33. Espanjan hallitus väittää lisäksi, että asetuksen N:o 1782/2003 tulkinnassa on otettava huomioon yhteisen maatalouspolitiikan uudelleensuuntaaminen vuoden 2003 uudistuksessa. Uudistuksesta lähtien YMP:n kaksi siihenastista pilaria – markkinahintojen ja tulojen tukeminen sekä maaseudun kehittäminen – eivät ole enää selvästi erillisiä toimintalinjoja, vaan ne pikemminkin täydentävät toisiaan ja limittyvät, ja tässä yhteydessä on havaittavissa painopisteen selkeä siirtyminen maaseudun kehittämiseen.(17) Riidanalaiseen lainsäädäntöön sisältyvä yhteys kuvastaa Espanjan hallituksen mukaan nimenomaan tätä todellisuutta.
34. Viljelijöiden tasapuolisen kohtelun edellytyksestä Itävallan hallitus täsmentää, että asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut nuoret viljelijät ovat erityisen oikeutettuja tukeen eivätkä ole siksi samassa tilanteessa kuin muut uudet viljelijät. Vaikka he olisivat samassa tilanteessa, epäyhdenvertainen kohtelu on Itävallan hallituksen mukaan joka tapauksessa objektiivisesti perusteltua, eritoten maaseudun kehittämistavoitteen vuoksi. Myöskään Saksan hallitus ei havaitse syrjintää, mutta sen tutkiminen on viime kädessä kansallisen tuomioistuimen asia.
35. Saksan hallitus viittaa lisäksi siihen, että täytäntöönpanoasetuksen N:o 795/2004 2 artiklan k alakohtaan sisältyy ainoastaan vähimmäismääritelmä toimintansa aloittavista viljelijöistä, joiden joukosta jäsenvaltiot voivat valita tuettavat viljelijät objektiivisin perustein. Jäsenvaltioiden harkintavaltaa näiden perusteiden vahvistamisessa korostetaan Saksan hallituksen mukaan myös täytäntöönpanoasetuksen N:o 795/2004 6 artiklan 1 kohdassa.
36. Kreikan hallitus yhtyy lähtökohtaisesti Coordinadoran sekä Espanjan, Saksan ja Itävallan hallitusten näkemykseen mutta pitää Espanjan lainsäädäntöä asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan vastaisena, koska siinä otetaan huomioon ainoastaan sellaiset nuoret viljelijät, joiden toiminnan aloittamista on tuettu asetuksen N:o 1698/2005 yhteydessä, ja koska ei ole nähtävissä objektiivisia syitä sellaisten nuorten viljelijöiden jättämiseen tukien ulkopuolelle, joiden toiminnan aloittamista on tuettu asetusta N:o 1698/2005 edeltäneen asetuksen N:o 1257/1999 yhteydessä.
37. Komissio katsoo, että kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohta on asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan vastainen, koska sillä loukataan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Siinä ensinnäkin otetaan huomioon ainoastaan sellaiset uudet viljelijät, jotka ovat myös nuoria viljelijöitä. Toiseksi siinä syrjitään osaa nuorista viljelijöistä edellyttämällä, että nämä ovat aloittaneet toimintansa maaseudun kehittämisohjelman puitteissa ja toimivat tietyillä aloilla.
2. Asian tarkastelu
a) Alustavat huomautukset
38. Kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdassa asetetaan neljä edellytystä kansallisesta varannosta myönnettävälle tilatukioikeudelle.
39. Ensinnäkin viljelijöiden on oltava nuoria viljelijöitä, ja toiseksi heidän on täytynyt aloittaa toimintansa asetuksen N:o 1698/2005 mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa. Kuten ennakkoratkaisupyyntöpäätöksestä ilmenee, molemmilla edellytyksillä viitataan asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklaan, jonka mukaan saman asetuksen 20 artiklan a alakohdan ii alakohdassa säädettyä nuorten viljelijöiden(18) aloitustukea myönnetään henkilöille, jotka a) ovat alle 40-vuotiaita ja ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaaviksi maatalousyrittäjiksi, b) ovat riittävän ammattitaitoisia ja c) esittävät maataloustoimintansa kehittämiseksi elinkeinosuunnitelman.
40. Kolmanneksi kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdassa edellytetään, että nuoret viljelijät toimivat tietyillä aloilla, nimittäin jollakin asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä VI mainituista aloista, siementen tuotantoa lukuun ottamatta. Neljänneksi edellytetään, etteivät nuoret viljelijät ole vielä saaneet tilatukioikeuksia kansallisesta varannosta.
41. Yhtäkään näistä neljästä edellytyksestä ei mainita asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdassa, jossa säädetään, että jäsenvaltiot voivat käyttää kansallista varantoaan myöntääkseen viitemääriä ensisijaisesti viljelijöille, jotka aloittavat maataloustoimintansa 31 päivän joulukuuta 2002 jälkeen tai vuonna 2002 saamatta mitään suoraa tukea kyseisenä vuotena, objektiivisin perustein ja tavalla, jolla taataan viljelijöiden tasapuolinen kohtelu ja ehkäistään markkinoiden ja kilpailun vääristyminen.
42. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkastelee ennakkoratkaisupyyntöpäätöksessään kaikkia neljää Espanjan lainsäädäntöön sisältyvää edellytystä, se mainitsee ennakkoratkaisukysymyksessään ainoastaan kaksi ensiksi mainittua edellytystä. Keskityn näin ollen lähinnä kahteen ensimmäiseen edellytykseen eli siihen, että kyseessä on oltava nuori viljelijä, joka on saanut tukea toimintansa aloittamiseen jo maaseudun kehittämistä koskevan asetuksen N:o 1698/2005 puitteissa. Ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi saattaa olla tarkoituksenmukaista tai välttämätöntä esittää täydentäviä huomautuksia kahdesta muusta edellytyksestä.
b) Harkintavalta sen suhteen, käytetäänkö kansallista varantoa
43. Aluksi on todettava, että asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat oman harkintansa mukaan päättää, käyttävätkö ne ylipäätään siinä säädettyä mahdollisuutta. Kyseisessä säännöksessä nimittäin todetaan nimenomaisesti, että jäsenvaltiot ”voivat” käyttää kansallista varantoaan myöntääkseen viitemääriä ensisijaisesti uusille viljelijöille.(19) Tämä vahvistetaan sitä paitsi täytäntöönpanoasetuksen N:o 795/2004 6 artiklan 1 kohdassa, jossa todetaan seuraavaa: ”Jos jäsenvaltio päättää käyttää asetuksen (EY) N:o 1782/2003 42 artiklan 3 ja 5 kohdassa säädettyä mahdollisuutta, – –”.
44. Selvittämättä on kuitenkin edelleen se, onko jäsenvaltioilla harkintavaltaa myös viitemäärien myöntämisen yksityiskohtien ja erityisesti sen suhteen, kenelle niitä myönnetään, ja jos on, niin missä määrin.
c) Asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan soveltamisala
45. Ennen kuin voidaan selvittää, onko harkinnanvaraa sen suhteen, miten kansallista varantoa voidaan käyttää, on tarkasteltava lähemmin asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan soveltamisalaa. Kuten ennakkoratkaisupyyntöpäätöksestä nimittäin ilmenee, Ministerio Fiscal(20) on katsonut pääasiassa, ettei asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltioille annettua mahdollisuutta myöntää tilatukioikeuksia kansallisesta varannosta rajata siinä mainittuun uusien viljelijöiden kohderyhmään vaan että tämä ryhmä on otettava ainoastaan ensisijaisesti huomioon.
46. Tätä käsitystä eivät tue kansallisen varannon tarkoitus sen enempää kuin asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan systematiikkakaan.
47. Kuten mainitun asetuksen johdanto-osan 29 perustelukappaleesta käy ilmi, kansallinen varanto perustetaan erityistilanteiden varalta, ja varannon avulla voidaan myös helpottaa uusien viljelijöiden osallistumista tilatukijärjestelmään. Jos asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohta ei kuitenkaan koskisi yksinomaan uusia viljelijöitä vaan kaikkia viljelijöitä ja jos uudet viljelijät otettaisiin tässä yhteydessä ainoastaan ensisijaisesti huomioon, kansallisen varannon erityistarkoitus jätettäisiin huomiotta. Kyseisen säännöksen 4 ja 5 kohdasta poiketen kohderyhmää ei tällöin rajattaisi lainkaan sen 3 kohdassa. Kuten Kreikan hallitus huomauttaa, kansallisen varannon tarkoitus jäisi toteutumatta, jos varanto ensin perustettaisiin tekemällä lineaarisia vähennyksiä kaikkien viljelijöiden viitemääriin ja tämän jälkeen jaettaisiin kaikille viljelijöille.
48. Kuten Saksan hallitus perustellusti huomauttaa, sana ”ensisijaisesti” viittaa pikemminkin asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3–5 kohdan säännösten keskinäiseen suhteeseen. Kyseisen artiklan 4 kohdassa jäsenvaltiot nimittäin velvoitetaan käyttämään kansallista varantoa viljelijöille, jotka ovat erityistilanteessa, kun taas sen 3 ja 5 kohdassa käytetään sanamuotoa ”jäsenvaltiot voivat käyttää”. Artiklan 3 kohdassa säädetty mahdollisuus on etusijalla suhteessa 5 kohtaan sisältyvään mahdollisuuteen, joka koskee tietyillä alueilla toimivia viljelijöitä. Saman artiklan 7 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on suoritettava oikeuksien lineaarisia vähennyksiä, jos niiden kansallinen varanto ei ole riittävä 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen tapausten kattamiseksi. Lineaaristen vähennysten tekemisestä ei sen sijaan ole säädetty 5 kohdassa tarkoitettujen tapausten yhteydessä; nämä tapaukset voidaan ottaa huomioon vasta, jos kansallinen varanto on riittävä 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen tapausten kattamiseksi.
49. Asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohta koskee siten yksinomaan uusia viljelijöitä kyseisessä säännöksessä tarkemmin kuvatussa merkityksessä. Kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdassa rajataan tätä henkilöryhmää entisestään, koska siinä otetaan huomioon ainoastaan nuoret viljelijät, joiden toiminnan aloittamista on tuettu maaseudun kehittämisestä annetun asetuksen N:o 1698/2005 puitteissa.
d) Harkintavalta sen suhteen, miten kansallista varantoa käytetään
50. Kansallisessa lainsäädännössä tehdyn tukeen oikeutettujen ryhmän rajaamisen hyväksyttävyydestä on ensinnäkin todettava, että asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltioille annetaan tiettyä harkintavaltaa myös sen suhteen, miten viitemääriä konkreettisesti myönnetään kansallisesta varannosta. Tämä johtuu siitä, että asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohta edellyttää selvästi täydentämistä, mikä on ainakin osittain jäsenvaltioiden tehtävä.
51. Asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdassa nimittäin velvoitetaan jäsenvaltiot, jotka käyttävät siinä säädettyä mahdollisuutta, myöntämään viitemäärät objektiivisin perustein ja tavalla, jolla taataan viljelijöiden tasapuolinen kohtelu ja ehkäistään markkinoiden ja kilpailun vääristyminen. Täytäntöönpanoasetuksen N:o 795/2004 6 artiklaan tosin sisältyy muutamia säännöksiä näin myönnettävien tukioikeuksien määrän ja arvon laskemisesta. Myös kyseisessä säännöksessä kuitenkin viitataan objektiivisiin perusteisiin, jotka jäsenvaltioiden on vahvistettava.
52. Jos jäsenvaltioiden tehtävänä on siis vahvistaa perusteet viitemäärien myöntämiselle kansallisesta varannosta uusille viljelijöille, niille sallitaan loogisesti tässä yhteydessä tiettyä joustoa. Näin myös todetaan nimenomaisesti täytäntöönpanoasetuksen N:o 795/2004 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa.
53. Lisäksi on todettava, ettei asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohtaan sisälly viitteitä siitä, että jäsenvaltioita olisi lähtökohtaisesti kielletty tekemästä uusien viljelijöiden kesken tiukempaa valintaa. Se, että täytäntöönpanoasetuksen N:o 795/2004 2 artiklan (”Määritelmät”) k alakohdassa määritellään, keitä tarkoitetaan uusilla viljelijöillä tai tarkemmin ottaen ”maataloustoimintansa aloittavilla viljelijöillä”, ei myöskään estä sitä, että jäsenvaltioiden harkintavalta käsittää myös mahdollisuuden jättää osa uusista viljelijöistä kansallisen varannon ulkopuolelle.
54. Harkintavaltaansa käyttäessään jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava yhtäältä edellä esitettyjä asetusten N:o 1782/2003 ja 795/2004 säännöksiä ja toisaalta asiaa koskevaa oikeuskäytäntöä. Toteuttaessaan unionin lainsäädännön soveltamista koskevia toimenpiteitä jäsenvaltioiden on harkintavaltaansa käyttäessään noudatettava kyseisen oikeuskäytännön mukaan erityisesti unionin oikeuden yleisiä periaatteita, joihin kuuluvat suhteellisuusperiaate ja yhdenvertaisuusperiaate.(21) Tällaisten toimenpiteiden on myös oltava perusoikeuksien mukaisia.(22) Yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä annettua kansallista lainsäädäntöä ei myöskään voida laatia tai soveltaa siten, että vaarannettaisiin tällä politiikalla tavoiteltujen päämäärien saavuttaminen.(23)
i) Objektiivisten perusteiden olemassaolo
55. Asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklaan sisältyvät perusteet, joihin riidanalainen Espanjan lainsäädäntö perustuu ja joiden mukaan kyse on oltava henkilöistä, jotka a) ovat alle 40-vuotiaita ja ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaaviksi maatalousyrittäjiksi, b) ovat riittävän ammattitaitoisia ja c) esittävät maataloustoimintansa kehittämiseksi elinkeinosuunnitelman, ovat kiistatta objektiivisia perusteita, joten asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan ensimmäisen edellytyksen on katsottava täyttyneen.
ii) Yhdenvertaisen kohtelun periaate
56. Vaikeampaa on arvioida, onko kansallisessa lainsäädännössä noudatettu riittävästi myös asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan toista edellytystä, joka koskee viljelijöiden tasapuolisen kohtelun takaamista.
57. Tässä yhteydessä on erityisesti huomautettava, että ikään perustuvan syrjinnän kieltoa koskeva periaate on Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 21 artiklan 1 kohdan nojalla perusoikeuden luonteinen(24) ja että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan nojalla sen määräykset koskevat jäsenvaltioita niiden soveltaessa unionin oikeutta.(25)
58. Vakiintuneen oikeuskäytännön(26) mukaan yhdenvertaisen kohtelun tai syrjintäkiellon periaate, jonka erityinen ilmaus ikään perustuvan syrjinnän kielto ainoastaan on,(27) edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella. Eri tapauksille ominaiset seikat ja siis tapauksien rinnastettavuus on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön.(28) On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu.(29)
– Tilanteiden rinnastettavuus
59. Asetuksella N:o 1782/2003 käyttöön otetulla tilatukijärjestelmällä samoin kuin siinä yhdeksi järjestelmäksi yhdistetyillä tuotekohtaisilla tuilla pyritään ennen kaikkea turvaamaan maatalousväestön kohtuullinen elintaso,(30) mikä SEUT 39 artiklan (aiempi EY 33 artikla) 1 kohdan b alakohdan nojalla kuuluu yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteisiin.
60. Mainitun asetuksen 42 artiklan 3 kohdan tavoitteena on antaa uusille viljelijöille mahdollisuus osallistua tilatukijärjestelmään ja turvata näin heidän kohtuulliset tulonsa. Tämän tavoitteen osalta nuorten viljelijöiden, jotka ovat aloittaneet toimintansa asetuksen N:o 1698/2005 mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa, tilanne ei poikkea muiden uusien viljelijöiden tilanteesta.
61. Kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdalla pannaan täytäntöön asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohta, joten sillä on lähtökohtaisesti oltava sama tavoite.
62. Espanjan hallitus huomauttaa tässä yhteydessä, että kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdassa on tarkoitus ottaa huomioon kansallisen varannon niukkuus, joten mahdollisuutta saada siitä viitemääriä on välttämätöntä rajoittaa. Asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklaan sisältyviä perusteita soveltamalla kuninkaan asetuksessa tehty rajaus vastaa Espanjan hallituksen mukaan yhteisen maatalouspolitiikan uudelleensuuntaamista, jonka jälkeen YMP:n kaksi siihenastista pilaria, yhtäältä markkinahintojen ja tulojen tukeminen ja toisaalta maaseudun kehittäminen, eivät ole enää selvästi erillisiä toimintalinjoja vaan ne pikemminkin täydentävät toisiaan ja limittyvät, ja tässä yhteydessä on havaittavissa painopisteen selkeä siirtyminen maaseudun kehittämiseen.
63. Maaseudun kehittämistavoitteiden huomioon ottaminen kyseisessä säännöksessä ei kuitenkaan voi johtaa siihen, että sellaisten nuorten viljelijöiden tilanne, jotka ovat aloittaneet toimintansa asetuksen N:o 1698/2005 mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa, eroaa muiden uusien viljelijöiden tilanteesta, kun tarkastellaan asetuksessa N:o 1782/2003 painotettua tilatuen tarvetta. Nämä tavoitteet on otettava huomioon vasta seuraavaksi tutkittaessa sitä, onko erilaiselle kohtelulle perusteltua syytä.
– Erilaisen kohtelun perustellun syyn olemassaolo
64. Kuten Espanjan ja Saksan hallitukset perustellusti huomauttavat, kansallinen varanto on niukka. Asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 1 ja 2 kohdasta ilmenee, etteivät varannon muodostavat varat saa ylittää tiettyä enimmäismäärää. Kuten saman artiklan 4 ja 5 kohdasta käy ilmi, varannon käyttämistä ei myöskään ole rajattu pelkästään uusien viljelijöiden tukemiseen. Artiklaan sisältyvistä ensisijaisuutta ja vähennyksiä koskevista säännöksistä huolimatta sen 3 kohdassa annettu mahdollisuus ottaa uudet viljelijät mukaan tilatukijärjestelmään voi täten olla tarkoituksenmukaista rajata koskemaan valittua henkilöryhmää.
65. Kuten Itävallan hallitus huomauttaa, niiden viljelijöiden ryhmä, jotka ovat jo saaneet aloitustukea asetuksen N:o 1698/2005 20 artiklan a alakohdan ii alakohdan ja 22 artiklan nojalla, on erityisen oikeutettu tukeen, koska kyseiset viljelijät henkilöinä ja heidän elinkeinotoimintansa täyttävät edellytykset, joiden perusteella heidän voidaan odottaa harjoittavan vakavissaan kestävää maataloustoimintaa.
66. Näihin edellytyksiin kuuluu myös ikä, sillä nuorten viljelijöiden voidaan olettaa harjoittavan maataloustoimintaa vasta perustetulla tilallaan riittävän kauan, jotta siihen liittyvät suuret investoinnit voidaan kuolettaa ja maataloustoimintaa voidaan tosiasiassa harjoittaa kestävästi.
67. Kun tarkastellaan konkreettista 40 vuoden ikärajaa, lainsäätäjällä on oltava tällä alalla samoin kuin työ- ja sosiaalipolitiikan alalla(31) arviointia koskevia erioikeuksia, joiden käyttöä voidaan valvoa ainoastaan siltä osin, onko vahvistettu ikäraja ilmeisen soveltumaton. Näin ei ole käsiteltävässä asiassa. Voidaan nimittäin olettaa, että alle 40-vuotias viljelijä jatkaa maataloustoimintaansa riittävän kauan voidakseen edistää kestävää maataloutta ja maaseudun kehittämistä.
68. Kuten Espanjan, Saksan ja Itävallan hallitukset toteavat, kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdan perustuminen maaseudun kehittämistä koskevan asetuksen N:o 1698/2005 22 artiklassa säädettyihin tukiperusteisiin on yhteisen maatalouspolitiikan uuden suuntauksen mukaista. Kuten asetuksen N:o 1782/2003 johdanto-osan 21 perustelukappaleesta ilmenee, maatalousväestön kohtuullisten tulojen turvaamista koskeva tavoite liittyy läheisesti maaseutualueiden säilyttämiseen. Asetuksessa säädetään lisäksi tukien siirtämisestä maaseudun kehittämiseen. Siinä nimittäin otetaan käyttöön pakollinen suorien tukien asteittainen vähennysjärjestelmä (ns. tuen mukauttaminen), jotta saavutetaan säästöjä maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyvien toimenpiteiden rahoittamiseksi.(32)
69. Kun Espanjan lainsäädännössä annetaan mahdollisuus saada viitemääriä kansallisesta varannosta ainoastaan nuorille viljelijöille, jotka ovat jo saaneet aloitustukea asetuksen N:o 1698/2005 nojalla, sillä edistetään maaseudun kehittämistä yhteisen maatalouspolitiikan yleisten tavoitteiden mukaisesti. Näin parannetaan tukeen oikeutettujen ja toimintansa aloittamisen yhteydessä jo tukea saaneiden viljelijöiden onnistumismahdollisuuksia sekä turvataan samalla EU:n tukivarojen mielekäs ja johdonmukainen käyttäminen.
70. Näin ollen on havaittavissa perusteltu syy, jolla voidaan lähtökohtaisesti oikeuttaa kyseessä oleva erilainen kohtelu, jossa asetuksen N:o 1698/2005 mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa toimintansa aloittaneita viljelijöitä kohdellaan eri tavoin kuin muita uusia viljelijöitä.
71. Kreikan hallitus pitää kuitenkin kiellettynä epäyhdenvertaisena kohteluna sitä, että kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdassa otetaan huomioon ainoastaan sellaiset nuoret viljelijät, jotka ovat aloittaneet toimintansa asetuksen N:o 1698/2005 mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa, muttei sellaisia nuoria viljelijöitä, jotka ovat aloittaneet toimintansa asetuksen N:o 1257/1999 nojalla, johon sisältyvät Kreikan hallituksen mukaan samat edellytykset. Komissio yhtyi näihin epäilyihin istunnossa.
72. Asetuksessa N:o 1698/2005 säädetty tukijärjestelmä korvasi asetuksen N:o 1257/1999 mukaisen tukijärjestelmän 1.1.2007 alkaen.(33) Näin ollen vuonna 2007 oli viljelijöitä, jotka olivat sekä uusia että nuoria viljelijöitä ja jotka olivat saaneet aloitustukea maaseudun kehittämistä koskevan EU:n tukijärjestelmän puitteissa, mutta eivät kuitenkaan asetuksen N:o 1698/2005 nojalla, kuten kuninkaan asetuksen 9 §:n 2 momentin b kohdassa edellytetään, vaan sitä edeltäneen ja pääosin samat tukiperusteet sisältävän asetuksen N:o 1257/1999 nojalla. Kreikan hallitus on oikeassa siinä, ettei ole havaittavissa, missä määrin maataloustoiminnan aloittamisajankohta voisi olla perusteltu syy siihen, ettei tällaisille viljelijöille myönnetä viitemääriä kansallisesta varannosta.
73. Kun asiaa tiedusteltiin, Espanjan hallitus selitti istunnossa, että Espanjan lainsäätäjä on ollut kansallisen oikeuden nojalla velvollinen viittaamaan voimassa olevaan unionin asetukseen mutta että viljelijöitä ei kohdella epäyhdenvertaisesti maataloustoiminnan aloittamisajankohdan perusteella. Myös Coordinadora on vahvistanut tämän.
74. Kansallisen tuomioistuimen asiana on tutkia, johtaako kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohta kyseessä olevaan epäyhdenvertaiseen kohteluun. Yhtäältä on mahdollista, että asianomaiset tapaukset on otettu huomioon jo aiemmissa asetuksissa, mutta toisaalta ei voida myöskään sulkea pois sitä, että mainittua säännöstä sovelletaan siten, että viittaus asetukseen N:o 1698/2005 ymmärretään myös viittaukseksi asetukseen N:o 1257/1999.
75. Tästä riippumatta kansallisen tuomioistuimen asiana on myös tutkia, onko olemassa seikkoja, joiden perusteella vaikuttaa suhteettomalta, että kansallisesta varannosta uusille viljelijöille myönnettäviä viitemääriä voivat saada ainoastaan nuoret viljelijät, jotka ovat aloittaneet toimintansa asetuksen N:o 1698/2005 (tai mahdollisesti asetuksen N:o 1257/1999) mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa. Oikeudenkäyntiasiakirjoihin ei sisälly tältä osin viitteitä suuntaan tai toiseen.
76. Näin ollen on todettava, että ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksestä muuta ilmene, kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohta on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukainen.
iii) Markkinoiden ja kilpailun vääristymisen ehkäiseminen
77. Kun vielä tarkastellaan asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdassa säädettyä kolmatta edellytystä, jonka mukaan on ehkäistävä markkinoiden ja kilpailun vääristyminen, käsiteltävässä asiassa ei ole havaittavissa eikä myöskään väitetty, että kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohta johtaisi markkinoiden ja kilpailun vääristymiseen.
e) Päätelmä
78. Koska unionin oikeuden täytäntöönpanoa koskevan jäsenvaltioiden harkintavallan käytölle oikeuskäytännössä asetetut muut edellytykset on jo otettu huomioon tähänastisessa tarkastelussa, on näin ollen todettava, että ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksestä muuta ilmene, asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan mukaista on se, että jäsenvaltio rajaa siinä säädetyn mahdollisuuden myöntää uusille viljelijöille tilatukioikeuksia kansallisesta varannosta nuoriin viljelijöihin, jotka ovat aloittaneet toimintansa asetuksen N:o 1698/2005 mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa.
f) Kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdan muut edellytykset
79. Kuten edellä on jo mainittu, kuninkaan asetuksen 1470/2007 9 §:n 2 momentin b kohdassa edellytetään myös, että nuori viljelijä toimii tietyllä alalla, nimittäin jollakin asetuksen N:o 1782/2003 liitteessä VI mainituista aloista, siementen tuotantoa lukuun ottamatta. Lisäksi siinä edellytetään, ettei nuori viljelijä ole vielä saanut tilatukioikeuksia kansallisesta varannosta.
80. Tähänastinen tarkastelu on osoittanut, että asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdassa annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa sen suhteen, miten tilatukioikeuksia konkreettisesti myönnetään kansallisesta varannosta uusille viljelijöille. Edellä esitetyn perusteella ensi näkemältä ei ole mitään estettä sille, että jäsenvaltio päättää ottaa tässä yhteydessä huomioon ainoastaan tietyt maatalouden alat. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on tarvittaessa tutkia, voidaanko kyseisellä menettelyllä loukata erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Oikeudenkäyntiasiakirjoihin ei sisälly tältä osin viitteitä suuntaan tai toiseen.
81. Kun tarkastellaan edellytystä, että nuori viljelijä ei ole vielä saanut tilatukioikeuksia kansallisesta varannosta, on nähdäkseni kansallisen varannon merkityksen ja tavoitteen mukaista, ettei jo aiemmin tilatukijärjestelmään osallistunut nuori viljelijä voi saada lisätukioikeuksia kansallisesta varannosta ”uutena” viljelijänä.
V Ratkaisuehdotus
82. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal Supremon ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksestä muuta ilmene, asetuksen (EY) N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdan mukaista on se, että jäsenvaltio rajaa siinä säädetyn mahdollisuuden myöntää uusille viljelijöille tilatukioikeuksia kansallisesta varannosta nuoriin viljelijöihin, jotka ovat aloittaneet toimintansa asetuksen (EY) N:o 1698/2005 mukaisesti perustetun maaseudun kehittämisohjelman puitteissa.
1 – Alkuperäinen kieli: saksa.
2 – SEUT 39 artiklan 1 kohdan b alakohta (aiempi EY 33 artiklan 1 kohdan b alakohta).
3 – Näin säädetään käsiteltävässä asiassa ajallisesti sovellettavassa, yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 (EUVL L 270, s. 1; jäljempänä asetus N:o 1782/2003 tai tilatuesta annettu asetus N:o 1782/2003). Asetus on kumottu ja korvattu yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 73/2009 (EUVL L 30, s. 16).
4 – Asetuksen N:o 1782/2003 saksankielisessä versiossa käytetään jokseenkin abstraktia käsitettä ”Betriebsinhaber” (liikkeenharjoittaja), kun muissa kieliversioissa käytetään havainnollisempia käsitteitä, kuten ”farmer”, ”agriculteur”, ”agricoltore”, ”agricultor” tai ”landbouwer”. Asetuksen 2 artiklan a alakohtaan sisältyvän määritelmän mukaan tällä tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmää. Luettavuuden parantamiseksi käytän jäljempänä käsitettä ”Landwirt” (viljelijä).
5 – Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (EUVL L 277, s. 1; jäljempänä asetus N:o 1698/2005 tai maaseudun kehittämisestä annettu asetus N:o 1698/2005) nojalla.
6 – Mainittu edellä alaviitteessä 3.
7 – EUVL L 141, s. 1; jäljempänä täytäntöönpanoasetus N:o 795/2004.
8 – Mainittu edellä alaviitteessä 5.
9 – Julkaistiin Boletín Oficial del Estadossa 3.11.2007.
10 – Tiedot on antanut pääasian ja unionin tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn asianosaisena oleva Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español (Espanjalaisten viljelijä- ja karjankasvattajayhdistysten kattojärjestö – Espanjan valtion aloite maaseudun kehittämiseksi).
11 – Työjärjestyksen 104 artiklan 5 kohdan nojalla.
12 – Asia C‑212/04, Adeneler ym., tuomio 4.7.2006 (Kok., s. I‑6057, 40 kohta); asia C‑445/06, Danske Slagterier, tuomio 24.3.2009 (Kok., s. I‑2119, 65 kohta); asia C‑336/08, Reinke, määräys 14.10.2010 (13 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja asia C-137/08, VB Pénzügyi Lízing, tuomio 9.11.2010 (37 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
13 – Asia C‑210/06, Cartesio, tuomio 16.12.2008 (Kok., s. I‑9641, 67 kohta); yhdistetyt asiat C‑188/10 ja C‑189/10, Melki, tuomio 22.6.2010 (27 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja asia C‑45/09, Rosenbladt, tuomio 12.10.2010 (33 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
14 – Ks. edellä alaviitteessä 13 mainituissa asioissa annetut tuomiot.
15 – Asia C‑112/00, Schmidberger, tuomio 12.6.2003 (Kok., s. I‑5659, 32 kohta); asia C‑478/07, Budejovicky Budvar, tuomio 8.9.2009 (Kok., s. I‑7721, 64 kohta) ja asia C‑384/08, Attanasio Group, tuomio 11.3.2010 (28 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
16 – Asia C‑449/08, Elbertsen, tuomio 22.10.2009 (Kok., s. I‑10241).
17 – Espanjan hallitus viittaa tässä yhteydessä erityisesti asetuksen N:o 1698/2005 johdanto-osan ensimmäiseen perustelukappaleeseen, jonka mukaan ”maaseudun kehittämispolitiikan olisi tehostettava ja täydennettävä yhteisen maatalouspolitiikan markkina- ja tulotukivälineitä ja edistettävä siten tälle politiikalle perustamissopimuksessa asetettujen tavoitteiden saavuttamista”, ja asetuksen N:o 1782/2003 johdanto-osan viidenteen perustelukappaleeseen, jonka mukaan asetuksessa säädetään suorien tukien asteittaisesta vähentämisestä ja näin saavutettuja säästöjä olisi käytettävä maaseudun kehittämiseen.
18 – Asetuksen N:o 1698/2005 saksankielisessä versiossa käytetään tässä yhteydessä käsitettä ”Junglandwirte”. Muihin kieliversioihin tukeutuen ja eron tekemiseksi ”uusiin” viljelijöihin käytän heistä kuitenkin sen sijaan ilmaisua ”junge Landwirte” (”nuoret viljelijät”).
19 – Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut edellä alaviitteessä 16 mainitussa asiassa Elbertsen antamansa tuomion 28 kohdassa, että asetuksen N:o 1782/2003 42 artiklan 3 kohdassa annetaan jäsenvaltioille nimenomaisesti mahdollisuus käyttää tai olla käyttämättä kansallista varantoa tässä säännöksessä tarkoitetuissa tilanteissa.
20 – Espanjan syyttäjälaitos.
21 – Asia C-313/99, Mulligan ym., tuomio 20.6.2002 (Kok., s. I-5719, 35 kohta); asia C‑384/05, Piek, tuomio 11.1.2007 (Kok., s. I‑289, 34 kohta) ja yhdistetyt asiat C‑230/09 ja C‑231/09, Kurt und Thomas Etling ym., tuomio 5.5.2011 (74 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
22 – Edellä alaviitteessä 21 mainitut yhdistetyt asiat Kurt und Thomas Etling ym., tuomion 74 kohta; vrt. myös asia C‑457/09, Chartry, määräys 1.3.2011 (22 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
23 – Edellä alaviitteessä 21 mainitut yhdistetyt asiat Kurt und Thomas Etling ym., tuomion 75 kohta.
24 – Ks. julkisasiamies Botin 7.7.2009 esittämä ratkaisuehdotus asiassa C‑555/07, Kücükdeveci, tuomio 19.1.2010 (ratkaisuehdotuksen 77 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
25 – Ks. asia C‑400/10 PPU, McB., tuomio 5.10.2010 (51 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja asia C‑279/09, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft, tuomio 22.12.2010 (30 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
26 – Yhdistetyt asiat C-453/03, C-11/04, C-12/04 ja C-194/04, ABNA ym., tuomio 6.12.2005 (Kok., s. I-10423, 63 kohta); asia C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine ym., tuomio 16.12.2008 (Kok., s. I-9895, 23 kohta, ns. Arcelor-tapaus); asia C-558/07, S.P.C.M. ym., tuomio 7.7.2009 (Kok., s. I-5783, 74 kohta) ja asia C‑236/09, Association Belge des Consommateurs Test-Achats ym., tuomio 1.3.2011 (28 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa, ns. Test Achats -tapaus).
27 – Edellä alaviitteessä 24 mainittu asia Kücükdeveci, tuomion 50 kohta.
28 – Edellä alaviitteessä 26 mainitut ns. Arcelor-tapaus, tuomion 26 kohta ja ns. Test Achats -tapaus, tuomion 29 kohta sekä asia C‑221/09, AJD Tuna, tuomio 17.3.2011 (93 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
29 – Edellä alaviitteessä 26 mainittu ns. Arcelor-tapaus, tuomion 26 kohta.
30 – Ks. edellä alaviitteessä 3 mainitun asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan 25 ja 27 perustelukappale.
31 – Asia C-411/05, Palacios de la Villa, tuomio 16.10.2007 (Kok., s. I-8531, 68 kohta) ja asia C-341/08, Petersen, tuomio 12.1.2010 (70 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Ks. myös 6.5.2010 esittämäni ratkaisuehdotus asiassa C‑499/08, Andersen, tuomio 12.10.2010 (ratkaisuehdotuksen 54 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
32 – Ks. asetuksen N:o 1782/2003 johdanto-osan viides perustelukappale ja edellä alaviitteessä 3 mainitun asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan kahdeksas ja yhdeksäs perustelukappale.
33 – Asetuksen N:o 1698/2005 93 artiklan 1 kohta ja 94 artiklan ensimmäinen kohta sekä johdanto-osan 70 perustelukappale.