JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
15 päivänä heinäkuuta 2004 (1)
Asia C‑153/03
Caisse nationale des prestations familiales
vastaan
Ursula Weide, Schwarzin puoliso
(Cour de cassation du Grand-duché de Luxembourgin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Perhe-etuudet – Kotihoidon tuki – Etuuksien saantioikeuden keskeyttäminen työskentelyvaltiossa – Oikeus samanlaisiin etuuksiin asuinvaltiossa
I Johdanto
1. Tämä oikeudenkäynti koskee negatiivista toimivaltaristiriitaa. Ursula Weide, Schwarzin puoliso,(2) työskenteli Luxemburgissa mutta asui perheineen Saksassa. Hän luopui työstään voidakseen hoitaa lapsiaan. Saksa kieltäytyi myöntämästä hänelle kotihoidon tukea, ja Luxemburg myönsi hänelle vain saksalaisen kotihoidon tuen (Erziehungsgeld) ja sitä korkeamman luxemburgilaisen kotihoidon tuen (Erziehungsbeihilfe) erotuksen. Asiassa on kysymys siitä, kumpi valtio on asetuksen (ETY) N:o 1408/71(3) ja asetuksen (ETY) N:o 574/72(4) nojalla ensisijaisesti velvollinen myöntämään hänelle kotihoidon tukea.
II Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
2. Cour de cassation du Grand-Duché de Luxembourgissa on käsiteltävänä asia, jossa Ursula Weide vaatii luxemburgilaista kotihoidon tukea.
3. Ursula Weide kiistelee toimivaltaisen luxemburgilaisen laitoksen, Caisse nationale des prestation familialesin (jäljempänä CNPF), kanssa siitä, onko hänellä oikeus saada kotihoidon tuki Luxemburgista täysimääräisenä. CNPF myöntää hänelle vain saksalaisen kotihoidon tuen ja sitä korkeamman luxemburgilaisen kotihoidon tuen erotuksen. Kaksi luxemburgilaista oikeusastetta asettui tässä riidassa Ursula Weiden kannalle. Niiden käsityksen mukaan Ursula Weiden vaatimus oli asetuksen N:o 1408/71 13 ja 73 artiklan mukainen. Asetuksen N:o 1408/71 76 artikla ei niiden mukaan oikeuta CNPF:ää keskeyttämään etuuden maksamista Saksan vastaavan etuuden määrän osalta, koska Ursula Weidella ei kahden saksalaisen oikeusistuimen lainvoimaisten päätösten nojalla ole oikeutta tähän saksalaiseen etuuteen.
4. Kolmas oikeusaste, Cour de cassation, epäilee kuitenkin tätä asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan tulkintaa ja pyytää tämän vuoksi ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
”1) Onko sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 76 artiklaa tulkittava siten, että se koskee ainoastaan sellaista tilannetta, jossa siirtotyöläisellä on oikeus perhe-etuuksiin työskentelyvaltion lainsäädännön ja perheenjäsenten asuinvaltion lainsäädännön nojalla?
2) Jos vastaus tähän kysymykseen on myöntävä, voivatko työskentelyvaltion elimet keskeyttää oikeuden perhe-etuuksiin, jos perhe-etuuksien epääminen asuinvaltiossa on näiden elinten mukaan yhteisön oikeuden vastaista?
3) Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, voiko työskentelyvaltio edellä mainitun 76 artiklan perusteella soveltaa etuuksien päällekkäisyyden kieltävää sääntöä sellaisessa tapauksessa, jossa siirtotyöläisen puoliso saa tai hänellä on perheenjäsenten asuinvaltion lainsäädännön nojalla oikeus saada samanlaisia perhe-etuuksia?”
5. Cour de cassationin toimittamista oikeudenkäyntiasiakirjoista ja asianosaisten esittämistä seikoista käy kuitenkin ilmi, että ennakkoratkaisupyyntöä on täydennettävä.
6. Asian tosiasiallisen taustan osalta on selvitettävä, että Ursula Weide on työskennellyt vuodesta 1993 Luxemburgissa mutta asuu Saksassa, missä sijaitsee myös hänen miehensä työpaikka. Hänen poikansa syntyi 11.5.1998. Äitiyslomansa ja lyhyen palkattoman lomajakson päätyttyä Ursula Weide keskeytti työsuhteensa ajaksi 1.10.1998–15.5.2000 voidakseen hoitaa lapsiaan. Tämä hoitoaika hyväksyttiin Luxemburgin Code des assurances socialesin (sosiaalivakuutuksia koskeva laki) 171 §:n 7 kohdan nojalla eläkevakuutuskorvausta kerryttäväksi ajaksi.
7. On myös todettava, että Saksan toimivaltaiset viranomaiset ja kaksi saksalaista tuomioistuinta ovat kieltäytyneet myöntämästä Ursula Weidelle kotihoidon tukea, vaikka hän täyttäisi kaikki Saksan laissa asetetut ehdot. Nämä päätökset perustuvat käsitykseen, että Ursula Weideen on asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan 2 kohdan a alakohdassa annetun lainvalintasäännön mukaisesti sovellettava vain Luxemburgin lakia. Vaikka Saksan laki olisi sovellettavissa samanaikaisesti, oikeus luxemburgilaiseen kotihoidon tukeen olisi asetuksen N:o 1408/71 76 artiklassa ja asetuksen N:o 574/72 10 artiklassa olevien päällekkäisyyden estämistä koskevien sääntöjen nojalla ensisijainen.
III Asiaa koskevat oikeussäännöt
8. Asetusta N:o 1408/71 ja asetusta N:o 574/72 oli sovellettava esillä olevassa asiassa lähinnä 4.6.1998 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1223/98(5) mukaisessa muodossa. Sittemmin kumpaakin asetusta on muutettu 29.6.1998 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1606/98,(6) 8.2.1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 307/1999(7) ja 29.4.1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1399/1999.(8) Näillä tai niiden jälkeisillä muutoksilla ei kuitenkaan ole vaikutusta esillä olevaan asiaan.
A Oikeus saksalaiseen kotihoidon tukeen
9. Saksassa oikeutta kotihoidon tukeen säännellään Gesetz zum Erziehungsgeld und zur Elternszeitin (laki kotihoidon tuesta ja hoitovapaasta) 1 §:n 1 kohdassa:
”Oikeus kotihoidon tukeen on henkilöllä,
1. jolla on kotipaikka tai vakinainen asuinpaikka Saksassa,
2. jolla on taloudessaan huollettavanaan oleva lapsi,
3. joka itse hoitaa ja kasvattaa kyseistä lasta ja
4. joka ei ole lainkaan ansiotyössä tai joka ei ole kokopäiväisessä ansiotyössä.”
10. Asetuksen N:o 1408/71 13 artiklassa olevassa lainvalintasäännössä sanotaan yhdessä jäsenvaltiossa työskentelevistä ja toisessa jäsenvaltiossa asuvista rajatyöntekijöistä seuraavaa:
”1) Jollei 14 c tai 14 f artiklasta muuta johdu, henkilöt, joihin tätä asetusta sovelletaan, ovat vain yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisia. Tämä lainsäädäntö määrätään tämän osaston säännösten mukaisesti.
2) Jollei 14–17 artiklasta muuta johdu:
a) jäsenvaltion alueella työskentelevä henkilö on tämän valtion lainsäädännön alainen, vaikka hän asuu toisen jäsenvaltion alueella – –;
b) – f) – – ”
B Oikeus luxemburgilaiseen kotihoidon tukeen
11. Luxemburgilaista kotihoidon tukea maksetaan jokaiselle, jonka virallinen kotipaikka on Luxemburgissa, joka asuu siellä ja joka kasvattaa kotonaan yhtä tai useampaa lasta, josta maksetaan tuen hakijalle tai hänen puolisolleen perhe-etuuksia. Tukea maksetaan äitiysloman päättymistä seuraavan kuukauden ensimmäisestä päivästä alkaen tai äidin oikeuden äitiystukeen (Mutterschaftshilfe) päättymisestä alkaen, ja tuen maksaminen päättyy sen kuukauden ensimmäisenä päivänä, jonka aikana lapsi täyttää kaksi vuotta. Tuen määrä on kiinteä, eikä kotona hoidettavien lasten määrä vaikuta siihen.
12. Kotipaikkaa Luxemburgissa koskevaa ehtoa ei asetuksen N:o 1408/71 73 artiklan nojalla sovelleta rajatyöntekijöihin. Kyseisessä säännöksessä säädetään seuraavaa:
”Palkatulla työntekijällä tai itsenäisellä ammatinharjoittajalla, johon sovelletaan jäsenvaltion lainsäädäntöä, on toisessa jäsenvaltiossa asuvien perheenjäsentensä osalta oikeus perhe-etuuksiin, joista säädetään ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä, niin kuin he asuisivat tässä valtiossa, – – .”
C Päällekkäisyyden estämistä koskevat säännökset
13. Asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan ja asetuksen N:o 574/72 10 artiklan säännöksillä on tarkoitus estää perhe-etuuksien oikeudeton päällekkäisyys.
14. Asetuksen N:o 1408/71 76 artikla kuuluu seuraavasti:
”1) Jos samana aikana samaa perheenjäsentä varten ja ammatin harjoittamisen perusteella voidaan perhe-etuuksia suorittaa sen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jonka alueella perheenjäsenet asuvat, oikeus perhe-etuuksiin, jotka olisi tarvittaessa 73 tai 74 artiklan mukaan maksettava toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, keskeytetään määrään, josta säädetään ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä.
2) Jos etuuksia ei haeta jäsenvaltiossa, jonka alueella perheenjäsenet asuvat, toisen jäsenvaltion toimivaltainen laitos voi soveltaa 1 kohdan säännöksiä, niin kuin etuudet olisi myönnetty ensiksi mainitussa jäsenvaltiossa.”
15. Asetuksen N:o 574/72 10 artiklan 1 kohta kuuluu seuraavasti:
”a) Oikeus sellaisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan maksettaviin perhe-etuuksiin tai [perheavustuksiin], jossa näitä etuuksia tai avustuksia koskevan oikeuden saavuttaminen ei edellytä vakuutusta, työskentelyä tai itsenäistä ammatinharjoittamista, [pidätetään] näiden etuuksien summaan, jos samat perheenjäsenet saavat samalta ajalta etuudet joko yksinomaan toisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella tai asetuksen 73, 74, 77 tai 78 artiklan säännösten mukaisesti[, näiden etuuksien määrää vastaavalta osalta ].?(9)
b) Jos kuitenkin harjoitetaan ammatillista tai kaupallista toimintaa ensiksi mainitun jäsenvaltion alueella:
i) niissä tapauksissa, joissa on kysymys joko yksinomaan toisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella tai asetuksen 73 tai 74 artiklan mukaisesti maksettavista etuuksista, oikeus perhe-etuuksiin kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella tai näiden artiklojen mukaisesti [pidätetään sen määrän osalta], joka vastaa sen jäsenvaltion lainsäädännön [mukaisia perhe-etuuksia], jonka alueella perheenjäsen asuu, henkilöltä, jolla on oikeus perhe-etuuksiin, tai henkilöltä, jolle ne maksetaan. Sen jäsenvaltion perhe-etuudet, jonka alueella perheenjäsen asuu, maksetaan tämän jäsenvaltion kustannuksella;*
ii) – – ”
D Asetuksen N:o 1408/71 soveltamista koskevien erimielisyyksien ratkaisemista koskevat säännökset
16. Jos jäsenvaltioiden välillä on etuuksien myöntämisvelvollisuutta koskevia erimielisyyksiä, sovelletaan asetuksen N:o 574/72 114 artiklaa, jossa säädetään seuraavaa:
”Tapauksissa, joissa on erimielisyyttä kahden tai useamman jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tai laitoksen välillä joko siitä, mitä lainsäädäntöä olisi sovellettava asetuksen II osaston mukaan, tai siitä, minkä laitoksen olisi annettava etuudet, se, jonka etua asia koskee ja joka voisi hakea etuuksia ilman erimielisyyttä, saa etuudet väliaikaisesti sen lainsäädännön mukaisesti, jota asuinpaikan laitos soveltaa, tai jos se, jonka etua asia koskee, ei asu minkään kyseisen jäsenvaltion alueella, etuudet annetaan sen laitoksen soveltaman lainsäädännön mukaan, johon hänen hakemuksensa toimitettiin ensiksi.”
17. Asetuksen N:o 1408/71 81 artiklan a kohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat myös antaa hallinnollisia kysymyksiä ja tulkintakysymyksiä, jotka johtuvat tämän asetuksen ja myöhempien asetusten säännöksistä tai sopimuksesta, joka on tehty näiden alalta, komission yhteyteen perustetun siirtotyöläisten sosiaaliturvan hallintotoimikunnan käsiteltäväksi. Tämä mahdollisuus ei kuitenkaan rajoita asianomaisten viranomaisten, laitosten tai henkilöiden oikeutta turvautua kansallisessa lainsäädännössä, kyseisessä asetuksessa ja perustamissopimuksessa säädettyyn tai määrättyyn menettelyyn tai tuomiovaltaan.
IV Oikeudellinen arviointi
A Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen ja tulkinta
18. Cour de cassationin antamat tiedot ovat riittävät, jotta ennakkoratkaisupyyntö voidaan niiden perusteella ottaa tutkittavaksi.(10) Asianosaisten lausumat osoittavat, että he pystyivät ennakkoratkaisupyynnön perusteella esittämään esillä olevaa asiaa koskevat huomautuksensa.(11) Kyseiset lausumat ja suullista käsittelyä varten laadittu kertomus sisältävät myös riittävät tiedot, jotka mahdollistavat muille mahdollisille perussäännön 23 artiklan perusteella asianosaisille huomautusten esittämisen suullisessa käsittelyssä kaikista muista merkityksellisistä seikoista.(12)
19. Kuten osittain myös CNPF, Luxemburgin hallitus ja komissio esittävät, oikeudenkäyntiasiakirjoista ja asianosaisten lausumista ilmenevän tosiseikaston perusteella(13) on kuitenkin aiheellista muuttaa kysymyksenasettelua. Samalla on otettava huomioon, että Saksan kotihoidon tuki ei edellytä olemista ansiotyössä. Näin ollen komissio korostaa perustellusti, että päällekkäisyyttä asetuksen N:o 1408/71 73 artiklan mukaisten toisessa jäsenvaltiossa mahdollisesti syntyvien oikeuksien kanssa ei ole tarkasteltava kyseisen asetuksen 76 artiklan mukaisesti vaan asetuksen N:o 574/72 10 artiklan mukaisesti.
20. Näin ollen on vastattava seuraaviin kysymyksiin:
1) Sulkeeko asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan 2 kohdan a alakohta pois mahdollisuuden, että rajatyöntekijä saa oikeuksia sekä työskentelyvaltion että asuinvaltion myöntämiin perhe-etuuksiin?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen on vastattava kielteisesti, kumpi valtio on asetuksen N:o 574/72 10 artiklan mukaisesti ensisijaisesti toimivaltainen myönnettäessä perhe-etuuksia, jos rajatyöntekijän puoliso työskentelee asuinvaltiossa?
3) Voiko työskentelyvaltio kieltäytyä maksamasta perhe-etuutta täysimääräisenä, jos asuinvaltio, joka on ensisijaisesti toimivaltainen, kieltäytyy maksamasta etuutta?
B Riidanalaiset oikeudet
21. Sekä luxemburgilainen kotihoidon tuki että saksalainen kotihoidon tuki ovat kiistatta asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan h alakohdassa tarkoitettuja perhe-etuuksia. Samoin tunnustetaan, että Ursula Weidella, joka kuuluu asetuksen N:o 1408/71 1 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti työsuhteen perusteella Luxemburgin sosiaalivakuutusjärjestelmän piiriin, on asetuksen 73 artiklassa tarkoitettu oikeus vaatia luxemburgilaista kotihoidon tukea, vaikka hän asuu perheineen Saksassa.
22. Riidanalaista on sen sijaan, sulkeeko asetuksen N:o 1408/71 13 artikla pois samanaikaisen oikeuden saksalaiseen kotihoidon tukeen. Tämän lainvalintasäännön tarkoituksena on välttää useamman jäsenvaltion oikeussäännösten soveltaminen samanaikaisesti ja vaikeudet, joihin tämä voisi johtaa – mukaan lukien oikeuksien päällekkäisyys.(14) Siinä tapauksessa, että lainvalintasäännöstä huolimatta oikeus etuuksiin syntyisi molempien oikeusjärjestysten perusteella, osapuolet riitelevät myös siitä, kummalla valtioista on ensisijainen velvollisuus maksaa etuuksia. Tämä on ratkaistava päällekkäisyyden estämistä koskevien säännösten – tässä tapauksessa asetuksen N:o 574/72 10 artiklan – perusteella. Näillä säännöksillä on tarkoitus estää perusteettoman edun aiheutuminen siirtotyöläisille,(15) jos lainvalintasääntöjen tarkoitus – useiden samanlaisten oikeuksien syntymisen ehkäiseminen – ei toteudu.
23. Asiassa McMenamin annettu tuomio(16) näyttää ratkaisevan molemmat riidanalaiset kysymykset. Sen mukaisesti asetuksen N:o 1408/71 13 artikla ei estä saamasta etuuksia asuinvaltiossa. Asetuksen N:o 574/72 10 artiklan b kohdan i luetelmakohdan mukaisesti perheen asuinvaltio on ensisijaisesti velvollinen myöntämään perhe-etuudet, jos toisella vanhemmalla on oikeus etuuteen työskentelyvaltiossa ja samanaikaisesti vähintään yksi huoltajan asemassa olevista vanhemmista työskentelee asuinvaltiossa. Aihetta tarkastellaan täsmällisemmin seuraavasti:
1. Asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan lainvalintasääntö
24. Asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan 1 kohdan mukaan henkilöt, joihin tätä asetusta sovelletaan, ovat vain yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisia. Asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että jäsenvaltion alueella työskentelevä henkilö on tämän valtion lainsäädännön alainen, vaikka hän asuu toisen jäsenvaltion alueella.
25. Saksan hallitus katsoo, että Ursula Weiden tapaukseen voitaisiin tällä perusteella soveltaa vain Luxemburgin sääntöjä. Lainvalintasääntöjärjestelmä sulkee Saksan mukaan pois mahdollisuuden, että henkilö voisi kuulua usean jäsenvaltion säännösten soveltamisalaan. Näin ollen esillä olevassa tapauksessa ei syntyisi myöskään päällekkäisiä oikeuksia, jotka johtaisivat päällekkäisyyden estävien säännösten, erityisesti asetuksen N:o 574/72 10 artiklan, soveltamiseen.
26. Muut asianosaiset sen sijaan katsovat, että asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan lainvalintasäännöstä huolimatta sekä Saksan että Luxemburgin laki ovat sovellettavissa, joten samalla on mahdollista soveltaa myös päällekkäisyyden estäviä säännöksiä. Itävallan hallitus väittää, että asetuksen N:o 1408/71 13 artiklasta poiketaan perhe-etuuksien osalta sen periaatteen hyväksi, jonka mukaan oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen on saatava käyttää rajoituksetta. Komission käsityksen mukaan taas pääasiassa on sovellettava kahden työskentelyvaltion lakia, koska toinen puolisoista työskentelee Saksassa ja toinen Luxemburgissa. Näin ollen se periaate, että jokaiseen työntekijään on sovellettava vain yhden valtion lakia, ei vaarannu.
27. Tuomio asiassa McMenamin vahvistaa viimeksi mainitun tulkinnan. Kyseisessä asiassa oli tutkittava, minkä valtion on maksettava lapsilisää (Kindergeld), kun asuinvaltiossa etuuteen oikeutettu äiti voi rajatyöntekijänä samanaikaisesti esittää vaateita työskentelyvaltiolle ja hänen aviomiehensä on palkansaaja asuinvaltiossa. Tuomioistuin totesi tässä yhteydessä, että asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan 1 kohdan periaate, jonka mukaan työntekijään sovelletaan vain työskentelyvaltion lainsäädäntöä, ei sulje pois mahdollisuutta soveltaa yksittäisiin etuuksiin kyseisen asetuksen erityissäännöksiä. Näin ollen asiaa McMenamin on arvioitava päällekkäisyyden estävien säännösten perusteella.(17)
28. Saksan hallitus väittää niin ikään, että päällekkäisyyden estäviä säännöksiä voitaisiin soveltaa vain, jos perheen hyväksi maksettavia etuuksia voisivat vaatia eri henkilöt. Tämä näyttää mahdolliselta erityisesti lapsilisän osalta, jos oikeudet eivät ole samalla henkilöllä, vaan kummallakin vanhemmalla erikseen, koska he työskentelevät eri jäsenvaltioissa. Tästä syystä Saksan hallitus on esittänyt suullisessa käsittelyssä mielipiteenään, että tuomio asiassa McMenamin perustui tilanteeseen, jossa kumpikin vanhemmista pystyi esittämään vaateita eri jäsenvaltioille. Tosiasiassa oikeudet koskivat kuitenkin yhtä henkilöä, eli äitiä.
29. Ratkaisevaa on, että yhteisön oikeus ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti estä soveltamasta edullisempia kansallisia säännöksiä, mikäli nämä ovat yhteensopivia yhteisön oikeuden kanssa.(18) Asetuksen N:o 1408/71 mikään säännös ei voi poistaa sellaista oikeutta, jonka joku on saanut jäsenvaltion säännösten perusteella yhteisön säännöksistä riippumatta.(19) Asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan 1 kohdan perusteella tietyn oikeusjärjestyksen yksinomainen soveltaminen rajoittuu näin ollen etuuksiin, jotka edellyttävät asemaa työntekijänä. Kyseisiin etuuksiin voidaan soveltaa vain työskentelyvaltion lainsäädäntöä. Jos jäsenvaltiot kuitenkin myöntävät asukkailleen etuuksia, joiden edellytyksenä ei ole työntekijän asema, ei asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan 1 kohdasta aiheudu tätä estävää vaikutusta.(20)
30. Asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan lainvalintasääntö ei näin ollen estä rajatyöntekijää saamasta asuinvaltionsa perhe-etuuksia, elleivät ne edellytä työntekijän asemaa.
2. Asetuksen N:o 574/72 10 artiklassa oleva päällekkäisyyden estävä sääntö
31. Asetuksen N:o 574/72 10 artikla koskee tiettyjä perhe-etuuksia koskevien oikeuksien päällekkäisyystapauksia. Esillä olevassa asiassa on kyse siitä tilanteesta, jossa etuudet perustuvat toisaalta jäsenvaltion lainsäädäntöön, jonka mukaan näitä etuuksia tai avustuksia koskevan oikeuden saavuttaminen ei edellytä vakuutusta, työskentelyä tai itsenäistä ammatinharjoittamista – tässä tapauksessa oikeus saksalaiseen kotihoidon tukeen – ja toisaalta asetuksen N:o 1408/71 73 artiklaan – tässä tapauksessa oikeus luxemburgilaiseen kotihoidon tukeen.
32. Asetuksen N:o 574/72 10 artiklan a kohdassa säädetään tällaisen tilanteen perustapauksesta, että asetuksen N:o 1408/71 73 artiklan mukainen työskentelyvaltioon kohdistuva oikeus on ensisijainen muuhun, asuinvaltioon kohdistuvaan oikeuteen nähden. Näin ollen oikeus asuinvaltion maksamaan etuuteen on toissijainen sen määrän osalta, johon saajalla on oikeus työskentelyvaltion lainsäädännön mukaisesti.
33. Asetuksen N:o 574/72 10 artiklan b kohdan i alakohdan mukaisesti asuinvaltioon kohdistuva oikeus on kuitenkin ensisijainen, jos henkilö, jolla on oikeus perhe-etuuksiin, tai henkilö, jolle ne maksetaan, harjoittaa ammatillista tai kaupallista toimintaa kyseisessä valtiossa. Tässä tapauksessa oikeus työskentelyvaltion maksamaan etuuteen on toissijainen sen määrän osalta, johon saajalla on oikeus asuinvaltionsa lainsäädännön mukaisesti.
34. Sananmukaisesti tulkittuna tässä asiassa olisi sovellettava asetuksen N:o 574/72 10 artiklan a kohtaa, koska henkilö, jolla on oikeus perhe-etuuksiin ja jolle ne maksetaan, eli Ursula Weide, ei harjoita ammatillista tai kaupallista toimintaa asuinvaltiossaan Saksassa.
35. Tämä ratkaisu olisi kuitenkin ristiriidassa päällekkäisyyden estävien säännösten perusajatuksen kanssa, jonka mukaan perheen asuinvaltio on ensisijainen, jos siellä harjoitetaan ammatillista tai kaupallista toimintaa. Tässä tapauksessa perheen siteet asuinvaltioon ovat vahvemmat kuin siteet rajatyöntekijän työskentelyvaltioon.(21) Tätä ajatusta vastaa tulkinta, johon yhteisöjen tuomioistuin on päätynyt asiassa McMenamin antamassaan tuomiossa. Kyseisessä tapauksessa tuomioistuin sovelsi asetuksen N:o 574/72 10 artiklan b kohdan i alakohtaa, vaikka etuuteen oikeutetun rajatyöntekijän sijaan ammatillista tai kaupallista toimintaa asuinvaltiossa harjoitti tämän aviomies.
36. Yhteisöjen tuomioistuin tukeutui asiassa McMenamin antamassaan tuomiossa lainlaatijan perusteeseen käyttää ilmaisua ”henkilö, jolla on oikeus perhe-etuuksiin, tai henkilö, jolle ne maksetaan”. Perusteena oli asianomaisten henkilöiden piirin laajentaminen verrattuna vanhaan sanamuotoon, jossa mainittiin yksinomaan aviopuoliso. Syynä tähän olivat tapaukset, joissa asetuksen N:o 1408/71 73 artiklan nojalla etuuteen oikeutetun henkilön eronnut puoliso työskenteli asuinvaltiossa.(22) Artiklan soveltamisen rajoittaminen yksinomaan etuuteen oikeutettuun henkilöön sen sijaan ei ollut tarkoituksena(23) ja johtaisi kohtuuttomiin tuloksiin(24) sekä olisi ristiriidassa asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan ja asetuksen N:o 574/72 10 artiklan kanssa.(25)
37. Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin kehitti periaatteen, jonka mukaan myös työskentelyvaltion maksettavaksi asetuksen N:o 1408/71 73 artiklan mukaisesti tuleva etuus on toissijainen, jos lapsista huoltovastuussa oleva vanhempi harjoittaa ammatillista tai kaupallista toimintaa lasten asuinvaltiossa.(26)
38. Tämä periaate on edelleen voimassa ja vastaa myös uudempaan oikeuskäytäntöön(27) perustuvaa CNPF:n, Luxemburgin ja Itävallan hallitusten sekä komission käsitystä, jonka mukaan päällekkäisyyden estäviä säännöksiä sovellettaessa otetaan huomioon etuuksiin oikeutetun henkilön ohella koko perhe.
39. On tosin huomattava, että asetuksen N:o 574/72 10 artiklaa on asiaan McMenamin sovelletun version jälkeen muutettu,(28) mutta nämä muutokset eivät johda toisenlaiseen lopputulokseen. Tämä on havaittavissa erityisesti siitä, että yhteisöjen tuomioistuin on erityisesti maininnut kyseiset muutokset asiassa McMenamin antamassaan tuomiossa kyseenalaistamatta niiden vuoksi ratkaisunsa perusteita.(29) Myöskään vähäiset kielelliset muutokset, jotka on tehty asetuksella (EY) N:o 118/97,(30) eivät johda toisenlaiseen ratkaisuun.
40. Kaiken kaikkiaan on näin ollen todettava, että asetuksen N:o 574/72 10 artiklassa olevan, päällekkäisyyden estämistä koskevan säännöksen mukaisesti ensisijainen perhe-etuuksia myöntävä valtio on asuinvaltio, jos etuuksiin henkilökohtaisesti oikeutetun rajatyöntekijän puoliso työskentelee siellä.
C Seuraamukset asuinvaltion kieltäytyessä lainvastaisesti myöntämästä etuutta
41. Tähänastisten päätelmien perusteella ensisijaisesti velvollinen myöntämään riidanalaisen perhe-etuuden on Saksa. Tästä toteamuksesta riippumatta Saksan viranomaiset olisivat olleet – kuten Itävallan hallitus ja komissio perustellusti korostavat – asetuksen N:o 574/72 114 artiklan mukaisesti velvollisia myöntämään kyseisen etuuden ainakin väliaikaisesti. CNPF ja Itävallan hallitus päättelevät tästä, että Luxemburgin viranomaiset voivat kieltäytyä maksamasta etuutta Saksan myöntämän etuuden määrään saakka. Komissio sen sijaan torjuu mahdollisuuden kieltäytyä yksipuolisesti myöntämästä sosiaalietuuksia.
42. Asetuksen N:o 574/72 10 artiklan sanamuodosta, jonka mukaan etuutta ei saada siitä toissijaisesti vastaavalta jäsenvaltiolta, voitaisiin päätellä, että tämä jäsenvaltio ei ole velvollinen maksamaan perhe-etuutta. Tämä päätelmä ei kuitenkaan vastaa tuomioistuimen tulkintaa päällekkäisyyden estävistä säännöksistä. Aiemman oikeuskäytännön mukaisesti toissijaisesti maksuvelvollisen jäsenvaltion velvollisuus etuuden maksamiseen jää konkretisoitumatta vain sillä edellytyksellä, että kaikki aineelliset ja menettelytapoihin liittyvät ehdot, mukaan lukien mahdollisesti tarvittava etuuden hakeminen, on täytetty ensisijaisesti maksuvelvollisessa jäsenvaltiossa.(31) Etuuteen oikeutetuilla oli käytännössä mahdollisuus valita, kumman jäsenvaltion maksamaa etuutta he käyttäisivät, jättämällä tarvittaessa hakematta etuutta ensisijaisesti maksuvelvollisessa valtiossa. Nämä säännökset on rajoitettu asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdassa koskemaan vain tapausta, jossa etuuteen oikeutettu ei ole hakenut etuutta sen maksamiseen ensisijaisesti velvollisessa jäsenvaltiossa. Tässä tapauksessa toissijaisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi soveltaa asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 1 kohtaa, ikään kuin etuudet olisi myönnetty ensisijaisessa jäsenvaltiossa.
43. Tästä yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että asetuksen N:o 1408/71 76 artiklaa ei voida tulkita pakottavaksi ensisijaisuussäännöksi, koska se rajoittaisi siirtotyöläisille asetuksen N:o 1408/71 73 artiklan nojalla kuuluvia etuuksia. Kyseisen 76 artiklan ei pidä kuitenkaan vaikuttaa tätä etuutta rajoittavasti, vaan sen tulee ainoastaan estää tukien tosiasiallinen päällekkäisyys.(32)
44. Näitä päätelmiä on sovellettava vastaavasti asetuksen N:o 574/72 10 artiklan yhteydessä. Yhteisöjen tuomioistuimen käsityksen mukaan työntekijöiden vapaan liikkuvuuden perusperiaatteesta ja EY 42 artiklan tarkoituksesta näet johtuu, että säännöstä, jonka tavoitteena on estää perhe-etuuksien päällekkäisyys, on sovellettava vain, jos sillä ei perusteettomasti poisteta edunsaajan oikeutta jäsenvaltion lainsäädännön mukaiseen etuuteen.(33)
45. Ursula Weide on tehnyt tarvittavat hakemuksensa Saksassa ja – asetuksen N:o 1408/71 76 artiklan 2 kohdasta johtuvien velvoitteidensa lisäksi – saattanut asian myös kahteen tuomioistuimeen.
46. On myös otettava huomioon, että Ursula Weide ei mahdollisesti enää pysty saamaan oikeuksiaan hyväksytyiksi Saksassa, koska niistä on jo tehty lainvoimaiset päätökset. Mahdollisuutta, että tämä lainvoima voitaisiin kumota asiassa Kühne ja Heitz annetun tuomion(34) perusteella, ei ole kuitenkaan ennalta poissuljettu, eikä myöskään mahdollisuutta menetettyjen etuuksien suuruiseen (mukaan lukien oikeudenkäyntikulut) vahingonkorvaukseen asiassa Köbler annetun tuomion(35) mukaisesti. Käytettävissä olevien tietojen mukaan ei ole kuitenkaan varmaa, että jokin näistä tavoista johtaisi asiassa yhteisön oikeuden mukaiseen lopputulokseen.
47. Näin ollen päällekkäisyyden estävien säännösten tarkoituksen vastaista olisi se, että sallittaisiin, että Luxemburgin viranomaiset ohittavat Ursula Weiden tapauksessa Saksan viranomaisten päätökset ja ottavat huomioon saksalaiset etuudet, joita ei ole tosiasiassa myönnetty.
48. Tässä tapauksessa Luxemburgia ei velvoitettaisi lopullisesti vastaamaan velvoitteista, jotka kuuluisivat päällekkäisyyden estävien säännösten mukaisesti Saksalle. Komissio muistuttaakin sen sijaan perustellusti, että jäsenvaltiot eivät saa sälyttää kiistojaan siirtotyöläisten kannettavaksi, vaan niillä on EY 10 artiklan ja asetuksen N:o 1408/71 84 artiklan mukaisesti velvollisuus toimia yhteistyössä. Tätä korostetaan myös asetuksen N:o 574/72 114 artiklassa, jossa edellytetään sosiaalietuuksien maksamista väliaikaisesti siihen saakka, kun valtioiden väliset kiistat on ratkaistu.
49. Valtioiden välisten kiistojen ratkaiseminen ei rajoitu kahdenvälisiin yhteyksiin, joita Luxemburgin viranomaiset ovat pyrkineet Luxemburgin hallituksen ja CNPF:n mukaan turhaan käyttämään. Kuten komissio toteaa, ne olisivat asetuksen N:o 1408/71 81 artiklan a kohdan mukaisesti voineet vedota myös hallintotoimikuntaan. Täydentävänä menettelynä lopullisen ratkaisun aikaan saamiseksi on myös olemassa mahdollisuus käyttää EY 227 artiklan mukaista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä.(36) Mahdolliset liialliset maksut olisi yhteisön sisäisen yhteistyöperiaatteen mukaisesti tai ainakin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn seurauksena EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisesti tasoitettava valtioiden välillä.
50. Näin ollen on todettava, että työskentelyvaltio ei voi kieltäytyä maksamasta perhe-etuutta täysimääräisenä, jos asuinvaltio, joka on ensisijaisesti toimivaltainen, kieltäytyy maksamasta etuutta.
V Ratkaisuehdotus
51. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
1) Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 13 artiklan lainvalintasäännös ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että rajatyöntekijä saa asuinvaltiossaan perhe-etuuksia, mikäli nämä eivät edellytä työntekijän asemaa.
2) Asetuksen N:o 1408/71 soveltamisesta 21 päivänä maaliskuuta 1972 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 574/72 10 artiklassa olevan, päällekkäisyyden estämistä koskevan säännöksen mukaisesti ensisijainen perhe-etuuksia myöntävä valtio on asuinvaltio, jos etuuksiin henkilökohtaisesti oikeutetun rajatyöntekijän puoliso työskentelee siellä.
3) Työskentelyvaltio ei voi kieltäytyä maksamasta perhe-etuutta täysimääräisenä, jos ensisijaisesti toimivaltainen asuinvaltio kieltäytyy myöntämästä etuutta.
1 – Alkuperäinen kieli: saksa.
2 – Vaikka saksalaisen tavan mukaan olisi käytettävä avioliiton kautta saatua nimeä Schwarz, seuraavassa käytetään kansallisessa tuomioistuimessa ja asianosaisten välillä syntyvien väärinkäsitysten välttämiseksi alkuperäistä nimeä Weide.
3 – Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1408/71 (EYVL L 149, s. 2) kulloinkin voimassa olevassa muodossaan – jäljempänä asetus N:o 1408/71.
4 – Asetuksen (ETY) N:o 1408/71 soveltamisesta 21 päivänä maaliskuuta 1972 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 574/72 (EYVL L 74, s. 1) kulloinkin voimassa olevassa muodossaan – jäljempänä asetus N:o 574/72.
5 – EYVL L 168, s. 1.
6 – EYVL L 209, s. 1.
7 – EYVL L 38, s. 1.
8 – EYVL L 164, s. 1.
9? – Lainausta on korjattu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska asetuksen suomenkielinen versio on virheellinen.
? – Lainausta on korjattu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska asetuksen suomenkielinen versio on virheellinen.
10 – Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista koskevista vaatimuksista ks. yhdistetyt asiat C‑320/90, C‑321/90 ja C‑322/90, Telemarsicabruzzo ym., tuomio 26.1.1993 (Kok. 1993, s. I‑393, Kok. Ep. XIV, s. I‑1, 6 kohta); asia C‑157/92, Banchero, määräys 19.3.1993 (Kok. 1993, s. I‑1085, 4 kohta); yhdistetyt asiat C‑128/97 ja C‑137/97, Testa ja Modesti, määräys 30.4.1998 (Kok. 1998, s. I‑2181, 5 kohta) ja asia C‑9/98, Agostini, määräys 8.7.1998 (Kok. 1998, s. I‑4261, 4 kohta).
11 – Ks. asia C‑476/01, Kapper, tuomio 29.4.2004 (29 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
12 – Ks. asia C‑35/99, Arduino, tuomio 19.2.2002 (Kok. 2002, s. I‑1529, 29 kohta); asia C‑176/96, Lehtonen ja Castors Braine, tuomio 13.4.2000 (Kok. 2000, s. I‑2681, 24 kohta ja sitä seuraavat kohdat); asia C‑67/96, Albany, tuomio 21.9.1999 (Kok. 1999, s. I‑5751, 43 kohta) ja yhdistetyt asiat C‑115/97–C‑117/97, Brentjens’, tuomio 21.9.1999 (Kok. 1999, s. I‑6025, 42 kohta).
13 – Ks. edellä 5 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
14 – Asia C‑275/96, Kuusijärvi, tuomio 11.6.1998 (Kok. 1998, s. I‑3419, 28 kohta).
15 – Asia C‑117/89, Kracht, tuomio 4.7.1990 (Kok. 1990, s. I‑2781, 15 kohta).
16 – Asia C‑119/91, tuomio 9.12.1992 (Kok. 1992, s. I‑6393).
17 – Edellä alaviitteessä 15 mainittu asia McMenamin, tuomion 14 ja 15 kohta.
18 – Asia C‑277/99, Kaske, tuomio 5.2.2002 (Kok. 2002, s. I‑1261, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
19 – Asia C‑168/88, Dammer, tuomio 14.12.1989 (Kok. 1989, s. 4553, 22 kohta).
20 – Ks. tässä yhteydessä myös 25.5.2004 antamani ratkaisuehdotus asiassa C‑302/02, Effing (37 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
21 – Julkisasiamies Darmonin asiassa McMenamin 1.7.1992 antama ratkaisuehdotus (Kok. 1992, s. I‑6407, 87 ja 88 kohta).
22 – Asia 149/82, Robards, tuomio 3.2.1983 (Kok. 1983, s. 171).
23 – Edellä alaviitteessä 15 mainittu asia McMenamin, tuomion 20 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
24 – Edellä alaviitteessä 20 mainittu julkisasiamies Darmonin asiassa McMenamin antama ratkaisuehdotus (79 ja 80 kohta).
25 – Edellä alaviitteessä 20 mainittu julkisasiamies Darmonin asiassa McMenamin antama ratkaisuehdotus (81 ja 82 kohta).
26 – Edellä alaviitteessä 15 mainittu asia McMenamin, tuomion 26 kohta.
27 – Ks. asia C‑255/99, Humer, tuomio 5.2.2002 (Kok. 2002, s. I‑1205, 50 kohta) sekä yhdistetyt asiat C‑245/94 ja C‑312/94, Hoever ja Zachow, tuomio 10.10.1996 (Kok. 1996, s. I‑4895, 37 kohta), joiden mukaan perhe-etuuksia ei niiden luonteenkaan perusteella voida tarkastella etuuksina, jotka koskevat vain yksittäistä henkilöä tämän perhesuhteista riippumatta.
28 – Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä annetun asetuksen (ETY) N:o 1408/71 sekä asetuksen (ETY) N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 574/72 muuttamisesta 30 päivänä huhtikuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1249/92 2 artiklan 1 kohta (EYVL L 136, s. 28).
29 – Edellä alaviitteessä 15 mainittu asia McMenamin, tuomion 26 kohta.
30 – Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä annetun asetuksen (ETY) N:o 1408/71 sekä asetuksen (ETY) N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 574/72 muuttamisesta ja saattamisesta ajan tasalle 2 päivänä joulukuuta 1996 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 118/97 (EYVL 1997, L 28, s. 1).
31 – Asia 191/83, Salzano, tuomio 13.11.1984 (Kok. 1984, s. 3741); asia 153/84, Ferraioli, tuomio 23.4.1986 (Kok. 1986, s. 1401, 14 ja 15 kohta) ja edellä alaviitteessä 14 mainittu asia Kracht, tuomion 11 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
32 – Edellä alaviitteessä 14 mainittu asia Kracht, tuomion 15 ja 16 kohta.
33 – Asia 100/78, Rossi, tuomio 6.3.1979 (Kok. 1979, s. 831, Kok. Ep. IV, s. 421, 16 ja 17 kohta); asia 104/80, Beeck, tuomio 19.2.1981 (Kok. 1981, s. 503, 12 kohta) ja asia 104/84, Kromhout, tuomio 4.7.1985 (Kok. 1985, s. 2205, 21 kohta).
34 – Asia C‑453/00, tuomio 13.1.2004 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
35 – Asia C‑224/01, tuomio 30.9.2003 (Kok. 2003, s. I‑10239).
36 – Ks. asia C‑202/97, Fitzwilliam, tuomio 10.2.2000 (Kok. 2000, s. I‑883, 56 kohta ja sitä seuraavat kohdat).