1. 

Jäsenvaltioilla on menettelyllinen autonomia, kun ne turvaavat yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien suojaamisen, mutta autonomiaa on perinteisesti rajoittanut se, että kansallisten tuomioistuinten on noudatettava yhteisön oikeuteen kuuluvia vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita. Tehokkuusperiaatteen mukaan kansallisilla menettelysäännöillä on turvattava tehokkaasti yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien suojaaminen. Vastaavuusperiaate puolestaan edellyttää, että kansallisessa lainsäädännössä taataan yhteisön oikeuteen perustuville menettelyille vähintään yhtä edullinen kohtelu kuin vastaaville kansalliseen oikeuteen perustuville menettelyille. Jotta voitaisiin ratkaista, onko noudatettava yhdenvertaista menettelyä, on näin ollen arvioitava, vastaavatko kyseiset kaksi menettelyä toisiaan. Nyt käsiteltävä asia osoittaa, että tällaisen seikan arviointi ei aina ole helppoa.

2.

Ennakkoratkaisukysymys koskee sitä, noudatetaanko yhteisön vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita silloin, kun valtion vastuuta koskevassa menettelyssä noudatetaan erilaisia menettelysääntöjä sen mukaan, onko menettely pantu vireille perustuslain säännöksen vastaisen lain vai yhteisön oikeusnormin vastaisen lain vuoksi.

3.

Ennakkoratkaisukysymyksen on esittänyt Tribunal Supremon hallintolainkäyttöasioiden jaosto (Espanja) asiassa, jossa kantajana oli Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL -yhtiö ja vastaajana Administración del Estado; jälkimmäinen oli hylännyt vaatimuksen, joka perustui Espanjan valtion vastuuseen yhteisön oikeuden rikkomisesta lainsäädäntötoimin.

4.

Oikeusriita perustuu 28.12.1992 annettuun Espanjan lakiin sellaisena kuin se on muutettuna annetulla lailla; tällä lailla rajoitetaan verovelvollisen oikeutta vähentää sellaisiin tavaroihin tai palveluihin liittyvä arvonlisävero, joiden hankintaan verovelvollinen on saanut rahoitusta tukina, ja velvoitetaan verovelvollinen antamaan säännöllisesti ilmoituksia, joissa on laskettava asiakkaille siirretyn sekä suoritetun arvonlisäveron määrä, sekä maksamaan jäljellä oleva vero (itseverotus). On kuitenkin syytä täsmentää, että verovelvollisella on Espanjan lainsäädännön ( 2 ) mukaan oikeus pyytää itseverotuksen oikaisua sekä tarvittaessa vaatia, että perusteetta maksetut summat palautetaan, edellyttäen, että pyyntö esitetään neljän vuoden kuluessa.

5.

Koska vuonna 28.12.1992 annetussa laissa säädetty arvonlisäveron vähennysoikeuden rajoitus on todettu kuudennen direktiivin 77/388/ETY ( 3 ) 17 artiklan 2 kohdan ja 19 artiklan vastaiseksi, pääasian kantaja, joka oli suorittanut itseverotuksen verovuosina 1999 ja 2000 ja jonka oikeus oikaisuun ja perusteettoman edun palauttamiseen oli vanhentunut, kun tuomio edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Espanja annettiin, vaati korvausta kärsimästään vahingosta, jonka suuruudeksi se arvioi 1228366,39 euroa; summa vastaa Espanjan valtion aiheettomasti perimän arvonlisäveron määrää lisättynä palautuksilla, joita verovelvollinen olisi voinut vaatia kyseisiltä verovuosilta.

6.

Consejo de Ministros hylkäsi vaatimuksen 12.1.2007 ja totesi, että koska kantaja ei ollut riitauttanut itseverotustaan neljän vuoden määräajan kuluessa, suora syy-yhteys yhteisön oikeuden moititun rikkomisen ja aiheutuneeksi väitetyn vahingon välillä oli katkennut. Se katsoi toisin sanoen, että vahingon yksinomaisena syynä oli tämä moittimatta jättäminen. Consejo de Ministros perusteli päätöstään tukeutumalla Tribunal Supremon ja antamiin tuomioihin, joista ilmenee, että yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutuvaa jäsenvaltion vastuuta koskevan menettelyn vireillepanon ehtona on turvautuminen ensin kaikkiin muutoksenhakukeinoihin hallinnon sisällä ja tuomioistuimissa yhteisön oikeuden vastaiseksi väitetyn kansallisen lain soveltamiseen perustuvaa, vahinkoa aiheuttanutta hallintotoimea vastaan.

7.

Kantaja nosti 6.6.2007 Tribunal Supremossa kanteen Consejo de Ministrosin päätöksestä hylätä sen vahingonkorvausvaatimus. Pääasiaa käsittelevä tuomioistuin pohtii ennakkoratkaisupyynnössään, onko tällainen ehto, jonka mukaan yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutuvaa jäsenvaltion vastuuta koskevan menettelyn vireillepano edellyttää ensin turvautumista kaikkiin muutoksenhakukeinoihin, yhteisön vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden mukainen. Se toteaa nimittäin, että lain perustuslainvastaisuudesta aiheutuvaa valtion vastuuta koskevan menettelyn vireillepano ei edellytä, että vahinkoa kärsinyt henkilö on ensin riitauttanut tähän lakiin perustuvan, vahinkoa aiheuttaneen toimen.

8.

Näin ollen se on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavaan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko Espanjan Tribunal Supremon 29.1.2004 ja antamissaan tuomioissa omaksuma käytäntö, jonka mukaan valtioon lainsäädäntötoimien vuoksi kohdistettuja vahingonkorvausvaatimuksia käsitellään eri tavoin silloin, kun vaatimus perustuu perustuslain vastaiseksi julistetun lain nojalla tehtyihin hallintotoimiin, kuin silloin, kun se perustuu yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa olevan oikeusnormin soveltamiseen, vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden vastainen?”

9.

Ennen kuin esitän ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle vastauksen, jonka perusteella se voi ratkaista, onko Tribunal Supremon riidanalainen oikeuskäytäntö yhteisön vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden mukainen, on vastattava Espanjan hallituksen väitteisiin, joilla se vastustaa esillä olevan ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista.

10.

Espanjan hallituksen mukaan pääasian tuomioistuimen esittämää ennakkoratkaisupyyntöä ei voida ottaa tutkittavaksi, koska yhteisöjen tuomioistuimella on oikeus ottaa kantaa vain sellaisiin yhteisön oikeuden noudattamista koskeviin ennakkoratkaisukysymyksiin, jotka koskevat kansallisia hallinto- ja lainsäädäntötoimia, mutta ei Tribunal Supremon kaltaisen ylimmän oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, sillä perusteella, että tämä tuomioistuin voi itse muuttaa oikeuskäytäntönsä yhteisön vaatimusten mukaiseksi, eikä tämä ennakkoratkaisukysymys tästä syystä ole tarpeen pääasian ratkaisemiseksi; asia voidaan ratkaista paremmin lainopillisen neuvonnan avulla.

11.

On selvää, että Espanjan hallituksen ennakkoratkaisupyynnön tutkimista vastaan esittämät väitteet eivät voi menestyä.

12.

Yhtäältä on heti alkuun huomautettava, että vaikka yhteisöjen tuomioistuimella ei ole toimivaltaa arvioida ennakkoratkaisumenettelyssä, ovatko kansalliset säännökset yhteisön säännösten mukaisia, sen tehtävänä on kuitenkin – muotoiltuaan tarvittaessa sille esitetyn kysymyksen uudelleen – esittää pääasian tuomioistuimelle kaikki sellaiset yhteisön oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka voivat auttaa sitä arvioimaan yhteisön säännösten vaikutuksia. ( 4 ) Nyt käsiteltävässä asiassa Tribunal Supremo pyytää yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan yhteisön vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita, jotta se voisi arvioida yhteisön oikeuden noudattamista oikeuskäytännössään.

13.

Toisaalta on selvää, että mitä tahansa kansallisia säännöksiä voidaan tällä tavoin epäsuorasti riitauttaa yhteisön oikeuden tulkintaa koskevan ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä. Toisin kuin Espanjan hallitus väittää, ne voivat vallan hyvin liittyä oikeuskäytäntöön. Yhteisöjen tuomioistuinta on lisäksi jo aiemmin pyydetty antamaan ennakkoratkaisu epäsuorasti kansallisten oikeuskäytäntöjen yhdenmukaisuudesta yhteisön oikeuden kanssa. ( 5 ) Todettakoon vielä, että oikeuskäytäntöä koskeva kysymys voidaan joka tapauksessa aina muotoilla uudelleen niin, että se koskee kansallisia säännöksiä, joiden perusteella kansallinen tuomioistuin muotoilee oikeuskäytäntönsä. Toisin sanoen käsiteltävässä asiassa esitetty kysymys voidaan ymmärtää niin, että halutaan tietää, onko Tribunal Supremon tulkinta valtion vastuuta koskevia kanteita koskevista kansallisista säännöksistä yhteisön vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden mukainen.

14.

Lopuksi todettakoon, että lähtökohtaisesti yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta; jos kysymykset koskevat yhteisön oikeussäännön tulkintaa, yhteisöjen tuomioistuin on velvollinen ottamaan niihin kantaa. ( 6 ) Yhteisöjen tuomioistuin voi vain poikkeustapauksissa kieltäytyä ottamasta kantaa ja todeta, että ennakkoratkaisukysymystä ei voida ottaa tutkittavaksi; erityisesti jos on ilmeistä, että kysymys ei ole objektiivisesti arvioituna tarpeen pääasian ratkaisemiseksi. ( 7 ) Käsiteltävänä olevassa asiassa näin ei ole. Vaikka Tribunal Supremo voi muuttaa itse omaa oikeuskäytäntöään saattaakseen sen tarvittaessa yhteisön vaatimusten mukaiseksi, se on pitänyt tarpeellisena pyytää yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita voidakseen arvioida omaa oikeuskäytäntöään. Ei kuitenkaan ole ilmeistä, että nyt olisi kyseessä tilanne, jossa yhteisöjen tuomioistuimen on asetettava kyseenalaiseksi olettama, jonka mukaan kansallisen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä yhteisön oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä. ( 8 )

15.

Käsiteltävänä oleva ennakkoratkaisukysymys voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi.

16.

Se, että ehdoksi valtion vastuuta koskevan menettelyn vireille panemiselle yhteisön oikeuden rikkomisesta lainsäädäntötoimin asetetaan turvautuminen kaikkiin muutoksenhakukeinoihin hallinnon sisällä ja tuomioistuimissa yhteisön oikeuden vastaiseen kansalliseen lakiin perustuvaa, vahinkoa aiheuttanutta hallintotoimea vastaan, ei näytä sinänsä olevan oikeussuojakeinojen tehokkuutta koskevan periaatteen vastaista.

17.

On totta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kolmen edellytyksen täyttyminen riittää synnyttämään korvausoikeuden, joka johtuu periaatteesta, jonka mukaan jäsenvaltio vastaa yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamastaan vahingosta. Nämä kolme edellytystä ovat: rikotun oikeusnormin tarkoituksena on oltava oikeuksien antaminen yksityisille, rikkomisen on oltava riittävän ilmeinen ja yksityiselle aiheutuneen vahingon on oltava välittömässä syy-yhteydessä tähän rikkomiseen. ( 9 ) Nämä edellytykset ovat välttämättömät ja riittävät, jotta yksityiselle syntyy oikeus korvaukseen. ( 10 ) Näin ollen voitaisiin lähtökohtaisesti päätellä, että jäsenvaltio ei saa asettaa vahingonkorvausoikeuden edellytykseksi sitä, että yksityinen on ensin riitauttanut sen vahinkoa aiheuttaneen toimen laillisuuden, josta hän vaatii korvausta; muussa tapauksessa sivuutetaan oikeussuojan tehokkuuden periaate, jolle perustuu periaate, jonka mukaan jäsenvaltiot ovat vastuussa yhteisön oikeuden rikkomisesta. ( 11 )

18.

Nyt käsiteltävä Tribunal Supremon oikeuskäytäntö perustuu kuitenkin siihen, että vahinkoa kärsinyt henkilö olisi voinut saada korvausta koko väitetystä vahingosta, jos hän olisi ajoissa riitauttanut vahingon aiheuttaneen toimen pätevyyden.

19.

Jäsenvaltioiden lainsäädännöille yhteisestä yleisperiaatteesta ( 12 ) kuitenkin johtuu, että kansallinen tuomioistuin voi korvattavaa vahinkoa määrittäessään ottaa huomioon, onko vahinkoa kärsinyt noudattanut kohtuullista huolellisuutta vahingon rajoittamiseksi eli turvautunut ajoissa kaikkiin kohtuullisesti hänen käytettävissään oleviin oikeussuojakeinoihin estääkseen vahingon tai rajoittaakseen sen laajuutta. ( 13 )

20.

Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että yhteisön sopimuksen ulkopuolista vastuuta koskevan kanteen tutkittavaksi ottaminen edellyttää ensin turvautumista kaikkiin käytettävissä oleviin kansallisiin oikeussuojakeinoihin vahinkoa aiheuttaneen kansallisen toimen kumoamiseksi, jos nämä oikeussuojakeinot johtavat väitetyn vahingon korvaamiseen, ( 14 ) ja toisaalta, että yhteisöön kohdistuvaa vahingonkorvauskannetta ei voida ottaa tutkittavaksi, jos se koskee samaa lainvastaisuutta ja samaa rahallista vaatimusta kuin kumoamiskanne, joka koskee toimielimen vahinkoa aiheuttanutta toimea ja jota vahinkoa kärsinyt henkilö ei ole ajoissa nostanut. ( 15 ) Näissä kahdessa tapauksessa näin on silloin, kun vaadittu vahingonkorvaus on yhtä suuri kuin summa, jonka kansalliset tai yhteisön viranomaiset ovat yhteisön oikeuden vastaisesti perineet. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tavallaan vahingonkorvauskanteen tutkittavaksi ottamisen esteenä on rinnakkaiseen oikeussuojakeinoon perustuva väite, mikäli kansallisia tai yhteisön viranomaisia vastaan nostettu perusteettoman edun palauttamista koskeva kanne – tai toisin ilmaistuna kansallista tai yhteisön verotustoimea vastaan nostettu kumoamiskanne – olisi johtanut vahingon riittävään korvaamiseen ( 16 ) ja mikäli vahingonkorvauskanne on tosiasiassa perusteettoman edun palauttamista koskeva kanne.

21.

Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin myös todennut, että ”ne edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltio vastaa yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheutetuista vahingoista, eivät saa olla erilaisia kuin yhteisön vastuuta sääntelevät edellytykset vastaavanlaisissa tilanteissa, paitsi jos tämä on erityisistä syistä perusteltua. Niitä oikeuksia, joita yksityisillä on yhteisön oikeuden nojalla, ei voida suojella eri tavalla sen mukaan, onko kansallinen vai yhteisön toimielin aiheuttanut vahingon”. ( 17 )

22.

Kun tarkastellaan nyt käsiteltävää pääasiaa, on tärkeää huomata, että vahinko, josta korvausta vaaditaan, koostuu ainoastaan arvonlisäveron määrästä, jonka pääasian kantaja on joutunut maksamaan yhteisön oikeuden vastaisesti, lisättynä laillisilla koroilla. Tällaisessa tapauksessa olisi riittänyt, että kantaja olisi vaatinut yhteisön oikeuden vastaisesti perityn veron palauttamista sillä perusteella, ettei kuudennen arvonlisäverodirektiivin säännöksiä ole noudatettu. ( 18 ) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus saada takaisin sellaiset verot, jotka jäsenvaltio on kantanut yhteisön oikeuden vastaisesti, seuraa nimittäin niistä oikeuksista ja täydentää niitä oikeuksia, joita yksityisille annetaan rikotulla säännöksellä, jolla on välitön oikeusvaikutus. ( 19 ) Näin ollen, ja koska Espanjan lainsäädäntö antaa siihen mahdollisuuden, pääasian kantaja olisi voinut vaatia säädetyn neljän vuoden määräajan kuluessa verovuosia 1999 ja 2000 koskevan itseverotuksensa oikaisua ja näiltä verovuosilta aiheettomasti maksetun arvonlisäveron palauttamista, mitä se ei kuitenkaan tehnyt. Asettamalla tässä tilanteessa yhteisön oikeuden vastaiseen lakiin perustuvan, vahinkoa aiheuttaneen hallintotoimen aiemman riitauttamisen ehdoksi sellaisen vaatimuksen tutkittavaksi ottamiselle, joka koskee kansallisen lainsäätäjän vastuuta yhteisön oikeuden rikkomisesta, Tribunal Supremo asettaa siten vastuuta koskevan menettelyn vireillepanon ehdoksi vain perusteettoman edun palauttamista koskevan vaatimuksen, jonka pääasian kantaja olisi voinut esittää.

23.

Tästä seuraa, että yhteisön oikeuden vastaiseen lakiin perustuvan hallintotoimen riitauttamisen asettaminen ehdoksi sellaisen vaatimuksen tutkittavaksi ottamiselle, joka koskee valtion vastuuta yhteisön oikeuden rikkomisesta lainsäädäntötoimin, ei lähtökohtaisesti ole vastoin tehokkuusperiaatetta, sillä uhri olisi voinut saada korvausta koko väitetystä vahingosta, jos hän olisi ajoissa riitauttanut vahinkoa aiheuttaneen toimen pätevyyden.

24.

Tehokkuusperiaatteen noudattaminen edellyttää kuitenkin lisäksi sitä, että sellaiseen menettelyyn, joka koskee valtion sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta yhteisön oikeuden rikkomisesta lainsäädäntötoimin, ei sovelleta kansallisessa oikeusjärjestyksessä sellaisia menettelysääntöjä, jotka tekevät korvauksen saamisen käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Lisäksi perusteettoman edun palauttamista koskevaan vaatimukseen, jonka aiempi esittäminen on sanotun vastuukanteen tutkittavaksi ottamisen ehto, ei kansallisessa oikeusjärjestyksessä saa myöskään soveltaa menettelysääntöjä, jotka tekevät korvauksen saamisen käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. ( 20 )

25.

On siis selvitettävä, tekeekö oikaisuvaatimuksen esittämiselle Espanjan lainsäädännössä säädetty neljän vuoden määräaika, joka alkaa siitä, kun verovelvollinen esittää itseverotusilmoituksensa, käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi vaatia tuomioistuimessa yhteisön oikeuden vastaisesti kannetun veron palauttamista.

26.

Yhteisön oikeudessa sallitaan se, että perusteettoman edun palauttamista koskevan kanteen nostamiselle asetetaan kohtuullinen määräaika, jonka noudattamatta jättämisestä seuraa oikeudenmenetys, sekä verovelvollista että kyseistä viranomaista suojaavan oikeusvarmuuden takaamiseksi. ( 21 ) Tällaisia määräaikoja ei voida pitää tehokkuusperiaatteen vastaisina, vaikka niiden päättyminen jo sinänsä aiheuttaa sen, että nostettu kanne hylätään. ( 22 ) Perusteettoman edun palautusta koskevien vaatimusten osalta onkin katsottu kohtuulliseksi kolmen vuoden kansallinen määräaika, joka alkaa kyseisten verojen maksupäivästä. ( 23 )

27.

Espanjan lainsäädännössä säädetty neljän vuoden määräaika on näin ollen sitäkin suuremmalla syyllä tehokkuusperiaatteen mukainen, vaikka se oli jo kulunut umpeen, kun yhteisöjen tuomioistuin antoi tuomionsa, jossa se totesi Espanjan lain kuudennen arvonlisäverodirektiivin vastaiseksi, eikä verovuosilta 1999 ja 2000 suoritetun itseverotuksen oikaisua enää voinut vaatia. Perusteettoman edun palautusta koskevan kanteen nostaminen ei nimittäin edellytä, että yhteisöjen tuomioistuin ensin toteaa verotuksen yhteisön oikeuden vastaiseksi, sillä ensisijaisuusperiaate velvoittaa hallintoa ja kansallisia tuomioistuimia jättämään omasta aloitteestaan soveltamatta verolakia, jota ne pitävät yhteisön oikeuden vastaisena, ilman, että niiden on tarpeen odottaa yhteisöjen tuomioistuimen tätä koskevaa toteamusta. ( 24 )

28.

Nyt ratkaistavana on se, onko Espanjan lainsäädännön mukainen käytäntö, jossa valtion vastuuta lainsäätäjänä koskeviin menettelyihin sovelletaan erilaisia menettelysääntöjä sen mukaan, perustuuko menettely yhteisön oikeuden rikkomiseen vai perustuslainvastaisuuteen, vastaavuusperiaatteen mukainen. Ehtoa, jonka mukaan kantajan on turvauduttava kaikkiin muutoksenhakukeinoihin lakiin perustuvaa, vahinkoa aiheuttanutta hallintotoimea vastaan, sovelletaan nimittäin vain sellaisiin valtion vastuuta lainsäätäjänä koskeviin menettelyihin, jotka perustuvat yhteisön oikeuden rikkomiseen, mutta ei perustuslain rikkomiseen perustuviin menettelyihin. Ensin mainittuihin kanteisiin sovelletaan siis lähtökohtaisesti ankarampia menettelysääntöjä kuin jälkimmäisiin.

29.

Vastaavuusperiaatteen noudattaminen edellyttää kuitenkin, että yhteisön oikeuteen perustuvissa menettelyissä kansallisissa lainsäädännöissä säädetyt vahingonkorvauksen edellytykset eivät saa olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, ( 25 ) ja että riidanalaista menettelysääntöä sovelletaan samalla tavalla sekä yhteisön oikeuden rikkomiseen perustuviin vaatimuksiin että kansallisen oikeuden rikkomiseen perustuviin vaatimuksiin; tämä ei kuitenkaan tarkoita, että jäsenvaltion on sovellettava kaikkein edullisinta vastuusääntelyä kaikkiin yhteisön oikeuden rikkomiseen perustuviin vahingonkorvauskanteisiin. ( 26 )

30.

Vastaavuusperiaatteen soveltaminen edellyttää kuitenkin myös, että kanteet ovat samankaltaisia. ( 27 ) Tämän arvioimiseksi on verrattava niiden kohteita, syitä ja olennaisia seikkoja. ( 28 ) Koska on selvää, että niillä on sama kohde (vahingonkorvaus) ja sama syy (vahinkoa aiheuttaneen toiminnan lainvastaisuus), on ratkaistava, eroaako yhteisön oikeuden rikkomiseen lainsäädäntötoimin perustuva valtion vastuuta koskeva menettely olennaisilta seikoiltaan ( 29 ) perustuslain vastaiseen lakiin perustuvasta valtion vastuuta koskevasta menettelystä niin paljon, että niihin Espanjan oikeudessa sovellettava erilainen kohtelu menettelysääntöjen osalta on perusteltu.

31.

Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin esittää menettelysääntöjen erilaisuuden perustelemiseksi näissä kahdentyyppisissä vastuuta koskevissa menettelyissä erilaisia seikkoja, jotka tarkoittavat viime kädessä, että toisin kuin silloin, kun hallintotoimi perustuu yhteisön oikeuden vastaiseen lakiin, vahinkoa aiheuttaneen hallintotoimen riitauttaminen ennen vaatimuksen esittämistä on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa silloin, kun toimi perustuu perustuslain vastaiseen lakiin, joten sen asettaminen ennakkoehdoksi kansallisen lainsäätäjän vastuuta koskevan menettelyn vireillepanolle perustuslain rikkomisesta johtaisi väistämättä menettelyn tehottomuuteen. Yksityisen olisi näin ollen vaikeampi riitauttaa lain yhdenmukaisuus perustuslain kuin yhteisön oikeuden kanssa.

32.

Tämä johtuu mainitun tuomioistuimen mukaan ensinnäkin niiden vaikutusten eroista, joita on Espanjan lain perustuslain vastaiseksi julistavan Tribunal Constitucionalin tuomioilla ja sellaisilla yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisuissa antamilla tuomioilla, joista ilmenee kansallisen lain ristiriitaisuus yhteisön oikeuden kanssa. Lain perustuslain vastaiseksi julistaminen johtaa lain kumoamiseen eli sen häviämiseen ex tunc, kun taas yhteisöjen tuomioistuimen tuomio, jossa todetaan kansallisen lain ristiriitaisuus yhteisön oikeuden kanssa, ei sinänsä johda kyseisen lain kumoamiseen. Tämä on totta.

33.

Tämä väite, joka koskee perustuslain vastaisen lain kumoamisen taannehtivaa vaikutusta, on kuitenkin ristiriidassa sen logiikan kanssa, jolla Tribunal Supremo perustelee perustuslain vastaisiin lakeihin perustuvien, vastuuta koskevien menettelyiden edullisempaa kohtelua verrattuna yhteisön oikeuden vastaisiin lakeihin perustuviin kanteisiin. Väite puoltaa pikemminkin sitä, että oikeussuojakeinot perustuslain vastaiseen lakiin perustuvaa vahinkoa aiheuttanutta toimea vastaan ovat tehokkaampia, ja näin ollen vastaavuusperiaatteen noudattamisen nimissä kaikkiin muutoksenhakukeinoihin turvautuminen olisi asetettava ennakkoehdoksi myös perustuslain rikkomiseen perustuvien valtion vastuuta koskevien menettelyiden vireillepanolle.

34.

Väite ei myöskään pidä paikkaansa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ( 30 ) myös tulkinnasta annetun ennakkoratkaisun vaikutukset ovat lähtökohtaisesti taannehtivia, koska ne ovat luonteeltaan julistavia: yhteisöjen tuomioistuimen tulkinnalla selvennetään ja täsmennetään kyseisen oikeussäännön merkitystä ja ulottuvuutta niin, että yhteisöjen tuomioistuimen tulkinnasta ilmenee, miten tätä oikeussääntöä olisi täytynyt tulkita ja soveltaa sen voimaantulosta lähtien; tämän tulkinnan vaikutus tulee voimaan taannehtivasti tulkitun normin voimaantulopäivästä lähtien, joten tulkittua oikeussääntöä täytyy soveltaa myös oikeussuhteisiin, jotka ovat syntyneet ja jotka on perustettu ennen yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota. Lisäksi, kuten pääasian tuomioistuin on todennut ja Espanjan hallitus on istunnossa täsmentänyt, perustuslain vastaisen Espanjan lain kumoaminen taannehtivasti ei automaattisesti tarkoita, että siihen perustuvat hallintotoimet kumoutuisivat; asiaa käsittelevän tuomioistuimen tehtävänä on ratkaista tapauskohtaisesti, kuinka laajalle perustuslain vastaisen lain kumoaminen ulottuu. Tästä seuraa, että yksityisen on vaadittava tällaiseen lakiin perustuvien hallintotoimien kumoamista vetoamalla perustuslain vastaisen lain kumoamiseen, mutta tämä voi oikeusvarmuussyistä kilpistyä päätöksen lainvoimaisuuteen, jollei vaatimusta esitetä säädetyssä määräajassa. Toisin sanoen, jos vanhentumisaika on mennyt umpeen, verovelvollinen ei enää voi kiistää verotuspäätöstä edes vetoamalla siihen, että kyseinen verolaki on todettu perustuslain vastaiseksi. Lisäksi jos kansallisessa lainsäädännössä ei säädetä tästä mahdollisuudesta, yhteisön oikeus ei velvoita hallintoelintä muuttamaan päätöstään, joka on tullut lainvoimaiseksi kanteen nostamista koskevan kohtuullisen määräajan kuluttua umpeen, yhteisön oikeuden täysimääräisen vaikutuksen varmistamiseksi sellaisena kuin sitä on myöhemmin annetun ennakkoratkaisun mukaan tulkittava, huolimatta kyseisen ennakkoratkaisun taannehtivasta vaikutuksesta. ( 31 ) Vaikutukseltaan Espanjan Tribunal Constitucionalin toteamus siitä, että kansallinen laki on perustuslain vastainen, ja yhteisöjen tuomioistuimen tulkintaa koskeva ennakkoratkaisu eivät siis eroa toisistaan merkittävästi.

35.

Tribunal Supremon, jonka mukaan vahinkoa aiheuttaneen toimen riitauttaminen ennen menettelyn vireillepanoa on helpompaa silloin, kun toimi perustuu yhteisön oikeuden vastaiseen lakiin, kuin silloin, kun se perustuu perustuslain vastaiseen lakiin, esittämä toinen ero liittyy siihen, että kyseisen Espanjan lain oletetaan olevan perustuslain mukainen. Tällä on nimittäin kaksi seurausta.

36.

Ensinnäkään yksityisellä ei ole oikeutta saattaa vireille lain perustuslainvastaisuutta koskevaa menettelyä; hän voi vain pyytää, ei velvoittaa, asiaa käsittelevää tuomioistuinta saattamaan asian Tribunal Constitucionalin käsiteltäväksi. Yhteisöjen tuomioistuin on sitä vastoin todennut, että ensisijaisuusperiaatteen mukaan asiaa käsittelevän tuomioistuimen on jätettävä soveltamatta yhteisön oikeuden vastaista lakia, jos joku asianosaisista sitä vaatii. ( 32 ) Se, todetaanko jokin laki yhteisön oikeusnormin vastaiseksi, riippuu kuitenkin hyvin usein tämän oikeusnormin tulkinnasta; tulkinnan täsmentämiseksi voidaan tarvittaessa esittää yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö, mutta siinäkään asianosaisilla ei ole aloitevaltaa, sillä ennakkoratkaisumenettelyn käynnistyminen riippuu kokonaisuudessaan arvioinnista, jonka kansallinen tuomioistuin tekee mainitun ennakkoratkaisupyynnön merkityksellisyydestä ja tarpeellisuudesta. ( 33 ) Sellaisten kansallisten tuomioistuinten, joiden päätöksiin ei voida hakea muutosta, on tosin EY 234 artiklan mukaan saatettava yhteisön oikeuden tulkintaa koskevat kysymykset yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tiedämme kuitenkin, että acte clair -teorian ( 34 ) mukaan korkein kansallinen tuomioistuin vapautuu tästä velvoitteesta tietyissä tapauksissa ja tietyin edellytyksin. Toisaalta espanjalaisen tuomioistuimen vapaus esittää lain perustuslainmukaisuutta koskeva ennakkoratkaisukysymys ei ole kovin suuri. Espanjan perustuslain 163 §:n ja Tribunal Constitucionalista annetun lain 35 §:n ( 35 ) mukaan, sellaisina kuin Tribunal Constitucional on niitä itse tulkinnut, ( 36 ) yksityiset voivat riitauttaa jonkin lain perustuslainmukaisuuden ja pakottaa näin pääasiaa käsittelevän tuomioistuimen tutkimaan kysymystä etukäteen ja saattamaan kyseisen lain perustuslainmukaisuuden Tribunal Constitucionalin käsiteltäväksi, jos mainittu tuomioistuin pitää itsekin lakia perustuslain vastaisena. Mahdollisuudet riitauttaa pääasiaa käsittelevässä tuomioistuimessa lain perustuslainmukaisuus tai sen yhdenmukaisuus yhteisön oikeuden kanssa eivät siis eroa toisistaan paljonkaan. ( 37 ) Lisäksi on todettava, että jos pääasiaa käsittelevä tuomioistuin ei saata lain perustuslainmukaisuutta Tribunal Constitucionalin käsiteltäväksi, yksityisellä on vielä mahdollisuus saattaa asia suoraan Tribunal Constitucionalin käsiteltäväksi recurso de amparo -menettelyn avulla, mutta selvästikään hänellä ei ole tällaista mahdollisuutta riitauttaa lakia yhteisön oikeuden vastaisuuden perusteella suoraan kansallisessa tuomioistuimessa tai yhteisöjen tuomioistuimessa.

37.

Espanjan lain perustuslainmukaisuutta koskevasta olettamasta johtuva toinen seikka on se, että hallintoelinten on pakko soveltaa sitä. Tästä seuraa niiden kyseisen lain perusteella tekemien hallintotoimien laillisuusolettama. Toisin sanoen kaikki hallinnon sisäiset muutoskeinot, joilla pyritään riitauttamaan hallintotoimi vetoamalla sen pohjana olevan lain perustuslainvastaisuuteen, on tuomittu epäonnistumaan. Ensisijaisuusperiaate velvoittaa sitä vastoin kansallisten tuomioistuinten lisäksi hallintoviranomaiset jättämään soveltamatta yhteisön oikeuden vastaista lakia ( 38 ) ja näin ollen hyväksymään hallinnon sisäisen muutoksenhaun, joka koskee tällaiseen lakiin perustuvaa hallintotoimea.

38.

Tilanteet eivät kuitenkaan tosiasiassa ole vertailukelpoiset. Kansallisen lain perustuslainmukaisuutta koskeva olettama johtuu lainsäätäjän hallintoelintä suuremmasta vallasta tulkita perustuslakia. Vain Tribunal Constitucional voi kumota tämän olettaman perustuslainmukaisuuden keskitetyssä valvontajärjestelmässä. Tämä johtuu Espanjan perustuslailliseen järjestykseen kuuluvasta vallanjaosta. Jos hallintoelimen on ratkaistava kansallisen ja yhteisön oikeusnormin välinen ristiriita, se ei kuitenkaan enää toimi vain oman sisäisen perustuslaillisen järjestyksensä puitteissa. Vastakkain onkin nyt kaksi erilaista lainsäätäjän tahtoa, jotka johtuvat kahdesta erillisestä, vaikkakin integroituneesta oikeusjärjestyksestä, joissa vallitsevat erilaiset pätevyysolettamat. Juuri tästä syystä kansallisen lain noudattamispakkoa, joka koskee hallintoelintä sisäisen perustuslaillisen järjestyksen puitteissa, ei voida vain yksinkertaisesti siirtää tämän oikeusjärjestyksen ja yhteisön oikeusjärjestyksen välisiin suhteisiin. Sinänsä se, että kansallisen hallintoelimen on jätettävä soveltamatta kaikkia sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka ovat yhteisön oikeuden vastaisia, ei johdu otaksutusta käänteisestä olettamasta, jonka mukaan kansallisen lainsäädännön oletetaan olevan ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Päinvastoin: juuri siksi, että yhteisön säädöksiä koskee yhteisön oikeusjärjestyksessä samanveroinen pätevyysolettama kuin kansallisia säädöksiä omassa sisäisessä oikeusjärjestyksessään, hallintoelimellä on oltava käytettävissään jokin kriteeri, jonka perusteella se voi ratkaista yhteisön oikeuden ja kansallisen säädöksen välisen mahdollisen ristiriidan. Tämän kriteerin tarjoaa ensisijaisuusperiaate. Näin ollen hallintoelin ei kumoa kansallisen lain pätevyysolettamaa eikä aseta kyseenalaiseksi vallanjaon sisäistä perustuslaillista periaatetta, kun se jättää soveltamatta yhteisön vastaista kansallista lakia. Sen on sen sijaan otettava huomioon yhteisön oikeusnormin yhtäläinen pätevyysolettama, ja se ratkaisee ristiriidan yhteisön oikeuden ensisijaisuusperiaatteen perusteella. Vaikka olettamat poikkeavat toisistaan ja tilanteita on vaikea verrata toisiinsa periaatteiden tasolla, käytännössä yksityinen nauttii hallintoelimessä parempaa suojaa yhteisön oikeuden vastaista lakia vastaan kuin perustuslain vastaista lakia vastaan.

39.

Ei kuitenkaan ole varmaa, oikeuttaako se, että yksityisellä on suppeammat mahdollisuudet riitauttaa lain perustuslainmukaisuus lakia koskevan perustuslainmukaisuusolettaman vuoksi kuin kyseenalaistaa lain yhdenmukaisuus yhteisön oikeuden kanssa, sen, että yhteisön oikeuden rikkomisesta johtuva kansallisen lainsäätäjän vastuuta koskeva vaatimus edellyttää turvautumista kaikkiin muutoksenhakukeinoihin – sekä hallinnon sisällä että tuomioistuimissa – kyseiseen lakiin perustuvaa hallintotoimea vastaan toisin kuin perustuslain rikkomisesta johtuva vastaava vaatimus.

40.

Olemme nähneet, että tosiasiassa vain hallintoelimessä suoja yhteisön oikeuden vastaista lakia vastaan on kiistämättä vahvempi kuin suoja perustuslain vastaista lakia vastaan. Ero ei kuitenkaan ole sellainen, että se oikeuttaisi asettamaan yhteisön oikeuden vastaisen lain vuoksi nostettavan, valtion vastuuta koskevan menettelyn vireillepanon ehdoksi turvautumisen kaikkiin muutoksenhakukeinoihin – sekä hallinnon sisällä että tuomioistuimissa – kyseiseen lakiin perustuvaa hallintotoimea vastaan, jos tällaista ehtoa ei aseteta vastuuta koskevan menettelyn vireillepanolle perustuslain vastaisen lain vuoksi; muussa tapauksessa ei noudateta yhteisön vastaavuusperiaatetta.

41.

Edellä esitetyn vuoksi Tribunal Supremon esittämään kysymykseen on vastattava seuraavasti: