Strasbourg 13.6.2023

SWD(2023) 207 final

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTENARVIOINNISTA

Oheisasiakirja

Ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi

ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan (ESG) liittyvän luokitustoiminnan läpinäkyvyydestä ja eheydestä





{COM(2023) 314 final} - {SEC(2023) 241 final} - {SWD(2023) 204 final}


Toimenpiteen tarve

Ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan (jäljempänä ’ESG’) liittyvistä investoinneista, eli kestävistä sijoituksista, on tulossa tärkeä osa yleistä rahoitustoimintaa. Joidenkin arvioiden mukaan niiden arvo on maailmanlaajuisesti 40 biljoonaa Yhdysvaltain dollaria. EU on ottanut käyttöön kestävän rahoituksen kehyksen osatekijät. Sidosryhmät korostavat jäljellä olevia markkinoiden toimintapuutteita ja sääntelyn aukkoja, jotka voivat haitata EU:n kestävän rahoituksen markkinoiden kehitystä ja markkinoiden yhdentymistä. ESG-luokitusten markkinoiden toiminnasta on esitetty monia huolenaiheita.

Tämä aloite on osa heinäkuussa 2021 julkaistua kestävään talouteen siirtymisen rahoitusstrategiaa. Se on jatkoa työlle, joka käynnistettiin vuonna 2018 annetulla kestävän kasvun rahoitusta koskevalla toimintasuunnitelmalla. Tämä on yksi Euroopan komission ehdottamista toimenpiteistä, joilla edistetään Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden saavuttamista parantamalla niiden tietojen kulkua ja laatua, joiden perusteella sijoittajat, yritykset ja muut sidosryhmät tekevät päätöksiä. ESG-luokituksilla on tärkeä rooli, sillä ne mahdollistavat EU:n kestävän rahoituksen markkinoiden asianmukaisen toiminnan ja tarjoavat tärkeitä arviointilähteitä, joita sijoittajat ja rahoituslaitokset voivat käyttää sijoitusstrategioissa, riskinhallinnassa ja sisäisissä analyyseissä. Niitä käyttävät myös yritykset, jotka pyrkivät ymmärtämään paremmin niiden omaan ja kumppaneidensa toimintaan liittyviä kestävyysriskejä ja -mahdollisuuksia ja vertailevat näitä muihin vastaaviin yrityksiin.

Tällä aloitteella pyritään ennen kaikkea korjaamaan puutteita, jotka estävät markkinoiden asianmukaisen toiminnan. Käyttäjien ja luokiteltujen yritysten ESG-luokituksiin liittyviä tarpeita ei täytetä, ja luottamus luokituksiin heikkenee. Ongelmaan liittyy useita eri näkökohtia, lähinnä läpinäkyvyyden puute ESG-luokitusten menetelmien ja tavoitteiden osalta sekä epäselvyys ESG-luokitusten tarjoajien toiminnasta ja erityisesti siitä, miten ne hallitsevat mahdollisia eturistiriitoja.

Sen vuoksi ESG-luokitukset eivät palvele tarkoitustaan eivätkä anna käyttäjille, sijoittajille ja luokitelluille yrityksille riittävästi mahdollisuuksia tehdä tietoon perustuvia päätöksiä ESG-tekijöihin liittyvistä riskeistä, vaikutuksista ja mahdollisuuksista. Koska sijoittajien ja yritysten päätökset ovat ratkaisevan tärkeitä siirryttäessä ilmastoneutraaliin ja kestävämpään talouteen, puutteet haittaavat viime kädessä markkinoiden mahdollisuuksia edistää Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa ja YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamista. Samalla on ratkaisevan tärkeää edistää luottamusta ESG-luokitusten tarjoajien toimintaan varmistamalla, että markkinat toimivat asianmukaisesti ja ESG-luokitusten tarjoajat ehkäisevät ja hallitsevat eturistiriitoja. Luotettavat ja laadukkaat ESG-luokitukset edistävät myös finanssimarkkinoiden eheyttä ja sijoittajansuojaa. Sisämarkkinoiden toimintaa voitaisiin parantaa selkeyttämällä sellaisten yhteisöjen toimintaa, joilla on yhä tärkeämpi asema rahoituksen kanavoinnissa.

Tähän liittyy kaksi erityistavoitetta: i) selkeytetään ESG-luokitusten tavoitteita, ominaisuuksia, menetelmiä ja niiden laatimisessa käytettyjä tietolähteitä ja ii) selkeytetään ESG-luokitusten tarjoajien toimintaa ja ehkäistään ja lievennetään tarjoajien sisäisistä eturistiriidoista aiheutuvia riskejä.

Koska kestävään sijoittamiseen ja ESG-luokituksiin kiinnitetään yhä enemmän huomiota eri lainkäyttöalueilla ympäri maailmaa, on olennaisen tärkeää, että EU tekee yhteistyötä kumppaneidensa kanssa johdonmukaisen ja kattavan eurooppalaisen lähestymistavan pohjalta. Huomiota kiinnitetään enemmän myös ESG-luokitusten rooliin ja ESG-luokitusten tarjoajien toimintaan. Kansainvälinen arvopaperimarkkinavalvojien yhteisö (IOSCO) antoi vuonna 2022 useita suosituksia ESG-luokitusten tarjoajille ja sääntelyviranomaisille. Useilla lainkäyttöalueilla on alettu antaa käytännesääntöjä ESG-luokitusten tarjoajille.

Ratkaisut

Useita lainsäädännöllisiä ja muita toimintavaihtoehtoja analysoitiin yhteisöjen (ESG-luokitusten tarjoajat) ja tuotteiden (ESG-luokitukset) osalta. ESG-luokitusten tarjoajien sääntelykohtelun osalta tarkasteltiin kolmea seuraavaa vaihtoehtoa: toimialan käytännesäännöt (vaihtoehto 1), rekisteröinti ja kevyt valvonta (vaihtoehto 2) ja toimilupa, periaatteisiin perustuvat organisaatiota koskevat vaatimukset, läpinäkyvyysvaatimukset ja riskiperusteinen valvonta (vaihtoehto 3). ESG-luokituksia ja niiden menetelmiä koskevien läpinäkyvyysvaatimusten laajuuden osalta tarkasteltiin kahta seuraavaa vaihtoehtoa: yleisölle julkistamista koskevat vähimmäisvaatimukset (vaihtoehto 1) sekä yleisölle julkistamista koskevat vähimmäisvaatimukset ja kattavammat ESG-luokitusten tarjoajien asiakkaille ja luokitelluille yrityksille julkistamista koskevat vaatimukset (vaihtoehto 2). Analyysissa tarkastellaan myös huolellisesti vaihtoehtojen kustannustehokkuutta ja johdonmukaisuutta.

Soveltamisalasta voidaan todeta, että laajasti hyväksytty IOSCOn ESG-luokitusten määritelmä muodostaisi perustan ESG-luokitusten määritelmälle tässä aloitteessa. ESG-luokitusten määritelmää tarvitaan lainsäädännön soveltamisalan ja vaatimusten soveltamisen määrittelyyn. Tämä aloite kohdistuisi yhteisöihin, jotka antavat ESG-luokituksia tai -pisteytyksiä yleisölle tai tilaajille, eikä se kattaisi rahoituslaitoksia tai muita markkinatoimijoita, jotka kehittävät ESG-luokituksia omiin tarkoituksiinsa.

Parhaana pidetyn vaihtoehdon vaikutukset

Tehokkuuden, vaikuttavuuden ja johdonmukaisuuden vertailun perusteella parhaaksi arvioidussa vaihtoehdossa yhdistettäisiin ESG-luokitusten tarjoajia koskeva vaihtoehto 3 (toimilupaa koskevat säännöt, organisaatiota koskevat vaatimukset ja valvonta) ja ESG-luokituksia koskeva vaihtoehto 2 (menetelmiä ja tavoitteita koskevat vähimmäisjulkistamisvaatimukset yleisölle ja kattavampi julkistaminen ESG-luokitusten tarjoajille ja luokitelluille yrityksille). Etusijalle asetetaan sellaisten vaihtoehtojen yhdistelmä, jotka täyttävät aloitteen tavoitteet mahdollisimman vaikuttavalla ja tehokkaalla tavalla.

Vaikka parhaaksi arvioidusta vaihtoehdosta voi aiheutua suurempia alkuvaiheen kustannuksia, pitkällä aikavälillä hyötyjen odotettaisiin olevan kustannuksia suuremmat. Parhaaksi arvioidusta vaihtoehdosta odotetaan koituvan merkittäviä taloudellisia hyötyjä. Tämän aloitteen odotetaan vaikuttavan myönteisesti finanssimarkkinoiden toimintaan ja ESG-sijoittamisen edellytyksiin. Sen olisi lisäksi annettava sijoittajille ja luokitelluille yhteisöille mahdollisuus ymmärtää markkinoilla olevia ESG-luokituksia, tehdä niistä tietoon perustuvia valintoja ja vähentää sekä tiedonkeruukustannuksia että tarvetta käyttää uusia tarjoajia, mikä vähentää liiketoimintaan ja huolellisuusvelvoitteeseen liittyviä kustannuksia. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto olisi myös syrjimätön, ja sitä sovellettaisiin yhtäläisesti kotimaisiin ja EU:n ulkopuolisiin markkinatoimijoihin. Tämä aloite todennäköisesti lisää liiketoiminnan kustannuksia lyhyellä aikavälillä, mutta lisääntynyt luottamus ESG-luokituksiin voisi vauhdittaa markkinoiden kasvua ja lisätä kannattavuutta. Pienten luokitusten tarjoajien osalta ehdotetaan siirtymäkautta, jotta voidaan vähentää hallinnollista rasitetta ja markkinoille pääsyn menettämiseen liittyviä mahdollisia huolenaiheita ja antaa tällaisille toimijoille enemmän aikaa sopeutua tilanteeseen.

Aloitteella odotetaan myös olevan myönteisiä, joskin marginaalisia, välillisiä sosiaalisia ja ympäristövaikutuksia.