TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTENARVIOINTIRAPORTISTA

Vaikka haitallisten ilman epäpuhtauksien päästöt ovat vähentyneet merkittävästi EU:ssa kolmen viime vuosikymmenen aikana, ilman pilaantuminen (erityisesti hiukkaset, typpidioksidi ja otsoni) aiheuttaa edelleen EU:ssa noin 300 000 ennenaikaista kuolemaa vuodessa (verrattuna jopa miljoonaan kuolemaan vuodessa 1990-luvun alussa) ja huomattavan määrä ei-tarttuvia tauteja.

Euroopan komissio sitoutui Euroopan vihreän kehityksen ohjelmassa ja sitä seuranneessa saasteettomuustoimintasuunnitelmassa parantamaan ilmanlaatua ja mukauttamaan EU:n ilmanlaatunormeja Maailman terveysjärjestön (WHO) suosituksiin, joita on viimeksi tarkistettu syyskuussa 2021.

Ilmanlaatudirektiiveissä (direktiivit 2004/107/EY ja 2008/50/EY) asetetaan normit 12 ilman epäpuhtauden pitoisuuksille, jotka kaikkien jäsenvaltioiden on saavutettava alueellaan tietyssä ajassa. Näiden direktiivien toimivuustarkastuksessa todettiin, että niillä on osittain onnistuttu parantamaan ilmanlaatua ja saavuttamaan ilmanlaatunormit mutta että kaikkia niiden tavoitteita ei ole tähän mennessä saavutettu. Direktiivit ovat johtaneet ilmanlaadun edustavan ja korkealaatuisen seurannan käyttöönottoon ja osaltaan vähentäneet ilman pilaantumista kaikkialla EU:ssa.

Ilmanlaatupolitiikassa on kuitenkin edelleen neljänlaisia merkittäviä puutteita, jotka viittaavat siihen, että nykyisessä kehyksessä on parantamisen varaa. Ensinnäkään EU:n ilmanlaatunormit eivät ole yhtä suojaavia kuin WHO:n suosittelemat normit. Toiseksi se, että ilmanlaatudirektiiveissä edellytetyt ilmanlaatusuunnitelmat eivät useinkaan riitä estämään ylityksiä tai lyhentämään niiden kestoa, viittaa täytäntöönpanoon liittyviin haasteisiin ja niihin liittyviin hallinnon ja täytäntöönpanon valvonnan puutteisiin. Kolmanneksi ilmanlaadun seurannan, mallintamisen ja arviointien luotettavuutta ja vertailukelpoisuutta voitaisiin parantaa. Ilmanlaatua koskevien tietojen esittämistavan yhdenmukaistaminen erityisesti jäsenvaltioiden tasolla toisi lisää EU-tason lisäarvoa ja parantaisi tietojen vertailukelpoisuutta.

Tässä vaikutustenarvioinnissa tarkastellaan näiden kahden direktiivin yhdistämistä sekä yhteensä 68:aa mahdollista erityistoimenpidettä, jotka on yhdistetty 19 mahdolliseen toimintavaihtoehtoon, havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Useimmat niistä ovat toisiaan täydentäviä ja jossain määrin toisistaan riippumattomia. Lisäksi tarkastellaan joitakin vaihtoehtojen liitännäishyötyjä. Tässä vaikutustenarvioinnissa ehdotetaan 15 toimintavaihtoehdon säilyttämistä. Niihin sisältyy 16 toimenpidettä ilmanlaatusuunnitelmien hallinnoinnin ja täytäntöönpanon parantamiseksi, 15 toimenpidettä ilmanlaadun seurannan ja mallintamisen luotettavuuden ja vertailtavuuden parantamiseksi, neljä toimenpidettä ilmanlaatua koskevien tietojen saatavuuden parantamiseksi keskittyen erityisesti digitaalisten välineiden käytön tehostamiseen sekä viisi toimenpidettä, joilla tehostetaan keskimääräisen altistumisen indikaattorin käyttöä ja varmistetaan EU:n ilmanlaatunormien säännöllinen tarkastelu.

On kolme toimintavaihtoehtoa, joiden välillä on tehtävä poliittinen valinta. Ne poikkeavat toisistaan siinä, miten läheisesti ne ovat linjassa WHO:n ilmanlaatua koskevien suuntaviivojen kanssa: ”täysi yhdenmukaisuus” (I-1), ”suurempi yhdenmukaisuus” (I-2) ja ”osittainen yhdenmukaisuus” (I-3). Näiden kolmen vaihtoehdon vaikutuksia on arvioitu kvantitatiivisesti, ja niistä jokainen toisi merkittäviä terveys- ja ympäristöhyötyjä, joskin vaihtelevassa määrin.

Sidosryhmät suosivat antamansa palautteen mukaan korkeaa tavoitetasoa. Julkisessa kuulemisessa 73 prosenttia kaikista vastaajista, pääasiassa kansalaisyhteiskunnan ja kansalaisjärjestöjen sekä EU:n kansalaisten edustajat, ilmaisi selkeästi pitävänsä parhaana vaihtoehtona yhdenmukaisuutta WHO:n vuoden 2021 ilmanlaatua koskevien suuntaviivojen kanssa. Tämä arviointi kuitenkin osoittaa, että ilman epäpuhtauspitoisuustasojen, jotka vastaavat kaikilta osin viimeisimpiä suuntaviivoja (PM2,5-pienhiukkasten osalta 5 µg/m3), saavuttaminen vuoteen 2030 mennessä ei välttämättä ole edes mahdollista suuressa osassa EU:n näytteenottopaikoista (PM2,5-hiukkasten tapauksessa 71 prosentissa) edes siinä tapauksessa, että hyödynnetään kaikkia saatavilla olevia teknologiavaihtoehtoja.

Arvioinnissa otetaan huomioon, että ilmanlaatuun vaikuttavat myös tietyt alat ja toiminnot, kuten liikenne, teollisuus, energia ja maatalous, ja se sisältää oletuksia Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan kuuluvien merkittävien aloitteiden, kuten eurooppalaisen ilmastolain ja 55-valmiuspaketin, metaanistrategian, kestävän ja älykkään liikkuvuuden strategian, Euro-7-päästönormien, biodiversiteettistrategian, Pellolta pöytään -strategian sekä hiljattain käynnistetyn RePowerEU-aloitteen vaikutuksista. Siinä ei kuitenkaan tarkastella muita mahdollisia vähennysvaihtoehtoja, kuten yhteiskunnassa tapahtuvia huomattavan nopeita käyttäytymisen muutoksia tai siirtymistä puhtaampiin polttoaineisiin, koska niiden ennustettavuus on tässä vaiheessa hyvin rajallista.

Analyysin mukaan toimintavaihtoehdossa I-3 (”osittainen yhdenmukaisuus” WHO:n ilmanlaatua koskevien vuoden 2021 suuntaviivojen kanssa vuoteen 2030 mennessä) kustannus-hyötysuhde on suurin (10:1 ja 28:1 välillä). Useimpien EU:n ilmanlaadun näytteenottopaikkojen voitaneen odottaa täyttävän ilmanlaatunormit ilman merkittäviä lisäponnisteluja. Nettohyödyt ovat yli 29 miljardia euroa. Toimintavaihtoehdossa I-2 (”suurempi yhdenmukaisuus” WHO:n ilmanlaatua koskevien vuoden 2021 suuntaviivojen kanssa vuoteen 2030 mennessä) kustannus-hyötysuhteen odotetaan olevan hieman alhaisempi (7,5:1 ja 21:1 välillä). Noin 6 prosentin näytteenottopaikoista ei odoteta täyttävän ilmanlaatunormeja ilman paikallistason lisäponnisteluja (tai ne saattavat tarvita lisäaikaa tai poikkeuksia). Nettohyödyt ovat yli 36 miljardia euroa eli 25 prosenttia enemmän kuin toimintavaihtoehdossa I-3. Myös toimintavaihtoehdossa I-1 (”täysi yhdenmukaisuus” WHO:n ilmanlaatua koskevien vuoden 2021 suuntaviivojen kanssa vuoteen 2030 mennessä) kustannus-hyötysuhde on merkittävän positiivinen (6:1 ja 18:1 välillä). Näytteenottopaikoista 71 prosentin ei kuitenkaan odotettaisi täyttävän ilmanlaatunormeja ilman paikallistason lisäponnisteluja (ja monissa näistä tapauksista ne eivät pystyisi täyttämään näitä vaatimuksia lainkaan pelkillä teknisesti toteutettavissa olevilla vähennyksillä). Nettohyödyt ovat yli 38 miljardia euroa eli 5 prosenttia enemmän kuin toimintavaihtoehdossa I-2.

Mitä tulee ympäristövaikutuksiin, erityisesti niiden ekosysteemialueiden osuuteen, joilla typpilaskeumista johtuva rehevöityminen ylittää kriittisen kuormituksen, kaikkien kolmen vaihtoehdon mukaiset yhdenmukaisuuden tasot vähentäisivät kriittisen suurista typpikuormituksista kärsivien ekosysteemialueiden osuutta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta biodiversiteettistrategian ja suunnitteilla olevan luonnon ennallistamista koskevan säädöksen asianmukaisesta täytäntöönpanosta saatavia muita liitännäishyötyjä. Sosiaalisten vaikutusten osalta ilman pilaantuminen vaikuttaa tällä hetkellä eniten herkkiin väestöryhmiin (mm. lapset, raskaana olevat naiset, vanhukset sekä henkilöt, joilla on ennestään sairauksia). Sen vuoksi juuri näille ryhmille koituisi useimmissa tapauksissa eniten terveyshyötyjä ilman pilaantumisen vähenemisestä. Kaikkien toimintavaihtoehtojen odotetaan kasvattavan bruttokansantuotetta vuoteen 2030 mennessä (0,26–0,44 prosenttia). Ilmanlaadun parantamisen odotetaan myös tuottavan taloudellista hyötyä, joka liittyy ilman epäpuhtauksien kielteisten vaikutusten vähenemiseen. Tällaiset kielteiset vaikutukset liittyvät esimerkiksi terveydenhuoltomenoihin, satomenetyksiin, sairauspoissaoloihin (myös huollettavien lasten sairastumisista johtuviin poissaoloihin) ja työn tuottavuuden alenemiseen.

Hallinnollinen rasite on yhteensä 76–106 miljoonaa euroa. Kaikki nämä ovat viranomaisille aiheutuvia kustannuksia, koska ilmanlaatudirektiivit eivät aiheuta suoria hallinnollisia kustannuksia kuluttajille ja yrityksille. Niille aiheutuu kuitenkin merkittäviä mukauttamiskustannuksia, jotka johtuvat erityisesti EU:n ilmanlaatunormien saavuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Vuotuisten mukauttamiskustannusten (tai hillitsemiskustannusten) on arvioitu olevan absoluuttisina lukuina huomattavat: täyden yhdenmukaisuuden (I-1) osalta 7,0 miljardia euroa, suuremman yhdenmukaisuuden (I-2) osalta 5,6 miljardia euroa ja osittaiseen yhdenmukaisuuden (I-3) osalta 3,3 miljardia euroa vuonna 2030. Kustannusten odotetaan olevan suhteellisesti korkeampia niissä jäsenvaltioissa, joilla on tällä hetkellä jatkuvia ilman pilaantumiseen liittyviä haasteita tai joissa tarvittaisiin erityistoimenpiteitä. Lisäkustannuksia aiheutuisi erityisesti asuntojen lämmitysalalle sekä vähäisemmässä määrin teollisuudelle ja maataloudelle. Kuitenkin kaikkien tarkasteltujen vaihtoehtojen osalta aloitteen kokonaisnettohyödyt (29–38 miljardia euroa) ovat huomattavasti suuremmat kuin sen kustannukset.

Kaikkien kolmen toimintavaihtoehdon osalta (eli poliittisesta valinnasta riippumatta) on selkeästi perusteltua omaksua vaiheittainen lähestymistapa EU:n nykyisten ja tulevien ilmanlaatunormien asettamiseen: 1) laaditaan selkeät EU:n välivaiheen ilmanlaatunormit vuodelle 2030 (rajoitettu määrä väliaikaisia poikkeuksia, jos ne ovat selvästi perusteltuja); 2) kehitetään vuoden 2030 jälkeiselle ajalle pitkän aikavälin suunnitelma, joka koskee normien täyttä yhdenmukaistamista WHO:n vuoden 2021 ilmanlaatua koskevien suuntaviivojen kanssa, ja edetään samalla myös kohti WHO:n tulevia suuntaviivoja, jotta saasteettomuusvisio voidaan saavuttaa vuoteen 2050 mennessä; 3) otetaan käyttöön säännöllinen uudelleentarkastelumekanismi, jolla varmistetaan, että tulevia päätöksiä ohjaa ilmanlaatua koskeva viimeisin tieteellinen tietämys, ja jolla säilytetään joustavuutta mahdollisten (tulevien) geopoliittisten haasteiden varalta.