Asia C-504/04
Agrarproduktion Staebelow GmbH
vastaan
Landrat des Landkreises Bad Doberan
(Verwaltungsgericht Schwerinin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Eläinten terveys – Tiettyjen tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden ehkäisy, valvonta ja hävittäminen – Syntymäkohorttien teurastaminen – Suhteellisuusperiaate
Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 12.1.2006
Tuomion tiivistelmä
1. Yhteisön oikeus – Periaatteet – Suhteellisuusperiaate – Ulottuvuus
2. Yhteisön oikeus – Periaatteet – Suhteellisuusperiaate – Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet
1. Yhteisön oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan yhteisön toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. Yhteisön lainsäätäjän on näin ollen antaessaan kansanterveyden suojelua koskevaa lainsäädäntöä otettava pääasiallisen tavoitteen lisäksi täysimääräisesti huomioon kaikki esillä olevat intressit, muun muassa omaisuudensuoja sekä eläinten hyvinvoinnin asettamat vaatimukset.
(ks. 35 ja 37 kohta)
2. Yhteisön toimen pätevyys suhteellisuusperiaatteen kannalta ei riipu siitä, miten sen tehokkuuden astetta voidaan arvioida jälkikäteen. Kun yhteisön lainsäätäjän on arvioitava annettavanaan olevan lainsäädännön tulevia vaikutuksia, joita ei pystytä tarkasti ennakoimaan, tämä arviointi voidaan hylätä vain siinä tapauksessa, että se on tätä lainsäädäntöä annettaessa lainsäätäjän käytettävissä olleiden tietojen valossa ilmeisen virheellinen. Näin ollen kansanterveyttä koskevan lainsäädännön antamisen osalta on hyväksyttävä, että kun esiintyy epävarmuuksia siitä, onko olemassa ihmisten terveyteen kohdistuvaa vaaraa, tai siitä, minkä laajuinen tämä vaara on, toimielimet saavat ennalta varautumisen periaatetta ja ennalta ehkäisevän toiminnan periaatetta soveltaessaan toteuttaa suojatoimenpiteitä odottamatta, että näiden vaarojen olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin. Sitä vastoin silloin, kun uudet seikat muuttavat vaaraa koskevaa käsitystä tai osoittavat, että kyseistä vaaraa voidaan torjua olemassa olevia toimenpiteitä vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, toimielinten ja erityisesti komission, jolla on aloiteoikeus, on huolehdittava siitä, että lainsäädäntöä mukautetaan uusien tietojen mukaisesti.
(ks. 38–40 kohta)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
12 päivänä tammikuuta 2006 (*)
Eläinten terveys – Tiettyjen tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden ehkäisy, valvonta ja hävittäminen – Syntymäkohorttien teurastaminen – Suhteellisuusperiaate
Asiassa C-504/04,
jossa on kyse EY 234 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Verwaltungsgericht Schwerin (Saksa) on esittänyt 9.1.2004 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 8.12.2004, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Agrarproduktion Staebelow GmbH
vastaan
Landrat des Landkreises Bad Doberan,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Rosas (esittelevä tuomari) sekä tuomarit J. Malenovský, A. La Pergola, A. Borg Barthet ja A. Ó Caoimh,
julkisasiamies: M. Poiares Maduro,
kirjaaja: hallintovirkamies B. Fülöp,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 19.10.2005 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Agrarproduktion Staebelow GmbH, edustajinaan Rechtsanwälte Behr & Partner ja Rechtsanwältin C. Columbus,
– Kreikan hallitus, asiamiehinään V. Kontolaimos, S. Papaioannou ja M. Tassopoulou,
– Alankomaiden hallitus, asiamiehenään H. G. Sevenster,
– Euroopan parlamentti, asiamiehinään G. Mazzini ja U. Rösslein,
– Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään F. Ruggeri Laderchi ja Z. Kupčová,
– Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään A. Bordes ja F. Erlbacher,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee sitä, onko velvollisuutta teurastaa kohortti, johon kuuluu nautaeläin, jossa on todettu naudan spongiforminen enkefalopatia (jäljempänä BSE), pidettävä suhteellisuusperiaate huomioon ottaen pätevänä.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Agrarproduktion Staebelow GmbH -niminen yhtiö (jäljempänä Staebelow) ja Landrat des Landkreises Bad Doberan (jäljempänä Landrat) ja joka koskee Staebelowin omistamaan karjaan kuuluvien 52 eläimen teurastamista.
Yhteisön lainsäädäntö
3 Tiettyjen tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden ehkäisyä, valvontaa ja hävittämistä koskevista säännöistä 22 päivänä toukokuuta 2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 999/2001 (EYVL L 147, s. 1) on annettu EY 152 artiklan 4 kohdan b alakohdan nojalla, jossa määrätään, että poiketen siitä, mitä EY 37 artiklassa määrätään, eläinlääkintä- ja kasvinsuojelualalla voidaan toteuttaa toimenpiteitä, joiden välittömänä tarkoituksena on kansanterveyden suojeleminen.
4 Kyseisessä asetuksessa kootaan yhteen säädökseen suuri osa sellaisista toimenpiteistä, joita komissio on toteuttanut vuodesta 1990 alkaen sellaisten suojasäännösten perusteella, jotka sisältyvät eläinten terveyden suojelua koskevia toimenpiteitä koskeviin direktiiveihin ja joiden tarkoituksena on ollut eläinten ja ihmisten terveyden suojeleminen BSE:n aiheuttamalta vaaralta.
5 Kyseisen asetuksen johdanto-osan neljäs perustelukappale kuuluu seuraavasti:
”Komissio on saanut erityisesti tieteelliseltä ohjauskomitealta ja kansanterveyttä koskevia eläinlääkintätoimenpiteitä käsittelevältä tiedekomitealta useita [tarttuviin spongiformisiin enkefalopatioihin (TSE:iin)] liittyviä näkökohtia koskevia tieteellisiä lausuntoja. Näitä lausuntoja on annettu myös toimenpiteistä, joiden avulla voidaan vähentää saastuneille eläinperäisille tuotteille altistumisesta ihmisille ja eläimille mahdollisesti aiheutuvaa vaaraa.”
6 Velvollisuus teurastaa se kohortti, johon tartunnan saanut nautaeläin kuuluu, seuraa asetuksen N:o 999/2001 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen c alakohdasta, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen liitteessä VII olevan 2 kohdan a alakohdan kanssa. Kohortti puolestaan määritellään saman asetuksen liitteessä I olevassa c alakohdassa.
7 Asetuksen N:o 999/2001 13 artikla on sanamuodoltaan seuraava:
”1. Jos TSE on todettu virallisesti, on sovellettava viipymättä seuraavia toimenpiteitä:
a) kaikki eläimen ruhon osat hävitetään täydellisesti liitteen V mukaisesti lukuun ottamatta liitteessä III olevan B luvun III kohdan 2 kohdan mukaisesti rekisteriä varten säilytettävää materiaalia;
b) tehdään tutkimus kaikkien riskialttiiden eläinten tunnistamiseksi liitteessä VII olevan 1 kohdan mukaisesti;
c) kaikki liitteessä VII olevassa 2 kohdassa tarkoitetut eläimet sekä eläinperäiset tuotteet, jotka on edellä b alakohdassa tarkoitetussa tutkimuksessa määritelty riskialttiiksi, lopetetaan ja hävitetään täydellisesti liitteessä V olevan 3 ja 4 kohdan mukaisesti.
– –
4. Omistajille on viipymättä korvattava menetykset 12 artiklan 2 kohdan ja tämän artiklan 1 kohdan a ja c alakohdan nojalla lopetetuista eläimistä tai tuhotuista eläinperäisistä tuotteista aiheutuneet menetykset.
– – ”
8 Asetuksen N:o 999/2001 liitettä VII on muutettu siirtymätoimenpiteistä tiettyjen tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden ehkäisyä, valvontaa ja hävittämistä koskevista säännöistä annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 999/2001 siirtymiseksi ja kyseisen asetuksen liitteiden VII ja XI muuttamisesta 29 päivänä kesäkuuta 2001 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1326/2001 (EYVL L 177, s. 60). Kyseisessä liitteessä säädetään seuraavaa:
”1. Asetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetussa tutkimuksessa on kartoitettava seuraavat:
a) nautaeläimien osalta:
– sairaaksi todetun eläimen tilalla olevat kaikki muut märehtijät,
– jos sairaus todettiin naaraspuolisessa eläimessä, kaikki sen alkiot, munasolut sekä jälkeläiset, jotka on kerätty tai jotka ovat syntyneet kahden vuoden aikana ennen tai jälkeen sairauden kliinistä puhkeamista,
– kaikki sairaaksi todetun eläimen kohorttiin kuuluvat eläimet,
– –
2. Asetuksen 13 artiklan 1 kohdan c alakohdassa vahvistettuihin toimenpiteisiin on sisällyttävä ainakin seuraavat:
a) Kun BSE todetaan nautaeläimessä, nautaeläinten lopettaminen ja täydellinen hävittäminen sekä 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetussa tutkimuksessa kartoitettujen alkioiden ja munasolujen tuhoaminen. Epidemiologisen tilanteen ja eläinten jäljitettävyyden perusteella jäsenvaltio voi päättää olla lopettamatta ja hävittämättä sairaaksi todetun eläimen tilalla olevia kaikkia muita nautaeläimiä 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa mainitulla tavalla.
– – ”
9 Kohortti määritellään asetuksen N:o 999/2001 liitteessä I olevassa c alakohdassa kaikkien sellaisten eläinten ryhmäksi, jotka ovat joko syntyneet samaan karjaan kuin sairastunut eläin tämän syntymää edeltäneiden tai sitä seuraavien kahdentoista kuukauden aikana tai joita on kasvatettu yhdessä sairaan eläimen kanssa milloin tahansa ensimmäisen elinvuotensa aikana ja jotka ovat saattaneet ensimmäisen elinvuotensa aikana saada samaa rehua, jota sairas eläin on saanut.
10 Asetuksen N:o 1326/2001 seitsemännen perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”Asetuksen (EY) N:o 999/2001 liitteessä VII vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt toimista, joita on toteutettava, kun TSE:n esiintyminen todetaan. Säännöt olisi ajantasaistettava vastaamaan jäsenvaltioiden soveltamia yksityiskohtaisia hävittämistä koskevia säännöksiä ottaen huomioon tieteellisen ohjauskomitean 15 päivänä syyskuuta 2000 antama lausunto BSE:hen liittyvistä karjan teurastuksista. Tieteellinen ohjauskomitea päätteli lausunnossaan, että (kokonaisten) karjojen teurastamisella oli jo vaikutusta, koska näin eliminoitiin muuten toteamatta jääneitä tautitapauksia ja estettiin uusien tapausten esiintyminen. Likipitäen samaan vaikutukseen voidaan kuitenkin päästä teurastamalla kaikki todetun tautitapauksen kanssa samassa karjassa noin 12 kuukauden mittaisena ajanjaksona ennen ja jälkeen indeksitapauksen syntymää syntyneet ja/tai kasvatetut eläimet (syntymäkohortin teurastaminen). Tieteellinen ohjauskomitea suositteli ainakin syntymäkohortin teurastamista aina, kun kotoperäinen BSE-tapaus ilmenee, vallitsevasta epidemiologisesta tilanteesta riippumatta. Siksi on aiheellista muuttaa yksityiskohtaisia hävittämistä koskevia säännöksiä tekemällä koko karjan teurastamisesta valinnainen, siten että se riippuu vallitsevasta paikallisesta tilanteesta.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
11 Staebelowin karjaan kuuluvalle teurastetulle nautaeläimelle 29.1.2002 tehty koe antoi positiivisen tuloksen BSE:n osalta. Tämän jälkeen kaksi tartunnan saaneen nautaeläimen suoraa jälkeläistä ja 50 samaan kohorttiin kuulunutta eläintä eriteltiin.
12 Landrat määräsi 5.2.2002 tekemällään päätöksellä, että kyseiset 52 nautaeläintä oli välittömästi lopetettava. Staebelow vaati oikaisua kyseiseen päätökseen, mutta oikaisuvaatimus katsottiin perusteettomaksi 13.2.2002 tehdyllä päätöksellä.
13 Staebelow valitti kyseisestä päätöksestä Verwaltungsgericht Schweriniin 13.3.2002.
14 Staebelow oli tätä ennen tehnyt välitoimia koskevan hakemuksen, jonka hylkäsi ensiksi Verwaltungsgericht Schwerin ja sitten valitusasteessa Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern. Landratin päätös pantiin näin ollen täytäntöön. Nautaeläimet teurastettiin 4.4.2002 ja ne hävitettiin kokonaan.
15 Staebelow jatkaa pääasian oikeudenkäyntiä saadakseen vahvistetuksi sen, että teurastamista koskeva määräys oli laiton. Kyseinen yritys pelkää, että samankaltaisessa tilanteessa Landrat määrää uudelleen, että tartunnan saaneen nautaeläimen kanssa samaan kohorttiin kuuluneet nautaeläimet ja ensiksi mainitun eläimen suorat jälkeläiset on teurastettava. Staebelow katsoo tältä osin, että on olemassa riittävän konkreettinen vaara siitä, että tällainen päätös tehdään uudelleen, koska Staebelow jatkaa eläinten pitämistä ja kasvattamista. Tällainen vahvistaminen olisi Staebelowin kannalta tärkeä myös sen maineen palauttamisen kannalta.
16 Staebelow väittää Verwaltungsgericht Schwerinissa, että yhteisön kyseinen lainsäädäntö on pätemätöntä, koska sillä loukataan suhteellisuusperiaatetta.
17 Staebelow väittää ensinnäkin, että se, että erikseen määritellyn riskiaineksen, eli eläimen sellaisten osien, joihin prionit ovat keskittyneet, poistaminen estää sen, että prionien saastuttamaa kudosta päätyisi ravintoketjuun.
18 Staebelow esittelee myös Bundesverbraucherministeriumin (liittovaltion kuluttajansuojaministeriö) koostamia numerotietoja, jotka osoittavat vuosina 2001 ja 2002 ja vuoden 2003 tammikuussa tehtyjen BSE-kokeiden tulosten osalta seuraavaa:
– Vuonna 2001 positiivisten BSE-tapausten osuus teurastettujen terveiden eläinten joukossa oli 0,0014 prosenttia (38 positiivista tapausta tarkastetuista 2 593 260 eläimestä). BSE:n hävittämisen yhteydessä teurastettujen eläinten määrän osalta kyseinen osuus oli 0,0446 prosenttia (4 positiivista tapausta 8 952 eläimestä).
– Vuonna 2002 positiivisten BSE-tapausten osuus teurastettujen terveiden eläinten joukossa oli 0,0015 prosenttia (42 positiivista tapausta tarkastetuista 2 759 984 eläimestä). BSE:n hävittämisen yhteydessä teurastettujen eläinten määrän osalta kyseinen osuus oli 0,1185 prosenttia (3 positiivista tapausta 2 530 eläimestä).
– Vuoden 2003 tammikuusta saman vuoden lokakuuhun 779 eläintä tapettiin kohorttien teurastamisen yhteydessä. Näiden eläinten joukossa havaittiin lisäksi ainoastaan yksi positiivinen tapaus.
19 Staebelow tukeutuu Freie Universität Berlinin eläinlääketieteen professuuria hoitavan professori Staufenbielin 15.12.2003 antamaan lausuntoon ja esittää edellä mainittuihin tietoihin perustuvana päätelmänään, ettei tuloksissa ole olennaisia eroja, joten kohortin teurastamista ei voida pitää tarkoituksenmukaisena.
20 Staebelow väittää lopuksi, että BSE:tä koskevia pikatestejä pidetään sataprosenttisen varmoina, joten kohorttiin kuuluvat tartunnan saaneet eläimet olisi joka tapauksessa havaittu eläinten tavanomaisen teurastamisen yhteydessä.
21 Verwaltungsgericht Schwerin on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko – – asetuksen (EY) N:o 999/2001 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen c alakohta, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen liitteessä VII olevan 2 kohdan a alakohdan ja 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan kanssa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksen (EY) N:o 1326/2001 3 artiklan 1 kohdalla ja liitteellä II, pätemätön sen takia, että sillä loukataan suhteellisuusperiaatetta?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset
22 Staebelow vetoaa useisiin tieteellisiin artikkeleihin ja väittää, että ennakkoratkaisupyynnössä esitettyjen syiden perusteella velvollisuudella lopettaa se kohortti, johon sairas eläin kuuluu, loukataan suhteellisuusperiaatetta, koska kyseisellä toimenpiteellä ei edistetä kuluttajansuojaa ratkaisevasti. Staebelow toteaa, että vaikka kasvattajat saavatkin korvauksen, se ei riittävästi kata aineetonta vahinkoa. Yhteisön lainsäätäjä ei Staebelowin mukaan ole ottanut huomioon sitä, että tilojen rakenne vaihtelee jäsenvaltioittain. Staebelowin mukaan on myös otettava huomioon kielto, joka koskee eläimen tappamista turhaan, ja Saksan perustuslaissa vahvistettu eläinsuojelu.
23 Staebelow väittää myös, ettei ole näytetty, että BSE:n ja ihmisten terveyteen kohdistuvien vaarojen välillä olisi yhteyttä ja että kyseiset vaarat ovat joka tapauksessa vähäiset, mitä osoittavat tiettyjen tutkijoiden esittämät täsmennykset.
24 Staebelow korostaa vielä, että yhteisön lainsäätäjällä on velvollisuus jatkuvasti tarkistaa toteuttamiaan toimenpiteitä ja ottaa huomioon tieteellisen tiedon kehittyminen.
25 Kreikan ja Alankomaiden hallitukset, Euroopan parlamentti, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan yhteisöjen komissio väittävät sitä vastoin, ettei velvollisuudella lopettaa se kohortti, johon tartunnan saanut eläin kuuluu, loukata suhteellisuusperiaatetta.
26 Ne muistuttavat aluksi yhteisön lainsäätäjän laajasta harkintavallasta, ihmisten terveyden suojelun korkeasta tasosta, joka on varmistettava yhteisön kaikkien politiikkojen ja toimien määrittelyssä ja täytäntöönpanossa, ennalta varautumisen periaatteen tärkeydestä ja siitä, että toimen lainmukaisuutta on arvioitava sen toteuttamishetkellä vallinneen tilanteen mukaisesti. Kyseiset tahot toteavat tältä osin, että ne tiedot, joihin kansallisessa tuomioistuimessa on vedottu, koskevat asetuksen antamisen jälkeistä tilannetta.
27 Mainitut hallitukset ja toimielimet muistuttavat myös yhteisön sellaisen lainsäädännön kehityskulusta, jonka tarkoituksena on BSE:n ja yleisemminkin TSE:iden torjunta. Kyseiset toimielimet ovat istunnossa esittäneet, että toisin kuin pääasian valittaja väittää, sellainen toimenpide kuin velvollisuus teurastaa kohortti ja hävittää eläimet on perusteltu paitsi kuluttajansuojaan liittyvistä syistä, myös BSE:n hävittämistä koskevan tavoitteen kannalta.
28 Kyseiset hallitukset ja toimielimet korostavat sitä, että asetus N:o 1326/2001 on annettu ottaen huomioon tieteellisen ohjauskomitean 15.9.2000 antama lausunto, kuten kyseisen asetuksen seitsemännessä perustelukappaleessa täsmennetään. Kyseiset tahot muistuttavat tältä osin, että asetuksen N:o 999/2001 alkuperäisessä versiossa säädettiin koko sen karjan teurastamisesta, joka oli läsnä sillä tilalla, johon kuului se eläin, jonka elimistössä tauti oli todettu. Asetuksen N:o 999/2001 liitettä VII muutettiin sen jälkeen, kun tieteellinen ohjauskomitea oli antanut lausuntonsa, ja jopa ennen kuin kyseistä asetusta alettiin soveltaa, siten, että siinä edellytettiin ainoastaan kohortin teurastamista.
29 Mainitut hallitukset ja toimielimet toteavat, että erilaiset tieteelliset komiteat ovat useaan otteeseen vahvistaneet tarpeen teurastaa kohortti. Ne viittaavat tältä osin BSE:tä koskevan ”Kansanterveys, eläinten terveys ja kauppa” -otsikoidun teknisen WHO/FAO/OIE-yhteiskonsultaation (OIE, Pariisi, 11.–14.6.2001) päätelmiin ja pääasiallisiin suosituksiin, tieteellisen ohjauskomitean 11.1.2002 päivättyyn lausuntoon lisäturvasta, jota erilaiset teurastusohjelmat antavat Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Saksassa vallitsevassa tilanteessa (Opinion on the additional safeguard provided by different culling schemes under the current conditions in the UK and DE) sekä biologisia vaaroja käsittelevän tieteellisen paneelin komission pyynnöstä 21.4.2004 antamaan lausuntoon, joka koski BSE:n takia suoritettavia teurastuksia (Opinion of the Scientific Panel on Biological Hazards on a request from the Commission on BSE-related Culling in Cattle. (Question No EFSA-Q-2003-098)).
30 Kansallisessa tuomioistuimessa esitettyjen argumenttien osalta kyseiset hallitukset ja toimielimet toteavat, että kun asetus N:o 999/2001 annettiin, siitä, miten tartunta levisi eläimen kehossa ja elimissä, oli vähän tietoa. Ne toteavat, ettei erikseen määritellyn riskiaineksen poistaminen ole riittävä suojatoimenpide, koska ei voida sulkea pois sitä, että riittämättömien hygieniaa koskevien sääntöjen takia saastunutta kudosta pääsee ravintoketjuun.
31 Kyseiset hallitukset ja toimielimet muistuttavat lisäksi siitä, etteivät pikatestit mahdollista taudin toteamista itämisaikana vaan vasta sitten, kun se on edennyt hyvin pitkälle.
32 Mainitut tahot riitauttavat ne päätelmät, joita Staebelow on tehnyt tilastotietojen perusteella. Ne toteavat, että kyseiset tiedot osoittavat, että todennäköisyys löytää positiivisia BSE-tapauksia sellaisten terveinä teurastettujen eläinten joukosta, jotka ovat kuuluneet samaan kohorttiin sairaan eläimen kanssa, on kasvanut. Ne ottavat uudelleen tarkasteltaviksi kansallisen tuomioistuimen toimittamat luvut, joiden mukaan kohorttien teurastuksen yhteydessä ilmeni vuonna 2001 31,85 kertaa (0,0446 prosenttia jaettuna 0,0014 prosentilla) enemmän positiivisia tapauksia kuin pikatesteissä. Vuonna 2002 tapauksia oli 79 kertaa enemmän (0,1185 prosenttia jaettuna 0,0015 prosentilla).
33 Kyseiset hallitukset ja toimielimet katsovat näiden eri seikkojen perusteella, että velvollisuus teurastaa kohortti on tarpeellinen eläinten ja ihmisten terveyden suojelemiseksi ja ettei samaan tulokseen ole mahdollista päästä muilla toimenpiteillä. Ne toteavat myös, että kun otetaan huomioon, että asetuksen N:o 999/2001 13 artiklan 4 kohdassa säädetään kasvattajille suoritettavista korvauksista, kyseinen toimenpide ei myöskään ole suhteeton sillä tavoiteltuun päämäärään nähden.
34 Mainitut hallitukset ja toimielimet täsmentävät vielä, että yhteisön lainsäädäntöä on jatkuvasti mukautettu vastaamaan tieteellisen tiedon kehittymistä. Näin ollen asetuksen N:o 999/2001 liitettä VII on muutettu vuosina 2002, 2003 ja 2004 nimenomaan siinä tarkoituksessa, että teurastukseen liittyvistä toimenpiteistä tehtäisiin joustavampia.
Yhteisöjen tuomioistuimen vastaus
35 Yhteisön oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan yhteisön toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (asia C-331/88, Fedesa ym., tuomio 13.11.1990, Kok. 1990, s. I-4023, 13 kohta; yhdistetyt asiat C-133/93, C-300/93 ja C-362/93, Crispoltoni ym., tuomio 5.10.1994, Kok. 1994, s. I-4863, 41 kohta; asia C-157/96, National Farmers’ Union ym., tuomio 5.5.1998, Kok. 1998, s. I-2211, 60 kohta ja asia C-189/01, Jippes ym., tuomio 12.7.2001, Kok. 2001, s. I-5689, 81 kohta).
36 Tuomioistuimien tällaisen periaatteen soveltamista koskevien edellytysten osalta suorittamasta valvonnasta on todettava, että kun otetaan huomioon, että yhteisön lainsäätäjällä on laaja harkintavalta esillä olevan kaltaisella alalla, jolla siltä edellytetään poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja jolla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja, tähän alaan kuuluva toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen suhteeton toimivaltaisten toimielinten tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen nähden (yhdistetyt asiat C-453/03, C-11/04, C-12/04 ja C-194/04, ABNA ym., tuomio 6.12.2005, 69 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
37 Tutkittaessa erilaisiin mahdollisiin toimenpiteisiin liittyviä rajoituksia on pääasiallisen, kansanterveyden suojelua koskevan tavoitteen lisäksi tarkistettava, että yhteisön lainsäätäjä on täysimääräisesti ottanut huomioon kaikki esillä olevat intressit, muun muassa omaisuudensuojan sekä eläinten hyvinvoinnin asettamat vaatimukset (yhdistetyt asiat C-96/03 ja C-97/03, Tempelman ja van Schaijk, tuomio 10.3.2005, Kok. 2005, s. I-1895, 48 kohta).
38 Lisäksi on syytä muistuttaa, että yhteisön toimen pätevyys ei riipu siitä, miten sen tehokkuuden astetta voidaan arvioida jälkikäteen. Kun yhteisön lainsäätäjän on arvioitava annettavanaan olevan lainsäädännön tulevia vaikutuksia, joita ei pystytä tarkasti ennakoimaan, tämä arviointi voidaan hylätä vain siinä tapauksessa, että se on tätä lainsäädäntöä annettaessa lainsäätäjän käytettävissä olleiden tietojen valossa ilmeisen virheellinen (em. asia Jippes ym., tuomion 84 kohta).
39 Näin ollen on hyväksyttävä, että kun esiintyy epävarmuuksia siitä, onko olemassa ihmisten terveyteen kohdistuvaa vaaraa, tai siitä, minkä laajuinen tämä vaara on, toimielimet saavat ennalta varautumisen periaatetta ja ennalta ehkäisevän toiminnan periaatetta soveltaessaan toteuttaa suojatoimenpiteitä odottamatta, että näiden vaarojen olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin (ks. vastaavasti em. asia National Farmers’ Union, tuomion 63 kohta).
40 Sitä vastoin silloin, kun uudet seikat muuttavat vaaraa koskevaa käsitystä tai osoittavat, että kyseistä vaaraa voidaan torjua olemassa olevia toimenpiteitä vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, toimielinten ja erityisesti komission, jolla on aloiteoikeus, on huolehdittava siitä, että lainsäädäntöä mukautetaan uusien tietojen mukaisesti.
41 Asetuksessa N:o 999/2001 säädetyt säännöt on laadittu siten, että perusoletuksena on pidetty sitä, että BSE:n ja Creutzfeldt-Jakobin taudin uuden variantin välillä on yhteys. Kyseisen asetuksen ensimmäisessä perustelukappaleessa itse asiassa todetaan, että ”todisteita BSE-aiheuttajan samankaltaisuudesta Creutzfeldt-Jakobin taudin uuden muodon aiheuttajan kanssa saadaan jatkuvasti”. Tältä osin on todettava, että vaikka pääasian valittaja toteaa, ettei ole osoitettu, että kyseisen taudinaiheuttajan ja sairauden välillä olisi syy-yhteys, se ei kuitenkaan kiistä sitä, että BSE:n ja kyseisen sairauden variantin ilmaantuminen korreloivat maantieteellisesti ja ajallisesti keskenään, mikä on osoitus tällaisesta yhteydestä.
42 Kuten mainitun asetuksen neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, siinä säädetyt säännöt perustuvat erilaisiin tieteellisiin lausuntoihin, joissa suositellaan sen välttämistä, että eläimet ja ihmiset altistuisivat saastuneille eläinperäisille tuotteille. Tieteellisen tiedon tila, joka vallitsi asetuksen antamisen hetkellä, ilmenee muun muassa edellä mainitusta vuonna 2001 toteutetusta BSE:tä koskevasta teknisestä WHO/FAO/OIE-yhteiskonsultaatiosta, jossa todetaan, että ”on olemassa tieteellinen yksimielisyys siitä, että ravinto on pääasiallinen altistumisen lähde” BSE:lle (kyseisen konsultaation s. 4).
43 Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen on katsottava, että koska yhteisön lainsäätäjän toteuttamat toimenpiteet, kuten sen kohortin teurastaminen ja hävittäminen, johon tartunnan saanut eläin kuuluu, ovat vähentäneet eläinten ja ihmisten altistumista BSE:n taudinaiheuttajalle, niitä on pidettävä tarkoituksenmukaisina kansanterveyden suojeluun liittyvän päämäärän tavoittelun kannalta.
44 Ei ole ilmennyt, että silloin, kun kohortin teurastamisesta säädettiin, tällainen toimenpide olisi ollut liiallinen suhteessa muihin olemassa oleviin suojatoimenpiteisiin. Tältä osin on muistettava, että täydellistä kieltoa käyttää eläinjauhoja eläinrehussa on tiettyjen eläimistä saatavien sivutuotteiden käyttökiellosta eläinrehussa 27 päivänä joulukuuta 2000 tehdyn päätöksen 2001/25/EY (EYVL 2001, L 6, s. 16) 3 artiklan mukaisesti sovellettu vasta 1.3.2001 alkaen.
45 Lisäksi on todettava, että kuten asetuksen N:o 1326/2001 seitsemännessä perustelukappaleessa tarkoitetusta tieteellisen ohjauskomitean 15.9.2000 päivätystä lausunnosta ilmenee, nautaeläimille tehtyjen kokeiden avulla ei ollut mahdollista havaita sairautta sen itämisajan alussa.
46 Sen osalta, oliko riidanalainen toimenpide suhteellisuusperiaatteen mukainen pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana, on riittävää todeta, että vaikka asetuksen N:o 999/2001 23 ja 24 artiklassa lähtökohtaisesti sallittiin tällaisen toimenpiteen mahdollinen mukauttaminen, edellä mainitussa 11.1.2002 annetussa lausunnossa, jonka tieteellinen ohjauskomitea tällä välin teki, vahvistettiin se, mitä edellä mainitussa 15.9.2001 annetussa lausunnossa oli todettu. Kyseisessä uudessa lausunnossa tieteellinen ohjauskomitea korosti lisäksi sitä, että sellaiset toimenpiteet kuin kielto käyttää eläinjauhoja eläinrehussa ja erikseen määriteltyjen osien poistaminen teurastuksen yhteydessä vähensivät ihmisten terveyteen kohdistuvaa vaaraa ainoastaan, jos niitä sovellettiin tehokkaasti, ja että vähäisetkin laiminlyönnit saattoivat alentaa turvallisuuden tasoa merkittävästi.
47 Tieteellinen ohjauskomitea, jolta tiedusteltiin, oliko muiden toimenpiteiden olemassaolosta huolimatta tarkoituksenmukaista pitää voimassa kohortin teurastamista koskeva velvoite, vahvisti näin ollen mainitussa 11.1.2002 antamassaan lausunnossa, että riskipitoisten eläinten teurastaminen pienentää ihmiseen kohdistuvaa vaaraa siihen vaaran tasoon nähden, joka saavutetaan turvautumalla kokeisiin ja erikseen määriteltyjen osien poistamiseen teurastuksen yhteydessä (ks. kyseisen lausunnon s. 4).
48 Kun tältä osin on kyse sellaisista tilastoista, joita pääasian valittaja on esittänyt kansallisessa tuomioistuimessa, on riittävää todeta, kuten huomautuksia esittäneet hallitukset ja yhteisön toimielimet ovat tehneet, että kyseiset tilastot osoittavat, että tartunnan saaneiden nautaeläinten syntymäkohorteissa on enemmän BSE:n saaneita yksilöitä kuin tavanomaisessa nautaeläinpopulaatiossa. Ne tilastot, joita Scientific Panel on Biological Hazards on tarkastellut 21.4.2001 esittämässään kertomuksessa, tukevat tätä päätelmää (ks. mainitun kertomuksen s. 1).
49 Ei myöskään ole ilmennyt, että jäsenvaltioiden väliset erot tilojen rakenteissa olisivat olleet sellainen asiaankuuluva seikka, joka yhteisön lainsäätäjän olisi pitänyt ottaa huomioon, kun se toteutti riidanalaisen toimen. Koska tarve teurastaa kohortti perustui siihen oletukseen, että kohorttiin kuuluvat eläimet olivat syöneet samaa rehua kuin tartunnan saanut eläin, ei ollut aihetta tehdä eroa sen mukaan, kuuluiko kohorttiin ainoastaan 20 vai yli 500 eläintä.
50 Lisäksi on todettava, että asetuksen N:o 999/2001 13 artiklan 4 kohdassa säädetään siitä, että saman artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti hävitettyjen eläinten omistajille on viipymättä korvattava heidän menetyksensä.
51 Lopuksi on korostettava, että kuten asetuksen N:o 1326/2001 seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenee, asetuksessa N:o 999/2001 alun perin säädetty toimenpide, joka koski koko sen karjan teurastamista, johon tartunnan saanut nautaeläin kuuluu, on tehty joustavammaksi, jotta otettaisiin huomioon tieteellisen ohjauskomitean BSE:hen liittyvistä karjan teurastuksista 15.9.2000 antama lausunto, jossa todettiin, että likipitäen samaan tulokseen oli mahdollista päästä teurastamalla koko karjan sijaan ainoastaan tartunnan saaneen eläimen syntymäkohortti.
52 Edellä esitetyistä seikoista seuraa, että säännöllä, jossa velvoitetaan teurastamaan ja hävittämään se kohortti, johon tartunnan saanut eläin kuuluu, sellaisena kuin tämä velvollisuus seuraa asetuksesta N:o 999/2001, jota on muutettu asetuksella N:o 1326/2001, ei loukata suhteellisuusperiaatetta, koska kyseisellä säännöllä ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarkoituksenmukaista ja tarpeellista eläinten ja ihmisten terveyden suojelemiseksi ja tähän soveltuvaa.
53 Esitettyyn kysymykseen on näin ollen vastattava, ettei sen tarkastelussa ole ilmennyt yhtäkään seikkaa, joka olisi suhteellisuusperiaate huomioon ottaen omiaan vaikuttamaan asetuksen N:o 999/2001 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen c alakohdan pätevyyteen, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1326/2001, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen liitteessä VII olevan 2 kohdan a alakohdan ja 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan kanssa.
Oikeudenkäyntikulut
54 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Esitetyn kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt yhtäkään seikkaa, joka olisi suhteellisuusperiaate huomioon ottaen omiaan vaikuttamaan tiettyjen tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden ehkäisyä, valvontaa ja hävittämistä koskevista säännöistä 22 päivänä toukokuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 999/2001 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen c alakohdan pätevyyteen, sellaisena kuin se on muutettuna siirtymätoimenpiteistä asetukseen (EY) N:o 999/2001 siirtymiseksi ja kyseisen asetuksen liitteiden VII ja XI muuttamisesta 29.6.2001 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1326/2001, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen liitteessä VII olevan 2 kohdan a alakohdan ja 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan kanssa.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: saksa.