Asia C-297/08

Euroopan komissio

vastaan

Italian tasavalta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Ympäristö – Direktiivi 2006/12/EY – 4 ja 5 artikla – Jätehuolto – Huoltosuunnitelma – Riittävä ja yhtenäinen käsittelylaitosten verkosto – Vaara ihmisten terveydelle tai ympäristölle – Ylivoimainen este – Yleiseen järjestykseen liittyvät ongelmat – Järjestäytynyt rikollisuus

Tuomion tiivistelmä

1. Ympäristö – Jätteet – Direktiivi 2006/12 – Jäsenvaltioiden velvollisuus perustaa yhtenäinen ja riittävä käsittelylaitosten verkosto

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/12 5 artiklan 1 kohta ja 7 artiklan 3 kohta)

2. Ympäristö – Jätteet – Direktiivi 2006/12 – Toimivaltaisten viranomaisten velvollisuus laatia yksi tai useampia jätehuoltosuunnitelmia – Jätteidenkäsittelylaitosten sijaintikriteerit

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/12 5 artiklan 2 kohta)

3. Ympäristö – Jätteet – Direktiivi 2006/12 – Jäsenvaltioiden velvollisuus perustaa yhtenäinen ja riittävä käsittelylaitosten verkosto – Jätehuoltosuunnitelmien järjestäminen alueelliselta pohjalta

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/12 7 artiklan 1 kohta)

4. Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Perustelut – Ylivoimainen este – Edellytykset

(SEUT 258 artikla)

5. Ympäristö – Jätteet – Direktiivi 2006/12 – Jäsenvaltioiden velvollisuus varmistaa jätteiden hyödyntäminen tai jätteistä huolehtiminen

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/12 4 artiklan 1 kohta)

1. Jätteistä annetun direktiivin 2006/12 5 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava aiheelliset toimenpiteet perustaakseen yhtenäisen ja riittävän jätteiden käsittelylaitosten verkoston, jolla on mahdollistettava yhtäältä se, että yhteisö tulee kokonaisuudessaan omavaraiseksi jätteenkäsittelyn suhteen, ja toisaalta se, että jäsenvaltiot pääsevät kukin erikseen lähemmäksi tätä tavoitetta. Jäsenvaltioiden on tässä tarkoituksessa otettava huomioon maantieteelliset olosuhteet tai tietyn lajisiin jätteisiin erikoistuneiden laitosten tarve.

Jäsenvaltioilla on tällaista yhtenäistä verkostoa perustaessaan harkintavaltaa päättäessään siitä, mikä on niiden asianmukaisena pitämä alueellinen perusta kansallisesti omavaraisen jätteiden käsittelykapasiteetin saavuttamiseksi, jotta yhteisö tulisi omavaraiseksi jätteenkäsittelyn suhteen.

Tietyn lajisilla jätteillä, kuten esimerkiksi vaarallisilla jätteillä, voi olla sellaisia erityispiirteitä, joiden vuoksi ne kannattaa niiden käsittelyä varten koota ryhmiin, jotta ne voidaan käsitellä kansallisen tason laitoksessa tai laitoksissa taikka jopa – kuten direktiivin 2006/12 5 artiklan 1 kohdassa ja 7 artiklan 3 kohdassa nimenomaisesti säädetään – muiden jäsenvaltioiden kanssa tapahtuvan yhteistyön puitteissa.

(ks. 61–63 kohta)

2. Yksi tärkeimmistä jäsenvaltioiden tehtävistä silloin, kun ne noudattavat niille jätteistä annetun direktiivin 2006/12 perusteella kuuluvaa velvollisuutta laatia jätehuoltosuunnitelmia, jotka voivat sisältää erityisesti sopivia keinoja jätteiden keräilyn, lajittelun ja käsittelyn järkeistämisen edistämiseksi, on tämän direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa säädetty tehtävä, eli se, että on pyrittävä jätteiden käsittelemiseen mahdollisimman lähellä sijaitsevassa laitoksessa.

Jätteidenkäsittelylaitosten sijaintikriteerit on valittava niiden tavoitteiden valossa, joihin direktiivillä 2006/12 pyritään ja joihin kuuluvat muun muassa terveyden ja ympäristön suojelu sekä yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston perustaminen, ja kyseisen verkoston on erityisesti mahdollistettava jätteidenkäsittely lähimmässä asianmukaisessa laitoksessa. Näiden sijaintikriteerien on koskettava muun muassa tällaisten paikkojen etäisyyttä jätteet tuottavasta asutuksesta, kieltoa perustaa laitoksia herkkien alueiden läheisyyteen ja sitä, että olemassa on liikenneverkkoihin olevan liittymän kaltainen riittävä infrastruktuuri jätteiden kuljetusta varten.

Vaarattomista yhdyskuntajätteistä, joiden käsittelyyn ei lähtökohtaisesti tarvita samanlaisia erikoislaitoksia kuin vaarallisten jätteiden käsittelyyn, on todettava, että jäsenvaltioiden on siis kovasti pyrittävä siihen, että niiden käytössä olisi verkosto, jolla ne voivat vastata sellaisten jätteidenkäsittelylaitosten tarpeeseen, jotka sijaitsevat mahdollisimman lähellä jätteiden tuotantopaikkoja, tämän estämättä sitä, että niillä on mahdollisuus järjestää tällainen verkosto läheisyysperiaatteen mukaisen alueiden ja jopa valtioiden välisen yhteistyön puitteissa.

(ks. 64–66 kohta)

3. Kun jäsenvaltio on jätteistä annetun direktiivin 2006/12 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa yhdessä tai useammassa jätehuoltosuunnitelmassaan erityisesti päättänyt järjestää alueensa jätehuollon alueelliselta pohjalta, tästä voidaan päätellä, että jokaisen alueen, jolla on alueellinen suunnitelma, on lähtökohtaisesti varmistettava jätteidensä käsittely ja niistä huolehtiminen mahdollisimman lähellä niiden tuotantopaikkaa. SEUT 191 artiklassa määrätty, yhteisön ympäristöalan toimintaa koskeva periaate, jonka mukaan ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä, edellyttää, että kunkin alueen, kunnan tai muun paikallisen yksikön on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet omien jätteidensä vastaanottamiseksi, käsittelemiseksi ja niistä huolehtimiseksi, ja että jätteistä on siis huolehdittava mahdollisimman lähellä niiden tuotantopaikkaa, jotta jätteitä kuljetettaisiin mahdollisimman vähän.

Jos näin ollen tällaisessa jäsenvaltion päättämässä kansallisessa verkostossa joltain alueelta puuttuu huomattavassa määrin ja huomattavan pitkän ajan riittävä infrastruktuuri kattamaan sen jätteenkäsittelytarpeita, tästä voidaan päätellä, että tällaiset alueellisen tason vakavat puutteet saattavat vaikuttaa kyseiseen kansalliseen jätteidenkäsittelylaitosten verkostoon siten, ettei se enää ole direktiivissä 2006/12 edellytetty yhtenäinen ja riittävä verkosto, joka mahdollistaisi sen, että kyseisen jäsenvaltion olisi erikseen mahdollista päästä lähemmäksi omavaraisuuden tavoitetta, sellaisena kuin se määritellään tämän direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa.

(ks. 67 ja 68 kohta)

4. SEUT 258 artiklassa määrätty menettely perustuu siihen, että jäsenvaltion objektiivisesti todetaan jättäneen noudattamatta perustamissopimuksen tai johdetun oikeuden mukaisia velvoitteitaan.

Jos näin on todettu, sillä, perustuuko jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen siitä vastuussa olevan jäsenvaltion tahtoon, jäsenvaltion laiminlyöntiin tai sen kohtaamiin teknisiin vaikeuksiin, ei ole merkitystä.

Vastustuksesta, jota paikallinen väestö osoittaa tiettyjen jätteidenkäsittelylaitosten sijoittamista kohtaan, on todettava, että jäsenvaltio ei voi sisäiseen tilaansa, kuten yhteisön toimenpiteen täytäntöönpanossa ilmenneisiin soveltamisvaikeuksiin, mukaan lukien yksityisten vastarintaan liittyvät vaikeudet, vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut yhteisön oikeussääntöjen mukaisia velvoitteita ja määräaikoja. Sama koskee rikollisen toiminnan olemassaoloa tai sitä, että jätehuoltoalalla työskentelee henkilöitä, joiden väitetään toimivan laillisuuden rajoilla.

Siitä, että tiettyjen jätteidenkäsittelyä koskevien rakenteiden toteuttamisesta vastaavat yritykset eivät noudata sopimuksia, on todettava, että vaikka ylivoimaisen esteen käsite ei edellytä ehdotonta mahdottomuutta, se kuitenkin edellyttää sitä, että kulloisenkin tosiseikan toteutumatta jääminen johtuu sellaisista epätavallisista ja ennalta-arvaamattomista seikoista, joihin se osapuoli, joka vetoaa niihin, ei voi vaikuttaa ja joiden seurauksia ei kaikkea huolellisuutta noudattamalla olisi voitu välttää.

(ks. 81–85 kohta)

5. Vaikka jätteistä annetun direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa ei täsmennetä, millaisia niiden toimenpiteiden on käytännössä oltava, jotka on toteutettava sen varmistamiseksi, että jätteistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle, on kuitenkin niin, että tämä säännös sitoo jäsenvaltioita saavutettavaan tavoitteeseen nähden, vaikkakin sillä jätetään niille harkintavaltaa, kun ne arvioivat tällaisten toimenpiteiden tarpeellisuutta.

Lähtökohtaisesti ei siis ole mahdollista päätellä automaattisesti, että aina silloin kun käytännön tilanne ei ole yhdenmukainen kyseisen 4 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen tavoitteiden kanssa, jäsenvaltio on välttämättä jättänyt noudattamatta tämän säännöksen mukaisen velvollisuutensa varmistaa, että jätteistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle. Tällaisen tilanteen jatkuminen voi kuitenkin osoittaa, että jäsenvaltiot ovat ylittäneet tässä säännöksessä niille annetun harkintavallan, erityisesti jos ympäristön tila on jo pitkään huomattavasti heikentynyt toimivaltaisten viranomaisten puuttumatta asiaan.

(ks. 96 ja 97 kohta)

UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)

4 päivänä maaliskuuta 2010 (*)

Asiassa C‑297/08,

jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 3.7.2008,

Euroopan komissio, asiamiehinään D. Recchia, C. Zadra ja J.‑B. Laignelot, prosessiosoite Luxemburgissa,

kantajana,

vastaan

Italian tasavalta, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato G. Aiello, prosessiosoite Luxemburgissa,

vastaajana,

jota tukee

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehenään S. Ossowski, avustajanaan barrister K. Bacon,

väliintulijana,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J.‑C. Bonichot sekä tuomarit C. Toader (esittelevä tuomari), K. Schiemann, P. Kūris ja L. Bay Larsen,

julkisasiamies: J. Mazák,

kirjaaja: hallintovirkamies R. Şereş,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 3.12.2009 pidetyssä istunnossa esitetyn,

päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,

on antanut seuraavan

tuomion

1 Euroopan komissio vaatii kanteessaan tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut jätteistä 5.4.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/12/EY (EUVL L 114, s. 9) 4 ja 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole Campanian alueella toteuttanut kaikkia tarvittavia toimenpiteitä taatakseen, että jätteet hyödynnetään ja että niistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle, ja etenkään koska se ei ole perustanut riittävää ja yhtenäistä käsittelylaitosten verkostoa.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Yhteisön säännöstö

2 Jätteistä 15.7.1975 annettu neuvoston direktiivi 75/442/ETY (EYVL L 194, s. 39) on selkeyden ja järkeistämisen takia kodifioitu direktiivillä 2006/12.

3 Direktiivin 2006/12 2, 6 ja 8–10 perustelukappale kuuluvat seuraavasti:

”(2) Kaikkien jätehuoltoon liittyvien säännösten keskeisenä tavoitteena olisi oltava ihmisten terveyden ja ympäristön suojeleminen jätteiden keräilyn, kuljetuksen, käsittelyn, varastoinnin ja kaatopaikalle sijoittamisen aiheuttamilta haitallisilta vaikutuksilta.

– –

(6) Korkeatasoisen ympäristönsuojelun saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on sen lisäksi, että ne suorittavat toimenpiteitä, joilla varmistetaan vastuuntuntoinen jätteistä huolehtiminen ja niiden hyödyntäminen, toteutettava toimenpiteitä jätteen tuottamisen rajoittamiseksi, erityisesti edistämällä puhtaita teknologioita ja tuotteita, jotka voidaan kierrättää ja käyttää uudelleen ottaen huomioon talteenotetun jätteen nykyiset tai mahdolliset markkinat.

– –

(8) On tärkeää, että yhteisö kokonaisuudessaan kykenee itse huolehtimaan jätteistä, ja on suotavaa, että jokainen jäsenvaltio osaltaan pyrkii tähän tavoitteeseen.

(9) Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltioissa olisi laadittava jätehuoltosuunnitelmat.

(10) Jätteiden siirtoja olisi rajoitettava ja jäsenvaltiot voivat toteuttaa jätehuoltosuunnitelmissaan tätä koskevia tarpeellisia toimenpiteitä.”

4 Direktiivin 2006/12 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jätteet hyödynnetään tai niistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja käyttämättä menettelyjä tai menetelmiä, joista voi aiheutua vahinkoa ympäristölle ja erityisesti, että

a) ei vaaranneta vesiä, ilmaa, maaperää ja kasveja sekä eläimiä;

b) ei tuoteta melu- tai hajuhaittoja;

c) ei vahingoiteta haitallisesti maaseutua tai erityisalueita.

2. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet jätteiden hylkäämisen, upottamisen tai valvomattoman huolehtimisen estämiseksi.”

5 Direktiivin 2006/12 5 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava aiheelliset toimenpiteet, tarvittaessa tai milloin on suositeltavaa yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden kanssa, perustaakseen yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston, ottaen huomioon parhaan saatavilla olevan teknologian, josta ei aiheudu liiallisia kustannuksia. Verkoston on oltava sellainen, että yhteisö tulee kokonaisuudessaan omavaraiseksi jätteenkäsittelyn suhteen ja jäsenvaltiot pääsevät kukin erikseen lähemmäksi tätä tavoitetta ottaen kuitenkin huomioon maantieteelliset olosuhteet tai tietyn lajisiin jätteisiin erikoistuneiden laitosten tarpeen.

2. Verkoston avulla on oltava mahdollista huolehtia jätteistä jossakin lähimmistä asianmukaisista laitoksista sopivimpien menetelmien ja teknologioiden avulla siten, että varmistetaan korkeatasoinen ympäristön ja ihmisten terveyden suojelu.”

6 Direktiivin 2006/12 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Edellä 3, 4 ja 5 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi on 6 artiklassa tarkoitettua toimivaltaista viranomaista tai viranomaisia vaadittava laatimaan niin pian kuin mahdollista yksi tai useampia jätehuoltosuunnitelmia. Näiden suunnitelmien on käsitettävä erityisesti seuraavat asiat:

a) hyödynnettävien tai käsiteltävien jätteiden lajit, määrät ja alkuperä;

b) yleiset tekniset vaatimukset;

c) tietynlaisia jätteitä varten mahdollisesti tarvittavat erityisjärjestelyt;

d) sopivat paikat tai laitokset jätteistä huolehtimiseksi.

2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut suunnitelmat voivat koskea esimerkiksi:

– –

c) sopivia keinoja jätteiden keräilyn, lajittelun ja käsittelyn järkeistämisen edistämiseksi.

3. Jäsenvaltioiden on oltava tarvittaessa yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden ja komission kanssa tällaisten suunnitelmien laatimiseksi. Niiden on ilmoitettava nämä suunnitelmat komissiolle.

– –”

Kansallinen säännöstö

7 Direktiivin 2006/12 4 ja 5 artikla on saatettu voimaan Italian oikeusjärjestyksessä 3.4.2006 annetulla asetuksella (decreto-legislativo) nro 152 (GURI, Supplemento ordinario nro 96, 14.4.2006).

8 Asetuksen 178 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:

”2. Jätteet on hyödynnettävä tai niistä on huolehdittava vaarantamatta ihmisten terveyttä ja käyttämättä menettelyjä tai menetelmiä, joista voi aiheutua vahinkoa ympäristölle, erityisesti

a) vaarantamatta vesiä, ilmaa, maaperää ja kasveja sekä eläimiä;

b) tuottamatta melu- tai hajuhaittoja;

c) vahingoittamatta voimassa olevalla lainsäädännöllä suojeltua maaseutua tai erityisalueita.”

9 Asetuksen nro 182 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:

”3. Jätteistä on huolehdittava yhtenäisessä ja riittävässä käsittelylaitosten verkostossa käyttämällä parasta saatavilla olevaa teknologiaa, ja ottamalla huomioon kustannusten ja kokonaishyödyn välinen suhde, jotta

a) vaarattomien yhdyskuntajätteiden käsittelyssä saavutettaisiin omavaraisuus optimaalisissa alueellisissa ympäristöissä;

b) jätteistä huolehdittaisiin jossakin sellaisessa asianmukaisessa laitoksessa, joka on mahdollisimman lähellä tuotanto- ja keräilypaikkoja, jätteiden siirtojen vähentämiseksi, ottaen huomioon maantieteelliset olosuhteet tai tietyn lajisiin jätteisiin erikoistuneiden laitosten tarve;

c) sopivimpien menetelmien ja teknologioiden avulla varmistetaan korkeatasoinen ympäristön ja ihmisten terveyden suojelu.”

10 Campanian alueen 10.2.1993 annetulla alueellisella lailla nro 10/93, jolla annetaan ne säännöt ja säädetään menettelyt, joita Campaniassa on jätteistä huolehdittaessa sovellettava (”Norme e procedure per lo smaltimento dei rifitui in Campania”), määritellään 18 yhtenäistä alueellista vyöhykettä, ja kyseisille vyöhykkeille kuuluvilla kunnilla on velvollisuus osallistua vastaavilla alueilla tuotettujen yhdyskuntajätteiden huoltoon.

Asian tausta

11 Tämä kanne koskee Campanian aluetta, johon kuuluu 551 kuntaa, Napolin kaupunki mukaan lukien. Tällä alueella esiintyy yhdyskuntajätehuoltoon ja kyseisten jätteiden käsittelyyn liittyviä ongelmia.

12 Italian tasavalta esittää vastineessaan, että tämä alue on vuodesta 1994 ollut julistettuna hätätilaan ja että virkamies, jolle on annettu tavallisesti muille viranomaisille kuuluvia tehtäviä ja niille kuuluvaa toimivaltaa, nimitettiin, jotta yleisesti ”jätekriisiksi” nimitetyn ilmiön selvittämiseksi tarpeelliset toimenpiteet olisi voitu panna nopeasti täytäntöön.

13 Vuonna 1997 hyväksyttiin yhdyskuntajätteiden huoltosuunnitelma. Siinä hahmoteltiin jätteiden lämpöhyödyntämiseen käytettävien teollisuuslaitosten järjestelmä, joka toimisi Campanian alueella järjestettävän eriytetyn keräilyjärjestelmän avulla.

14 31.3.1998 tehdyllä ministerin päätöksellä nro 2774 päätettiin järjestää tarjouspyyntömenettely, jonka tavoitteena oli jätteiden käsittelyn uskominen kymmeneksi vuodeksi sellaisille yksityisille taloudellisille toimijoille, jotka kykenisivät perustamaan jätteistä peräisin olevan polttoaineen (jäljempänä JPP) tuotantolaitoksia ja polttolaitoksia sekä lämmön hyödyntämiseen tarkoitettuja laitoksia.

15 Kyseiset hankintasopimukset päätettiin tehdä vuoden 2000 kuluessa Impregilo-konserniin kuuluvien Fibe SpA- ja Fibe Campania SpA ‑nimisten yhtiöiden kanssa. Näiden yhtiöiden piti toteuttaa ja hoitaa seitsemää JPP-tuotantolaitosta ja Acerrassa ja Santa Maria La Fossassa sijaitsevaa kahta lämpövoimalaa. Campanian alueen kunnilla oli velvollisuus antaa jätteensä kyseisten yhtiöiden käsiteltäviksi.

16 Suunnitelman täytäntöönpano kohtasi kuitenkin vaikeuksia yhtäältä valituilla paikoilla asuvien tiettyjen väestönosien vastustuksen vuoksi ja toisaalta sen vuoksi, että vain pieni osa jätteistä kerättiin ja vietiin alueelliseen palveluun. Lisäksi laitosten rakentaminen viivästyi, ja niiden suunnittelussa todettiin laiminlyöntejä, joten jätteet, joita ei voitu käsitellä kyseisissä laitoksissa, kertyivät kaatopaikoille ja käytettävissä olleille varastointipaikoille niiden kyllästymispisteeseen asti.

17 Napolin syyttäjäviranomainen aloitti myös tutkinnan, jolla pyrittiin osoittamaan, että tarjouspyyntömenettelyyn liittyi petoksia. Campanian alueen JPP-tuotantolaitokset asetettiin näin pesänhoitajan hallintoon, joten kyseisten laitteistojen sopeuttaminen oli mahdotonta. Lopulta ne sopimukset, jotka sitoivat viranomaiset Fibe SpA- ja Fibe Campania SpA -yhtiöön, purettiin, mutta tämän alueen jätteiden huolehtimisesta tehtävien uusien hankintasopimusten tekeminen tarjouspyyntömenettelyssä epäonnistui useaan otteeseen muun muassa siitä syystä, että kelvollisten tarjousten lukumäärä oli riittämätön.

Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

18 Campanian alueen tilanteesta keskusteltiin komission yksiköiden ja Italian viranomaisten kesken. Jätekriisitilannetta selvittävä virkamies selitti 16.5.2007 päivätyssä kirjeessä komissiolle niitä syitä, jotka johtivat siihen, että 11.5.2007 annettiin laki (decreto legge) nro 61, jossa säädetään ”poikkeustoimenpiteistä, joita tarvitaan, jotta Campanian alueen jätteistä huolehtimiseen liittyvä kriisitilanne selvitettäisiin”, ja johon sisältyy muun muassa neljän uuden kaatopaikan rakentaminen Serren, Savignano Irpinon, Tezignon ja Sant’Arcangelo Trimonten kuntiin.

19 Tuon kirjeen mukaan suunnitellut poikkeustoimenpiteet olivat perusteltuja ”epidemioiden tai terveyttä uhkaaviin muihin kriiseihin liittyvän vaaran välttämiseksi ja väestön terveyden suojelemiseksi”. Tuossa asiakirjassa myönnettiin, että ”kriisi on viime aikoina pahentunut sen vuoksi, ettei kaatopaikkoja, joilla jätteistä voitaisiin lopullisesti huolehtia, ole”, ja siinä pidettiin tätä asiaintilaa ”sosiaalisesti hälyttävänä ja Campanian kansalaisten perusoikeudet vaarantavana tilanteena, joka aiheutti myös äärimmäisen huolen ympäristöstä”, sillä ”ilman toimivaltaisten viranomaisten valvontaa perustetut laittomat kaatopaikat, hylättyjen jätteiden itsestään tapahtuva palaminen tai tahalliset polttamiset ovat vaarantamassa ympäristön koskemattomuuden sen vuoksi, että ilmakehään ja maaperään joutuu pilaavia aineita (mm. dioksiinia), mistä aiheutuu pohjavesikerroksille korjaamattoman vahingon vaara”.

20 Koska komissio katsoi, etteivät Italian tasavallan toteuttamat toimenpiteet olleet riittäviä korkeatasoisen ympäristön ja ihmisten terveyden suojelemisen varmistamiseksi ja erityisesti riittävän jätteiden käsittelylaitosten verkoston perustamiseksi, ja koska tämä jäsenvaltio ei näin ollen ollut noudattanut direktiivin 2006/12 4 ja 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, se lähetti 29.6.2007 kyseiselle jäsenvaltiolle virallisen huomautuksen ja kehotti sitä esittämään huomautuksensa kuukauden kuluessa kyseisen huomautuksen vastaanottamisesta.

21 Komission valtuuskunta matkusti Italian tasavallan kutsumana Napoliin heinäkuussa 2007 tapaamaan viranomaisia ja toteamaan tilanteen paikan päällä.

22 Italian tasavalta vastasi viralliseen huomautukseen 3.8.2007 päivätyllä kirjeellä, jonka liitteenä oli ympäristö- ja luonnonsuojeluministeriön (elämänlaadun pääosasto) pääjohtajan 2.8.2007 päivätty kirje. Komissio piti saamiensa tietojen nojalla asianmukaisena laajentaa väitteet koskemaan direktiivin 2006/12 3 ja 7 artiklan rikkomista, ja näin ollen se osoitti 23.10.2007 tälle jäsenvaltiolle virallisen lisähuomautuksen kehottaen sitä esittämään huomautuksensa kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.

23 Brysselissä pidettiin 20.11.2007 uusi kokous, jonka kuluessa Italian tasavalta esitteli Campanian aluetta koskevan uuden jätehuoltosuunnitelmahankkeen ja esitti selvityksen tilanteen kehittymisestä erityisesti tiettyjen infrastruktuurien – kuten kaatopaikkojen – rakentamisen edistymisestä. Tämä suunnitelma hyväksyttiin 28.12.2007.

24 Italian tasavalta vastasi 24.12.2007 päivätyllä kirjeellä viralliseen lisähuomautukseen, ja se liitti vastaukseensa 21.12.2007 päivätyn ympäristö- ja luonnonsuojeluministeriön kirjeen.

25 Italian tasavallan ja komission välillä pidettiin 28.1.2008 Roomassa kokous, jonka kuluessa tämä jäsenvaltio esitteli sisällöltään Campanian jätehuoltokysymystä koskevan uuden suunnitelman, jolla pyrittiin ratkaisemaan kriisitilanne ennen vuoden 2008 marraskuun loppua.

26 Italian tasavallan näissä eri kirjeissä antamien ja muista lähteistä, kuten tiedotusvälineistä, yhdistyksiltä, järjestöiltä ja yksityishenkilöiltä peräisin olevien tietojen valossa komissio osoitti 1.2.2008 tälle jäsenvaltiolle perustellun lausunnon kehottaen kyseistä jäsenvaltiota noudattamaan sitä kuukauden kuluessa, tilanteen kiireellisyyden huomioiden. Italian tasavalta vastasi kyseiseen lausuntoon 4.3.2008 komissiolle toimitetulla kirjeellä, johon oli liitetty kolme alueellisten vastuuhenkilöiden kirjettä.

27 Komissio päätti näin saamansa tiedot huomioon ottaen nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.

28 Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta hyväksyttiin yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 2.12.2008 antamalla määräyksellä väliintulijaksi tukemaan Italian tasavallan vaatimuksia.

Kanne

29 Komissio moittii kanteessaan Italian tasavaltaa siitä, että se on rikkonut direktiivin 2006/12 4 ja 5 artiklaa, koska yhtäältä se ei ole perustanut yhtenäistä ja riittävää käsittelylaitosten verkostoa, jolla varmistettaisiin jätteenkäsittelyn omavaraisuus maantieteellistä läheisyyttä koskevan kriteerin mukaisesti, ja koska toisaalta tästä tilanteesta aiheutui vaaraa ihmisten terveydelle ja ympäristölle.

30 Komissio katsoo, että Italian tasavalta myöntää moititun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen. Se katsoo Italian tasavallan oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana antamien vastausten todistavan tämän. Italian hallitus oli näin alun perin annettuun viralliseen huomautukseen vastatessaan esitellyt vuonna 1997 hyväksytyn alueellisen jätehuoltosuunnitelman myöntäen samalla, että ”vaikka yhtenäinen jätehuoltojärjestelmä on alueellisessa suunnitelmassa määritetty asianmukaisesti, sitä ei kuitenkaan edelleenkään ole oikeasti olemassa” muun muassa siitä syystä, että Acerraan ja Santa Maria La Fossaan suunnitellun kahden polttolaitoksen rakennustyöt olivat molemmat myöhässä ja kaatopaikkoja oli suljettu. Italian viranomaiset olivat näin myöntäneet sen, että ”järjestelmä oli halvaantunut” ja että jätteitä hylättiin lainvastaisesti tai ilman valvontaa, mitä ne pitivät ”Campaniaan levinneenä ilmiönä, joka oli järjestäytyneen rikollisuuden johtama ja jonka tutkimisen oikeuslaitos oli aloittanut”.

31 Italian tasavalta oli perusteltuun lausuntoon vastatessaan vahvistanut, ettei tilanne ollut ratkennut, ja tämän jäsenvaltion antamista vastauksista ja muun muassa viimeisen jätehuoltosuunnitelman mukaisten infrastruktuureiden käyttöönotossa tarvittavista määräajoista sekä kansallisesta lehdistöstä ilmenee komission mukaan, että kyseinen jäsenvaltio oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä vielä kaukana läheisyyskriteerin mukaisen yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston perustamisesta.

32 Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen jatkumisen vahvistivat lisäksi vielä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen saadut tietyt tiedot. Italian tasavalta oli näin Euroopan unionin neuvoston puheenjohtajistolle toimitetuissa, 21.4. ja 28.4.2008 päivätyissä kirjeissä myöntänyt, että Savignano Irpinon ja Sant’Arcangelo Trimonten paikoille suunnitellut kaatopaikat otettaisiin käyttöön parhaimmassa tapauksessa vasta vuoden 2008 heinäkuussa ja että tuohon ajankohtaan saakka yksin Serren kunnassa sijaitseva Macchia Sopranan kaatopaikka palvelisi koko Campanian aluetta.

33 Komissio tukeutuu myös 4.6.2008 toimitettuun kirjeeseen, jolla Italian tasavalta ilmoitti sille 23.5.2008 annetun lain (decreto legge) nro 90 (GURI, Supplemento ordinario nro 120, 23.5.2008; jäljempänä laki nro 90). Jo kyseisen lain tekstissäkin myönnetään Campanian alueen jätteenkäsittelyjärjestelmän puutteet. Komissio painottaa myös, että jätekriisiin liittyvää ”hätätilaa” ei ollut tämän kanteen nostamisajankohtana lakkautettu ja että se olisi ollut pidettävä voimassa 31.12.2009 asti.

34 On kuitenkin todettava, toisin kuin komissio väittää, että Italian tasavalta kiistää jättäneensä noudattamatta direktiivin 2006/12 4 ja 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Näin ollen on tutkittava, ovatko komission kanteensa tueksi esittämät väitteet perusteltavissa.

Direktiivin 2006/12 5 artiklan rikkominen

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat

35 Komissio väittää, että jotta jäsenvaltion voitaisiin katsoa perustaneen direktiivin 2006/12 5 artiklassa vaaditun kaltaisen yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston, sen käytettävissä on oltava sellainen teknisten rakenteiden kokonaisuus, jolla pyritään yhtäältä mahdollistamaan se, että niistä jätteistä, joiden hyödyntäminen ja/tai uudelleenkäyttö on mahdotonta, huolehditaan aiheuttamatta vaaraa ympäristölle ja ihmisten terveydelle, ja toisaalta se, että omavaraisuutta ja läheisyyttä koskevien periaatteiden noudattamiseksi polttolaitosten ja kaatopaikkojen kaltaisten jätteenkäsittelylaitosten ottotehot vastaavat niiden jätteiden määriä, jotka kyseisellä alueella saatetaan joutua käsittelemään.

36 Campanian alueella käyttöön otetussa järjestelmässä on tässä suhteessa tiettyjä puutteita. Eriytetty keräily kattaa vain 10,6 prosenttia tuotetusta jätteestä, kun yhteisön keskiarvo on 33 prosenttia, kansallisen keskiarvon vaihdellessa Keski-Italian alueiden 19,4 prosentista tämän jäsenvaltion pohjoisten alueiden 38,1 prosenttiin.

37 Vaikkakin kaatopaikkoja pitäisi käyttää mahdollisimman vähän, sillä ne ovat ympäristön kannalta huonoin vaihtoehto, suurin osa Campanian alueen jätteistä viedään kaatopaikalle tai laittomasti hylätään. Lisäksi niiden hävittämiseen tarkoitetut JPP-tuotantolaitokset ovat puutteellisia, ja todellisuudessa jätteet vain käsitellään niissä, joten ne on tämän jälkeen lähetettävä toiseen laitokseen lopullisesti hävitettäviksi.

38 Acerran ja Santa Maria La Fossan kuntiin suunniteltuja polttolaitoksia ei vieläkään ole otettu käyttöön, ja koko alueella on vain yksi laillinen toimiva kaatopaikka, Serren kaatopaikka, jonka vastaanottokyky hyvinkin alittaa todelliset tarpeet. Useita tonneja jätettä on kuljetettu käsiteltäviksi Saksaan ja Italian muille alueille, ja Saksan liittotasavallan kanssa on allekirjoitettu lisälähetyksiä koskeva sopimus.

39 Komission mukaan 2.3.2008 yleisille teille oli kasautunut 55 000 tonnia jätettä sen lisäksi, että kunnallisilla varastointipaikoilla käsittelyä odotti 110 000–120 000 jätetonnia. Asiassa C-494/01, komissio vastaan Irlanti, 26.4.2005 annetussa tuomiossa (Kok., s. I-3331) on katsottu, että lähes kyllästetyllä kaatopaikkajärjestelmällä ja sillä, että koko maassa oli laittomia jätevarastoja, rikotaan direktiivin 2006/12 5 artiklaa.

40 Italian tasavallan mielestä kanne on hylättävä. Sen mukaan direktiivin 2006/12 5 artiklan rikkomista koskeva väite perustuu Campanian aluetta riepottelevan vakavan tilanteen historiallisten syiden riittämättömään tarkasteluun. Lisäksi tämä jäsenvaltio on ponnistellut kaikin mahdollisin tavoin tämän kriisin selvittämiseksi, sillä se on antanut käyttöön merkittäviä hallinnollisia ja sotilaallisia voimavaroja sekä toteuttanut huomattavia sijoituksia (400 miljoonaa euroa vuosina 2003–2008).

41 Italian tasavalta korostaa kuitenkin jätteiden keräilyn osalta, että vaikka se myöntääkin komission alueellisesta keskiarvosta esittämien lukujen pitävän paikkansa, ylimääräisiä keräilyaloitteita tehtiin, ja yleisesti ottaen Campanian alueen eriytetyn keräilyn tason nousemista on havaittavissa, ja Italian pääministerin määräyksen nro 3639/08 täytäntöönpanon pitäisi nostaa sitä entisestään. Näin 14.1. ja 1.3.2008 välisenä aikana keräiltiin 348 000 tonnia jätettä etenkin kaduilta, ja se pantiin turvaan. Tällä hetkellä jätteiden kokonaiskäsittelykapasiteetti ylittää alueen päivittäisen tuotannon. 530 kuntaa on toteuttanut ensimmäiset eriytettyä keräilyä koskevat toimenpiteet, 73 kuntaa (n. 370 000 asukasta) oli saavuttanut 50–90 prosentin prosenttimääriä, kun taas 134 kuntaa (n. miljoona asukasta) hipoi 25–50 prosenttia.

42 Lisäksi Savignano Irpinon kaatopaikka avattiin kesäkuussa 2008, ja tämän jälkeen avattiin San Arcangelo Trimonten kaatopaikka. Italian tasavalta toteaa polttolaitoksista, että laissa nro 90 säädetyn uuden suunnitelman mukaan Napoliin ja Salernoon rakennettaisiin kaksi muuta polttolaitosta, jotka tulisivat käyttöön Acerran ja Santa Maria La Fossan lisäksi. Myös muita infrastruktuureita, kuten Chiaianon, Terzignon, Sant Tammaron ja Andrettan kaatopaikkoja tai vielä Acerran ja Salernon lämpövoimaloita, oltiin toteuttamassa.

43 Italian tasavalta toteaa niistä seitsemästä JPP-tuotantolaitoksesta, joista komissio katsoo, etteivät ne vielä ole toimintakykyisiä, että näissä laitoksissa todetut toimintahäiriöt johtuvat siitä, ettei sopimuksia ollut pantu toimeen, ja jopa sen tahdosta riippumattomista tahallisista tai rikollisista menettelyistä.

44 Vaikka Italian tasavalta myöntääkin, että perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä kaatopaikoista ainoastaan Serressä sijaitseva Macchia Sopranan kaatopaikka oli toiminnassa, se korostaa joka tapauksessa, että väestön vastustustoiminta, jota vastaan oli tarvittu jopa poliisivoimien apua, oli estänyt muiden kaatopaikka-alueiden avaamisen.

45 Kaikki nämä seikat ovat omiaan luomaan oikeuskäytännössä tarkoitetun ylivoimaisen esteen.

46 Italian tasavalta katsoo näin ollen, että direktiivin 2006/12 5 artiklan rikkomisen ei voida katsoa johtuvan sen saamattomuudesta, ja se korostaa lisäksi, että Campanian alueella olevat jätteiden luvattomat kaatopaikat ovat jatkuvan puhdistustoiminnan kohteena, eivätkä kansalliset viranomaiset ole koskaan esittäneet tai ehdottaneet niitä vaihtoehdoksi tai antaneet niihin lupaa, vaan ovat tehneet kaikkensa varmistaakseen näiden jätteiden poistamisen, myös armeijaan turvautumalla.

47 Komissio muistuttaa vastauskirjelmässään mahdollisuudesta vedota ylivoimaiseen esteeseen, että tämä käsite edellyttää, että kyseinen seikka tai sen toteutumatta jääminen johtuu sellaisista epätavallisista ja ennalta-arvaamattomista seikoista, joihin se osapuoli, joka vetoaa niihin, ei voi vaikuttaa ja joiden seurauksia hän ei kaikkea huolellisuutta noudattamalla olisi voinut välttää (asia 296/86, McNicholl ym., tuomio 8.3.1988, Kok., s. 1491, 11 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

48 Lisäksi silloin, kun jokin seikka on voinut aiheuttaa ylivoimaisen esteen, viimeksi mainitun vaikutukset voivat kestää vain tietyn ajan, nimittäin sen ajan, joka tavanomaista huolellisuutta noudattaville viranomaisille on aineellisesti tarpeen sen tahdosta riippumattoman kriisitilanteen lopettamiseksi (asia 101/84, komissio v. Italia, tuomio 11.7.1985, Kok., s. 2629, 16 kohta).

49 Komissio muistuttaa, että Campanian jätteenkäsittelyjärjestelmä on ollut soveltumaton jo vuodesta 1994 lähtien. Se toteaa vastalauseista ja paikallisen väestön aiheuttamista, yleiseen järjestykseen liittyvistä ongelmista, että nämä ilmiöt olivat olleet ennakoitavissa eivätkä ne olleet mitenkään poikkeuksellisia, koska kriisitilanne ja sen aiheuttamat vastalauseet aiheutuvat nimenomaan siitä, että kansalliset viranomaiset jatkavat direktiivissä 2006/12 säädettyjen velvoitteidensa noudattamatta jättämistä.

50 Rikollisjärjestöistä komissio muistuttaa, että tällä seikalla, olettaen, että se olisi näytetty toteen, ei voida perustella sitä, ettei kyseinen jäsenvaltio noudata direktiivistä 2006/12 johtuvia velvoitteitaan (ks. asia C-263/05, komissio v. Italia, tuomio 18.12.2007, Kok., s. I‑11745, 51 kohta).

51 Komissio toteaa lopuksi siitä seikasta, etteivät yritykset, joiden kanssa sopimukset oli tehty, ole noudattaneet sopimusvelvoitteitaan, joiden mukaan niiden piti saattaa jätteidenkäsittelylaitokset toimintaan, ettei sitä voida pitää epätavallisena ja ennalta arvaamattomana tapahtumana varsinkaan, kun viranomaiset olisivat – toisin kuin Italian tasavalta väittää – voineet varautua siihen erityisin sopimusehdoin.

52 Komissio toteaa syyttäjäviranomaisten näiden yritysten tiettyjä vastuuhenkilöitä vastaan vireille panemista syytetoimista ja siitä, että viranomaisten oli ollut vaikeaa löytää toista tarjoajaa kyseisiä toimintoja jatkamaan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut direktiivissä säädettyjä velvoitteita ja määräaikoja (ks. em. asia komissio v. Italia, tuomio 18.12.2007, 51 kohta).

53 Yhdistynyt kuningaskunta rajoittuu huomautuksissaan tulkitsemaan direktiivin 2006/12 5 artiklaa. Tämä jäsenvaltio katsoo, että toisin kuin komissio tämän kanteen nostamisella antaa ymmärtää, jäsenvaltiolle tämän säännöksen perusteella kuuluvat velvollisuudet ovat sovellettavissa kansallisella eivätkä alueellisella tasolla. Näin omavaraisuutta ja läheisyyttä koskevat periaatteet, joiden mukaan yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston ”on mahdollistettava se, että yhteisö kokonaisuudessaan kykenee itse huolehtimaan jätteistä, ja että jokainen jäsenvaltio osaltaan pyrkii tähän tavoitteeseen” ”lähimmässä asianmukaisessa laitoksessa”, pitäisi käsittää yhteisön tai kansallisen alueen eikä alueelliselta pohjalta.

54 Tämä jäsenvaltio ei näin ollen yhdy komission näkemykseen, jonka mukaan direktiivin 2006/12 5 artiklaa rikotaan silloin, kun jäsenvaltion tietyllä alueella jätteidenkäsittelylaitokset eivät riitä tuon alueen käsittelytarpeisiin. Jäsenvaltiot voivat näet Yhdistyneen kuningaskunnan, joka on järjestänyt toimintansa tällä tavoin vaarallisten jätteiden osalta, tavoin päättää kuljettaa jonkin alueen tietyn lajiset jätteet käsiteltäviksi ja hävitettäviksi muilla alueilla sijaitsevissa laitoksissa, kunhan kansallinen kysyntä kokonaisuudessaan on varmistettu kansallisella jätteiden käsittelylaitosten verkostolla.

55 Oikeuskäytännössäkin on vahvistettu tämä kansallinen käsitys omavaraisuuden käsitteestä, ja lisäksi tällaista tulkintaa tukee jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY (EUVL L 312, s. 3) 16 artiklan 4 kohta, sillä tämän uuden jätedirektiivin tässä artiklassa säädetään, että ”läheisyys- ja omavaraisuusperiaatteet eivät tarkoita sitä, että kullakin jäsenvaltiolla olisi oltava kaiken tyyppisiä lopulliseen hyödyntämiseen tarkoitettuja laitoksia alueellaan”.

56 Italian tasavalta yhtyy tähän Yhdistyneen kuningaskunnan näkemykseen, ja se toteaa, että Campanian alueen vaikutusvalta kansalliseen jätetuotantoon on vähäistä.

57 Komissio, joka katsoo, ettei Yhdistyneen kuningaskunnan esittämillä tulkintakysymyksillä ole merkitystä tässä asiassa, myöntää, että jäsenvaltioilla on vapaus päättää jätehuollon hallinnon asianmukaisesta tasosta. Jäsenvaltio noudattaa direktiivin 2006/12 5 artiklaa, vaikka sillä olisi vain yksi kansallinen laitos, jos siellä voidaan käsitellä tuotetut jätteet, tai vain muutamia erikoistuneita laitoksia, esimerkiksi sellaisia vaarallisia jätteitä käsitteleviä laitoksia, joita tavataan Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

58 Komissio korostaa kuitenkin, että päätettäessä, miten omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteita on tulkittava, on tarpeen ottaa huomioon myös jätteiden laatu ja tuotettujen jätteiden määrä. Kotitalousjätteitä tuotetaan paikallisesti ja joka päivä, joten ne on lähtökohtaisesti keräiltävä ja käsiteltävä lähes välittömästi ja lähellä.

59 Italian tasavalta on valinnut omavaraisuuden ja läheisyyden maantieteelliseksi muuttujaksi ”optimaalisessa alueellisessa ympäristössä” tapahtuvan jätehuollon. Komissio korostaa tältä osin, ettei se moiti tätä jäsenvaltiota siitä hallinnollisesta tasosta, jonka se on valinnut toteuttaakseen jätehuoltoa ja jätteiden käsittelyä koskevan yhtenäisen järjestelmän. Sitä vastoin se moittii sitä siitä, ettei se ole toteuttanut tällaista järjestelmää Campanian alueella, missä jätteitä ei todellisuudessa käsitellä niiden tuotantopaikan läheisyydessä sijaitsevissa laitoksissa ja missä jätteiden kuljetukset muille alueille tai toisiin jäsenvaltioihin ovat olleet vain tapauskohtaisia ad hoc ‑ratkaisuja terveys- ja ympäristökriisiin eivätkä näin ole käsittelylaitosten yhtenäisen järjestelmän osa.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

60 On syytä todeta, että kuten komission oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä esittämistä lausumista ja tässä oikeudenkäynnissä esitetyistä kirjelmistä ilmenee, komissio tarkoittaa kanteessaan yleisesti Campanian alueen jätteenkäsittelykysymystä ja tarkemmin ottaen, kuten sen Yhdistyneen kuningaskunnan väliintulokirjelmään antamasta vastauksesta ilmenee, yhdyskuntajätteiden käsittelyä. Eräästä tämän toimielimen istunnossa esitettyyn kysymykseen antamasta vastauksesta huolimatta se ei vaadi unionin tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta olisi jättänyt jäsenyysvelvoitteensa noudattamatta vaarallisten jätteiden erityisryhmän osalta, jotka osittain kuuluvat vaarallisista jätteistä 12.12.1991 annetun neuvoston direktiivi 91/689/ETY (EYVL L 337, s. 20) soveltamisalaan.

61 Direktiivin 2006/12 5 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava aiheelliset toimenpiteet perustaakseen yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston, jolla on mahdollistettava yhtäältä se, että yhteisö tulee kokonaisuudessaan omavaraiseksi jätteenkäsittelyn suhteen, ja toisaalta se, että jäsenvaltiot pääsevät kukin erikseen lähemmäksi tätä tavoitetta. Jäsenvaltioiden on tässä tarkoituksessa otettava huomioon maantieteelliset olosuhteet tai tietyn lajisiin jätteisiin erikoistuneiden laitosten tarve.

62 Jäsenvaltioilla on tällaista yhtenäistä verkostoa perustaessaan harkintavaltaa päättäessään siitä, mikä on niiden asianmukaisena pitämä alueellinen perusta kansallisesti omavaraisen jätteiden käsittelykapasiteetin saavuttamiseksi, jotta yhteisö tulisi omavaraiseksi jätteenkäsittelyn suhteen.

63 Kuten Yhdistynyt kuningaskunta aivan oikein huomauttaa, tietyn lajisilla jätteillä, kuten esimerkiksi vaarallisilla jätteillä, voi olla sellaisia erityispiirteitä, joiden vuoksi ne kannattaa niiden käsittelyä varten koota ryhmiin, jotta ne voidaan käsitellä kansallisen tason laitoksessa tai laitoksissa taikka jopa – kuten direktiivin 2006/12 5 artiklan 1 kohdassa ja 7 artiklan 3 kohdassa nimenomaisesti säädetään – muiden jäsenvaltioiden kanssa tapahtuvan yhteistyön puitteissa.

64 Unionin tuomioistuimella on kuitenkin jo ollut tilaisuus korostaa, että yksi tärkeimmistä jäsenvaltioiden tehtävistä silloin, kun ne noudattavat niille direktiivin 2006/12 perusteella kuuluvaa velvollisuutta laatia jätehuoltosuunnitelmia, jotka voivat sisältää erityisesti sopivia keinoja jätteiden keräilyn, lajittelun ja käsittelyn järkeistämisen edistämiseksi, on direktiivin 2006/12 5 artiklan 2 kohdassa säädetty tehtävä, ei se, että on pyrittävä jätteiden käsittelemiseen mahdollisimman lähellä sijaitsevassa laitoksessa (asia C-480/06, komissio v. Saksa, tuomio 9.6.2009, 37 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

65 Unionin tuomioistuin on näin päättänyt, että jätteiden käsittelypaikkojen sijaintikriteerit on valittava niiden tavoitteiden valossa, joihin direktiivillä 2006/12 pyritään ja joihin kuuluvat muun muassa terveyden ja ympäristön suojelu sekä yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston perustaminen, ja että kyseisen verkoston on erityisesti mahdollistettava jätteidenkäsittely lähimmässä asianmukaisessa laitoksessa. Näissä sijaintikriteereissä on otettava huomioon muun muassa tällaisten paikkojen etäisyys jätteet tuottavasta asutuksesta, kielto perustaa laitoksia herkkien alueiden läheisyyteen ja se, että olemassa on liikenneverkkoihin olevan liittymän kaltainen riittävä infrastruktuuri jätteiden kuljetusta varten (ks. yhdistetyt asiat C-53/02 ja C-217/02, Commune de Braine-le-Château ym., tuomio 1.4.2004, Kok., s. I‑3251, 34 kohta).

66 Vaarattomista jätteistä, joiden käsittelyyn ei lähtökohtaisesti tarvita samanlaisia erikoislaitoksia kuin vaarallisten jätteiden käsittelyyn, on todettava, että jäsenvaltioiden on siis kovasti pyrittävä siihen, että niiden käytössä olisi verkosto, jolla ne voivat vastata sellaisten jätteidenkäsittelylaitosten tarpeeseen, jotka sijaitsevat mahdollisimman lähellä jätteiden tuotantopaikkoja, tämän estämättä sitä, että niillä on mahdollisuus järjestää tällainen verkosto läheisyysperiaatteen mukaisen alueiden ja jopa valtioiden välisen yhteistyön puitteissa.

67 Tästä seuraa, kuten komissio on korostanut, että kun jäsenvaltio on direktiivin 2006/12 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa ”jätehuoltosuunnitelmassaan” erityisesti päättänyt järjestää alueensa jätehuollon alueelliselta pohjalta, tästä voidaan päätellä, että jokaisen alueen, jolla on alueellinen suunnitelma, on lähtökohtaisesti varmistettava jätteidensä käsittely ja niistä huolehtiminen mahdollisimman lähellä niiden tuotantopaikkaa. SEUT 191 artiklassa määrätty, yhteisön ympäristöalan toimintaa koskeva periaate, jonka mukaan ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä, edellyttää, että kunkin alueen, kunnan tai muun paikallisen yksikön on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet omien jätteidensä vastaanottamiseksi, käsittelemiseksi ja niistä huolehtimiseksi, ja että jätteistä on siis huolehdittava mahdollisimman lähellä niiden syntymispaikkaa, jotta jätteitä kuljetettaisiin mahdollisimman vähän (ks. asia C-155/91, komissio v. neuvosto, tuomio 17.3.1993, Kok., s. I‑939, 13 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

68 Jos näin ollen tällaisessa jäsenvaltion päättämässä kansallisessa verkostossa jollain alueella ei ole määrällisesti ja riittäväksi ajaksi riittävää infrastruktuuria kattamaan sen jätteenkäsittelytarpeita, tästä voidaan päätellä, että tällaiset alueellisen tason vakavat riittämättömyydet saattavat vaikuttaa kyseiseen kansalliseen jätteidenkäsittelylaitosten verkostoon siten, ettei se enää ole direktiivissä 2006/12 edellytetty yhtenäinen ja riittävä verkosto, joka mahdollistaisi sen, että kyseisen jäsenvaltion olisi erikseen mahdollista päästä lähemmäksi omavaraisuuden tavoitetta, sellaisena kuin se määritellään tämän direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa.

69 Tässä asiassa on syytä todeta, että – kuten komissio on korostanut – Italian tasavalta on itse päättänyt, että jätehuolto tapahtuu Campanian alueella ”optimaalisessa lähiympäristössä”. Kuten vuoden 1993 alueellisesta laista ja vuonna 1997 hyväksytystä alueellisesta jätehuoltosuunnitelmasta, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2007 suunnitelmalla, ilmenee, alueellisen omavaraisuuden saavuttamiseksi Campanian alueen kunnat päätettiin velvoittaa luovuttamaan niiden alueilta kerätyt jätteet alueelliselle laitokselle, ja tätä velvollisuutta voidaan lisäksi perustella sillä, että on tarpeen taata näiden laitosten olemassaolon kannalta välttämätön toiminnan taso, jotta säilytetään käsittelykapasiteetti sellaisena, että se myötävaikuttaisi omavaraisuuden periaatteen toteutumiseen kansallisella tasolla (ks. asia C-324/99, DaimlerChrysler, tuomio 13.12.2001, Kok., s. I‑9897, 62 kohta).

70 Koska lisäksi yhtäältä Campanian alueen yhdyskuntajätteiden tuotos edustaa Italian tasavallan lausumien mukaan 7:ää prosenttia kansallisesta jätetuotoksesta, mitä ei voida pitää vähäisenä osuutena tästä tuotannosta, ja toisaalta kyseisellä alueella asuu noin 9 prosenttia maan väestöstä, merkittävällä puutteellisuudella tämän alueen kyvyssä huolehtia jätteistä vaarannetaan vakavalla tavalla kyseisen jäsenvaltion kyky päästä lähemmäksi kansallisen omavaraisuuden tavoitetta.

71 Näin ollen on tutkittava, onko kyseisellä alueella riittävästi Italian kansallisen jätteidenkäsittelylaitosten verkostoon kuuluvia laitoksia, jotka mahdollistavat yhdyskuntajätteiden käsittelyn niiden tuotantopaikan läheisyydessä.

72 Italian tasavalta on tässä suhteessa myöntänyt, että käytössä olevien laitosten, olipa kyse kaatopaikoista, polttolaitoksista tai lämmön hyödyntämiseen tarkoitetuista laitoksista, määrä ei riittänyt kattamaan Campanian alueen jätteidenkäsittelytarpeita.

73 Italian tasavalta on nimittäin myöntänyt, että perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä koko Campanian alueella oli toiminnassa yksi ainoa kaatopaikka, että kyseisellä alueella sijaitsevissa JPP-tuotantolaitoksissa ei voitu varmistaa jätteiden lopullista käsittelyä ja että Acerraan ja Santa Maria La Fossaan suunnitellut polttolaitokset eivät vieläkään olleet toiminnassa.

74 Kuten vuonna 1997 hyväksytystä alueellisesta jätehuoltosuunnitelmasta ja Italian viranomaisten ”jätekriisin” ratkaisemiseksi myöhemmin tekemistä suunnitelmista ilmenee, kyseiset viranomaiset olivat muun muassa katsoneet, että Campanian alueen yhdyskuntajätteiden käsittelytarpeiden kattamiseksi oli otettava käyttöön muitakin kaatopaikkoja, kuten Savignano Irpinon ja Sant’Arcangelo Trimonten kaatopaikat, että Acerraan ja Santa Maria La Fossaan suunniteltujen polttolaitosten lisäksi oli otettava käyttöön kaksi muuta polttolaitosta ja että JPP-tuotantolaitokset oli saatava todella toimimaan.

75 Vaikka direktiivin 2006/12 5 artikla mahdollistaakin alueiden ja jopa jäsenvaltioiden välisen yhteistyön jätehuollossa ja jätteenkäsittelyssä, nyt esillä olevassa asiassa on kuitenkin todettava, ettei edes Italian muiden alueiden eikä Saksan viranomaisten avustuksella ollut mahdollista korjata Campanian alueella tuotettujen yhdyskuntajätteiden käsittelyyn tarvittavien laitosten rakenteellista puutteellisuutta. Tämän todistavat tässä suhteessa ne suuret jätemäärät, jotka olivat levinneet tämän alueen yleisille teille.

76 Lisäksi se, että Campanian alueen eriytetyn keräilyn aste oli vähäistä suhteessa kansalliseen ja yhteisön keskiarvoon, vain pahensi tilannetta.

77 Italian tasavalta on oikeudenkäynnin kuluessa vedonnut siihen, että se oli ponnistellut Campanian alueen tilanteen korjaamiseksi, ja se on ilmoittanut Savignano Irpinon ja San Arcangelo Trimonten kaatopaikkojen 2.5.2008 jälkeen tapahtuvasta tosiasiallisesta käyttöönotosta ja 23.5.2008 päivätyn uuden suunnitelman mukaisten toimenpiteiden, joihin kuului neljän muun kaatopaikan toteuttaminen, kahden muun polttolaitoksen rakentaminen ja Acerran ja Salernon lämmön hyödyntämiseen tarkoitettujen laitosten rakentaminen, toteuttamisesta. Eriytetyn keräilyn aste oli lisäksi selvästi kasvamassa ja päivittäinen jätteenkäsittelykapasiteetti alueella ylitti tuotannon, joten ”jätekriisitilanteen” pitäisi pikkuhiljaa selvitä.

78 Vaikka nämä toimenpiteet osoittavatkin, että muutamia aloitteita oli tehty Campanian alueen ongelmien ratkaisemiseksi, kuitenkin näin menetellessään Italian tasavalta selvästi myöntää, että perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Campanian alueella olemassa olleet ja toimineet laitokset eivät lähestulkoonkaan kattaneet tämän alueen todellisia jätteenkäsittelytarpeita.

79 Lisäksi ja joka tapauksessa on muistutettava, että unionin tuomioistuin on useaan otteeseen katsonut, että arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (ks. mm. asia C‑168/03, komissio v. Espanja, tuomio 14.9.2004, Kok., s. I‑8227, 24 kohta ja asia C-23/05, komissio v. Luxemburg, tuomio 27.10.2005, Kok., s. I-9535, 9 kohta).

80 Italian tasavalta väittää vielä, ettei moitittua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä voida lukea sen syyksi, vaan se on sitä vastoin johtunut tietyistä ylivoimaisena esteenä pidettävistä tapahtumista, kuten siitä, että väestö vastusti kaatopaikkojen sijoittamista kuntiensa alueelle, että alueella oli rikollista toimintaa ja etteivät viranomaisten sopimuskumppanit noudattaneet alueella tarvittavien tiettyjen laitosten toteuttamiseen liittyviä velvollisuuksiaan.

81 Tältä osin on todettava, että SEUT 258 artiklassa määrätty menettely perustuu siihen, että jäsenvaltion on objektiivisesti todettu jättäneen noudattamatta perustamissopimuksen tai johdetun oikeuden mukaisia velvoitteitaan (ks. asia 301/81, komissio v. Belgia, tuomio 1.3.1983, Kok., s. 467, Kok. Ep. VII, s. 37, 8 kohta ja asia C‑508/03, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 4.5.2006, Kok., s. I‑3969, 67 kohta).

82 Jos näin on, kuten tässä asiassa, todettu, sillä, perustuuko jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen siitä vastuussa olevan jäsenvaltion tahtoon, jäsenvaltion laiminlyöntiin tai sen kohtaamiin teknisiin vaikeuksiin, ei ole merkitystä (asia C-71/97, komissio v. Espanja, tuomio 1.10.1998, Kok., s. I‑5991, 15 kohta).

83 Vastustuksesta, jota paikallinen väestö osoitti tiettyjen käsittelylaitosten sijoittamista kohtaan, on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi sisäiseen tilaansa, kuten yhteisön toimenpiteen täytäntöönpanossa ilmenneisiin soveltamisvaikeuksiin, mukaan lukien yksityisten vastarintaan liittyvät vaikeudet, vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut yhteisön oikeussääntöjen mukaisia velvoitteita ja määräaikoja (ks. asia C-45/91, komissio v. Kreikka, tuomio 7.4.1992, Kok., s. I‑2509, 20 ja 21 kohta ja asia C‑21/07, komissio v. Ranska, tuomio 9.12.2008, Kok., s. I-9159, 72 kohta).

84 Rikollisen toiminnan olemassaolosta tai siitä, että jätehuoltoalalla työskentelee henkilöitä, jotka toimivat ”laillisuuden rajoilla”, riittää, kun todetaan, että tällä seikalla, olettaen, että se olisi näytetty toteen, ei voida perustella sitä, ettei kyseinen jäsenvaltio noudata direktiivistä 2006/12 johtuvia velvoitteitaan (em. asia komissio v. Italia, tuomio 18.12.2007, 51 kohta).

85 Siitä, että tiettyjen jätteidenkäsittelylaitosten toteuttamisesta vastanneet yritykset eivät noudattaneet sopimuksia, on siitäkin riittävää todeta, että vaikka ylivoimaisen esteen käsite ei edellytä ehdotonta mahdottomuutta, se on kuitenkin ymmärrettävä niin, että kyseisen tosiseikan toteutumatta jääminen johtuu sellaisista epätavallisista ja ennalta-arvaamattomista seikoista, joihin se osapuoli, joka vetoaa niihin, ei voi vaikuttaa ja joiden seurauksia hän ei kaikkea huolellisuutta noudattamalla olisi voinut välttää (em. asia McNicholl ym., tuomion 11 kohta).

86 Huolellisten viranomaisten olisi pitänyt ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin joko varustautuakseen Campanian alueella kyseessä olleisiin sopimusten noudattamatta jättämisiin tai varmistautuakseen, että alueen jätteidenkäsittelyssä tarvittavat infrastruktuurit valmistuisivat tosiasiallisesti ja haluttuna aikana näistä puutteista huolimatta.

87 Italian tasavallan moitteesta, jossa se kritisoi komissiota siitä, että tämä nosti tämän kanteen vuosia jätekriisin ilmenemisen jälkeen ja juuri sillä hetkellä, kun tämä jäsenvaltio toteutti kriisin ratkaisemisen edellyttämät toimenpiteet, on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 258 artiklan määräyksiä on sovellettava ilman, että komissio olisi velvollinen noudattamaan jotakin tiettyä määräaikaa (ks. mm. asia C-96/89, komissio v. Alankomaat, tuomio 16.5.1991, Kok., s. I‑2461, 15 kohta ja asia C-523/04, komissio v. Alankomaat, tuomio 24.4.2007, Kok., I‑3267, 38 kohta). Komissiolla on täten valta harkita, minä ajankohtana kanne on syytä nostaa, eikä unionin tuomioistuimen lähtökohtaisesti kuulu valvoa tämän harkintavallan käyttämistä (asia C‑422/92, komissio v. Saksa, tuomio 10.5.1995, Kok., s. I‑1097, 18 kohta).

88 Edellä oleva huomioiden on todettava, että Italian tasavalta ei ole noudattanut velvollisuuttaan perustaa yhtenäinen ja riittävä jätteenkäsittelylaitosten verkosto, jonka avulla se voisi päästä lähemmäksi jätteenkäsittelyn varmistamista koskevaa tavoitetta, koska se ei ole varmistanut, että Campanian alueella olisi alueellisen jätehuollon puitteissa riittävästi laitoksia yhdyskuntajätteiden käsittelemiseksi niiden tuotantopaikan läheisyydessä, joten se ei ole noudattanut direktiivin 2006/12 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan.

Direktiivin 2006/12 4 artiklan rikkominen

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat

89 Komissio korostaa, ettei Italian tasavalta ole koskaan kiistänyt sitä, että yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston puuttumisen aiheuttama tilanne on erittäin vakava ympäristölle ja ihmisten terveydelle. Päinvastoin, tämä jäsenvaltio on myöntänyt tämän nimenomaisesti.

90 Komissio katsoo erityisesti asiassa C-135/05, komissio vastaan Italia, 26.4.2007 annettuun tuomioon (Kok., s. I‑3475) ja asiassa C-361/05, komissio vastaan Espanja, 24.5.2007 annettuun tuomioon nojautuen olevan kiistatonta, että yleisille teille kasautuneet jätteet ja varastointipaikoilla käsittelyä odottavat jätteet heikentävät merkittävästi ympäristön ja maiseman tilaa ja ovat tosiasiallinen uhka niin ympäristölle kuin ihmisten terveydellekin. Näin levinneet jätteet saattavat näet aiheuttaa maaperän ja pohjavesikerrosten pilaantumisen, jätteiden itsestään tapahtuvassa palamisessa ja väestön sytyttämissä tulipaloissa syntyvien pilaavien aineiden pääsyn ilmakehään, tästä seuraavan maataloustuotteiden ja juomaveden saastumisen tai vielä pahanhajuisia päästöjä.

91 Italian tasavalta väittää erääseen jätekriisiä selvittävän virkamiehen yksikön tekemään tutkimukseen nojautuen, että Campanian alueen jätehuoltotilanteesta ei ole ollut haitallisia seurauksia yleiselle turvallisuudelle eikä ihmisten terveydelle. Se katsoo myös, että komission esittämä väite on liian yleinen, koska siinä ei täsmennetä, mihin direktiivin 2006/12 4 artiklan a–c alakohdassa tarkoitetusta kolmesta tilanteesta tämä kanne liittyy.

92 Lisäksi Italian tasavalta katsoo, ettei komissio esitä minkäänlaista näyttöä väitteidensä tueksi. Komissio tyytyy tukeutumaan edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Italia 26.4.2007 annetussa tuomiossa esitettyihin toteamuksiin, jotka koskevat Italian alueella olevia laittomia kaatopaikkoja. Se yrittää lisäksi päätellä, että direktiivin 2006/12 5 artiklan rikkomisesta seuraa automaattisesti tämän direktiivin 4 artiklan rikkominen.

93 Italian viranomaiset olivat tarkkailleet läheltä teille hylättyjen jätteiden vaikutuksia henkilöiden terveyteen mutta eivät olleet havainneet, että laittomat kaatopaikat olisivat aiheuttaneet tartuntatautien määrän tai kasvaimien taikka synnynnäisten epämuodostumien aiheuttaman kuolleisuuden lisääntymistä. Pohjavesikerrosten saastumisesta se toteaa, että jos rajoitetuilla vyöhykkeillä tapahtuneet kaksi satunnaista ylittymistä jätetään huomiotta, pohjavesikerroksissa ja pohjavesissä ei ollut esiintynyt kemiallista tai biologista poikkeavuutta. Tämä koski myös väestön altistumista jätekasojen palamisesta syntyneille savuille, minkä osalta ei – yhtä tapausta lukuun ottamatta – ollut havaittu minkäänlaista riskiä.

94 Tutkimuksesta, johon Italian tasavalta tukeutuu ja jonka mukaan ”edes Campanian kriisin vaikeimmassa vaiheessa ei todettu minkäänlaisia vahingollisia seurauksia yleiselle turvallisuudelle eikä etenkään yleiselle terveydelle”, komissio toteaa, että kyseisen tutkimuksen, joka tehtiin yhdessä Maailman terveysjärjestön kanssa, tulokset ”tukevat Napolin maakunnan koillis-osassa ja Casertan maakunnan lounaisessa osassa sijaitsevalla vyöhykkeellä ilmenneitä poikkeamia; tämä on se sama vyöhyke, jolla on useimmiten lainvastaisesti käsitelty ja poltettu kiinteitä yhdyskuntajätteitä ja vaarallisia jätteitä”. Tässä tutkimuksessa oli myös vahvistunut ”olettama, jonka mukaan korkeat kuolleisuus- ja epämuodostumaluvut pyrkivät keskittymään vyöhykkeille, joilla on eniten tunnettuja jätteidenkäsittelypaikkoja”, ja joka tapauksessa siinä todetaan, että ”– – terveystietojen huono erittely ja – – ympäristötietojen riittämättömyys – – johtavat todennäköisesti riskin aliarviointiin”.

95 Italian tasavalta ei ole tukenut väitettään, jonka mukaan terveydelle ei ollut aiheutunut vahingollisia seurauksia, itse esittämiinsä tieteellisin todistein, minkä lisäksi se näyttää asettavan direktiivin 2006/12 4 artiklan rikkomisen edellytykseksi sen, että olemassa on tosiasiallisesti jätekriisistä välittömästi aiheutuvia terveysongelmia. Komissio sitä vastoin katsoo, että kyseisestä 4 artiklasta johtuvat velvollisuudet ovat luonteeltaan ennalta ehkäiseviä. Jäsenvaltioiden pitää komission mukaan näin ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin välttääkseen vaaratilanteet. Ympäristölle ja yleiselle terveydelle aiheutuva vaara on tässä asiassa enemmänkin kuin osoitettu, ja tämä vaara on kestänyt jo kauan ollen tulosta Italian toimivaltaisten viranomaisten menettelystä tai pikemminkin toimimatta jättämisestä.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

96 Aluksi on syytä muistuttaa, että vaikka direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa ei täsmennetä, millaisia niiden toimenpiteiden on käytännössä oltava, jotka on toteutettava sen varmistamiseksi, että jätteistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle, on kuitenkin niin, että tämä direktiivi sitoo jäsenvaltioita saavutettavaan tavoitteeseen nähden, vaikkakin sillä jätetään niille harkintavaltaa, kun ne arvioivat tällaisten toimenpiteiden tarpeellisuutta (asia C‑365/97, komissio v. Italia, tuomio 9.11.1999, Kok., s. I‑7773, 67 kohta ja asia C-420/02, komissio v. Kreikka, tuomio 18.11.2004, Kok., s. I-11175, 21 kohta).

97 Lähtökohtaisesti ei siis ole mahdollista päätellä automaattisesti, että aina silloin kun käytännön tilanne ei ole yhdenmukainen direktiivin 2006/12 4 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen tavoitteiden kanssa, jäsenvaltio on välttämättä jättänyt noudattamatta tämän säännöksen mukaisen velvollisuutensa varmistaa, että jätteistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle. Tällaisen tilanteen jatkuminen voi kuitenkin osoittaa, että jäsenvaltiot ovat ylittäneet tässä säännöksessä niille annetun harkintavallan, erityisesti jos ympäristön tila on jo pitkään huomattavasti heikentynyt toimivaltaisten viranomaisten puuttumatta asiaan (em. asiat komissio v. Italia, tuomio 9.11.1999, 68 kohta ja komissio v. Kreikka, tuomio 18.11.2004, 22 kohta).

98 Jäsenyysvelvoitteiden väitetyn noudattamatta jättämisen alueellisesta laajuudesta on todettava, että se seikka, että komission kanteessa tyydytään väittämään Italian tasavallan laiminlyöneen velvollisuutensa toteuttaa tarvittavat toimenpiteet pelkästään Campanian alueella, ei vaikuta jäsenyysvelvoitteiden mahdollisen noudattamatta jättämisen toteamiseen (ks. em. asia komissio v. Italia, tuomio 9.11.1999, 69 kohta).

99 Direktiivin 2006/12 4 artiklan 1 kohdan mukaisen velvollisuuden laiminlyönnin seuraukset saattavat nimittäin jo velvollisuuden luonteenkin vuoksi vaarantaa ihmisten terveyden ja vahingoittaa ympäristöä, vaikka vain rajallisella alueella jäsenvaltiota (em. asia komissio v. Italia, tuomio 9.11.1999, 70 kohta), mistä oli kyse myös edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka 7.4.1992 annetussa tuomiossa.

100 On siis tutkittava, onko komissio näyttänyt oikeudellisesti riittävällä tavalla toteen sen, että Italian tasavalta oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä jo pidemmän aikaa laiminlyönyt ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin varmistuakseen, että Campanian alueella tuotetut jätteet hyödynnettäisiin tai että niistä huolehdittaisiin vaarantamatta ihmisten terveyttä ja käyttämättä menetelmiä tai tapoja, joilla saatettaisiin vahingoittaa ympäristöä.

101 Vaikka komission onkin SEUT 258 artiklaan perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa oikeudenkäynnissä näytettävä toteen väitetyn noudattamatta jättämisen olemassaolo esittämällä unionin tuomioistuimelle ne seikat, joita tämä tarvitsee tarkistaakseen, onko tämä noudattamatta jättäminen olemassa, eikä komissio voi turvautua minkäänlaiseen oikeudelliseen olettamaan (asia C-150/07, komissio v. Portugali, tuomio 22.1.2009, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), on syytä ottaa huomioon, että kun tarkistetaan, onko kansallisia säännöksiä, joilla on tarkoitus varmistaa direktiivin 2006/12 tehokas täytäntöönpano, käytännössä sovellettu asianmukaisesti, komissio, jolla ei ole omia tutkintavaltuuksia tällä alalla, on suuressa määrin riippuvainen tiedoista, joita mahdolliset kantelijat, yksityiset ja julkiset yhteisöt, lehdistö sekä asianomainen jäsenvaltio itse toimittavat (ks. vastaavasti asia C-494/01, komissio v. Irlanti, tuomio 26.4.2005, Kok., s. I-3331, 43 kohta ja em. asia komissio v. Italia, tuomio 26.4.2007, 28 kohta).

102 Tästä seuraa muun muassa, että kun komissio on esittänyt riittävästi näyttöä tietyistä tosiseikoista vastaajana olevan jäsenvaltion alueella, viimeksi mainitun tehtävänä on kiistää esitetyt tiedot ja niiden seuraukset perustellusti ja yksityiskohtaisesti (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Italia, tuomio 9.11.1999, 84 ja 86 kohta ja asia C‑189/07, komissio v. Espanja, tuomio 22.12.2008, 82 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

103 Tästä on aivan aluksi todettava, ettei Italian tasavalta kiistä, että perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä yleisille teille oli kasautunut 55 000 tonnia jätettä sen lisäksi, että kunnallisilla varastointipaikoilla käsittelyä odotti 110 000–120 000 jätetonnia. Joka tapauksessa nämä tiedot ilmenevät jätekriisistä vastaavan virkamiehen 2.3.2003 päivätystä kirjeestä, joka on tämän jäsenvaltion perusteltuun lausuntoon antaman vastauksen liitteenä. Kyseisen valtion antamien tietojen mukaan näiden jätekasojen raivostuttama väestö sytytti lisäksi oma-aloitteisesti ja ympäristölle sekä omalle terveydelleen vahinkoa aiheuttaen talousjätekasat tuleen.

104 Edellä olevasta ilmenee siis kiistattomasti, että tämä jäsenvaltio ei ole kyennyt Campanian alueella noudattamaan sille direktiivin 2006/12 4 artiklan 2 kohdan mukaan kuuluvaa velvoitetta toteuttaa tarvittavat toimenpiteet jätteiden hylkäämisen, upottamisen tai valvomattoman huolehtimisen estämiseksi.

105 On muistutettava jätteiden olevan erityislaatuisia tavaroita, joiden kerääntyminen, jopa ennen kuin niistä tulee terveydelle vaarallisia, on vaaraksi ympäristölle, ottaen erityisesti huomioon kunkin alueen tai paikallisen seudun rajalliset mahdollisuudet ottaa vastaan jätteitä (asia C-2/90, komissio v. Belgia, tuomio 9.7.1992, Kok., s. I-4431, Kok. Ep. XIII, s. I‑31, 30 kohta).

106 Campanian alueella perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä vallinneella tilanteella, jossa näin suuret jätemäärät tällä tavoin kasautuivat yleisille teille ja väliaikaisille varastointipaikoille, on siis epäilyksettä ”vaaranne[ttu] vesiä, ilmaa, maaperää” ja ”kasveja sekä eläimiä” direktiivin 2006/12 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuin tavoin. Lisäksi tällaisista jätemääristä aiheutuu vääjäämättä tämän artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja ”melu- tai hajuhaittoja” etenkin silloin, kun jätteet jäävät pitkäksi ajaksi taivasalle kaduille ja teille.

107 Kun lisäksi otetaan huomioon, ettei kaatopaikkoja ollut riittävästi, asianmukaisten ja luvallisten varastointipaikkojen ulkopuolella olevat tällaiset jätemäärät saattavat vahingoittaa ”haitallisesti maaseutua tai erityisalueita” direktiivin 2006/12 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetuin tavoin.

108 Komission esittämien seikkojen, etenkin itse Italian viranomaisten laatimien ja Euroopan toimielimille esitettyjen eri kertomusten sekä komission kanteeseen liitettyjen lehtileikkeiden yksityiskohtaisuuden sekä vielä tämän tuomion 80 ja 81 kohdassa mieliin palautetun oikeuskäytännön huomioon ottaen Italian tasavalta ei voi tyytyä väittämään, ettei moitittuja tekoja ole näytetty toteen tai ettei jätteiden kaataminen etenkin Napolin kaduille riippunut tämän jäsenvaltion tahdosta.

109 Kuten komissio aivan oikein väittää, lisäksi direktiivin 2006/12 4 artiklan 1 kohdalla on ennalta ehkäisevä tarkoitus siinä mielessä, että jäsenvaltiot eivät saa vaarantaa ihmisten terveyttä, kun ne hyödyntävät jätteitä tai huolehtivat niistä.

110 Italian tasavalta on itsekin myöntänyt Campanian alueen tilanteen vaarallisuuden ihmisten terveydelle muun muassa Euroopan toimielimille toimitetuissa kertomuksissa ja kirjeissä. Tältä osin lain nro 90, jonka Italian tasavalta on ilmoittanut Euroopan unionin neuvoston puheenjohtajistolle, perustelukappaleissa viitataan nimenomaisesti siihen, että ”[jätehuollon alan] hätätilanteesta johtuva sosiaalinen, taloudellinen ja ympäristöllinen konteksti on vakava ja se saattaa vakavasti vaarantaa – – hygienia-, terveys- ja ympäristöriskeille altistetun Campanian alueen väestön perusoikeudet”.

111 Tästä seuraa, että niillä seikoilla, jotka Italian tasavalta on esittänyt tässä oikeudenkäynnissä osoittaakseen, ettei kyseisellä tilanteella ole käytännössä ollut mitään seurauksia tai että sillä on ollut ainoastaan vähäisiä vaikutuksia ihmisten terveyteen, eivät ole sellaisia, että ne tekisivät tyhjäksi toteamuksen, jonka mukaan huolestuttavalla tilanteella, jossa jätteitä on kertynyt yleisille teille, on asetettu väestön terveys alttiiksi todelliselle vaaralle, ja että tämä on direktiivin 2006/12 4 artiklan 1 kohdan vastaista.

112 Tästä seuraa, että komission peruste, jonka mukaan direktiivin 2006/12 4 artiklaa on rikottu, on todettava perustelluksi.

113 Kaikki edellä lausuttu huomioon ottaen on todettava, että Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2006/12 4 ja 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole Campanian alueella toteuttanut kaikkia tarvittavia toimenpiteitä taatakseen, että jätteet hyödynnetään ja että niistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle, ja etenkään koska se ei ole perustanut riittävää ja yhtenäistä käsittelylaitosten verkostoa.

Oikeudenkäyntikulut

114 Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Italian tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska viimeksi mainittu on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Yhdistyneen kuningaskunnan on työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan nojalla vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Italian tasavalta ei ole noudattanut jätteistä 5.4.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/12/EY 4 ja 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole Campanian alueella toteuttanut kaikkia tarvittavia toimenpiteitä taatakseen, että jätteet hyödynnetään ja että niistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle, ja etenkään koska se ei ole perustanut riittävää ja yhtenäistä käsittelylaitosten verkostoa.

2) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

3) Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset

* Oikeudenkäyntikieli: italia.