Euroopan Keskuspankin Lausunto,

annettu 5 päivänä syyskuuta 2022,

ehdotuksesta asetukseksi datan oikeudenmukaista saatavuutta ja käyttöä koskevista yhdenmukaisista säännöistä (datasäädös)

(CON/2022/30)

(2022/C 402/05)

Johdanto ja oikeusperusta

Euroopan komissio antoi 23 päivänä helmikuuta 2022 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi datan oikeudenmukaista saatavuutta ja käyttöä koskevista yhdenmukaisista säännöistä (datasäädös) (1) (jäljempänä ’ehdotettu asetus’). Euroopan keskuspankki (EKP) katsoo, että ehdotettu asetus kuuluu sen toimivaltaan ja on siksi päättänyt käyttää Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä ’perussopimus’) 127 artiklan 4 kohdan toisessa virkkeessä ja 282 artiklan 5 kohdassa säädettyä oikeuttaan antaa lausunto.

EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu perussopimuksen 127 artiklan 4 kohtaan ja 282 artiklan 5 kohtaan, koska ehdotettu asetus sisältää säännöksiä, jotka vaikuttavat perussopimuksen 127 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja neljännessä luetelmakohdassa ja 282 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin rahapolitiikan määrittelemistä ja toteuttamista sekä maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistämistä koskeviin EKP:n tehtäviin sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön (jäljempänä EKPJ:n perussääntö) 5 artiklan mukaisiin tilastotietojen keruuta koskeviin EKP:n tehtäviin. Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto Euroopan keskuspankin työjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.

1.   Yleiset huomiot

1.1

Ehdotettu asetus on tärkeä osa Euroopan datastrategian käyttöönottoa (2). Vahvan lainsäädäntökehyksen luominen helpottaa Euroopan datatalouden kehittämistä. Tästä syystä EKP suhtautuu myönteisesti ehdotettuun asetukseen ja sellaisen yksityiseltä sektorilta kerätyn datan saatavuutta ja käyttöä koskevan kehyksen käyttöönottoon, joka sisältää datan yhteiskäyttöä, avoimuutta ja luottamuksellisuuden suojaa koskevia vaatimuksia.

1.2

EKP suhtautuu myönteisesti siihen, että komissio aikoo suorittaa ehdotetun asetuksen arvioinnin kahden vuoden kuluttua sen soveltamisen alkamispäivästä (3). Arvioinnin olisi katettava ehdotetun asetuksen noudattamiseksi käyttöön otettujen teknisten puitteiden ja menettelyjen vaikuttavuus ja tehokkuus.

1.3

Ehdotettu asetus on horisontaaliasetus, jossa vahvistetaan kaikkiin aloihin sovellettavat perussäännöt ja jonka kanssa tuleva alakohtainen lainsäädäntö olisi periaatteessa yhtenäistettävä, mukaan lukien lainsäädäntö EKP:n toimivaltaan kuuluvilla aloilla, kuten Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/2366 (4) (jäljempänä ’toinen maksupalveludirektiivi’). EKP:n lausunto tästä horisontaaliasetuksesta on tärkeää ottaa huomioon, koska horisontaaliasetuksella on todennäköisesti vaikutuksia alakohtaiseen lainsäädäntöön, josta EKP voi antaa muita lausuntoja lainsäädäntöä muutettaessa.

1.4

Muuta lainsäädäntöä saatetaan tarvita ehdotettuun asetukseen sisältyviä sääntöjä yksityiskohtaisempien sääntöjen antamiseksi, jotta EKP:lle annetaan pääsy sellaisiin tietoihin, joita se tarvitsee tehtäviensä hoitamiseksi. EKP:n saattaa olla tarpeen antaa enemmän lausuntoja tällaisesta lainsäädännöstä.

1.5

Euroopan komission ja unionin lainsäätäjien tehtävänä on arvioida, onko ehdotettu asetus unionin tietosuojasääntöjen mukainen.

2.   Erityiset huomautukset

2.1

Ehdotetun asetuksen soveltamisala

2.1.1

Ehdotetulla asetuksella pyritään sääntelemään ja helpottamaan tuotteen tai siihen liittyvän palvelun käytöstä saatua tai sen tuloksena tuotetun datan saatavuutta ja käyttöä. ”Tuote” määritellään aineelliseksi irtaimeksi esineeksi, myös kiinteään esineeseen sisältyväksi, joka saa, tuottaa tai kerää sen käyttöä tai ympäristöä koskevaa dataa ja joka pystyy välittämään dataa yleisesti saatavilla olevan sähköisen viestintäpalvelun kautta ja jonka ensisijaisena tehtävänä ei ole datan tallennus ja käsittely (5). Vaikka tämä laaja määritelmä näyttää vastaavan ehdotetun asetuksen tavoitetta kasvattaa datan arvoa kuluttajien, yritysten ja yhteiskunnan kannalta (6), tietyt datatyypit, kuten julkisen sektorin tuottama data, saattavat kuulua sen soveltamisalaan. Ehdotetun asetuksen soveltamisalaa olisi selvennettävä, jotta tietyntyyppiset tiedot, kuten julkisen sektorin tuottama data, voidaan jättää soveltamisalan ulkopuolelle.

2.1.2

Rahoituspalvelujen osalta EKP suosittelee, että selvennetään, mitkä tuotteet voisivat kuulua ehdotetun asetuksen sisältämän määritelmän piiriin. Rahoituspalvelut tai niihin liittyvät tuotteet, kuten maksutilit, maksukortit ja käyttäjän älypuhelimessa olevat sovellukset, voisivat kuulua ehdotetussa asetuksessa olevien ”tuotteen” ja ”tuotteeseen liittyvien palvelujen” määritelmien piiriin. Lisäksi ehdotetun asetuksen perusteluissa viitataan toiseen maksupalveludirektiiviin esimerkkinä datan saatavuutta koskevasta alakohtaisesta lainsäädännöstä. Toisessa maksupalveludirektiivissä käsitellään pääsyä maksutileille, jotka ovat käytettävissä sähköisesti. On epäselvää, pidetäänkö tällaisia maksutilejä ehdotetussa asetuksessa annetun määritelmän mukaisina tuotteina. EKP korostaa maksupalveluihin ja -välineisiin liittyvien todellisten olosuhteiden monimutkaisuutta ja moninaisuutta sekä sitä, että ehdotettu asetus ei saisi luoda ennalta arvaamattomia rajoituksia ja hankaluuksia tällä alalla. Ehdotetun asetuksen soveltamisalaan olisi kuuluttava ainoastaan tuotteet, jotka ovat käyttäjän hallussa.

2.2

Standardointi

2.2.1

Ehdotetussa asetuksessa ei käsitellä datan saatavuutta ja käyttöä koskevan lainsäädäntökehyksen teknistä täytäntöönpanoa. Ehdotettua asetusta koskevassa julkisessa kuulemisessa saatujen vastausten analyysi osoitti, että yritysten välisissä suhteissa 69 prosenttia vastaajista, joilla oli ollut ongelmia, havaitsi teknisiä esteitä (formaatit, standardien puuttuminen). Toisen maksupalveludirektiivin, joka mahdollistaa tietyntyyppisten maksutapahtuma- ja tilitietojen käytön tietyin edellytyksin, täytäntöönpano on osoittanut muun muassa, että tekninen täytäntöönpano viivästyttää toisen maksupalveludirektiivin tavoitteiden saavuttamista. Datankäsittelypalvelujen vaihtamiseen liittyvien esteiden poistamiseksi ehdotetussa asetuksessa olisi edellytettävä, että eurooppalaiset standardointielimet laativat tarvittavat standardit ja yhteentoimivuutta koskevat avoimet eritelmät. Lisäksi ehdotetussa asetuksessa edellytetään, että komissio antaa yhteisiä eritelmiä aloilla, joilla ei ole yhdenmukaistettuja standardeja tai joilla ne ovat puutteellisia, jotta voidaan entisestään parantaa yhteentoimivuutta yhteisten eurooppalaisten data-avaruuksien, sovellusrajapintojen, datankäsittelypalvelujen tarjoajien, pilvipalvelujen vaihtamisen ja älysopimusten osalta. Tulevan työn hankaluutta ja sen toteuttamiseen tarvittavien vuosien määrää ei pidä aliarvioida.

2.2.2

Jos datan standardointia ei saavuteta ehdotetun asetuksen avulla, datan hyödyllisyyttä voi olla vaikea arvioida poikkeuksellisen tarpeen tapauksissa. Standardoimaton data ei myöskään välttämättä kelpaa päätöksentekotarkoituksiin.

2.3

Datan saatavuus ja käyttö EKP:n kannalta

2.3.1

Sillä, että julkiselle sektorille mahdollistetaan yksityisten toimijoiden hallussa olevan datan saatavuus ja käyttö useisiin yleistä etua koskeviin tarkoituksiin, on huomattavia hyötyjä. Eurojärjestelmä käyttää erityisesti rahapolitiikan tehtävien hoitamisessa laajasti EKP:n, Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) ja Euroopan tilastojärjestelmän (ESS) jäsenten tuottamia virallisia tilastoja sekä epävirallisia ja muita kuin perinteisiä tietolähteitä. Muihin kuin perinteisiin tietolähteisiin voivat sisältyä matkaviestinverkko-operaattoreiden dataan perustuvat usein päivitettävät väestön liikkumista kuvaavat indikaattorit, joita voidaan käyttää esimerkiksi seuraavien vaikutusten todentamiseen: pandemiaan tai sotaan liittyvät liikkumisrajoitukset, suurilta vähittäiskauppiailta saatuun skanneridataan perustuvat kuluttajahintaindeksit ja kotitalouksien kulutusta tai kansantalouden tilinpitoa koskevat tilastot, joiden tukena on dataa rahoitustaloustoimista, kuten ostotilauksista, laskuista, korttimaksuista ja kirjauksista tilikirjaan. Lisäksi digitalisaatio ja kriisinhallinta ovat viime vuosina lisänneet EKP:n päätöksentekoelinten tarvetta käyttää päätöksenteossa vakiintuneista poikkeavia tietoja, erityisesti seuraavissa tilanteissa: 1) hätä- ja kriisitilanteissa hoitaessaan rahapoliittisia tehtäviään ja 2) tilastointitarkoituksiin vakiintuneista poikkeavien tietojen laadun testaamiseksi ennen tilastotietojen keräämistä koskevien säädösten antamista tai muuttamista tai tällaisten tietojen käyttökelpoisuuden testaamiseksi ennen hätä- tai kriisitilanteita.

2.3.2

Näistä syistä EKP katsoo, että EKP:lle ja kansallisille keskuspankeille myönnettävän datan käyttöoikeuden olisi oltava laajempi kuin ehdotuksessa asetuksessa esitetään. EKPJ:n jäsenten olisi voitava käyttää ehdotetun asetuksen soveltamisalaan kuuluvaa dataa silloin, kun ilmenee poikkeuksellinen tarve käyttää tietoja paitsi EKPJ:n tehtävien hoitamiseen myös tilastotarkoituksiin, jos tämä auttaisi EKP:tä keräämään virallisia tilastoja kansallisten keskuspankkien avustuksella. Tämä puolestaan auttaisi EKP:tä, kun se edistää tilastotietojen keräämistä, laatimista ja jakelua koskevien sääntöjen ja niiden käytäntöjen yhdenmukaistamista toimivaltaansa kuuluvilla aloilla. Olisi erittäin hyödyllistä loppukäyttäjille, jos dataa koskevia pyyntöjä voitaisiin tehdä tilastoinnin tarkoituksiin, koska dataa voitaisiin analysoida kehityssuuntien tai mallien tunnistamiseksi ja näin säästettäisiin aikaa ennen säädösten antamista, ja tämä auttaisi myös analysoimaan Euroopan keskuspankkijärjestelmän datan tarpeita hätä- ja kriisitilanteita varten. On kuitenkin ensiarvoisen tärkeää, että laajemman dataan pääsyn yhteydessä toteutetaan suojatoimia, joilla varmistetaan, että dataan on pääsy ja sitä käytetään vain siinä määrin ja niin yksityiskohtaisena kuin on tarpeen lakisääteisten tehtävien, kuten virallisten tilastojen kehittämisen, tuottamisen ja jakelemisen, suorittamiseksi ja että unionin toimielimet ja julkisen sektorin elimet toteuttavat kaikki tarvittavat sääntelyyn liittyvät, hallinnolliset, tekniset ja organisatoriset toimenpiteet tietosuojan varmistamiseksi.

2.3.3

Vaikka yleiseen hätätilanteeseen vastaamiseksi saataville asetettava data on toimitettava maksutta, muissa tapauksissa unionin toimielinten, virastojen tai elinten ja julkisen sektorin elinten saataville asetettavasta datasta voi tulla maksettavaksi datan haltijan pyytämä korvaus. Korvaus ei saisi olla suurempi kuin datan toimittamisesta aiheutuneet tekniset ja organisatoriset kustannukset, eli anonymisoinnista ja teknisestä mukauttamisesta aiheutuneet kustannukset, ilman kohtuullista marginaalia. Saadessaan pääsyn yksityisten toimijoiden hallussa olevaan dataan unionin toimielimille ei saisi aiheutua kohtuuttomia kustannuksia. Ottaen huomioon, että jokainen tietopyyntö palvelee yleistä etua, tiedot olisi asetettava saataville hankintahintaan ja määräämättä ”kohtuullista marginaalia” erityisesti tapauksissa, joissa kohtuullinen marginaali veloitetaan useammin kuin kerran saman datan osalta, tai kun kohtuullisen marginaalin määrääminen voi käytännössä tehdä tietojen keräämisen mahdottomaksi resurssien puuttumisen vuoksi.

2.4

Unionin toimielinten saamien tietojen käyttäminen tilastollisiin tarkoituksiin

2.4.1

Ehdotetussa asetuksessa (7) annetaan julkisen sektorin elimelle tai unionin toimielimelle, virastolle tai elimelle oikeus jakaa saatua dataa yksityishenkilöiden tai organisaatioiden kanssa sellaisen tieteellisen tutkimuksen tai analyysien suorittamiseksi, jotka ovat sen tarkoituksen mukaisia, johon dataa pyydettiin, tai toimittaa dataa kansallisille tilastolaitoksille ja Eurostatille virallisten tilastojen laatimiseksi. Ehdotetun asetuksen johdanto-osan perustelukappaleissa (8) laajennetaan tätä oikeutta selventämällä, että poikkeuksellinen tarve voi liittyä myös esimerkiksi virallisten tilastojen oikea-aikaiseen laatimiseen, kun dataa ei ole muutoin saatavilla tai kun vastaajille aiheutuva rasite vähenee huomattavasti.

2.4.2

Ehdotettua asetusta olisi muutettava siten, että EKP ja muut EKPJ:n jäsenet voivat käyttää erityisesti tietoja, joita ne voivat saada ehdotetun asetuksen mukaisesti virallisten tilastojen laatimiseksi, samalla tavoin kuin Eurostat ja muut Euroopan tilastojärjestelmän jäsenet. EKPJ ja Euroopan tilastojärjestelmä muodostavat Euroopan tilastojen kaksi pilaria, koska ne yhdessä kehittävät, tuottavat ja jakavat Euroopan tilastoja toimivaltansa puitteissa ja tekevät läheistä yhteistyötä Euroopan tilastojen tuottamisessa raportointitaakan minimoimiseksi ja tarvittavan johdonmukaisuuden takaamiseksi (9) tilastointiperiaatteiden, myös tuotosten korkean laadun periaatteen, mukaisesti. Siltä osin kuin Eurostatilla ja muilla Euroopan tilastojärjestelmän jäsenillä on oikeus käyttää ehdotetun asetuksen mukaisesti saatuja tietoja virallisten tilastojen laadinnassa, tällainen oikeus olisi soveltuvin osin annettava EKPJ:lle. Lisäksi ehdotetussa asetuksessa pitäisi antaa EKP:lle ja muille EKPJ:n jäsenille mahdollisuus saada Eurostatin käytettävissä olevia tietoja tarvittaessa EKP:n tehtävien hoitamiseksi, jos Eurostat saa nämä tiedot tilastollisiin tarkoituksiin. Tässä yhteydessä olisi hyödyllistä lisätä ehdotettuun asetukseen siinä mainitun virallisten tilastojen käsitteen määritelmä.

2.5

Yleinen hätätila

2.5.1

Ehdotetussa asetuksessa (10) säädetään, että julkisen sektorin elimellä tai unionin toimielimellä, virastolla tai elimellä on ehdotetun asetuksen soveltamisalaan kuuluvan datan käyttöä koskeva poikkeuksellinen tarve muun muassa, jos pyydetty data on a) tarpeen yleiseen hätätilaan reagoimiseksi tai b) jos datapyyntö on ajallisesti ja laajuudeltaan rajattu ja se on tarpeen yleisen hätätilan estämiseksi tai yleisestä hätätilasta elpymisen tukemiseksi. ”Yleisellä hätätilalla” tarkoitetaan määritelmän mukaan poikkeustilannetta, joka vaikuttaa haitallisesti unionin, jäsenvaltion tai sen osan väestöön ja jolla voi olla vakavia ja pitkäaikaisia vaikutuksia elinoloihin ja talouden vakauteen tai josta voi aiheutua taloudellisten resurssien merkittävä heikkeneminen unionissa tai yhdessä tai useammassa asianomaisessa jäsenvaltiossa. Ehdotetun asetuksen johdanto-osan kappaleissa (11) selitetään, että tämä voi kattaa kansanterveysuhat, ympäristön tilan heikentymisestä johtuvat hätätilat ja suuret luonnonkatastrofit, myös ilmastonmuutoksen pahentamat luonnonkatastrofit sekä ihmisen toiminnan aiheuttamat suuret katastrofit, kuten vakavat kyberturvallisuuspoikkeamat.

2.5.2

Kyseeseen voivat tulla myös poikkeukselliset tilanteet, jotka vaikuttavat kielteisesti unionin tai jäsenvaltion väestöön ja joilla voi olla vakavia ja pysyviä vaikutuksia paitsi talouteen myös rahoitusvakauteen. Tällaisia voivat olla esimerkiksi pankkijärjestelmän sekä yleisemmin rahoitusmarkkinoiden ja rahoitusjärjestelmän hätätilanteet, kuten covid-19-pandemia ja Ukrainan sota ovat viime aikoina osoittaneet. Näin ollen EKP suosittelee, että yleisen hätätilan määritelmää laajennetaan kattamaan tilanteet, jotka voivat vaikuttaa rahoitusjärjestelmän vakauteen unionissa tai asianomaisessa jäsenvaltiossa tai asianomaisissa jäsenvaltioissa.

2.6

Yhteentoimivuus

2.6.1

EKP panee tyytyväisenä merkille, että ehdotetussa asetuksessa painotetaan yhteentoimivuutta (12) ja sen merkitystä ja että ehdotetussa asetuksessa annetaan komissiolle toimivalta hyväksyä yhteentoimivuuseritelmiä yhteisten eurooppalaisten data-avaruuksien yhteentoimivuuden varmistamiseksi (13). Elimet, jotka tällä hetkellä laativat eurooppalaisia standardeja, voisivat komission rinnalla tai vaihtoehtona komissiolle laatia mahdollisuuksien mukaan yhdenmukaistettuja standardeja, jotka koskevat datan saatavuutta, siirrettävyyttä ja yhteentoimivuutta koskevia olennaisia vaatimuksia.

2.6.2

Vaikka ehdotetussa asetuksessa määritellään ”yhteentoimivuus”, (14) siinä ei määritellä ”data-avaruutta”, johon viitataan yhteentoimivuuden määritelmässä. Ehdotetussa asetuksessa ei myöskään täsmennetä, mitä ”data-avaruuksien ylläpitäjillä” (15) tarkoitetaan. Oikeusvarmuuden vuoksi molemmat käsitteet olisi määriteltävä selkeästi.

2.7

Muut huomiot

Ehdotetussa asetuksessa ”käyttäjällä” tarkoitetaan oikeushenkilöä tai luonnollista henkilöä, joka omistaa, vuokraa tai liisaa tuotteen tai vastaanottaa palvelun (16). EKP:n käsityksen mukaan käyttäjän määritelmään sisältyvällä käsitteellä ”palvelu” on tarkoitus kattaa myös siihen liittyvän palvelun vastaanottaminen, koska muutoin on epäselvää, mihin määritelmässä mainittu palvelu viittaa. EKP toteaa, että määritelmä ja ehdotetun asetuksen johdanto-osan 20 perustelukappaleessa esitetty kuvaus ovat epäjohdonmukaisia (17), sillä jälkimmäinen viittaa siihen, että käyttäjät saavat pääsyn tuottamaansa dataan. Vaikka tämä voi olla yksinkertaista vain yhden käyttäjän tapauksessa, ei ole selvää, mitä tapahtuu, jos useat henkilöt tai yhteisöt omistavat tuotteen tai ovat leasing- tai vuokraussopimuksen osapuolia, kuten samassa johdanto-osan kappaleessa todetaan. Tällaisissa tapauksissa tuotteen omistavat henkilöt tai yhteisöt eivät välttämättä ole henkilöitä tai yhteisöjä, jotka tuottavat dataa tuotteen käytön kautta. Ehdotetussa asetuksessa olisi täsmennettävä, että tällaisissa tapauksissa tuotteen omistavilla henkilöillä tai yhteisöillä on pääsy tuotteen käytön kautta tuotettuun dataan.

Niiltä osin kuin EKP suosittaa asetusehdotusta muutettavaksi, tarkat muutosehdotukset perusteluineen on esitetty teknisessä työasiakirjassa. Tekninen työasiakirja on luettavissa englanninkielisenä EUR-Lex-verkkosivustolla.

---

(1)  COM(2022) 68 final.

(2)  COM(2020) 66 final.

(3)  Ks. ehdotetun asetuksen 41 artikla.

(4)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/2366, annettu 25 päivänä marraskuuta 2015, maksupalveluista sisämarkkinoilla, direktiivien 2002/65/EY, 2009/110/EY ja 2013/36/EU ja asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta sekä direktiivin 2007/64/EY kumoamisesta (EUVL L 337, 23.12.2015, s. 35).

(5)  Ks. ehdotetun asetuksen 2 artiklan 2 kohta.

(6)  Ks. ehdotetun asetuksen johdanto-osan 1 perustelukappale.

(7)  Ks. ehdotetun asetuksen 21 artikla.

(8)  Ks. ehdotetun asetuksen johdanto-osan 58 perustelukappale.

(9)  Euroopan keskuspankin valtuuksista kerätä tilastotietoja 23 päivänä marraskuuta 1998 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2533/98 (EYVL L 318, 27.11.1998, s. 8) 2 a artikla ja Euroopan tilastoista sekä salassapidettävien tilastotietojen luovuttamisesta Euroopan yhteisöjen tilastotoimistolle annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1101/2008, yhteisön tilastoista annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 322/97 ja Euroopan yhteisöjen tilasto-ohjelmakomitean perustamisesta tehdyn neuvoston päätöksen 89/382/ETY, Euratom kumoamisesta 11 päivänä maaliskuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 223/2009 (EUVL L 87, 31.3.2009, s. 164) 9 artikla.

(10)  Ks. ehdotetun asetuksen 15 artikla.

(11)  Ks. ehdotetun asetuksen johdanto-osan 57 perustelukappale.

(12)  KS. Ehdotetun asetuksen VIII luku.

(13)  Ks. ehdotetun asetuksen 28 artiklan 6 kohta.

(14)  Ks. ehdotetun asetuksen 2 artiklan 19 kohta.

(15)  Ks. ehdotetun asetuksen 28 artikla.

(16)  Ks. ehdotetun asetuksen 2 artiklan 5 kohta.

(17)  Ks. ehdotetun asetuksen johdanto-osan 20 perustelukappale.